Urteil des HessVGH, Az. 2 Q 777/01

VGH Kassel: öffentliche sicherheit, vollziehung, aufschiebende wirkung, privates interesse, verordnung, genehmigungsverfahren, pflicht zur duldung, behörde, duldungspflicht, e contrario
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
2. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
2 Q 777/01
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 6 Abs 1 LuftVG, § 6 Abs 4
LuftVG, § 7 Abs 1 LuftVG, §
7 Abs 3 LuftVG, § 15 UVPG
(Gestattung von Vorarbeiten nach LuftVG § 7 Abs 1)
Tatbestand
Die Antragstellerinnen, zwei kommunale Gebietskörperschaften, wenden sich
gegen die Durchführung von Vorarbeiten zu einem luftverkehrsrechtlichen
Genehmigungsverfahren.
Die Antragstellerinnen sind Eigentümerinnen mehrerer Grundstücke in den
Gemarkungen .... Die Grundstücke sind bis auf ein zu land- und
forstwirtschaftlichen Zwecken dienendes Gebäude sämtlich unbebaut und liegen
im Außenbereich. Einige dieser Grundstücke werden von dem Geltungsbereich
einer Naturschutzverordnung erfasst, andere sind nach den Bestimmungen des
Hessischen Forstgesetzes (ForstG) zu Bannwald erklärt worden.
Die Beigeladene ist Betreiberin des Verkehrsflughafens F. Im Zuge der Planungen
zur Erweiterung des Start- und Landebahnsystems dieses Flughafens beantragte
sie die Gestattung einer ökologischen Bestandsaufnahme von Flora und Fauna auf
dem für die Erweiterung in Aussicht genommenen Grundstücken als Vorarbeiten
gemäß § 7 Abs. 1 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG).
Mit Bescheid vom 9. März 2001, dessen sofortige Vollziehung angeordnet wurde,
gestattete der Antragsgegner der Beigeladenen die Durchführung der beantragten
Vorarbeiten u.a. auch auf den Grundstücken der Antragstellerinnen. Dagegen
haben die Antragstellerinnen Klage erhoben, mit der die Aufhebung des der
Beigeladenen erteilten Erlaubnisbescheids begehrt wird und über die noch nicht
entschieden ist. Gleichzeitig haben die Antragstellerinnen die Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage beantragt.
Sie machen im Wesentlichen geltend, schon bei summarischer Prüfung ergebe
sich, dass ihre Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners offensichtlich
erfolgreich sei. § 7 Abs. 1 LuftVG sei keine ausreichende gesetzliche Grundlage für
die Gestattung der beantragten Vorarbeiten. Die Vorschrift ermächtige die
Genehmigungsbehörde weder, die Erlaubnis zum Betreten fremder Grundstücke
zu erteilen, noch den betroffenen Grundstückseigentümern oder sonstigen
Berechtigten die Pflicht aufzuerlegen, das Betreten ihrer Grundstücke, zu dulden.
Dies folge sowohl aus dem Wortlaut von § 7 Abs. 1 LuftVG als auch aus einem
Vergleich mit Abs. 3 von § 7 LuftVG und vergleichbaren Vorschriften anderer
Fachplanungsgesetze. In diesen Vorschriften werde jeweils ein Betretungsrecht
bzw. eine entsprechende Duldungsverpflichtung im Wortlaut des Gesetzes
ausdrücklich erwähnt. Außerdem räume § 7 Abs. 1 LuftVG nur die Möglichkeit ein,
Vorarbeiten für einen Antrag nach § 6 LuftVG, nicht jedoch auch Vorarbeiten für
ein Planfeststellungsverfahren bzw. für ein Raumordnungsverfahren zu gestatten.
Auch werde es vom Geltungsbereich des § 7 Abs. 1 LuftVG nicht gedeckt, wenn die
Vorarbeiten -- wie hier von der Beigeladenen beabsichtigt -- zur Durchführung
einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) für die Änderung bzw. Erweiterung
eines bereits bestehenden Flugplatzes dienen sollen; für die Genehmigung zur
Änderung bzw. Erweiterung eines Flugplatzes gemäß § 6 Abs. 4 LuftVG sei -- im
Gegensatz zur Genehmigung der Neuanlage gemäß § 6 Abs. 1 LuftVG -- die
Durchführung einer UVP nicht erforderlich.
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Im Übrigen rügen die Antragstellerinnen, sie seien vor Erlass des Bescheids vom 9.
März 2001 vom Antragsgegner nicht ordnungsgemäß angehört worden. Schließlich
habe der Antragsgegner auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht
ausreichend begründet. Unabhängig von der Rechtswidrigkeit der der
Beigeladenen erteilten Erlaubnis seien die Interessen der Antragstellerinnen an der
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage höher zu bewerten als
die Interessen der Beigeladenen bzw. die öffentlichen Interessen an der sofortigen
Durchführung der ökologischen Bestandsaufnahme.
Entscheidungsgründe
Für die Entscheidung über den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung einer Klage gegen die Gestattung von Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1
LuftVG ist der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erstinstanzlich zuständig (Kopp/Schenke,
Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Aufl. 2000, Rdnr. 9 zu § 48).
Der Antrag ist gemäß § 80a Abs. 3 VwGO auch statthaft. Der Antragsgegner hat
der Beigeladenen mit Bescheid vom 9. März 2001 die Durchführung einer
ökologischen Bestandsaufnahme u.a. auf Grundstücken gestattet, deren
Eigentümer die Antragstellerinnen sind. Gegen diesen ihnen am 9. bzw. 13. März
2001 bekannt gegebenen Bescheid haben die Antragstellerinnen am 12. März
2001 fristgemäß Klage erhoben. Diese Klage entfaltet keine aufschiebende
Wirkung, da der Antragsgegner die sofortige Vollziehung des Bescheids gemäß §
80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet hat.
Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere sind die Antragstellerinnen
antragsbefugt, da sie im Hauptsacheverfahren geltend machen, durch den
Bescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001 in ihren Rechten als
Grundstückseigentümerinnen verletzt zu sein. Diese Rechtsschutzbehauptung der
Antragstellerinnen würde unter dem Gesichtspunkt des § 42 Abs. 2 VwGO für die
Zulässigkeit (der Klage) nur dann nicht ausreichen, wenn sie in tatsächlicher oder
in rechtlicher Hinsicht in dem Sinne unschlüssig wäre, dass die von den
Antragstellerinnen als verletzt behaupteten Rechte offensichtlich und eindeutig
nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihnen zustehen können. Dies ist
hier jedoch nicht der Fall.
Bei den von dem angefochtenen Bescheid des Antragsgegners erfassten
Grundstücken der Antragstellerinnen handelt es sich einerseits um Waldflächen
und Grünland einschließlich eines Bachlaufes, andererseits um Wegeparzellen und
Flächen für Land- und Forstwirtschaft. Zwar ist jedermann befugt, gemäß § 25 Abs.
1 Satz 1 ForstG Waldflächen sowie im Außenbereich die Flur und die Gewässerufer
auf Straßen und Wegen sowie auf ungenutzten Grünflächen gemäß § 10 Abs. 1
Satz 1 des Hessischen Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege
(Hessisches Naturschutzgesetz -- HENatG --) unter Beachtung der sich aus § 25
Abs. 3 bis Abs. 6 ForstG und aus § 10 Abs. 2 und Abs. 3 HENatG folgenden
Einschränkungen zu betreten (siehe auch: § 14 Bundeswaldgesetz und § 27
Bundesnaturschutzgesetz). Diese jedermann zustehende Betretungsbefugnis
haben die Grundstückseigentümer aufgrund der Sozialpflichtigkeit ihres
Grundeigentums (Art. 14 Abs. 2 des Grundgesetzes -- GG --) grundsätzlich zu
dulden. Der Grundeigentümer hat daher im Rahmen von § 25 Abs. 1 Satz 1 ForstG
und von § 10 Abs. 1 Satz 1 HENatG keinen Anspruch gemäß § 1004 Abs. 1 des
Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) auf Beseitigung oder Unterlassung der Störung
seines Eigentums durch Betreten (siehe hierzu im Einzelnen: Franz, Hessisches
Naturschutzgesetz, Loseblatt-Kommentar, Stand: Januar 2001, Rdnr. 8 ff. zu § 10).
Die allgemeine Betretungsbefugnis gemäß § 25 ForstG und § 10 HENatG ist jedoch
ausschließlich auf Erholungszwecke beschränkt. Abgesehen davon, dass der freie
Zugang zur Natur nur natürlichen Personen möglich ist (siehe hierzu: Bay. VGH,
Beschluss vom 3. März 1975 -- 3 IX 74 --, BayVBl. 1975, 420), dient das Betreten
von Wald und Flur aufgrund des von den Antragstellerinnen angefochtenen
Bescheids des Antragsgegners der Durchführung einer ökologischen
Bestandsaufnahme zur Vorbereitung eines luftverkehrsrechtlichen
Zulassungsverfahrens und damit eindeutig nicht Zwecken der Erholung. Die
Antragstellerinnen sind daher gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 ForstG und gemäß § 10
Abs. 1 Satz 1 HENatG nicht verpflichtet, das Betreten ihrer Grundstücke durch
Vertreter bzw. Beauftragte der Beigeladenen zu diesem Zweck zu dulden. Auch
dient die Durchführung der ökologischen Bestandsaufnahme hier keinen sonstigen
forstlichen oder naturschutzrechtlichen Zwecken, so dass ein Betreten ihrer
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forstlichen oder naturschutzrechtlichen Zwecken, so dass ein Betreten ihrer
Grundstücke von den Antragstellerinnen auch insoweit nicht bereits von Gesetzes
wegen geduldet werden muss. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 der Zweiten Verordnung zur
Durchführung des Hessischen Forstgesetzes (Verordnung über Betreten des
Waldes und das Reiten und Fahren im Wald) vom 13. Juli 1980 (GVBl. I S. 291) ist
aber die Erlaubnis des Waldbesitzers erforderlich, wenn eine Benutzung nicht zum
Zwecke der Erholung ausgeübt wird. Eine derartige Erlaubnis ist von den
Antragstellerinnen nicht erteilt worden. Die Antragstellerinnen können daher
geltend machen, durch die der Beigeladenen erteilten Erlaubnis vom 9. März 2001
gemäß § 42 Abs. 2 VwGO in ihren öffentlichen Rechten als
Grundstückseigentümerinnen verletzt zu sein.
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist jedoch nicht
begründet. Die rechtliche Prüfung dieses Antrags ergibt mit einer für die
Entscheidung nach § 80a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO hinreichenden
Deutlichkeit, dass die gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001
erhobene Anfechtungsklage keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet.
Dabei geht der beschließende Senat in Anwendung der zu § 88 VwGO entwickelten
Grundsätze davon aus, dass die Antragstellerinnen mit ihrer Anfechtungsklage,
trotz des darin angekündigten Antrags, den Bescheid des Antragsgegners vom 9.
März 2001 insgesamt aufzuheben, allein das Ziel verfolgen, eine Aufhebung dieses
Verwaltungsaktes nur insoweit herbeizuführen, als die in ihrem Eigentum
stehenden Grundstücke davon betroffen sind. Soweit der an die Beigeladene
erteilte Erlaubnisbescheid vom 9. März 2001 auch fremde, nicht im Eigentum der
Antragstellerinnen stehende Grundstücke erfasst, ist nämlich nicht erkennbar,
welche Abwehrrechte die Antragstellerinnen insoweit geltend machen bzw. geltend
machen könnten.
Aber auch der so eingeschränkt ausgelegte Antrag kann keinen Erfolg haben. Der
Erlaubnisbescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001 ist bei der hier
gebotenen summarischen Prüfung rechtmäßig und verletzt die Antragstellerinnen
nicht in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid des Antragsgegners ist § 7 Abs.
1 LuftVG. Danach kann die Genehmigungsbehörde einem Antragsteller die zur
Vorbereitung seines Antrags nach § 6 LuftVG erforderlichen Vorarbeiten gestatten,
wenn eine Prüfung ergeben hat, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der
Genehmigung voraussichtlich vorliegen. Vorarbeiten im Sinne des § 7 Abs. 1
LuftVG sind die für die Planaufstellung (Ausarbeitung des Genehmigungsantrags)
erforderlichen Arbeiten, wie etwa Vermessungen, Vermarkungen, geologische und
hydrogeologische Untersuchungen, Untersuchungen über Bodennutzung, über
(Luftfahrt-)Hindernisse, über klimatische und ökologische Verhältnisse sowie über
Lärmauswirkungen, und so weiter. Die Durchführung dieser Arbeiten macht
regelmäßig ein Betreten oder Befahren der in Aussicht genommenen Grundstücke
zwingend erforderlich. Ohne ein Betreten oder Befahren der Grundstücke wären
diese Arbeiten grundsätzlich nicht durchführbar und eine Gestattung gemäß § 7
Abs. 1 LuftVG wäre für den Antragsteller ohne jede praktische Bedeutung. Es wäre
deshalb lebensfremd, den Regelungsgehalt des § 7 Abs. 1 LuftVG -- gemäß der
Auffassung der Antragstellerinnen -- auf solche Vorarbeiten zu beschränken, die
auch ohne ein Betreten (oder Befahren) der für ein luftverkehrsrechtliches
Vorhaben in Aussicht genommenen Grundstücke ausgeführt werden können. Die
Gestattung gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG ersetzt daher als Verwaltungsakt mit Dritt-
bzw. Doppelwirkung die Genehmigung des Grundstückseigentümers bzw. des
sonstigen Berechtigen, indem sie diesen Personen eine entsprechende
Duldungspflicht auferlegt (vgl.: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Loseblatt-
Kommentar, Stand: Dezember 2000, Rdnr. 14 zu § 7; Hofmann/Grabherr,
Luftverkehrsgesetz, Loseblatt-Kommentar, Stand: November 1997, Rdnr. 2 zu § 7;
Lau, Rechtsschutz bei der Planung von Flughäfen, Dissertation 1977, S. 104 f.).
Etwas anderes folgt nicht aus einem Vergleich mit § 32 des
Personenbeförderungsgesetzes (PBefG), in den die frühere Regelung des § 34
PBefG a.F. einbezogen wurde, die ihrerseits bei der Einführung des § 7 Abs. 1
LuftVG als Vorbild gedient hat. Zwar enthält § 32 Abs. 1 Nr. 1 PBefG -- ebenso wie
etwa § 17 Abs. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG), § 16a Abs. 1 des
Bundesfernstraßengesetzes (FStrG), § 36 Abs. 4 des Hessischen Straßengesetzes
(HessStraßenG) und § 209 des Baugesetzbuchs (BauGB) -- im Gegensatz zu § 7
Abs. 1 LuftVG eine ausdrückliche (gesetzliche) Duldungsverpflichtung des
Eigentümers oder des sonstigen Nutzungsberechtigten, Vorarbeiten für eine
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Eigentümers oder des sonstigen Nutzungsberechtigten, Vorarbeiten für eine
entsprechende (Fach-)Planung zu dulden. Hieraus kann aber nicht (argumentum e
contrario) geschlossen werden, das Fehlen einer entsprechenden Duldungspflicht
in § 7 Abs. 1 LuftVG habe zur Folge, die Genehmigungsbehörde könne die
erforderlichen Vorarbeiten zur Vorbereitung eines Antrags nach § 6 LuftVG zwar
gestatten, soweit die Durchführung dieser Vorarbeiten aber ein Betreten eines
Grundstücks durch den Antragsteller oder durch seine Beauftragten erforderlich
mache, könne dies -- anders als z.B. im Fall einer Gestattung nach § 32 Abs. 1 Nr.
1 PBefG -- nur mit Einwilligung des Grundstückseigentümers oder des sonstigen
Nutzungsberechtigten geschehen. Abgesehen davon, dass auch in § 32 Abs. 1 Nr.
1 PBefG ein Recht zum Betreten von Grundstücken nicht expressis verbis erwähnt
wird, sondern sich aus der Natur der Gestattung und der gesetzlich normierten
Duldungspflicht als solcher ergibt, gilt für § 7 Abs. 1 LuftVG in der Sache nichts
anderes, auch wenn eine Pflicht zur Duldung in dieser Regelung nicht ausdrücklich
festgeschrieben ist. Dies wird vielmehr eindeutig gerade angesichts des
entstehungsgeschichtlichen Hintergrundes der Vorschrift bestätigt.
Bei der Einführung des § 7 Abs. 1 LuftVG hat sich der Gesetzgeber ausdrücklich an
den früheren § 34 PBefG (jetzt: § 32 Abs. 1 PBefG) "angelehnt". Dabei wurde § 7
LuftVG entsprechend § 34 PBefG als notwendig angesehen, "... um die zur
Planfeststellung notwendigen Vorarbeiten vornehmen zu können" (so: Begründung
der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des
Luftverkehrsgesetzes -- BT-Drucks. 3/100, S. 13). Einer derartigen Aufnahme in
das Gesetz hätte es jedoch nicht bedurft, wenn die Durchführung von Vorarbeiten
nur mit Zustimmung des Grundstückseigentümers oder sonstiger
Nutzungsberechtigter hätte zulässig sein sollen oder nur solche Vorarbeiten von
der Gestattung des § 7 Abs. 1 LuftVG hätten erfasst sein sollen, die auch ohne
eine Betreten (oder Befahren) von Grundstücken möglich sind. Ein entsprechender
Wille des Gesetzgebers, die Gestattung von Vorarbeiten -- anders als etwa beim
Bau von Fernstraßen und Schienenwegen -- gerade beim luftverkehrsrechtlichen
Zulassungsverfahren in diesem dargelegten Sinn einzuschränken, ist jedenfalls
nicht erkennbar. Dass der Gesetzgeber -- im Gegensatz zu § 34 PBefG a.F. bzw. §
32 Abs. 1 Nr. 1 PBefG -- die ausdrückliche Normierung einer Duldungspflicht in § 7
Abs. 1 LuftVG unterlassen hat, hat entgegen der Auffassung der
Antragstellerinnen jedenfalls nicht zur Folge, dass diese Vorschrift keine
ausreichende gesetzliche Grundlage für ein Betretungsrecht des
Antragstellers/Flughafenunternehmers bzw. der von ihm beauftragten Personen
darstellt. Einer ausdrücklichen gesetzlich normierten Duldungspflicht bedarf es
hierzu nämlich nicht.
Die Duldungspflicht des Grundstückseigentümers bzw. sonstiger
Nutzungsberechtigter erwächst vielmehr (erst) aus der auf der Grundlage von § 7
Abs. 1 LuftVG erteilten Gestattung. Diesen Personen wird nämlich eine
Duldungspflicht aufgrund der Drittwirkung des die Gestattung von Vorarbeiten
regelnden Verwaltungsaktes auferlegt. Erforderlich -- aber auch ausreichend -- ist
nur, dass dieser durch Verwaltungsakt auferlegten Duldungspflicht ein gesetzlich
begründetes Recht zur Durchführung von Vorarbeiten und damit zum Betreten
von Grundstücken korrespondiert (vgl. hierzu: OVG Schleswig, Urteil vom 20.
Februar 1977 -- 1 L 294/95 --, NuR 1999, 169). Eine solche gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage im Sinne einer verfassungsrechtlich unbedenklichen
Inhaltsbestimmung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 2 GG ist jedoch in § 7 Abs.
1 LuftVG -- ebenso wie in § 32 Abs. 1 Nr. 1 PBefG oder § 16a FStrG (siehe hierzu:
BVerwG, Beschluss vom 1. April 1999 -- 4 VR 4/99 --) -- vorhanden.
Auch aus einem Vergleich von Abs. 1 und Abs. 3 des § 7 LuftVG kann nicht
geschlossen werden, der Gesetzgeber habe nur den Beauftragten der
Genehmigungsbehörde, nicht jedoch auch dem
Antragsteller/Flughafenunternehmer ein Recht zum Betreten der Grundstücke, die
für eine Genehmigung nach § 6 LuftVG in Betracht kommen, auch gegen den
Willen der Berechtigten einräumen wollen. Wie bereits ausgeführt, würde eine
derartige Beschränkung des § 7 Abs. 1 LuftVG dem Willen des Gesetzgebers
vielmehr gerade widersprechen, die zur Ausarbeitung des Genehmigungsantrags
bzw. zur Planaufstellung erforderlichen Vorarbeiten zu ermöglichen. § 7 Abs. 3
LuftVG dient -- anders als Abs. 1 -- nicht der Durchführung von Vorarbeiten zur
Vorbereitung eines Antrags nach § 6 LuftVG durch einen Antragsteller, sondern
der Durchführung von Vorarbeiten durch Beauftragte der Genehmigungsbehörde
für die Entscheidung über die Eignung der in Betracht kommenden Grundstücke.
Während der Antragsteller selbst (oder seine Beauftragten) die von ihm in Aussicht
genommenen Grundstücke aufgrund von § 7 Abs. 1 LuftVG nur bis zum Zeitpunkt
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genommenen Grundstücke aufgrund von § 7 Abs. 1 LuftVG nur bis zum Zeitpunkt
der Einreichung eines Genehmigungsantrags zur Durchführung von Vorarbeiten
betreten darf (siehe hierzu auch nachstehende Ausführungen), gewährt § 7 Abs. 3
LuftVG den Beauftragten der Genehmigungsbehörde ein solches Betretungsrecht
-- nach Einreichung eines Genehmigungsantrags -- bis zur endgültigen
Entscheidung über diesen Antrag (vgl.: Giemulla/Schmid, a.a.O., Rdnr. 25 ff. zu § 7;
Lau, a.a.O., S. 105 f.). Es ist kein Grund dafür ersichtlich, ein Betreten der für die
Genehmigung nach § 6 LuftVG in Betracht kommenden Grundstücke für eine
endgültige Entscheidung über ihre Eignung den Beauftragten der
Genehmigungsbehörde auch ohne Zustimmung der Grundstückseigentümer oder
der sonstigen Nutzungsberechtigten einerseits zu erlauben, andererseits dem
Antragsteller ein Betretungsrecht zur Vorbereitung seines Genehmigungsantrags
bzw. der Plananfertigung gegen den Willen der Berechtigten jedoch nicht zu
gestatten. Aus der fehlenden Erwähnung eines Betretungsrechts in § 7 Abs. 1
LuftVG allein kann auf eine derartige Beschränkung nicht geschlossen werden.
Vielmehr ist von dem im Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gekommenen,
grundsätzlichen Willen des Gesetzgebers auszugehen, dem Antragsteller zu
ermöglichen, "... die zur Planaufstellung notwendigen Vorarbeiten vornehmen zu
können." (vgl.: BT-Drucks., a.a.O.). Dabei ist zu berücksichtigen, dass nach § 41
der Luftverkehrs-Zulassungsordnung (LuftVZO) die Genehmigungsbehörde
bestimmt, welche Unterlagen von dem Flughafenunternehmer/Antragsteller
einzureichen sind, wenn -- wie hier von der Beigeladenen beabsichtigt -- die Anlage
oder der Betrieb des Flughafens wesentlich erweitert oder geändert werden soll.
Diese Anforderungen bestimmen auch in qualitativer und quantitativer Hinsicht
den Umfang der Vorarbeiten und erfordern auch die Möglichkeit, diese Arbeiten
tatsächlich durchführen zu können. Die Berechtigung des
Flughafenunternehmers/Antragstellers im Rahmen von § 7 Abs. 1 LuftVG kann
somit nicht darauf beschränkt werden, nur solche Vorarbeiten durchführen zu
können bzw. zu dürfen, die auch ohne eine Zustimmung des
Grundstückseigentümers oder des sonstigen Nutzungsberechtigten für ein
Betreten der in Betracht kommenden Grundstücke möglich sind.
Dies wird besonders deutlich im Hinblick auf die Erfordernisse des Naturschutzes
und der Landschaftspflege, die bei der Genehmigung angemessen zu
berücksichtigen sind (§ 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG). Diese Prüfungspflicht verlangt,
dass alle von der geplanten Maßnahme ausgehenden Umwelteinwirkungen
ermittelt und auf ihre Bedeutung für Natur und Landschaft untersucht werden.
Dabei ist eine Bestandsaufnahme erforderlich, damit die Genehmigungsbehörde
Erkenntnisse erlangt, um den konkreten Eingriff in Natur und Landschaft bewerten
zu können. Eine solche Bestandsaufnahme wird jedoch einerseits in den wenigsten
Fällen ohne ein Betreten der betreffenden Grundstücke durchführbar sein.
Andererseits ist des Weiteren zu berücksichtigen, dass die Genehmigungsbehörde
im luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren selbst keine eigenen Planungen
entwickelt und auch keine (detailgerechte) Planung vorlegt. Dies ist Sache des
Flughafenbetreibers/Antragstellers. Die Genehmigungsbehörde nimmt ihre
Verantwortung für die Einhaltung des naturschutzrechtlichen Gebots der
Abwägung (nur) dadurch wahr, dass sie die vom Antragsteller vorgelegte Planung
abwägend nachvollzieht. Die notwendige Bestandsaufnahme von Natur und
Landschaft im Bereich des geplanten Vorhabens ist deshalb vom
Flughafenbetreiber/Antragsteller selbst durchzuführen.
Abgesehen davon, dass somit eine Beschränkung der Gestattung zur
Durchführung von Vorarbeiten aufgrund von § 7 Abs. 1 LuftVG auf solche Arbeiten,
die auch ohne Zustimmung des Berechtigten möglich sind, sowohl dem Willen des
Gesetzgebers sowie dem Gesetzeszweck selbst als auch dem
Regelungszusammenhang mit den übrigen, in luftverkehrsrechtlichen
Genehmigungsverfahren zu beachtenden Vorschriften nicht entspricht, ist der
Grund für die Erwähnung eines Betretungsrechts nur in § 7 Abs. 3 LuftVG auch in
der vom Gesetzgeber gewählten, unterschiedlichen rechtlichen Konstruktion
beider Vorschriften zu sehen. Während nach § 7 Abs. 1 LuftVG ein Betretungsrecht
zur Durchführung von Vorarbeiten -- wie vorstehend dargelegt -- erst aufgrund der
erteilten Gestattung gewährt wird, steht den Beauftragten der
Genehmigungsbehörde ein solches Recht unmittelbar aufgrund des Gesetzes zu,
ohne dass es -- unabhängig von einer Duldungsverfügung -- noch eines weiteren,
begünstigenden Verwaltungsaktes bedarf. Der Grund hierfür ist in einer
Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens zu sehen: So liegt es auf der Hand,
dass es für ein Recht zum Betreten fremder Grundstücke durch Angehörige der
Genehmigungsbehörde selbst oder durch Angehörige anderer beteiligter
Fachbehörden eines begünstigenden Verwaltungsaktes nicht bedarf, soweit eine
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Fachbehörden eines begünstigenden Verwaltungsaktes nicht bedarf, soweit eine
entsprechende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage bereits vorhanden ist. Aus
Gründen der Verwaltungsvereinfachung ist dieses unmittelbar aufgrund der
gesetzlichen Regelung geltende Betretungsrecht in § 7 Abs. 3 LuftVG auch auf
sonstige Beauftragte der Genehmigungsbehörde, wie z.B. private Planungs-,
Vermessungs- oder andere Fachinstitute ausgedehnt worden (vgl.:
Giemulla/Schmid, a.a.O., Rdnr. 28 zu § 7; Hofmann/Grabherr, a.a.O., Rdnr. 3 zu §
7). Auch diese privaten Beauftragten der Genehmigungsbehörde benötigen --
anders als der Antragsteller selbst nach § 7 Abs. 1 LuftVG -- keinen
begünstigenden Verwaltungsakt, um die in Betracht kommenden Grundstücke im
Rahmen von § 7 Abs. 3 LuftVG betreten zu können. Die Vorschrift des § 7 Abs. 1
LuftVG ist daher ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage auch für die
Gestattung solcher Vorarbeiten, die ein Betreten oder Befahren der in Aussicht
genommenen Grundstücke notwendig machen.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen ist § 7 Abs. 1 LuftVG aber auch
bei einer Gestattung von Vorarbeiten für einen Antrag auf Erteilung einer
(Änderungs-)Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG anwendbar.
Zwar scheint der Wortlaut von § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG auf den ersten Blick dafür
zu sprechen, dass die Vorschrift das Erfordernis einer (Änderungs-)Genehmigung
für wesentliche Erweiterungen und Änderungen eines Flugplatzes/Flughafens nicht
enthält, sondern allein die Anordnung, dass bei wesentlichen Erweiterungen oder
Änderungen die früher erteilte Genehmigung zu ändern sei. Die Fassung des
Wortlautes beruht jedoch offensichtlich auf der redaktionellen Anknüpfung des
Satzes 2 an den -- in einem anderen Zusammenhang stehenden -- Satz 1 des
Abs. 4 von § 6 LuftVG. Der Anwendungsbereich von § 6 Abs. 4 Sätze 1 und 2
LuftVG und das Verhältnis dieser Vorschriften zu § 7 Abs. 1 LuftVG sind in der
ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedoch grundsätzlich
geklärt. Danach hat die in Satz 1 des Abs. 4 von § 6 LuftVG angeordnete
Anpassung der Genehmigung an abweichende Festsetzungen einer späteren
Planfeststellung ihren Grund in der Zweistufigkeit des luftverkehrsrechtlichen
Zulassungsverfahrens für die sowohl genehmigungs- als auch
planfeststellungspflichtigen Flugplätze. Insoweit liegt tatsächlich eine lediglich
nachvollziehende Änderung der in der ersten Verfahrensstufe erteilten
Genehmigung vor, wenn in der zweiten Stufe der Planfeststellung eine von der
Genehmigung materiell abweichende Entscheidung getroffen worden ist. Die
dadurch erreichte Einheitlichkeit der zweistufigen Zulassungsentscheidung kann
entsprechend aber auch im Verhältnis zwischen der ursprünglichen Genehmigung
und der Genehmigung einer Erweiterung oder Änderung des Flugplatzes von
Bedeutung sein. Im Gegensatz zu einer solchen Genehmigungsänderung nach
Satz 1 setzt § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG für eine angeordnete Änderung oder
Erweiterung der ursprünglichen Genehmigung die Notwendigkeit einer Zulassung
von wesentlichen Erweiterungen und Änderungen der Anlage (und/oder des
Betriebs) eines Flugplatzes/Flughafens durch eine (Änderungs-)Genehmigung von
eigenem sachlichen Entscheidungsgehalt sowie die Erteilung einer solchen
Genehmigung in einem eigenen (Änderungs-)Genehmigungsverfahren voraus.
Eine (Änderungs-)Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG stellt sich für die
(wesentliche) Erweiterung oder Änderung als die Genehmigung nach § 6 Abs. 1
LuftVG dar mit der Folge, dass sie u.a. in ihrem verwaltungsverfahrensrechtlichen
Entscheidungsvorgang den für die Genehmigung maßgebenden Vorschriften
unterliegt, soweit nicht ausdrücklich anderes geregelt ist (siehe hierzu: BVerwG,
Urteil vom 22. Juni 1979 -- 4 C 40.75 --, DÖV 1980, 135 <137 f.>; Urteil vom 7. Juli
1978 -- 4 C 79.76 u.a. --, BVerwGE 56, 110
Verkehrsflughafens Frankfurt am Main>). Damit besteht für den beschließenden
Senat kein Zweifel daran, dass trotz des missverständlichen Wortlauts von § 6
Abs. 4 Satz 2 LuftVG insoweit auch für einen Antrag auf Erteilung einer
Änderungsgenehmigung eine Gestattung von Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1
LuftVG erteilt werden kann, sofern die übrigen Voraussetzungen gegeben sind.
Die Gestattung von Vorarbeiten ist des Weiteren auch dann von der gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage des § 7 Abs. 1 LuftVG gedeckt, wenn für die Änderung
bzw. Erweiterung der Anlage (und/oder des Betriebs) eines Flughafens die
Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens und eines
Raumordnungsverfahrens vorgeschrieben ist.
Auch bei einer wesentlichen Änderung der Anlage (und/oder des Betriebs) eines
Flughafens ist neben der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens (vgl.: § 8
Abs. 1 LuftVG) und eines Raumordnungsverfahrens (vgl.: § 1 Nr. 12 der
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Abs. 1 LuftVG) und eines Raumordnungsverfahrens (vgl.: § 1 Nr. 12 der
Raumordnungsverordnung -- ROV --) auf Antrag eine (Änderungs-)Genehmigung
gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG zu erteilen. Zweck des luftverkehrsrechtlichen
Genehmigungserfordernisses ist es, dass Erweiterungen und Änderungen mit
wesentlichen Auswirkungen nicht anders als die Neuanlage oder die erstmalige
Inbetriebnahme eines Flughafens vor ihrer Ausführung einer Genehmigung
bedürfen. Bauliche (und betriebliche) Erweiterungen und Änderungen eines
Flughafens können nämlich nicht nur für den Flughafenbetreiber selbst, sondern
auch für die Auswirkungen des Flughafens auf seine räumliche Umgebung, die
Sicherheit des Luftverkehrs sowie die von der Luftfahrt ausgehenden Gefahren für
die öffentliche Sicherheit und Ordnung von erheblicher Tragweite sein. Sie können
daher diejenigen öffentlichen und privaten Belange, deren Schutz das
luftverkehrsrechtliche Genehmigungsverfahren dient, der Sache und der Intensität
nach ebenso berühren wie die Neuanlage oder die erstmalige Inbetriebnahme
eines Flughafens. Genehmigungen nach § 6 LuftVG sind nämlich -- unabhängig
davon, ob ein Planfeststellungsverfahren erforderlich ist oder nicht -- stets
Ausdruck einer Planung und insofern Planungsentscheidung im Hinblick auf die von
der Funktion eines Flughafens ausgehende prinzipielle Gefährdung und
Belästigung einer weiten Umgebung (vgl.: BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1979 -- 4 C
40.75 --, a.a.O.; Urteil vom 17. Februar 1971 -- IV C 96.68 --, DVBl. 1971, 415
m.w.N.). Dabei kann die Genehmigung nach § 6 LuftVG vor oder nach einem
Planfeststellungsverfahren erteilt werden (vgl.: § 8 Abs. 6 LuftVG).
Für die Gestattung von Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG kommt es daher
nicht darauf an, ob ein Planfeststellungsverfahren bzw. ein
Raumordnungsverfahren durchzuführen ist und ob diese Verfahren einem
Genehmigungsverfahren vorhergehen oder ihm nachfolgen. Für die
Rechtmäßigkeit einer Gestattung nach § 7 Abs. 1 LuftVG allein entscheidend ist
vielmehr der Zeitpunkt, in dem sie beantragt bzw. erteilt wird. Der Zeitpunkt der
Gestattung muss jedenfalls vor der Stellung des Antrags nach § 6 LuftVG liegen.
Ist dieser Antrag bereits gestellt oder sogar bereits beschieden, ist eine
Gestattung von Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG, etwa zur Durchführung
eines Planfeststellungs- oder eines Raumordnungsverfahrens, nicht mehr möglich.
Soweit vor dem mit einem entsprechenden Antrag eingeleiteten (Änderungs-
)Genehmigungsverfahren gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ein
Planfeststellungsverfahren oder ein Raumordnungsverfahren durchgeführt wird,
steht § 7 Abs. 1 LuftVG der Erteilung einer Gestattung daher (auch nach seinem
Wortlaut) nicht entgegen. Der Flughafenunternehmer/Antragsteller kann einen
Antrag auf Gestattung von Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG auch z.B. vor
Beginn des Raumordnungsverfahrens, vor Einleitung und während eines
Planfeststellungsverfahrens sowie nach dessen Abschluss stellen, solange
jedenfalls ein Antrag gemäß § 6 LuftVG noch nicht gestellt ist (vgl. hierzu
ausführlich: Giemulla/Schmid, a.a.O., Rdnr. 20 ff. zu § 7).
Dies ergibt sich auch eindeutig aus den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren.
Die Vorschrift des § 7 LuftVG ist zusammen mit den Vorschriften über die
Notwendigkeit eines Planfeststellungsverfahrens durch das Gesetz zur Änderung
des Luftverkehrsgesetzes vom 5. Dezember 1958 (BGBl. I, S. 899) in das
Luftverkehrsrecht aufgenommen worden. Nach dem ursprünglichen Entwurf der
Bundesregierung hatte § 6 Abs. 2 LuftVG über die Prüfungspflicht der Behörde vor
Genehmigungserteilung (im Gesetzentwurf noch § 7 Abs. 2) folgende Fassung:
"(2) Vor Erteilung der Genehmigung ist der Plan zu prüfen. Die Genehmigung
ist zu versagen, wenn das in Aussicht genommene Gelände ungeeignet ist oder
wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die öffentliche Sicherheit oder
Ordnung gefährdet werden kann. Ergeben sich später solche Tatsachen, so ist die
Genehmigung zu widerrufen."
In der Begründung zu diesem Regierungsentwurf wird ausdrücklich betont, dass die
Prüfung des Plans im Genehmigungsverfahren nicht mit dem nach erteilter
Genehmigung vorzunehmenden Planfeststellungsverfahren zu verwechseln sei.
Die Prüfung des Plans solle dazu dienen, der Behörde im Genehmigungsverfahren
einen Überblick über das in Aussicht genommene Gelände zu verschaffen (vgl.:
BT-Drucks. 3/100, S. 13). Im Hinblick auf § 7 LuftVG (im Entwurf der
Bundesregierung noch § 7a) wird ausdrücklich auf den Zusammenhang mit der
gleichzeitigen Aufnahme des Planfeststellungsverfahrens in das Luftverkehrsrecht
eingegangen. Insoweit heißt es in der Begründung:
"Die neuen §§ 7a -- d führen das in anderen Verkehrsgesetzen bereits seit
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"Die neuen §§ 7a -- d führen das in anderen Verkehrsgesetzen bereits seit
längerem enthaltene und den Erfordernissen der Praxis entsprechende
Planfeststellungsverfahren ... in das Luftrecht ein. Auch bei der Anlage von
Flughäfen und Landeplätzen mit beschränktem Bauschutzbereich sollen alle für
Gestaltung einer künftigen Flughafenanlage wichtigen Gesichtspunkte in einem
umfassenden, nach modernen rechtsstaatlichen Gedanken gestalteten
Sammelverfahren behandelt und alle öffentlich-rechtlichen Erlaubnisse usw. in
einem Verwaltungsakt erteilt werden. ... § 7a ... ist notwendig, um die zur
Planfeststellung notwendigen Vorarbeiten vornehmen zu können." (BT-Drucks.,
a.a.O.).
Hieraus wird offensichtlich, dass es nicht die Absicht des Gesetzgebers war, dem
Flughafenunternehmer/Antragsteller die Durchführung von Vorarbeiten auf den für
eine Änderung bzw. Erweiterung eines Flugplatzes in Aussicht genommenen
Grundstücken dann nicht zu gestatten, wenn außer einem
Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG zusätzlich ein Planfeststellungsverfahren
für die Anlage oder Änderung eines Flugplatzes/Flughafens durchzuführen ist.
Entscheidend für die Möglichkeit der Gestattung von Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1
LuftVG ist daher nach dem Wortlaut sowie nach Sinn und Zweck der gesetzlichen
Regelung allein der Zeitpunkt ihrer Beantragung. Hieran haben weder die in die
endgültige Fassung des § 7 LuftVG eingearbeiteten Änderungen des Ausschusses
für Verkehr, Post und Fernmeldewesen (siehe hierzu: BT-Drucks. 3/478) noch die
mit dem Planungsvereinfachungsgesetz vom 17. Dezember 1993 (BGBl. I, S.
2123) erfolgte Einfügung des § 8 Abs. 6 LuftVG etwas geändert.
Der Antragsgegner hat den angefochtenen Erlaubnisbescheid vom 9. März 2001
somit zu Recht auf die Ermächtigungsgrundlage des § 7 Abs. 1 LuftVG gestützt.
Mit dem Bescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001 wird der Beigeladenen
aber nicht nur das Betreten der Grundstücke gestattet, sondern die
Grundstückseigentümer/innen werden auch verpflichtet, das Betreten zu dulden.
Diese Duldungsverpflichtung ergibt sich aus dem Inhalt des Erlaubnisbescheids
i.V.m. dem an die Grundstückseigentümer/innen gerichteten Anschreiben vom 9.
März 2001. Darin bringt der Antragsgegner für die Grundstückseigentümer/innen
deutlich erkennbar zum Ausdruck, dass diese verpflichtet sind, das Betreten ihrer
Grundstücke zu dem gestatteten Zweck zu dulden. Auch die Vorgeschichte zum
Erlass des Bescheides vom 9. März 2001 bestätigt diese Bewertung. Die
Grundstückseigentümer/innen sind vom Antragsgegner dazu angehört worden,
dass ihre Grundstücke zur Durchführung einer ökologischen Bestandsaufnahme
betreten werden sollen, nachdem sie zuvor die Erteilung einer Erlaubnis zum
Betreten ausdrücklich verweigert hatten. In den Anhörungsschreiben hat der
Antragsgegner ausdrücklich auf den Erlass einer Duldungsanordnung hingewiesen.
Bei dieser Sachlage kann nicht zweifelhaft sein, dass der Erlaubnisbescheid vom 9.
März 2001 i.V.m. den Anschreiben gleichen Datums neben der Gestattung zum
Betreten auch eine damit korrespondierende Duldungspflicht konkretisiert und
anordnet. Dies war für die Grundstückseigentümer/innen offensichtlich auch
erkennbar, denn soweit gerichtlicher Rechtsschutz in Anspruch genommen wird, ist
übereinstimmend Anfechtungsklage erhoben und die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung dieses Rechtsbehelfs nach § 80a Abs. 3 VwGO beantragt
und kein Antrag gemäß § 123 Abs. 1 VwGO gestellt worden. Auch die übrigen
Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 LuftVG für die Durchführung einer ökologischen
Bestandsaufnahme in dem der Beigeladenen gestatteten Umfang sind erfüllt.
Die Beigeladene beabsichtigt, eine Genehmigung nach § 6 LuftVG zu beantragen.
Sie hat ihre Absicht, das derzeitige Start- und Landebahnsystem des Flughafens
Frankfurt am Main auszubauen, gegenüber dem Antragsgegner als
Genehmigungsbehörde gemäß § 45 Abs. 2 LuftVZO mit Schreiben vom 8. Februar
2000 angezeigt. Auch in ihrem Antrag auf Gestattung von Vorarbeiten vom 9. Mai
2000 hat die Beigeladene ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die
beabsichtigten Vorarbeiten zur Vorbereitung der "... notwendigen Verfahren mit
dem Ziel der Änderung der bestehenden Genehmigung (§ 6 Abs. 4 LuftVG) ..."
dienen sollen. Hierdurch hat die Beigeladene ihren Willen, einen entsprechenden
Antrag auf Erteilung einer (Änderungs-)Genehmigung -- eventuell nach
Durchführung eines Raumordnungs- und/oder eines Planfeststellungsverfahrens --
stellen zu wollen, ausreichend deutlich zum Ausdruck gebracht. Dabei kann es in
diesem Planungs- bzw. Verfahrensstadium nicht darauf ankommen, ob aufgrund
des Ergebnisses der erst noch durchzuführenden Vorarbeiten ein
Genehmigungsantrag auch tatsächlich gestellt werden wird. So können die
Vorarbeiten durchaus zu dem Ergebnis führen, dass die geplante Maßnahme nicht
realisiert werden kann. Die Vorarbeiten haben nämlich gerade den Zweck, die
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realisiert werden kann. Die Vorarbeiten haben nämlich gerade den Zweck, die
Erfolgsaussichten eines beabsichtigten (Änderungs-)Genehmigungsantrags
beurteilen zu können.
Auch ist ein Antrag auf Änderung der Anlagen des Flughafens Frankfurt am Main
gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG bisher nicht gestellt worden, so dass der Antrag
auf Erteilung einer Gestattung rechtzeitig im Sinne von § 7 Abs. 1 LuftVG erfolgt
ist. Die von der Beigeladenen beabsichtigte Erweiterung des Bahnensystems ist
auch nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG genehmigungspflichtig. Es handelt sich
insoweit um eine wesentliche Änderung bzw. Erweiterung, da durch sie die für das
luftverkehrsrechtliche Genehmigungserfordernis maßgebenden Belange,
namentlich diejenigen in § 6 Abs. 2 und Abs. 3 LuftVG genannten Belange, in
rechtserheblicher Weise berührt werden bzw. berührt werden können (vgl. insoweit:
BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1979 -- 4 C 40.75 --, a.a.O.). Dies ist zwischen den
Beteiligten auch unstreitig.
Da die Gestattung gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG der Durchführung von Vorarbeiten zur
Vorbereitung eines (Änderungs-)Genehmigungsantrags nach § 6 LuftVG dient, ist
es -- entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen -- nicht erforderlich, dass die
beabsichtigte Änderungs- bzw. Erweiterungsmaßnahme bereits "konkret bekannt"
ist. Die Vorarbeiten sollen nämlich gerade dazu beitragen, die Voraussetzungen
für die Erstellung der notwendigen Antragsunterlagen zu erarbeiten und
darzustellen. Dieser Zweck erfordert auch die Ermittlung und Darstellung von
Daten für verschiedene Alternativen. Soweit sowohl der Gestattungsantrag der
Beigeladenen vom 9. Mai 2000 als auch der streitgegenständliche
Erlaubnisbescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001 drei verschiedene
Ausbauvarianten des Bahnensystems einbeziehen, ist dies rechtlich nicht zu
beanstanden. Die Option des Flughafenunternehmers/Antragstellers für
verschiedene Ausbauvarianten (einschl. einer sog. Null-Variante) ist vielmehr
gerade typisch für die Phase der Projektierung einer Flughafenerweiterung und
ermöglicht der Genehmigungsbehörde erst, die planerische Abwägung
nachzuvollziehen. Der Erlaubnisbescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001
genügt dabei andererseits aber auch dem Bestimmtheitsgebot, da die von den
Vorarbeiten betroffenen Grundstücke darin parzellenscharf, d.h. nach Gemarkung,
Flur und Flurstück im Einzelnen genau bezeichnet werden.
Die der Beigeladenen erteilte Erlaubnis vom 9. März 2001 ist auch nicht deshalb
als rechtswidrig aufzuheben, weil der Antragsgegner das Anhörungsrecht der
Antragstellerinnen aus § 28 Abs. 1 des Hessischen
Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) verletzt hat, wie diese meinen.
Der Antragsgegner hat die Antragstellerinnen jeweils mit Schreiben vom 23. Mai
2000 von der Einleitung eines Verwaltungsverfahrens mit dem Zweck der
Gestattung von Vorarbeiten durch die Beigeladene auf den in Aussicht
genommenen und im Eigentum der Antragstellerinnen stehenden Grundstücken
unterrichtet. Dabei hat der Antragsgegner darauf hingewiesen, dass dieses
Verwaltungsverfahren zum Erlass von Duldungsanordnungen gegen die
Antragstellerinnen führen kann und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gemäß
§ 28 Abs. 1 HVwVfG geben. Damit ist der Antragsgegner seiner gesetzlichen
Anhörungsverpflichtung ausreichend nachgekommen.
Nach § 28 Abs. 1 HVwVfG ist vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines
Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die
Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Handelt es sich bei dem
Verwaltungsakt -- wie hier nach § 7 Abs. 1 LuftVG -- um eine
Ermessensentscheidung, so gehören zu den erheblichen Tatsachen auch
diejenigen Umstände, die für die Ermessensausübung erheblich sind (BVerwG,
Urteil vom 14. Oktober 1982 -- 3 C 46.81 --, DVBl. 1983, 271).
Für die Entscheidung in diesem Verwaltungsstreitverfahren kann dahingestellt
bleiben, ob es entsprechend diesen Anforderungen einer weiteren Anhörung der
Antragstellerinnen nach § 28 Abs. 1 HVwVfG bedurft hätte, weil der Antragsgegner
vor einer endgültigen Entscheidung über den Gestattungsantrag der Beigeladenen
noch weitere Ermittlungen angestellt und insbesondere die Beigeladene mit
Schreiben vom 13. Februar 2001 detaillierte Planunterlagen sowie eine
Stellungnahme eines Fachplanungsbüros Bosch & Partner zum Umfang, zum
Inhalt und zum Ziel der beantragten Vorarbeiten vorgelegt hat, ohne dass die
Antragstellerinnen hierzu erneut gehört worden sind.
Nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 HVwVfG ist eine Verletzung der Verfahrensvorschrift des §
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Nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 HVwVfG ist eine Verletzung der Verfahrensvorschrift des §
28 Abs. 1 HVwVfG nämlich unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines
Beteiligten nachgeholt worden ist. Dies ist hier der Fall. Gemäß § 45 Abs. 2
HVwVfG kann die erforderliche Anhörung eines Beteiligten bis zum Abschluss eines
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Dabei erfordert der
Schutzzweck des Anhörungsgebots im Hinblick auf die Nachholung der Anhörung
grundsätzlich keine besondere Maßnahme der nachholenden Behörde. Deshalb
bedarf es in der Regel auch keines besonderen Hinweises der nachholenden
Behörde an den betroffenen Beteiligten, dass er nunmehr Gelegenheit habe, sich
zu äußern. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Behörde bei ihrer Entscheidung
eine entscheidungserhebliche Tatsache übersehen und sich der Beteiligte dazu
auch nicht geäußert hat (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 -- 3 C 46.81 --,
DVBl. 1983, 271, m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall.
Die Antragstellerinnen haben im Verlauf dieses Verwaltungsstreitverfahrens
Einsicht in die vollständigen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners erhalten,
soweit diese ihre Grundstücke betreffen; in diesen Verwaltungsvorgängen sind
auch die von der Beigeladenen mit Schreiben vom 13. Februar 2001 eingereichten
ergänzenden Unterlagen enthalten. Die Antragstellerinnen haben bisher aber nicht
substantiiert vorgetragen, was sie zu den von der Beigeladenen nachgereichten
Planunterlagen und zu der Stellungnahme des Fachplanungsbüros über ihre
Einwendungen vom 26. Juni 2000 hinaus noch zusätzlich vorgetragen hätten und
welche Auswirkungen dies auf die Entscheidung des Antragsgegners gehabt hätte,
wenn sie auch vor Erlass des angefochtenen Erlaubnisbescheids nochmals
angehört worden wären. Andererseits hat der Antragsgegner ausdrücklich geltend
gemacht, dass sich weder aus den nachgereichten Planunterlagen noch aus der
Stellungnahme des Fachplanungsbüros neue, erhebliche Tatsachen bezüglich der
Grundstücke der Antragstellerinnen ergeben haben und dass diese nachträglichen
Unterlagen die Entscheidung über die Gestattung von Vorarbeiten im Grundsatz
nicht mehr entscheidend beeinflusst haben. Die von den Antragstellerinnen
geltend gemachte Verletzung ihres Anhörungsrechts gemäß § 28 Abs. 1 HVwVfG
ist deshalb -- sollte sie überhaupt vorliegen -- gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2
HVwVfG unbeachtlich und vermag die Aufhebung des Erlaubnisbescheids vom 9.
März 2001 nicht zu rechtfertigen.
Die Erteilung der Gestattung mit Bescheid vom 9. März 2001 an die Beigeladene
ist aber auch im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden, da insbesondere die
tatbestandlichen Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 LuftVG erfüllt sind.
Der Antragsgegner ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen
für die Erteilung der beabsichtigten (Änderungs-)Genehmigung voraussichtlich
vorliegen. Die in diesem Zusammenhang von der Genehmigungsbehörde
vorzunehmende Prüfung muss und kann nur grob und überschlägig erfolgen. Auch
wenn sich diese Prüfung auf alle der in § 6 Abs. 1 bis Abs. 3 LuftVG genannten
Gesichtspunkte und Belange erstrecken muss, hat sie nur prognostischen
Charakter. Dies wird deutlich mit dem vom Gesetzgeber verwendeten Begriff
"voraussichtlich" zum Ausdruck gebracht. Die Prüfungspflicht der
Genehmigungsbehörde im Rahmen von § 7 Abs. 1 LuftVG ist daher nicht auf das
Ziel gerichtet, die Genehmigungsfähigkeit des beabsichtigten Änderungs- bzw.
Erweiterungsvorhabens nach § 6 LuftVG bereits vollständig zu beurteilen, sondern
ist vor dem Hintergrund zu verstehen, den Flughafenunternehmer/Antragsteller in
den Stand zu versetzen, die Voraussetzungen für einen Antrag gemäß § 41
LuftVZO zu erfüllen. Anders formuliert sind die Voraussetzungen für die Erteilung
einer (Änderungs-)Genehmigung nur dann als voraussichtlich nicht erfüllt im Sinne
von § 7 Abs. 1 LuftVG anzusehen, wenn auch ohne Durchführung von Vorarbeiten
bereits offensichtlich ist, dass die Voraussetzungen für eine (Änderungs-
)Genehmigung nach § 6 LuftVG eindeutig nicht vorliegen und auch künftig nicht
vorliegen werden (vgl. Hofmann/Grabherr, a.a.O., Rdnr. 2 zu § 7; Giemulla/Schmid,
a.a.O., Rdnr. 8 zu § 7). Dies ist hier nicht der Fall.
Ein solches der Erteilung einer Gestattung nach § 7 Abs. 1 LuftVG offensichtlich
entgegenstehendes rechtliches Hindernis ergibt sich insbesondere nicht daraus,
dass einige der für die geplante Erweiterung des Bahnensystems des
Verkehrsflughafens Frankfurt am Main in Aussicht genommenen Grundstücke in
Bereichen liegen, die mit entsprechenden Erklärungen gemäß § 22 Abs. 2 ForstG
zu Bannwald erklärt worden sind (so auch die Grundstücke der Antragstellerin zu 1.
in der Gemarkung "Rüsselsheimer Wald", Flur 1, Flurstücke 1/6 und 1/8). Zwar ist
die Rodung und Umwandlung von Bannwald in eine andere Nutzungsart gemäß §
22 Abs. 2 Satz 2 ForstG verboten; die Bannwalderklärung ist jedoch nach § 3 der
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22 Abs. 2 Satz 2 ForstG verboten; die Bannwalderklärung ist jedoch nach § 3 der
Vierten Verordnung zur Durchführung des Hessischen Forstgesetzes (Verordnung
über die Erklärung zu Schutzwald, Bannwald und Erholungswald und die
Walderhaltungsabgabe) vom 15. Februar 1980 (GVBl. I S. 96) ohne ein weiteres
Verfahren aufzuheben, wenn die Voraussetzungen der Erklärung auf Dauer
entfallen sind. Ob dies ganz oder teilweise hier der Fall ist oder ob die Waldflächen
wegen ihrer besonderen Bedeutung für das Gemeinwohl auch weiterhin
unersetzlich sind (§ 22 Abs. 2 Satz 1 ForstG), bedarf einer näheren Untersuchung
und Beurteilung. Einen Beitrag zur Beurteilung dieser Frage können dabei auch die
vom Antragsgegner gestatteten ökologischen Untersuchungen leisten. Zum
gegenwärtigen Zeitpunkt ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die
Voraussetzungen für eine -- zumindest teilweise -- Aufhebung der
Bannwalderklärungen unter keinen denkbaren Umständen vorliegen. Ob diese
Voraussetzungen im Ergebnis tatsächlich gegeben sind, ist jedoch im Rahmen der
Prüfungspflicht von § 7 Abs. 1 LuftVG nicht entscheidend und deshalb auch nicht
abschließend zu klären. Maßgeblich für die Beurteilung der voraussichtlichen
Genehmigungsfähigkeit des beabsichtigten luftverkehrsrechtlichen Antrags der
Beigeladenen nach § 6 LuftVG ist in diesem Zusammenhang allein, dass die
Möglichkeit eines Wegfalls der Voraussetzungen für die Bannwalderklärungen
gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 ForstG nicht auszuschließen ist mit der Folge, dass die
Bannwalderklärungen für die Erteilung einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung
nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG kein unüberwindliches rechtliches Hindernis
darstellen.
Gleiches gilt hinsichtlich der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Mönchbruch
von Mörfelden und Rüsselsheim" vom 13. Februar 1995 (StAnz. 1995, 698). Nach §
3 Abs. 1 Nr. 1 dieser Verordnung ist u.a. die Errichtung, Erweiterung und Änderung
von baulichen Anlagen in diesem Naturschutzgebiet verboten. Ein
unüberwindliches rechtliches Hindernis für die von der Beigeladenen geplante
Erweiterung ihres Verkehrsflughafens ist aber auch hierin nicht zu sehen. Von den
Verboten der Verordnung kann zu Gunsten der Beigeladenen nämlich
grundsätzlich aufgrund des -- gemäß § 4 Satz 3 des Bundesnaturschutzgesetzes
(BNatSchG) unmittelbar geltenden -- § 31 BNatSchG bzw. aufgrund des
inhaltsgleichen § 30b HENatG entweder eine Befreiung erteilt werden oder die
Verordnung kann -- soweit erforderlich -- vor Erteilung der luftverkehrsrechtlichen
Genehmigung bzw. vor Ergehen eines entsprechenden
Planfeststellungsbeschlusses durch den Verordnungsgeber (teilweise) aufgehoben
werden (vgl. insoweit: Hess. VGH, Urteil vom 27. Juli 1984 -- 3 UE 1870/84 --,
ESVGH 38, 310).
Dabei ist es in diesem rechtlichen Zusammenhang ohne Bedeutung, dass ein
Grundstück der Antragstellerin zu 1. (in der Gemarkung "Rüsselsheimer Wald", Flur
1, Flurstück 1/8) ebenfalls im Geltungsbereich der Naturschutzverordnung liegt
und die Verbotsvorschriften der Verordnung auch der Durchführung der vom
Antragsgegner gestatteten ökologischen Bestandsaufnahme entgegenstehen
(siehe hierzu nachstehende Ausführungen).
Der zu beantragenden luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 LuftVG
würde es auch nicht als unüberwindliches rechtliches Hindernis entgegenstehen,
wenn gemeindliche, bauplanungsrechtliche Regelungen, insbesondere
Bebauungspläne, eine andere bauliche Nutzung der für die Erweiterung des
Bahnensystems von der Beigeladenen in Aussicht genommenen Grundstücke
vorsähen. Nach § 38 Satz 1 BauGB sind die §§ 29 bis 37 dieses Gesetzes u.a. auf
Planfeststellungsverfahren und sonstige Verfahren mit den Rechtswirkungen der
Planfeststellung für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung nicht anzuwenden,
wenn die Gemeinde beteiligt wird und städtebauliche Belange berücksichtigt
werden. Dies gilt auch für Genehmigungen nach dem Luftverkehrsgesetz. Für die
frühere Regelung des § 38 Satz 1 BauGB, in der das Luftverkehrsgesetz als
vorrangiges Fachplanungsgesetz ausdrücklich erwähnt wurde (§ 38 Satz 1 BauGB
a.F.), ist dies unstreitig. § 38 Satz 1 BauGB a.F. enthielt eine gesetzliche
Anordnung eines das Bauplanungsrecht verdrängenden Vorrangs zu Gunsten des
angeführten Fachplanungsrechts. Soweit das Luftverkehrsgesetz als ein
einschlägiges Fachplanungsgesetz eine Regelungskompetenz für sich in Anspruch
nimmt, blieb demgemäß die Beurteilung der bebauungsrechtlichen Zulässigkeit
eines beabsichtigten Vorhabens im Sinne von § 29 Satz 1 BauGB a.F. dem
spezifischen Entscheidungsverfahren des Luftverkehrsrechts überlassen (so:
BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1990 -- 4 C 30.87 --, BVerwGE 85, 251 = NVwZ 1991,
66 = UPR 1991, 27 = Buchholz 406.11 § 38 BauGB Nr. 9, m.w.N.). Gleiches gilt
aber auch für die Neufassung des § 38 BauGB durch das Bau- und
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aber auch für die Neufassung des § 38 BauGB durch das Bau- und
Raumordnungsgesetz (BauROG) vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081) und zwar
unabhängig davon, ob der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 LuftVG
ein Planfeststellungsverfahren vorausgeht oder nachfolgt. Flughäfen sind
fachplanerische Vorhaben von überörtlicher Bedeutung und § 6 LuftVG ist eine
fachplanerische Entscheidung nach Abwägungsgrundsätzen (vgl.: Ernst-Zinkhahn-
Bielenberg, BauGB, Loseblatt-Kommentar, Stand: November 2000, Rdnr. 59 zu §
38; Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 7. Aufl. 1999, Rdnr. 17 zu § 38). Die
von § 38 Satz 2 BauGB erfassten privilegierten Fachplanungen sind somit von den
bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsvorschriften freigestellt und dadurch auch
nicht an gemeindliche Bebauungspläne gebunden. Die Privilegierung des § 38 Satz
1 BauGB greift nämlich gerade in den Fällen ein, in denen ein Vorhaben an sich
nach den Festsetzungen eines Bebauungsplanes nicht -- auch nicht im Wege einer
Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB -- zugelassen werden könnte (Hess. VGH,
Beschluss vom 15. Februar 2001 -- 2 TG 3560/00 --; Ernst-Zinkhahn-Bielenberg,
a.a.O., Rdnr. 83 zu § 38).
Auch im Übrigen ist weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich, dass das von
der Beigeladenen für eine Erweiterung des Flughafens in Aussicht genommene
Gelände ungeeignet ist oder dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, die
öffentliche Sicherheit und Ordnung sei gefährdet (§ 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG) bzw.
öffentliche Interessen würden in unangemessener Weise beeinträchtigt (§ 6 Abs. 3
LuftVG). Desgleichen ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht erkennbar, dass die in
§ 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG aufgezählten Erfordernisse der Raumordnung, des Natur-
und Landschaftsschutzes sowie des Städtebaus und der Schutz vor Fluglärm bei
einer im Genehmigungsverfahren vorzunehmenden Abwägung ein den
Erweiterungsplänen zwingend entgegenstehendes, unüberwindliches Hindernis
darstellen. Die der Beigeladenen erteilte Gestattung zur Durchführung von
Vorarbeiten ist deshalb nicht bereits aufgrund der im Rahmen von § 7 Abs. 1
LuftVG allein geforderten Plausibilitätskontrolle hinsichtlich der
Genehmigungsfähigkeit der beabsichtigten Änderung bzw. Erweiterung des
Verkehrsflughafens Frankfurt am Main aufzuheben. Ob die beabsichtigte
Erweiterung letztlich tatsächlich genehmigt werden kann oder nicht, bedarf an
dieser Stelle jedenfalls keiner vertieften Prüfung.
Die vom Antragsgegner gestatteten Vorarbeiten auf den Grundstücken der
Antragstellerinnen sind auch erforderlich im Sinne von § 7 Abs. 1 LuftVG; ihr
zugelassener Umfang ist jedenfalls auch unter Beachtung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit rechtlich nicht zu beanstanden.
Maßgeblich für die zu gestattenden Vorarbeiten sind die Angaben des
Flughafenunternehmers/Antragstellers, die bei Stellung des Genehmigungsantrags
gegenüber der Genehmigungsbehörde zu machen sind. Bei einer -- wie hier von
der Beigeladenen beabsichtigten -- wesentlichen Änderung bzw. Erweiterung eines
Flughafens gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG bestimmt die Genehmigungsbehörde
nach § 41 LuftVZO selbst, welche Unterlagen hierzu einzureichen sind. Der
Umfang dieser Unterlagen richtet sich dabei nach der beabsichtigten
Änderung/Erweiterung, wobei die Bestimmung des § 40 LuftVZO, die detaillierte
Vorgaben für den Inhalt eines Antrags auf Erteilung einer erstmaligen
Genehmigung (Neugenehmigung) gemäß § 6 Abs. 1 LuftVG enthält, als
Orientierungshilfe heranzuziehen ist (vgl. Giemulla/Schmid, a.a.O., Rdnr. 7 zu § 7
LuftVG und Rdnr. 25 zu § 40 LuftVZO sowie Rdnr. 5 zu § 41 LuftVZO).
Gemessen an diesen Voraussetzungen ist es rechtlich zulässig, dass der
Antragsgegner mit seinem Bescheid vom 9. März 2001 die Durchführung einer
ökologischen Bestandsaufnahme in dem sich aus Anlage 2 zu diesem Bescheid
ergebenden Umfang gestattet hat. Abgesehen davon, dass bereits nach § 6 Abs.
2 Satz 1 LuftVG die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege
angemessen zu berücksichtigen sind und dies -- wie bereits ausgeführt -- eine
vorherige Bestandsaufnahme von Flora und Fauna erfordert, ist der Bescheid vom
9. März 2001 nicht deshalb rechtswidrig, weil nach seiner Begründung diese
Bestandsaufnahme als Grundlage für eine UVP dienen soll. Der in diesem
Zusammenhang vertretenen Rechtsauffassung der Antragstellerinnen, die Prüfung
der Umweltverträglichkeit sei in einem Verfahren auf Änderung einer
luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG nicht
erforderlich, schließt sich der Senat nicht an. Diese teilweise auch in der Literatur
vertretene Ansicht (siehe etwa: Hofmann/Grabherr, a.a.O., Rdnr. 96 zu § 6) ist
weder mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch mit den
geltenden Vorschriften über die Durchführung einer UVP in Einklang zu bringen
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geltenden Vorschriften über die Durchführung einer UVP in Einklang zu bringen
und wird darüber hinaus den Auswirkungen einer Flughafenerweiterung auf die
Belange der Umwelt nicht gerecht.
Nach der bereits mehrfach erwähnten Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Juni 1979 (-- 4 C 40.75 --, a.a.O.) entspricht es
dem Zweck des luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahrens, dass
Erweiterungen und Änderungen eines Flughafens mit -- wie hier durch die
beabsichtigte Erweiterung eines Start- und Landebahnsystems -- Auswirkungen
auf seine räumliche Umgebung, auf die Sicherheit des Luftverkehrs sowie auf die
von der Luftfahrt ausgehenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung
nicht anders als die Neuanlage und die erstmalige Inbetriebnahme eines
Flughafens vor ihrer Ausführung einer Genehmigung bedürfen. Eine solche
(Änderungs-)Genehmigung nach § 6 Ab. 4 Satz 2 LuftVG stellt sich deshalb als
eine Genehmigung nach § 6 Abs. 1 LuftVG dar mit der Folge, dass sie sowohl in
ihrem verfahrensrechtlichen Entstehungsvorgang als auch in ihren materiellen
Voraussetzungen den für die Genehmigung maßgebenden Vorschriften unterliegt,
soweit nicht ausdrücklich anderes geregelt ist. Da nach § 6 Abs. 1 Satz 2 LuftVG
die Umweltverträglichkeit in einem Genehmigungsverfahren für Flugplätze, die der
Planfeststellung bedürfen, zu prüfen ist, gilt dies nach den Vorgaben des
Bundesverwaltungsgerichts auch für die (Änderungs-)Genehmigung bei
entsprechenden Änderungs- bzw. Erweiterungsvorhaben gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2
LuftVG.
Etwas anderes folgt auch nicht aus den Vorschriften des Gesetzes über die
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG). Zunächst ist gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1
UVPG i.V.m. Nr. 13 der Anlage zu dieser Vorschrift eine UVP nicht nur für die
Anlage, sondern auch für die Änderung eines Flugplatzes durchzuführen, die -- wie
hier von der Beigeladenen geplant -- einer Planfeststellung bedürfen. Dem
entspricht die Regelung des § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG. Aus dem Umstand, dass in §
15 Abs. 1 und Abs. 3 UVPG jedoch nur die Vorschrift des § 6 Abs. 1 LuftVG, nicht
aber auch § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG erwähnt wird, kann jedoch nicht geschlossen
werden, für Vorhaben, die eine Änderung oder Erweiterung eines Flugplatzes
betreffen, sei eine UVP nicht durchzuführen. Im Gegenteil nimmt § 15 Abs. 1 Satz
1 UVPG ausdrücklich auf die Anlage zu § 3 UVPG Bezug. Es ist nichts dafür
ersichtlich, diesen Verweis im Text des Gesetzes dahin auszulegen, dass nur die
erstmalige Anlage bzw. Neuanlage eines planfeststellungspflichtigen Flugplatzes,
nicht jedoch auch eine planfeststellungspflichtige Änderung bzw. Erweiterung einer
solchen Anlage dem Geltungsbereich von § 15 UVPG unterfallen soll. Vielmehr
muss die ausschließliche Erwähnung von § 6 Abs. 1 LuftVG i.V.m. der Anlage zu § 3
UVPG im Sinne der erwähnten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
(Urteil vom 22. Juni 1979 -- 4 C 40.75 --, a.a.O.) dahin verstanden werden, dass es
sich bei der (Änderungs-)Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG um eine
Genehmigung nach § 6 Abs. 1 LuftVG für die wesentliche Änderung bzw.
Erweiterung eines planfeststellungspflichtigen Flugplatzes handelt mit der Folge,
dass die Änderung oder Erweiterung einer solchen Anlage in den
Anwendungsbereich des § 15 Abs. 1 und Abs. 3 UVPG einzubeziehen ist.
Jede andere Auslegung würde auch gegen die Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3.
März 1997 zur Änderung der Richtlinie 85/337/EG über die
Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten
(ABl. EG 1997 Nr. L 73, S. 5 -- UVP-Änderungsrichtlinie --) verstoßen, die aufgrund
mangelnder Überführung in nationales Recht seit 15. März 1999 in der
Bundesrepublik Deutschland unmittelbar gilt (vgl. hierzu: Schmidt-Eichstaedt, UPR
2000, 401). Nach Nr. 13 des Anhangs II der UVP-Änderungsrichtlinie ist auch die
Änderung bzw. Erweiterung eines Flugplatzes grundsätzlich einer UVP zu
unterziehen (vgl. hierzu auch: EuGH, Urteil vom 16. September 1999 -- C-435/97 --
, EuGHE 1999 I 5637, Rdnr. 40 = EuZW 2001, 224
; Urteil vom 24. Oktober 1996 -- C-72/95 -- , EuGHE 1996 I
5403, Rdnr. 39; Urteil vom 11. August 1995 -- C-431/92 --
, EuGHE 1995 I 2189, Rdnr. 35).
Im Übrigen findet § 15 UVPG im Luftverkehrsrecht nur einen beschränkten
Anwendungsbereich. Die Vorschrift steht unter dem Vorbehalt der Subsidiarität.
Vorrangig ist das Raumordnungsverfahren. Soweit dort bereits die
Umweltverträglichkeit geprüft und dabei zur Einbeziehung der Öffentlichkeit die
Anforderungen nach § 15 Abs. 2 und Abs. 3 UVPG erfüllt worden sind, ist die
Vorschrift nicht anzuwenden (§ 15 Abs. 1 Satz 2 UVPG). Nach § 1 Nr. 12 ROV soll
jedoch u.a. bei der wesentlichen Änderung eines Flugplatzes, die einer
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jedoch u.a. bei der wesentlichen Änderung eines Flugplatzes, die einer
Planfeststellung nach § 8 LuftVG bedarf, in der Regel -- wie auch hier bei der von
der Beigeladenen geplanten Erweiterung des Start- und Landebahnsystems -- ein
Raumordnungsverfahren durchgeführt werden. Des Weiteren hat der Hessische
Landesgesetzgeber in § 13 Abs. 4 des Hessischen Landesplanungsgesetzes
(HLPG) von seiner Regelungskompetenz zur Beteiligung der Öffentlichkeit in einer
den Anforderungen des § 15 Abs. 2 und Abs. 3 UVPG entsprechenden Weise
Gebrauch gemacht. Bei entsprechender Durchführung eines
Raumordnungsverfahrens besteht somit für § 15 UVPG kein Anwendungsbereich.
Selbst für den Fall, dass ein den Anforderungen von § 15 Abs. 2 und Abs. 3 UVPG
entsprechendes Raumordnungsverfahren bei der hier von der Beigeladenen
beabsichtigten Erweiterung des Verkehrsflughafens Frankfurt am Main tatsächlich
nicht durchgeführt werden sollte, käme § 15 Abs. 1 Satz 1 UVPG nicht zur
Anwendung. Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Vorschrift ist nämlich des
Weiteren, dass es sich um eine nach Maßgabe des einschlägigen
Fachplanungsrechts planfeststellungsbedürftige Maßnahme handelt, für die ein
vorgelagertes Verfahren im Sinne einer Rechtmäßigkeitsvoraussetzung
durchzuführen ist. Diese Funktion erfüllt das Genehmigungsverfahren nach § 6
LuftVG jedoch nicht, wie aus § 8 Abs. 6 LuftVG folgt (Giemulla/Schmid, a.a.O., Rdnr.
70 zu § 6 und Rdnr. 4 zu § 8; Hofmann/Grabherr, a.a.O., Rdnr. 13 zu § 8).
Andererseits ersetzt ein den Anforderungen des § 15 Abs. 2 und Abs. 3 UVPG
genügendes Raumordnungsverfahren nicht die UVP in einem anschließenden
(luftverkehrsrechtlichen) Zulassungsverfahren. Im Raumordnungsverfahren erfolgt
eine Überprüfung und Bewertung des Vorhabens im Hinblick auf die in § 2 Abs. 1
UVPG angeführten Umweltfaktoren unter überörtlich-raumbedeutsamen
Gesichtspunkten und aus einem überfachlichen Blickwinkel (vgl.: § 13 Abs. 3
HLPG). Das Ergebnis dieser ("raumordnerischen") UVP ist zwar in einem
anschließenden (fachplanerischen) Zulassungsverfahren zu berücksichtigen (§ 16
Abs. 2 UVPG). Diese Berücksichtigung einer in einem vorangegangenen
Raumordnungsverfahren vorgenommenen (einfachen) UVP macht jedoch die
Durchführung einer (ergänzenden) UVP in einem Zulassungsverfahren selbst nicht
entbehrlich. Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 UVPG soll in einem nachfolgenden
Zulassungsverfahren von einer UVP nur "insoweit" abgesehen werden, als es um
die raumordnerische Prüfung nach § 16 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 UVP geht bzw.
gegangen ist. Diese Vorschriften dienen mithin dazu, Doppelprüfungen sowie
einen doppelten Verfahrensaufwand zu vermeiden. Im Rahmen des
Raumordnungsverfahrens als ein dem Zulassungsverfahren vorgelagertes, nicht
fachliches Verfahren ist jedenfalls nur eine "reduzierte" UVP im Sinne einer
eingeschränkten Ermittlung und Beschreibung der Umweltauswirkungen des
geplanten Vorhabens gefordert; "zusätzliche und andere Umweltauswirkungen" (§
16 Abs. 3 Satz 2 UVPG), also Detailregelungen sind demgemäß (erst) im
Zulassungsverfahren zu ermitteln und zu beurteilen (siehe hierzu: Begründung
des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, BT-Drucks. 11/3919, S. 29 ff.;
Stellungnahme des Bundesrates zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-
Drucks. 11/3919 , S. 43 f.; Erbguth/Schink, UVPG-Kommentar, 1992,
Rdnr. 4 f. zu § 16).
Allein vor dem Hintergrund einer solchen "gestuften" UVP ist das Schreiben des
Regierungspräsidiums Darmstadt vom 14. Februar 2001, dem am 2. bis 4.
November 2000 ein sog. Scoping-Termin vorausgegangen war, zu verstehen.
Ausdrücklich wird hierzu eingangs dieses Schreibens festgestellt:
"Die im vorliegenden Raumordnungsverfahren vorzunehmende
raumordnerische UVP (UVP 1. Stufe) hat auch der Vermeidung überflüssiger und
zeitraubender Doppelprüfungen im anschließenden luftverkehrsrechtlichen
Planfeststellungsverfahren zu dienen. Die Reichweite der UVP wird durch den
Planungsstand begrenzt. Im anschließenden Planfeststellungsverfahren ist eine
vertiefte UVP nach den Anforderungen des UVPG durchzuführen (UVP 2. Stufe)."
Für die Erfassung des Bestandes im Rahmen dieser raumordnerischen UVP ("UVP
1. Stufe") wird vom Regierungspräsidium eine Heranziehung der Unterlagen der
Regionalen Landschaftspflegekonzepte, die alte und neue landesweite
Amphibienkartierung, die Schmetterlingskartierung der ArgeHeLEP sowie der
Erhebungen der Stadt Rüsselsheim für das Gebiet "Mönchbruchwald" als
ausreichende Grundlage erachtet. Gleichzeitig wird hierzu auf die Interpretation
der aktuellen Color-Infrarot-Luftbilder und eine Auswertung der für die Beigeladene
verfügbaren Forsteinrichtungsdaten verwiesen, die hinsichtlich der UVP im Rahmen
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verfügbaren Forsteinrichtungsdaten verwiesen, die hinsichtlich der UVP im Rahmen
des Raumordnungsverfahrens nach Auffassung des Antragsgegners eine
Bestandskartierung vor Ort ersetzen können. Diese Unterlagen werden insgesamt
als ausreichend für die im Raumordnungsverfahren vorzunehmende
"Grobbewertung" der raumbedeutsamen Auswirkungen des geplanten
Ausbauvorhabens angesehen. Die Beigeladene wird jedoch vom Antragsgegner
ausdrücklich aufgefordert, zur Durchführung eines an das Raumordnungsverfahren
anschließenden (luftverkehrsrechtlichen) Zulassungsverfahrens "... eine detaillierte
Bestandserhebung entsprechend Ihren Ausführungen in Anlage 3 I Ihrer Scoping-
Unterlagen vom 27.07.2000 ..." vorzulegen (vgl.: Seite 1 und 12 f. des Schreibens
des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 14. Februar 2001).
Die Durchführung dieser "vertieften" bzw. detaillierten UVP im Rahmen des
Zulassungsverfahrens sollen die hier vom Antragsteller gestatteten Vorarbeiten
ermöglichen (vgl. Seite 16 f. des Bescheids vom 9. März 2001). Unerheblich ist
dabei, dass diese Vorarbeiten zeitlich vor dem durchzuführenden
Raumordnungsverfahren gestattet worden sind (siehe hierzu vorstehende
Ausführungen sowie: Giemulla/Schmid, a.a.O., Rdnr. 23 zu § 7).
Die entscheidungserheblichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen des
geplanten Vorhabens sind nach § 6 Abs. 1 Satz 1 UVPG jedenfalls vor Beginn des
Verfahrens, in dem die Umweltverträglichkeit geprüft wird, vom Träger des
Vorhabens vorzulegen. Zur Erfüllung dieser Obliegenheit sind vom Vorhabenträger
detaillierte Untersuchungen über die erheblichen Auswirkungen des konkreten
Vorhabens in der konkreten Situation, in der es geplant wird, zu verlangen und ggf.
erforderliche Nachermittlungen zu veranlassen (BVerwG, Urteil vom 21. März 1996
-- 4 C 19.94 --, DVBl. 1996, 907).
Auch insoweit sind die der Beigeladenen gestatteten Vorarbeiten erforderlich. In
diesem Zusammenhang ist es rechtlich nicht zu bestanden, wenn der
Antragsgegner die Auswertung des bereits bei der Beigeladenen vorhandenen
oder in öffentlichen Fachdatenbanken verfügbaren Datenmaterials aufgrund des
Umfangs und der Intensität der mit dem geplanten Erweiterungsvorhaben
verbundenen Eingriffe nicht als ausreichende Grundlage für eine qualifizierte
Ermittlung der Umweltauswirkungen betrachtet (vgl.: Seite 25 des
Erlaubnisbescheids vom 9. März 2001). Es ist auch weder ersichtlich noch
substantiiert vorgetragen, dass die Erstellung von Unterlagen, welche die konkrete
Situation auf den für eine Erweiterung des Flughafens in Aussicht genommenen
Grundstücken hinsichtlich des dort vorhandenen ökologischen
Ausstattungspotentials erfassen, auch ohne eine Bestandsaufnahme von Flora
und Fauna vor Ort, nur allein aufgrund bereits vorliegender Ermittlungen,
Untersuchungen und sonstiger Datenbestände möglich ist.
Der angefochtene Erlaubnisbescheid des Antragsgegners ist schließlich auch nicht
deshalb rechtswidrig, weil für die Betretung der betroffenen Grundstücke sowie für
die Durchführung der gestatteten Vorarbeiten ggf. weitere öffentlich-rechtliche
Genehmigungen bzw. Befreiungen erforderlich sein könnten. Abgesehen davon,
dass nicht ersichtlich ist, welche Genehmigungen bzw. Befreiungen zur
Durchführung der gestatteten Vorarbeiten außerhalb des Luftverkehrsrechts vom
Antragsgegner noch nicht erteilt worden sind, führt das Fehlen anderer als
luftverkehrsrechtlicher Gestattungen, Erlaubnisse und Befreiungen nicht zu einer
objektiven Rechtswidrigkeit der Gestattung nach § 7 Abs. 1 LuftVG. Eine Befreiung
von den Bestimmungen der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Mönchbruch
von Mörfelden und Rüsselsheim" zur Durchführung der gestatteten Vorarbeiten ist
vom Regierungspräsidium Darmstadt mit Bescheid vom 31. Juli 2000 erteilt
worden; die sofortige Vollziehung dieser Befreiung ist angeordnet. Den gegen
diesen Bescheid von mehreren Naturschutzverbänden erhobenen Widerspruch hat
das Regierungspräsidium Darmstadt mit Widerspruchsbescheid vom 6. Juni 2001
zurückgewiesen, soweit die für die geplante Flughafenerweiterung in Aussicht
genommenen Flächen des Naturschutzgebiets betroffen sind. Somit stehen auch
die Verbote der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Mönchbruch von
Mörfelden und Rüsselsheim" einer Durchführung der gestatteten ökologischen
Bestandsaufnahme durch Beauftragte der Beigeladenen derzeit rechtlich nicht
(mehr) entgegen.
Nicht zu beanstanden ist auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung des
Erlaubnisbescheids vom 9. März 2001. Gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO kann die
sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes im öffentlichen Interesse oder im
überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde besonders angeordnet
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überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde besonders angeordnet
werden. Das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des
Verwaltungsaktes ist in diesen Fällen schriftlich zu begründen (§ 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO). Gemessen an diesen Maßstäben ist gegen die Anordnung des
Sofortvollzugs durch den Antragsgegner hier nichts zu erinnern.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Erlaubnisbescheids vom 9. März
2001 ist sowohl formell als auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht nicht zu
beanstanden. Insbesondere führt der Einwand der unterbliebenen vorherigen
Anhörung nach § 28 Abs. 1 HVwVfG nicht zu einer Aufhebung der Anordnung des
Sofortvollzugs.
Nach der überwiegenden Meinung in Rechtsprechung und Literatur handelt es sich
bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung auf der Grundlage von § 80 Abs. 2
Nr. 4 VwGO bereits nicht um einen Verwaltungsakt, der bestandskräftig oder
vollstreckbar werden kann (vgl.: Kopp/Schenke, a.a.O., Rdnr. 82 zu § 80 m.w.N.).
Eine derartige behördliche Anordnung kann daher weder mit einem Widerspruch
noch mit einer Anfechtungsklage angegriffen werden. Hiervon abgesehen ist für
eine -- auch analoge -- Anwendung des § 28 HVwVfG in diesem Zusammenhang
aber auch deshalb kein Raum, weil die formell-rechtlichen Anforderungen der
Anordnung einer sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes bereits in § 80
Abs. 3 VwGO abschließend geregelt sind. Des Weiteren ist zu berücksichtigen,
dass der Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes bezüglich
des Erfordernisses einer vorherigen Anhörung eine andere Interessenlage zu
Grunde liegt als bei dem Erlass des Verwaltungsaktes selbst. Im Zeitpunkt der
Anordnung des Sofortvollzugs hat der (Dritt-)Betroffene nämlich bereits
regelmäßig Gelegenheit gehabt, sich nach § 28 HVwVfG -- oder nach § 73 HVwVfG
-- zu dem beabsichtigten Erlass des Verwaltungsaktes zu äußern und damit auch
diejenigen Gründe anzugeben, die der Vollzugsanordnung entgegenstehen. Etwas
anders folgt auch nicht aus Art. 19 Abs. 4 GG. Für den darin von Verfassungs
wegen garantierten effektiven Rechtsschutz reicht es aus, dass der (Dritt-
)Betroffene die Möglichkeit hat, die Anordnung des Sofortvollzugs im Verfahren
nach § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO durch die Behörde und im Verfahren nach § 80 Abs.
5 Satz 1 bzw. § 80a Abs. 3 VwGO durch die Verwaltungsgerichte überprüfen zu
lassen. In diesen Verfahren kann alles vorgebracht werden, was speziell gegen den
Sofortvollzug eingewendet werden soll. Sowohl die Behörde als auch die Gerichte
haben diese Einwendungen eigenständig zu prüfen. Erweist sich bei dieser Prüfung
die Anordnung der sofortigen Vollziehung den Anforderungen des § 80 Abs. 3
VwGO entsprechend sowie materiell-rechtlich in der Sache als gerechtfertigt, so ist
damit dem Rechtsschutzanspruch im Sinne der Gewährung rechtlichen Gehörs
ausreichend genügt (vgl.: Bay. VGH, Beschluss vom 19. März 1996 -- 21 CS
95.3505 --, BayVBl. 1996, 534; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 7. Januar
1994 -- 10 S 1942/93 --, NVwZ-RR 1995, 17, jeweils m.w.N.).
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Erlaubnisbescheids durch den
Antragsgegner ist auch gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO hinreichend schriftlich
begründet. Ob die vom Antragsgegner angeführten Gründe dafür, dass sowohl
öffentliche Interessen als auch das Interesse der Beigeladenen an einem
sofortigen Beginn der Vorarbeiten das Interesse der Antragstellerinnen an einem
Aufschub dieser Arbeiten bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über ihre
Anfechtungsklage überwiegen, auch inhaltlich hinreichend tragfähig sind, ist an
dieser Stelle allerdings ohne Bedeutung. Dem formellen Begründungserfordernis
nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO wird bereits dann entsprochen, wenn die Behörde,
ohne die gesetzlichen Voraussetzungen des Sofortvollzugs nur allgemein zu
umschreiben oder sich bloß formelhafter Wendungen zu bedienen, die
wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe darlegt, die nach ihrer
Auffassung im jeweiligen konkreten Fall das besondere Interessen an der
sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes ergeben (BVerfG, Beschluss vom 21.
März 1985 -- 2 BvR 1642/83 --, BVerfGE 69, 220 <228>). Dies ist hier ausreichend
geschehen. Der Antragsgegner hat in der Begründung des angefochtenen
Bescheids vom 9. März 2001 (siehe: Seite 51 ff.) ausführlich dargelegt, weshalb
das Suspensivinteresse der betroffenen Grundstückseigentümer hinter das
Interesse an einem sofortigen Beginn der Vorarbeiten zurücktreten müsse.
Auch materiell-rechtlich begegnet die Anordnung des Sofortvollzugs keinen
durchgreifenden Bedenken. Erforderlich ist insoweit eine Abwägung der
öffentlichen Belange und/oder des privaten Interesses eines Beteiligten an der
alsbaldigen Vollziehung der angegriffenen Verwaltungsentscheidung einerseits und
der gegenläufigen Belange des Rechtsschutzsuchenden andererseits (vgl. hierzu
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der gegenläufigen Belange des Rechtsschutzsuchenden andererseits (vgl. hierzu
z.B.: BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1990 -- 4 B 61.90 --, NVwZ 1991, 159).
Hier besteht sowohl ein erhebliches öffentliches wie auch ein überwiegendes
privates Interesse an der Durchführung der Vorarbeiten mit dem Ziel der
Feststellung, wie die Erfolgsaussichten eines beabsichtigten luftverkehrsrechtlichen
(Änderungs-)Genehmigungsantrags zu bewerten sein werden. Der Antragsgegner
hat in der Begründung zur Anordnung der sofortigen Vollziehung zutreffend darauf
abgestellt, dass der Verkehrsflughafen Frankfurt am Main öffentlichen Zwecken
dient (so bereits: BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 -- 4 C 79.76 u.a. --, a.a.O. <119 f.
-- zum Bau der "Startbahn 18-West">).
Nach den Darlegungen des Antragsgegners führt das stetig und stark ansteigende
Verkehrsaufkommen auf dem Flughafen Frankfurt am Main zu Engpässen bei
Starts und Landungen mit der Folge von Verspätungen und einer vermehrten
Verlagerung von Flügen in die Nachtzeit. Insbesondere letztgenannte Folge ist
auch mit erheblichen Beeinträchtigungen für die Wohnbevölkerung in der näheren
Umgebung des Flughafens verbunden, wie auch durch die Anzahl der in letzter
Zeit beim beschließenden Senat anhängig gemachten, auf die Abwehr von
Lärmimmissionen gerichteten Klagen von betroffenen Kommunen und Anwohnern
deutlich wird. Vor diesem Hintergrund ist sowohl ein öffentliches als auch ein
überwiegendes privates Interesse der Beigeladenen als Flughafenbetreiberin an
der alsbaldigen Klärung der Frage gegeben, welche Umweltauswirkungen mit der
beabsichtigten Erweiterung des Start- und Landebahnsystems am Flughafen
Frankfurt am Main voraussichtlich verbunden sein werden. Dieses öffentliche
Interesse wie auch das private Interesse der Beigeladenen entfallen
demgegenüber nicht bereits deshalb, weil das auf die Erteilung einer Gestattung
nach § 7 Abs. 1 LuftVG gerichtete Verwaltungsverfahren auf Betreiben der
Beigeladenen in der Zeit von September 2000 bis Ende Januar 2001 geruht hat.
Dies gilt auch hinsichtlich der Möglichkeit, auf andere Flugplätze -- etwa
Wiesbaden-Erbenheim oder Hahn -- auszuweichen. Die Anlage eines neuen
Flugplatzes/Flughafens an einem anderen Standort bzw. die Verlagerung des
Luftverkehrsaufkommens an einen bestehenden Standort ist jeweils nur eine in
den Abwägungsvorgang einzustellende Alternative. Daneben sind auch eine
Vielzahl anderer Belange und Möglichkeiten zu berücksichtigen (vgl. hierzu:
BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 -- 4 C 79.76 u.a. --, a.a.O.). Diese Abwägung mit
anderen Belangen erfolgt jedoch erst in der eigentlichen Phase der Planung und
kann der Durchführung von Vorarbeiten nicht erfolgreich entgegengehalten
werden. Diese Arbeiten sollen dem Flughafenunternehmer/Antragsteller nämlich
erst ermöglichen, die Voraussetzungen für eine solche Planung zu schaffen (vgl.:
Giemulla/Schmid, a.a.O., Rdnr. 32 zu § 7; Hofmann/Grabherr, a.a.O., Rdnr. 4 zu §
7). Erst recht ist der Hinweis auf Ausweichstandorte für Alternativplanungen nicht
als Argument geeignet, das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung
von Vorarbeiten zur Vorbereitung von Planunterlagen zu negieren.
Andererseits ist ein überwiegendes Interesse der Antragstellerinnen, die zur
Beurteilung der Umweltauswirkungen des geplanten Erweiterungsvorhabens
notwendigen Vorarbeiten auf ihren Grundstücken bis zu einer Entscheidung in der
Hauptsache aufzuschieben, nicht erkennbar. Dies folgt zum einen schon daraus,
dass die auf Aufhebung des Erlaubnisbescheids vom 9. März 2001 gerichtete
Anfechtungsklage voraussichtlich keine Aussicht auf Erfolg hat. Es ist aber nicht
der Sinn und Zweck des vorläufigen Rechtsschutzes, eine prozessuale Position
einzuräumen, die einer Nachprüfung im Klageverfahren erkennbar nicht
standhalten würde. Hiervon abgesehen haben die Antragstellerinnen auch keine
Belange geltend gemacht, die eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
ihrer Klagen bezüglich der in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke rechtfertigen
könnten. Durch die Betretung der Grundstücke und die Durchführung der
Vorarbeiten in dem gemäß Anlage 2 zum Bescheid vom 9. März 2001 gestatteten
Umfang werden irreparable Maßnahmen oder Zustände, durch die rechtlich
geschützte Belange der Antragstellerinnen beeinträchtigt werden (können),
offensichtlich nicht herbeigeführt. Die von den Antragstellerinnen hinzunehmenden
Beeinträchtigungen der Substanz ihrer Grundstücke gehen nur unwesentlich über
diejenigen hinaus, die sie bereits von Gesetzes wegen nach § 25 Abs. 2 ForstG und
nach § 10 Abs. 1 HENatG hinzunehmen verpflichtet sind. Auch soweit der
Beigeladenen bzw. ihren Beauftragten gestattet wird, wild legende Tiere zu fangen,
werden rechtlich geschützte Belange der Antragstellerinnen nicht beeinträchtigt.
An wild lebenden Tieren besteht kein Eigentum (§ 960 Abs. 1 BGB). Das in Anlage
2 zum Bescheid vom 9. März 2001 vom Antragsgegner festgelegte
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2 zum Bescheid vom 9. März 2001 vom Antragsgegner festgelegte
"Untersuchungsprogramm Tiere" betrifft darüber hinaus auch keine Arten, die
nach § 2 des Bundesjagdgesetzes (BJagdG) dem mit dem Eigentum an Grund und
Boden verbundenen (§ 3 Abs. 1 BJagdG) Jagdrecht unterliegen. Sofern dennoch --
wovon der beschließende Senat allerdings nicht ausgeht -- aufgrund der der
Beigeladenen gestatteten Vorarbeiten Schäden an den Grundstücken oder an
Grundstückszubehör der Antragstellerinnen entstehen sollten, ist im Rahmen der
gebotenen Abwägung zu berücksichtigen, dass gemäß § 7 Abs. 5 Satz 1 LuftVG
von Gesetzes wegen eine Restitutions- und Schadensersatzpflicht der
Beigeladenen besteht.
Im Übrigen können die Antragstellerinnen als öffentlich-rechtliche Körperschaften
und damit als Trägerinnen hoheitlicher Befugnisse eine Verletzung des
Grundrechts auf Eigentum gemäß Art. 14 Abs. 1 GG nicht geltend machen
(BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 -- 2 BvR 1187/96 --, BVerfGE 61, 82 <100 ff.>;
BVerwG, Beschluss vom 15. April 1999 -- 4 VR 18/98 --, NVwZ-RR 1999, 554).
Ebenso wenig können sie sich mit Erfolg auf die Belange des Natur- und
Landschaftsschutzes berufen, da diese keine kommunalen, sondern staatliche
Aufgaben sind (BVerwG, Beschluss vom 15. April 1999 -- 4 VR 18/98 --, a.a.O.).
Schließlich ist ein Interesse der Antragstellerinnen, ihre Gemeindegebiete von
einem Vorhaben der Fachplanung freizuhalten, ebenso wenig ein bei der
Anordnung des Sofortvollzugs in die Abwägung einzustellender, rechtlich
schützenswerter Belang wie das Interesse daran, selbst solchen Vorarbeiten zu
Fachplanungen, die das Ergebnis des Zulassungsverfahrens nicht präjudizieren
(siehe: § 7 Abs. 2 Satz 2 LuftVG), bereits im Vorfeld entgegen zu wirken (vgl.
hierzu: BVerwG, Beschluss vom 1. Juli 1993 -- 7 ER 308.93 --, NVwZ 1994, 368;
Beschluss vom 17. April 2000 -- 11 B 19.00 --, m.w.N.).
Letztlich steht der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Erlaubnisbescheids
vom 9. März 2001 auch nicht der Umstand entgegen, dass mehrere anerkannte
Naturschutzverbände gegen den ebenfalls für sofort vollziehbar erklärten Bescheid
des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 31. Juli 2000 zur Befreiung von den
Verbotsvorschriften der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Mönchbruch von
Mörfelden und Rüsselsheim" Widerspruch erhoben und am 25. August 2000 beim
Verwaltungsgericht Darmstadt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
dieses Widerspruchs beantragt haben. Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat
dem Antrag der Naturschutzverbände noch nicht entsprochen und die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs noch nicht wieder hergestellt; das
diesbezüglich anhängige Verwaltungsstreitverfahren (Az.: 8 G 2117/00) ist noch
nicht abgeschlossen. Der Befreiungsbescheid vom 31. Juli 2000 ist somit
gegenwärtig vollziehbar. Der Umstand, dass die Beigeladene gegenüber dem
Regierungspräsidium Darmstadt mit Schreiben vom 8. September 2000 erklärt
hat, von dem Befreiungsbescheid bis zu einer Entscheidung über den dagegen
erhobenen Widerspruch keinen Gebrauch machen zu wollen, ist dabei
unbeachtlich. Diese Erklärung ändert nichts an der derzeitigen sofortigen
Vollziehbarkeit des Bescheids vom 31. Juli 2000. Zudem hat das
Regierungspräsidium Darmstadt über den Widerspruch am 6. Juni 2001
entschieden.
Die Antragstellerinnen haben als unterlegene Beteiligte die Kosten des
Verwaltungsstreitverfahrens zu tragen (§§ 154 Abs. 1 und Abs. 3, 162 Abs. 3 und
159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung -- ZPO --). Da die
Beigeladene einen Antrag gestellt und sich somit am Kostenrisiko beteiligt hat (§
154 Abs. 3 VwGO), entspricht es billigem Ermessen, auch ihre außergerichtlichen
Kosten den Antragstellerinnen aufzuerlegen (§ 162 Abs. 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 und § 20 Abs. 3 des
Gerichtskostengesetzes (GKG). Der Senat bewertet das Interesse einer Kommune
an der Aufhebung eines Bescheides zur Gestattung von Vorarbeiten für eine
Fachplanung in einem Hauptsacheverfahren in Anlehnung an Anhang II Nr. 1.3 des
Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom Januar 1996 (vgl.: NVwZ
1996, 563 = DVBl. 1996, 605) mit der Hälfte des dort angegebenen Betrags, also
mit 50.000,00 DM. Dieser Betrag ist im vorliegenden Eilverfahren wegen der
Vorläufigkeit der begehrten Entscheidung zu halbieren und mit der Zahl der
Antragsteller zu multiplizieren, so dass der Wert des Streitgegenstandes für das
vorliegende Verfahren auf insgesamt 50.000,00 DM festzusetzen ist.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 25 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 5
Abs. 2 Satz 3 GKG unanfechtbar.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.