Urteil des HessVGH, Az. 6 NG 733/86

VGH Kassel: verfügung, eltern, schüler, rechtsverordnung, unterricht, besuch, hauptsache, hessen, juristische person, wahlrecht
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
6. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
6 NG 733/86
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Leitsatz
Einzelfall eines erfolglosen Antrags auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 47
Abs. 7 VwGO, durch die zum 1.8.1986 vorgesehene Einführung der flächendeckenden
Förderstufe in der Landeshauptstadt Wiesbaden verhindert werden soll.
Gründe
I.
Die am ... 1976 geborene Antragstellerin zu 1.) besucht im laufenden Schuljahr
1985/86 die Jahrgangsstufe 4 der Konrad-Duden-Schule (Grund- und Hauptschule)
in Wiesbaden-Sonnenberg. Mit Schreiben vom 4.2.1986 meldeten ihre Eltern, die
Antragsteller zu 2.) und 3.), sie zum Besuch der Gutenbergschule (Gymnasium) ab
dem Schuljahresbeginn 1986/87 an. Nachdem bereits der Leiter der Konrad-
Duden-Schule am 6.2.1986 die Weiterleitung dieser Anmeldung im Hinblick auf die
zum 1.8.1986 vorgesehene Einrichtung der Förderstufe abgelehnt hatte, teilte das
Staatliche Schulamt für die Landeshauptstadt Wiesbaden der Antragstellerin zu 3.)
unter dem 27.2.1986 mit, daß aufgrund der vom Hessischen Kultusminister
erlassenen Verordnung zur Einrichtung der Förderstufe vom 31.1.1986 (GVBl. I S.
79) die Aufnahme von Schülern in eine 5. Klasse eines öffentlichen Gymnasiums in
Wiesbaden ab diesem Zeitpunkt nicht mehr möglich sei und die Antragstellerin zu
1.) deshalb die Vollzeitschulpflicht durch den Besuch der zuständigen Förderstufe
oder einer als Ersatzschule genehmigten Privatschule zu erfüllen habe.
Mit am 18.3.1986 eingegangenem Schriftsatz vom 13.3.1986 haben die
Antragsteller bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof Normenkontrollantrag
mit dem Antrag erhoben, die Verordnung des Hessischen Kultusministers zur
Einrichtung der Förderstufe vom 31.1.1986, veröffentlicht am 25. 2.1986 im
Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen, Teil I, Seite 79, für nichtig zu
erklären, hilfsweise, diese Rechtsverordnung für nichtig zu erklären, soweit durch
sie vom 1. August 1986 an die Förderstufe in der Landeshauptstadt Wiesbaden
eingerichtet werden soll.
Zugleich haben sie den vorliegenden Antrag auf Erlaß einer einstweiligen
Anordnung nach § 47 Abs. 7 VwGO gestellt, zu dessen Begründung sie vortragen:
Die Antragstellerin zu 1l.) sei durch die angefochtene Verordnung insofern
besonders beschwert, als ihr nach erfolgreichem Besuch der Grundschule der
Übergang in die 5. Klasse eines Gymnasiums verwehrt werde. Während dort die
Unterrichtsgestaltung seit Jahren festliege, müsse an der in Wiesbaden
unzureichend vorbereiteten Förderstufe mit einem mit erheblichen Mängeln
behafteten Unterricht gerechnet werden. Die in der 5. Klasse eines Gymnasiums
bestehenden Entfaltungsmöglichkeiten würden ihr dadurch genommen.
Die erhebliche Beschwer der Antragsteller zu 2.) und 3.) bestehe darin, daß das
den Eltern zustehende Recht, über den weiteren Bildungsweg ihres Kindes nach
Abschluß der Grundschule zu bestimmen, ihnen durch die angegriffene
Rechtsverordnung in unzulässiger Weise genommen werde. Die vom Hessischen
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Rechtsverordnung in unzulässiger Weise genommen werde. Die vom Hessischen
Kultusminister verordnete Einrichtung der Förderstufe in der Landeshauptstadt
Wiesbaden schon zum 1.8.1986 stehe mit den Vorschriften des Förderstufen-
Abschlußgesetzes, welches im übrigen seinerseits verfassungswidrig sei, nicht in
Einklang. Insbesondere liege in Wiesbaden die in der Ermächtigungsnorm des Art.
1 § 2 dieses Gesetzes enthaltene Voraussetzung nicht vor, daß für die vorzeitige
Einführung der Förderstufe die - persönlichen, sächlichen und
schulorganisatorischen - Voraussetzungen vor dem 1. August 1987 gegeben sein
müßten. Im einzelnen fehle es insoweit nicht nur an mehreren nach dem
Förderstufen-Abschlußgesetz erforderlichen Rechtsverordnungen (Verordnung
über die Förderstufe; Verordnung über die Fremdsprachenfolge in der Mittelstufe;
Verordnung über die Stundentafel für die Mittelstufe), vielmehr sei entsprechend
einer vom Vorsitzenden des Landeselternbeirats gegenüber dem Landesanwalt
unter dem 2.4.1986 abgegebenen Stellungnahme zum Stand des
Mitbestimmungsverfahrens auch nicht mehr mit dem Erlaß dieser Vorschriften vor
Beginn des Schuljahres 1986/87 zu rechnen. Ebensowenig liege die gebotene
Regelung über das Zusammenwirken der Förderstufe mit anderen Schulstufen vor.
Die Landeshauptstadt Wiesbaden verfüge ferner über keinen gültigen
Schulentwicklungsplan. Ein hinreichendes Konzept über die aus Anlaß der
vorzeitigen Einführung der flächendeckenden Förderstufe in Wiesbaden zu
treffenden organisatorischen und personellen Maßnahmen sei nicht vorhanden,
wie sich aus der ablehnenden Haltung des Gesamtpersonalrats der Lehrer beim
Staatlichen Schulamt ergebe. Schließlich seien die vom Schulträger hinsichtlich
der Standortbestimmung der einzelnen Förderstufen sowie der
Schulbezirksgrenzen erlassenen Satzungen wegen Nichtbeachtung der formellen
Voraussetzungen rechtsfehlerhaft zustande gekommen und deshalb ungültig.
Neben den schulorganisatorischen seien auch die persönlichen Voraussetzungen
für die Einrichtung der Förderstufe im Gebiet der Landeshauptstadt Wiesbaden
bereits zum 1.8.1986 nicht gegeben. Die für die einzelnen Förderstufen zu
bestellenden Leiter seien bisher nicht bestellt und könnten bei geordnetem
Verfahrensgang auch erst im Laufe des Schuljahres 1986/87 bestellt werden. Die
für die einzelnen Förderstufen erforderlichen Lehrkräfte stünden noch nicht fest;
eine Förderstufenkonferenz könne daher noch nicht gebildet werden. Der durch die
Einführung der Förderstufe verursachte Mehrbedarf von wenigstens 30 Stellen
könne nicht befriedigt werden. Bei der Abordnung bzw. Versetzung von Lehrern an
die Förderstufen seien bisher außer acht gelassene Vorschriften des Beamten-,
des Lehramts-, des Besoldungs- und des Personalvertretungsrechts zu beachten,
was zu weiteren Hindernissen und Verzögerungen führe.
Schließlich könne der Schulträger auch nicht die erforderlichen Schulräume,
insbesondere die für den Biologieunterricht ab Klasse 5 und für den
Physikunterricht ab Klasse 6 erforderlichen Fachräume, bereits zum 1.8.1986 zur
Verfügung stellen; die Grundschulen, an denen die Förderstufen grundsätzlich
gebildet würden, besäßen derartige Fachräume nicht. Einige dieser Grundschulen
seien zu Auslagerungen von Klassen gezwungen, um die Förderstufenschüler
unterbringen zu können. Auch die für die Neuanschaffung von Schulbüchern
bereitgestellten Mittel reichten bei weitem nicht aus. Die Versorgung von
Förderstufenschülern mit vorhandenen Bücherbeständen sei nicht ohne
Verletzung des Auswahlrechts der zuständigen Fachkonferenz und des
Anhörungsrechts des Elternbeirats möglich.
Aus alledem folge, daß die angegriffene Verordnung zu Unrecht ergangen sei; der
Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 7 VwGO sei zur Abwendung
schwerwiegender Nachteile geboten. Diese Nachteile ergäben sich für die
Antragsteller dann, wenn durch den Vollzug der Verordnung die Möglichkeit eines
ruhigen und geregelten Übergangs von der Grundschule in die weiterführende
Schule beseitigt würde, der Staatsgerichtshof oder der Hessische
Verwaltungsgerichtshof jedoch in einem späteren Zeitpunkt die
Verfassungswidrigkeit des Förderstufen-Abschlußgesetzes bzw. die
Gesetzeswidrigkeit der Verordnung feststellen sollte.
Die Antragsteller beantragen sinngemäß,
den Vollzug der Verordnung zur Einrichtung der Förderstufe vom 31.1.1986
(GVBl. I S. 79) einstweilen bis zur Entscheidung über die Hauptsache auszusetzen,
hilfsweise,
den Vollzug dieser Rechtsverordnung einstweilen bis zur Entscheidung über die
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den Vollzug dieser Rechtsverordnung einstweilen bis zur Entscheidung über die
Hauptsache auszusetzen, soweit die Landeshauptstadt Wiesbaden betroffen ist.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 7 VwGO
zurückzuweisen.
Er hält nur den Hilfsantrag für zulässig, diesen jedoch nicht für begründet. Dem
Erlaß der begehrten einstweiligen Anordnung stehe bereits die offensichtliche
Unbegründetheit des Normenkontrollantrags entgegen. Die Entscheidung darüber,
ob die angegriffene Rechtsverordnung zu der Verfassung des Landes Hessen in
Widerspruch stehe, könne nur der Staatsgerichtshof treffen. Eine Verletzung von
Bundesverfassungsrecht sei weder unter dem Aspekt des Rechtsstaatsgebots
noch nach den vom Bundesverfassungsgericht in dessen Förderstufenurteil vom
6.12.1972 (BVerfGE 34, S. 165) gesetzten Maßstäben ersichtlich. Die sich aus Art.
1 § 2 des Förderstufen-Abschlußgesetzes ergebenden gesetzlichen
Voraussetzungen zum Erlaß der Verordnung stünden in der Kontinuität des § 12
des Schulverwaltungsgesetzes in der bisherigen Fassung. Darüber, ob die danach
für die Einführung der Förderstufe maßgeblichen persönlichen, sächlichen und
schulorganisatorischen Voraussetzungen spätestens bis zum Unterrichtsbeginn
im Schuljahr 1986/87 vorlägen, habe sich der Verordnungsgeber Gewißheit
verschaffen müssen; in diesem Zusammenhang stehe ihm in den Grenzen des
Evidenz- oder Willkürmaßstabs eine Einschätzungsprärogative zu, die das zur
Normenkontrolle berufene Gericht daran hindere, seine eigene Einschätzung
anstelle der Überlegungen des Verordnungsgebers wirksam werden zu lassen. Der
von den Antragstellern angerufene Gerichtshof dürfe deshalb hinsichtlich der
einfachgesetzlichen Voraussetzungen für die Einführung der Förderstufe im Gebiet
der Landeshauptstadt Wiesbaden nur prüfen, ob die Beurteilung und Entscheidung
des Verordnungsgebers sachlich vertretbar und mit der verfassungsrechtlichen
Wertordnung vereinbar seien. Tatsächlich sei die Einführung der Förderstufe in
Wiesbaden unter Rückgriff auf frühere Planungen intensiv und planvoll vorbereitet
worden. Am 28.11.1985 habe die Stadtverordnetenversammlung der Einführung
der flächendeckenden Förderstufe zugestimmt und nach eingehender Anhörung
der Schulen und ihrer Organe sowie nach Beteiligung der Ortsbeiräte festgelegt,
Bestandteil welcher Schulen die Förderstufe werde. Am 19.12.1985 sei der
Beschluß über die Schulbezirkssatzung und über eine Konkretisierung hinsichtlich
zweier Förderstufenstandorte gefaßt worden; nach Zustimmung des
Regierungspräsidenten in Darmstadt sei die Satzung am 25.2. 1986 in Kraft
getreten. Die Zustimmung zu den Organisationsbeschlüssen sei durch Erlaß vom
2.4.1986 erklärt worden.
Für alle Schüler der Jahrgangsstufe 5 werde am 1.8.1986 eine ausreichende Zahl
von Unterrichtsräumen zur Verfügung stehen. Ferner sei gewährleistet, daß die
Schüler einen den Vorgaben der Rahmenrichtlinien entsprechenden Fachunterricht
auch in den Naturwissenschaften erhielten. Im städtischen Vermögenshaushalt
seien für das Jahr 1986 für durch die Einführung der Förderstufe notwendig
werdende Ergänzungen und Umrüstungen Mittel in Höhe von 100.000,-- DM
gesondert veranschlagt worden; für die Beschaffung zusätzlichen Inventars
stünden im Haushalt der Landeshauptstadt Wiesbaden 259.000,-- DM zur
Verfügung. Die Ausstattung der Förderstufe mit Lehrbüchern sei bereits am
7.2.1986 eingeleitet worden. Soweit vorhandene Bestände nicht weiter verwendet
werden könnten, werde der Schulelternbeirat bei Neubestellungen und
Ergänzungsbeschaffungen gehört. Nach Abschluß und Auswertung der
Erhebungen über den Bedarf an anderen Sprachen als Englisch als erster
Fremdsprache habe der Kultusminister inzwischen gemäß § 12 Abs. 7 Satz 2 des
Förderstufen-Abschlußgesetzes entschieden, an welchen Förderstufen Latein und
Französisch als erste Fremdsprachen unterrichtet werden sollten. Die
erforderlichen Lehrerstellen seien mit Erlaß vom 19.2.1986 zugewiesen worden; die
beabsichtigten Versetzungen bzw. Abordnungen würden unter Beachtung aller
einschlägigen Rechtsvorschriften abgewickelt. Schulische Planungsgruppen zur
Vorbereitung des Unterrichts der zukünftigen Förderstufen seien zum 1.2.1986
eingerichtet worden und hätten ihre Arbeit aufgenommen. Die Auswahlverfahren
für die Förderstufenleiter ließen sich bis zum Schuljahresbeginn abschließen;
sollten sie sich im Einzelfall verzögern, werde eine Lehrkraft mit der vorläufigen
Wahrnehmung dieser Aufgabe betraut. Mit der zwischenzeitlich in Kraft getretenen
Satzung über die Bildung von Schulbezirken für Grundschulen und Förderstufen im
Gebiet der Landeshauptstadt Wiesbaden werde lediglich noch die Erfüllung der
Schulpflicht konkretisiert, nicht hingegen - wie nach früherer Rechtslage - die
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Schulpflicht konkretisiert, nicht hingegen - wie nach früherer Rechtslage - die
räumliche Einheit gebildet, in der die Förderstufe eingeführt werden solle. Eine
förmliche Beanstandung dieser Satzung, die zu einer aufsichtsrechtlichen
Überprüfung geführt hätte, habe im übrigen nicht stattgefunden.
Sollte die die offensichtliche Unbegründetheit des Normenkontrollantrags
annehmende Auffassung nicht geteilt werden, müsse im Rahmen einer
Nachteilsabwägung unter Anlegung eines strengen Maßstabes geprüft werden, ob
eine einstweilige Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen
wichtigen Gründen dringend geboten sei. Diese Abwägung falle angesichts der die
Antragsteller infolge der Einführung der flächendeckenden Förderstufe treffenden,
nicht besonders schwerwiegenden Nachteile zugunsten des öffentlichen Interesses
an der Aufrechterhaltung einer im demokratischen Normsetzungsverfahren
zustandegekommenen Rechtsvorschrift aus.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den
Inhalt ihrer Schriftsätze vom 13.3., 28.4., 29.4. und 9.5.1986 verwiesen.
Die Landeshauptstadt Wiesbaden hat als Schulträger Gelegenheit erhalten, sich
gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO zu dem Antrag zu äußern. Sie hat sich mit
Schriftsatz vom 30.4.1986 für eine Zurückweisung des im vorliegenden Verfahren
gestellten Antrags ausgesprochen und insoweit zur Begründung auf ihre
Antragserwiderung vom 28.4.1986 in den Normenkontrollverfahren 6 N 836/86 und
6 NG 837/86 u.a. Bezug genommen, in denen sie selbst am Verfahren beteiligt ist;
hierauf wird ebenfalls im einzelnen verwiesen.
II.
Der Antrag bleibt in vollem Umfang ohne Erfolg. Die Voraussetzungen für den
Erlaß der begehrten einstweiligen Anordnung sind nicht glaubhaft gemacht.
Gemäß § 47 Abs. 7 VwGO kann das für Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1
VwGO zuständige Oberverwaltungsgericht - in Hessen der Hessische
Verwaltungsgerichtshof (§ 1 Abs. 1 Satz 1 HessAGVwGO) - auf Antrag eine
einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder
aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Soweit die Antragsteller die
einstweilige Aussetzung des Vollzugs der Verordnung zur Einrichtung der
Förderstufe vom 31.1.1986 (GVBl. I S. 79) - Einrichtungsverordnung -, bei der es
sich allerdings um eine der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in
Verbindung mit § 11 Abs. 1 HessAGVwGO unterliegende, im Range unter dem
Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift handelt, auch insoweit begehren, als
durch sie vom 1. August 1986 an die Förderstufe in bestimmten Gebieten
außerhalb der Landeshauptstadt Wiesbaden eingerichtet wird, steht dem Erlaß
einer entsprechenden einstweiligen Anordnung bereits der Umstand entgegen,
daß den Antragstellern hierfür die Antragsberechtigung fehlt. Für die
Antragsberechtigung in dem auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 47
Abs. 7 VwGO gerichteten Verfahren gelten nämlich dieselben Voraussetzungen wie
für die Antragsberechtigung im Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO (Beschluß des VGH Baden-Württemberg vom 11.2.1977 - III 88/77 -, ESVGH
27 S. 221; Beschluß des Hess. Verwaltungsgerichtshofs vom 11.5.1979 - VN 4/79 -
, HessVGRspr. 1979 S. 92); nach dieser Vorschrift kann den Antrag jede natürliche
oder juristische Person, die durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung
einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat, sowie jede
Behörde stellen. Einen derartigen Nachteil haben die Antragsteller durch die
Einrichtung der Förderstufe in der Stadt Kassel, in einzelnen Städten und
Gemeinden des Lahn-Dill-Kreises sowie des Werra-Meißner-Kreises, in der
Universitätsstadt Marburg, im Landkreis Marburg-Biedenkopf sowie im
Wetteraukreis (§ 1 Nr. 1 bis 6 der angegriffenen Einrichtungsverordnung) nicht zu
erwarten. Ihre Antragsberechtigung beschränkt sich vielmehr auf die das Gebiet
der Landeshauptstadt Wiesbaden betreffende Vorschrift des § 1 Nr. 7 der
Einrichtungsverordnung, die ihnen im Falle ihrer Gültigkeit die bisher bestehende
Möglichkeit nimmt, nach Abschluß der 4. Grundschulklasse den Besuch der 5.
Klasse eines am Wohnort vorhandenen Gymnasiums anzustreben. Hierin liegt
entsprechend der bisherigen Senatsrechtsprechung (Beschlüsse vom 18.6.1975 -
VI N 2/75 - und vom 31.7.1975 - VI N 4/75 -) ein Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2
Satz 1 VwGO.
Der Antrag bleibt allerdings auch ohne Erfolg, soweit er mit der vorstehenden
Einschränkung zulässig gestellt ist. Die Entscheidung über einen Antrag nach § 47
Abs. 7 VwGO hängt nach der ständigen, auch vom angerufenen
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Abs. 7 VwGO hängt nach der ständigen, auch vom angerufenen
Verwaltungsgerichtshof (vgl. Beschlüsse des 5. Senats vom 11.5.1979, a.a.O. S.
93, sowie des 4. Senats vom 21.10.1980 - IV N 13/80 -) geteilten Rechtsprechung
der mit Normenkontrollsachen befaßten Oberverwaltungsgerichte (vgl. Beschluß
des OVG Münster vom 23.12 1980 - 11 a ND 19/80 -, DVBl. 1981 S. 687, 688 sowie
Schenke, Die einstweilige Anordnung in Verbindung mit der
verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle < § 47 Abs. 7 VwGO> DVBl. 1979 S.
169, 172 f, jeweils mit weiteren Nachweisen) von einer Abwägung der Folgen ab,
die eintreten würden, wenn im einen Falle eine einstweilige Anordnung nicht
erginge, auf den Normenkontrollantrag aber die Ungültigkeit der Norm festgestellt
würde, und im anderen Falle die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde,
der Normenkontrollantrag aber in der Hauptsache erfolglos bliebe. Die Gültigkeit
der umstrittenen Norm ist im Verfahren auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung
nicht zu überprüfen, soweit nicht eine einstweilige Anordnung entweder wegen
offensichtlicher Unbegründetheit des Normenkontrollantrages nicht in Betracht
kommt oder bei offensichtlicher Rechtswidrigkeit der Norm die Dringlichkeit, ihren
Vollzug auszusetzen, besonders deutlich wird.
Auch für den hier zu entscheidenden Fall ist eine derartige Folgenabwägung
geboten, denn eine im vorstehenden Sinne offensichtliche Rechtswidrigkeit des § 1
Nr. 7 der angegriffenen Einrichtungsverordnung vermag der beschließende Senat
mit den im vorliegenden Antragsverfahren zu Gebote stehenden Erkenntnismitteln
nicht festzustellen. Diese Rechtsverordnung ist vom Hessischen Kultusminister
aufgrund der ihm durch Art. 1 § 2 des Gesetzes über den Abschluß der Einführung
der Förderstufe und zur Änderung des Schulverwaltungsgesetzes und des
Schulpflichtgesetzes Förderstufen-Abschlußgesetz vom 3.7.1985 (GVBl. I S. 98) -
FStAG - erteilten Ermächtigung im Benehmen mit den betroffenen Schulträgern
am 31.1.1986 erlassen worden und am Tage nach ihrer Verkündung, die durch
Abdruck in der am 25.2.1986 herausgegebenen Nr. 6 des Gesetz- und
Verordnungsblattes für das Land Hessen, Teil I, S. 79, stattgefunden hat, in Kraft
getreten. Gemäß Art. 1 § 2 FStAG bestimmt der Kultusminister im Benehmen mit
dem Schulträger durch Rechtsverordnung, daß die Förderstufe mit Beginn des
folgenden Schuljahres eingerichtet wird, wenn in einzelnen Gemeinden,
Landkreisen oder Teilen von ihnen die Voraussetzungen zur Einführung der
Förderstufe vor dem 1. August 1987 gegeben sind. Auch inhaltlich läßt die
Verordnung einen evidenten Rechtsfehler nicht erkennen. Insoweit kommt ohnehin
nur eine Überprüfung anhand der sich aus dem Bundes- und dem einfachen
Landesrecht ergebenden Maßstäbe in Betracht; denn gemäß § 47 Abs. 3 VwGO
prüft das Oberverwaltungsgericht die Vereinbarkeit der der Normenkontrolle
unterworfenen Vorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist,
daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes
nachprüfbar ist. Art. 132 der Hessischen Verfassung sieht vor, daß nur der
Staatsgerichtshof die Entscheidung darüber trifft, ob ein Gesetz oder eine
Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch steht. Dementsprechend
darf der Hessische Verwaltungsgerichtshof eine Rechtsverordnung nicht auf ihre
Vereinbarkeit mit der Landesverfassung überprüfen (Urteil des Staatsgerichtshofs
vom 15.7.1970 - P.St. 548/563 -, ESVGH 21 S. 1).
Daß die von den Antragstellern zulässigerweise zur Überprüfung gestellte
Rechtsverordnung in offensichtlichem Widerspruch zu Bundesrecht, insbesondere
zu den Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und 6 Abs. 2 GG, stehe, machen die
Antragsteller selbst nicht geltend und ist auch unter Berücksichtigung der
Förderstufenentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 6.12 1972 -
1 BvR 230/70 und 95/71 -, BVerfGE 34 S. 165) nicht ersichtlich. Ob das von den
Antragstellern mit Blick auf die nähere Ausgestaltung der Förderstufe gerügte
Regelungsdefizit, sofern es im Zeitpunkt der Einführung der flächendeckenden
Förderstufe im Gebiet der Landeshauptstadt Wiesbaden am 1. 8. 1986 noch
bestehen sollte, unter dem Aspekt des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG)
zur Ungültigkeit der Einrichtungsverordnung führen kann, ist eine nur im Verfahren
zur Hauptsache aufgrund eingehender und sorgfältiger Prüfung zu beantwortende
Frage, wie der Staatsgerichtshof für den von ihm anzuwendenden Maßstab der
Landesverfassung in seiner am 30.4.1986 verkündeten Entscheidung in dem
ebenfalls die einstweilige Aussetzung der Einrichtungsverordnung betreffenden
Verfahren P.St. 1043 e.V. (S. 15 f des amtlichen Umdrucks) hervorgehoben hat.
Entsprechendes gilt auch für die Fragen, ob im Falle einer aus bundesrechtlichen
Vorschriften herzuleitenden Nichtigkeit des Förderstufen- Abschlußgesetzes
dessen rechtliches Schicksal von der Einrichtungsverordnung geteilt würde und ob
die tatsächlichen Voraussetzungen für den Erlaß dieser Verordnung noch nicht -
wie die Antragsteller mit Nachdruck geltend machen - vorliegen. Denn ob der sich
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wie die Antragsteller mit Nachdruck geltend machen - vorliegen. Denn ob der sich
aus Art. 1 § 2 FStAG ergebenden einfachgesetzlichen Anforderung, daß die
Voraussetzungen zur Einführung der Förderstufe in einzelnen Gemeinden,
Landkreisen oder Teilen von ihnen vor dem 1. August 1987 gegeben sein müssen,
vom Verordnungsgeber Rechnung getragen worden ist oder nicht, läßt sich im
Antragsverfahren nach § 47 Abs. 7 VwGO schon deshalb nicht eindeutig im einen
oder anderen Sinne beurteilen, weil insoweit nicht nur mehrere schwierige und
vorab zu klärende Rechtsfragen aufgeworfen sind,
- was ist im einzelnen unter den in Art. 1 § 2 FStAG angesprochenen
Voraussetzungen zu verstehen und genügt es
- wozu der beschließende Senat neigt -, wenn diese Voraussetzungen erst im
Zeitpunkt der Einrichtung der Förderstufe vorliegen?
- in welchem Umfang ist die Einschätzung des Verordnungsgebers, diese
Voraussetzungen lägen vor, verwaltungsgerichtlich überprüfbar?
- hat eine etwaige Rechtsfehlerhaftigkeit der von der Landeshauptstadt Wiesbaden
erlassenen Schulbezirkssatzung Einfluß auf die Gültigkeit der
Einrichtungsverordnung?
sondern auch unter Umständen der für die Beantwortung dieser Fragen
maßgebliche Sachverhalt näher abgegrenzt und aufgeklärt werden muß; dies gilt
um so mehr, als der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 29.4.1986 und der gemäß
§ 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO angehörte Schulträger mit Schriftsätzen vom
30./28.4.1986 den zahlreichen Einwänden der Antragsteller substantiiert
entgegengetreten sind und der beschließende Senat wegen des teilweise
widersprüchlichen Sachvortrags der Beteiligten keinen abschließenden Überblick
darüber besitzt, von welchen Tatsachen als glaubhaft gemacht ausgegangen
werden kann.
Für die nach alledem gebotene Abwägung sind die Folgen einander
gegenüberzustellen, die einerseits eintreten würden, wenn eine einstweilige
Anordnung nicht erginge, auf den Normenkontrollantrag aber die Ungültigkeit der
Einrichtungsverordnung festgestellt würde, und die andererseits entstehen
würden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der
Normenkontrollantrag aber in der Hauptsache erfolglos bliebe (vgl. Beschluß des
4. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21.10.1980 - IV N 13/80 -
mit weiteren Nachweisen). Dieses in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung
seit jeher anerkannte Abwägungsmodell liegt auch der bereits erwähnten
Entscheidung des Staatsgerichtshofs zugrunde, durch die der ebenfalls die
Einrichtungsverordnung vom 31.1.1986 betreffende Antrag einer Gruppe von
Abgeordneten des Hessischen Landtags auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung
nach § 22 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof zurückgewiesen
worden ist. In dieser Entscheidung (S. 16-20 des amtlichen Umdrucks) sind
bezüglich der Frage, ob der Erlaß einer einstweiligen Verfügung zur Abwendung
wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem
anderen wichtigen Grunde im öffentlichen Interesse geboten erschien, folgende
Gesichtspunkte angesprochen worden:
a) Im Fall der Ablehnung der einstweiligen Verfügung wären die durch die
Einrichtungsverordnung vom 31. Januar 1986 betroffenen Eltern verpflichtet, ihre
Kinder nach Abschluß der Klasse 4 der Grundschule zum 1. August 1986 am
Unterricht in der Förderstufe (Jahrgangsstufe 5) ihres jeweiligen Schulbezirks
teilnehmen zu lassen, falls sie nicht - was nach richtiger Auslegung des Art. 4 Nr. 1
FStAG in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 2 des Schulpflichtgesetzes - SchPflG - in
der bisherigen Fassung rechtlich noch möglich wäre - auf weiterführende
öffentliche Schulen außerhalb ihres Schulbezirks (im Land Hessen oder in anderen
Bundesländern) oder auf Privatschulen auswichen. Daß die neu eingerichteten
Förderstufen zu diesem Zeitpunkt ihren Unterricht aufnehmen würden, ist nicht
zweifelhaft, selbst wenn, wie von den Antragstellern behauptet, bis dahin nicht
überall sämtliche organisatorischen, personellen und sächlichen Voraussetzungen
bis ins letzte erfüllt sein sollten.
Was die von den Antragstellern für den Fall der späteren Feststellung der
Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Verordnung befürchtete nachteilige
"Wechselbad"-Wirkung betrifft, so geht der Staatsgerichtshof - anders als noch in
der Entscheidung vom 20. Juli 1983, P.St. 1001 - nicht davon aus, daß eine solche
eintreten würde. Zwar erschiene es pädagogisch nicht von vornherein sinnlos,
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eintreten würde. Zwar erschiene es pädagogisch nicht von vornherein sinnlos,
Schüler, die zunächst eine Beobachtungsphase im Klassenverband zu Beginn der
Förderstufe hinter sich gebracht haben, in Klassen 5 oder 6 des gegliederten
Schulsystems umzusetzen. Indessen wird bei realistischer Einschätzung der
Situation kaum damit gerechnet werden können, daß im Falle der Ablehnung einer
einstweiligen Verfügung und späterer Feststellung der Verfassungswidrigkeit der
Einrichtungsverordnung noch rechtzeitig für den hier betroffenen Schülerjahrgang
solche Klassen 5 und 6 im gegliederten Schulsystem reorganisiert werden würden.
Es ist daher anzunehmen, daß die einmal in das Förderstufensystem
eingegliederten Schüler dort bis zum Ende (also bis einschließlich Jahrgangsstufe
6) verbleiben würden.
Der Nichterlaß der begehrten einstweiligen Verfügung könnte aber im wesentlichen
folgende Nachteile nach sich ziehen:
Zum ersten hätten die die Förderstufe ablehnenden Eltern voraussichtlich nur in
unzulänglichem Umfange die Möglichkeit, ihr bereits erwähntes Wahlrecht
tatsächlich auszuüben. Denn da zum 1. August 1986 75 vom Hundert der
Angehörigen des in Frage kommenden Schülerjahrgangs für den Besuch der
Klasse 5 der Förderstufe vorgesehen sind, würde - neben den Privatschulen - das
Angebot an außerhalb des eigenen Schulbezirks in noch zumutbarer Entfernung
liegenden weiterführenden öffentlichen Schulen relativ gering sein, so daß in vielen
Fällen der an sich gewünschte Besuch einer solchen weiterführenden Schule nicht
oder nur unter Inkaufnahme erheblicher Erschwernisse (überlange Schulwege,
finanzielle und zeitliche Mehrbelastung) möglich sein würde. Die gegen ihren Willen
die Förderstufe besuchenden Schüler müßten zudem - wie bereits dargelegt - bis
zum Abschluß der Jahrgangsstufe 6 in diesem Schulsystem verbleiben und für die
ganze Zeit auf das von ihnen bevorzugte Schulsystem herkömmlicher Art
endgültig verzichten, was ebenfalls einen Nachteil darstellen würde. In diesem
Zusammenhang ist indessen an die Tatsache zu erinnern, daß die Zulässigkeit der
flächendeckenden obligatorischen Förderstufe als solche vom Staatsgerichtshof in
zwei Entscheidungen bejaht worden ist und auch von den Antragstellern nicht in
Zweifel gezogen wird, daß der Streit in der Hauptsache sich also um die
Ausgestaltung des Förderstufensystems in bestimmten einzelnen Punkten dreht,
die für den Fall der Verfassungswidrigkeit einer Neuregelung zugänglich sind.
Ein weiterer Nachteil kann darin liegen, daß das erwähnte Wahlrecht der Eltern
irreversibel beeinträchtigt wird, weil diese mangels vollständiger rechtlicher
Ausgestaltung der Förderstufe - die Verordnungen des Hessischen Kultusministers
über die Förderstufe, über die Fremdsprachenfolge, über die Stundentafel und
über den Übergang der Förderstufen-Schüler in die weiterführenden Schulen sowie
der Erlaß über die Zusammenarbeit von Schulen im Schulverbund werden
möglicherweise erst nach Beginn des Schuljahrs 1986/87 in Kraft treten können
nicht hinreichend voraussehen konnten, wie sich der Unterricht dort im einzelnen
darstellen würde, und sie deshalb womöglich auch keine ausreichende
Entscheidungsgrundlage für die Wahl zwischen der Förderstufe und herkömmlichen
Schulen hatten. In diesem Zusammenhang wird darauf verwiesen, daß in §§ 12
und 55 SchVG in der Fassung des Förderstufen-Abschlußgesetzes sich Regelungen
über die Verteilung von Kern- und Kursunterricht, Bestimmung der ersten
Fremdsprache, Beginn und Ausmaß einer äußeren Differenzierung und
Umstufungen finden und daß derzeit nach dem Vortrag des Hessischen
Ministerpräsidenten weitere Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf die
Förderstufe angewendet werden (vgl. die Richtlinien für die Förderstufe vom
14.03.72, soweit sie dem Abschlußgesetz nicht zuwiderlaufen; Stundentafel vom
28.05.76; Verordnung über schriftliche Arbeiten vom 03.07.78; Verordnung über
den Übergang von Schülern aus der Förderstufe vom 18.05.81). Hingewiesen wird
ferner auf die tatsächliche Verwaltungsübung, wonach der Kultusminister im
Benehmen mit den jeweiligen Schulträgern je nach Bedarf durch Einzelerlaß gem.
§ 12 Abs. 7 SchVG n.F. Latein oder Französisch als erste Fremdsprache an
bestimmten Förderstufen zuläßt und für den Besuch dieser "offenen" Förderstufen
außerhalb des eigenen Schulbezirks die notwendigen Gestattungen nach § 19
SchPflG erteilt werden.
Ein weiterer Nachteil bei Ablehnung der einstweiligen Verfügung und späterem
Erfolg des Normenkontrollantrags in der Hauptsache wäre die Tatsache, daß die
Schüler in den neu eingerichteten Förderstufen dann einen zumindest in Teilen
verfassungswidrigen und damit unzulässigen Unterricht erhalten hätten, und zwar
auch für den Fall, daß in der Hauptsache lediglich eine Appell-Entscheidung
(Erklärung der angegriffenen Rechtsnorm für verfassungswidrig ohne gleichzeitige
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(Erklärung der angegriffenen Rechtsnorm für verfassungswidrig ohne gleichzeitige
Nichtigerklärung) ergehen würde. In diesem Zusammenhang wird zu fragen sein,
welche Bedeutung dem Umstand zukommt, daß während der Zeit bis zur
Entscheidung in der Hauptsache (voraussichtlich Ende dieses oder Anfang
nächsten Jahres) die Schüler der Jahrgangsstufe 5 der neuen Förderstufen sich
nach deren Konzeption ohnehin in einer Übergangs- und Beobachtungsphase im
Klassenverband befinden (vgl. zu einer ähnlichen Lage beim Streit über die Reform
der gymnasialen Oberstufe in Hessen: BVerfGE 43, 198 <201 f.>).
Die Ablehnung einer einstweiligen Verfügung könnte schließlich auch die
nachteilige Folge eines Verstoßes gegen das Gleichheitsgebot nach sich ziehen,
da diejenigen Schüler, die bereits zum 1. August 1986 die obligatorische
Förderstufe besuchen müßten, ungleich gegenüber denjenigen Schülern behandelt
würden, bei denen diese Verpflichtung erst zum 1. August 1987 besteht. Hierbei
ist allerdings zu beachten, daß das Bundesverfassungsgericht die schrittweise
Einführung der obligatorischen Förderstufe im Land Hessen, nach den gegebenen
Möglichkeiten als verfassungsrechtlich unbedenklich bezeichnet hat (vgl. BVerfGE
34, 165 <195 f.>).
b) Den dargestellten Nachteilen für den Fall der Ablehnung der begehrten
einstweiligen Verfügung und der späteren Feststellung der Verfassungswidrigkeit
der Einrichtungsverordnung sind im wesentlichen folgende Nachteile für den Fall
des Erlasses der einstweiligen Verfügung und der späteren Erfolglosigkeit des
Normenkontrollantrags gegenüberzustellen:
Auch eine nach § 47 Abs. 7 VwGO vorzunehmende Folgenabwägung setzt
zunächst die Ermittlung und Gewichtung der abwägungsrelevanten Gesichtspunkte
voraus. Hierunter sind, soweit bei Ablehnung der begehrten einstweiligen
Anordnung überhaupt mit nachteiligen Folgen für die von der angegriffenen Norm
Betroffenen zu rechnen ist, nur solche Umstände zu verstehen, die für sich allein
oder jedenfalls in ihrem Zusammenwirken mit weiteren Umständen nach Art,
Schwere und Zumutbarkeit so gewichtig sind, daß die auf die Abwehr s c h w e r e r
N a c h t e i l e zielende einstweilige Anordnung bei der gebotenen Anlegung eines
strengen Maßstabs (vgl. Redeker-von Oertzen Verwaltungsgerichtsordnung, 8.
Auflage 1985, § 47 Erläuterung 39 mit weiteren Nachweisen) gerechtfertigt sein
kann; nichts anderes gilt im übrigen für die im vorliegenden Fall ersichtlich nicht in
Betracht kommende einstweilige Anordnung, die ergeht, wenn es aus a n d e r e n
w i c h t i g e n G r ü n d e n dringend geboten ist (§ 47 Abs. 7 2. Alternative
VwGO). Als abwägungsrelevante Nachteile scheiden demnach mindergewichtige
Folgen aus, etwa solche, die hinzunehmen dem Betroffenen von der
Rechtsordnung zugemutet wird oder die er durch Inanspruchnahme vorläufigen
Rechtsschutzes nach § 80 oder § 123 VwGO abwenden kann (vgl. Kopp, VwGO, 6.
Auflage 1984, § 47 Erläuterung 76) oder die sich in einer bloß faktischen
Beeinträchtigung erschöpfen, ohne daß eine Rechtsposition beeinträchtigt wird.
Bei Anwendung dieser Grundsätze gelangt der beschließende Senat nicht nur
hinsichtlich einer (wohl nur theoretisch denkbaren) nachteiligen "Wechselbad"-
Wirkung bei Ablehnung der einstweiligen Anordnung und späterem Erfolg des
Normenkontrollantrags - insoweit in Übereinstimmung mit dem Staatsgerichtshof
a.a.O. S. 17) -, sondern auch hinsichtlich der weiteren in diesem Fall in Betracht
kommenden Folgen zu dem Ergebnis, daß durch Erlaß einer einstweiligen
Anordnung nach § 47 Abs. 7 1. Alternative VwGO abzuwehrende schwere Nachteile
nicht glaubhaft gemacht sind. Es bedarf deshalb keines näheren Eingehens auf die
sich hier nicht mehr stellenden Fragen, ob und gegebenenfalls mit welchen
abwägungsrelevanten Nachteilen bei Erlaß der begehrten einstweiligen Anordnung
und späterer Zurückweisung des Normenkontrollantrags zu rechnen wäre und ob
diesen Nachteilen aufgrund einer Abwägung mit den im umgekehrten Fall
eintretenden Nachteilen das größere Gewicht beigemessen werden müßte. Daß
der Antrag schon aus dem vorstehend erläuterten Grunde zurückzuweisen ist,
ergibt sich im einzelnen aus folgenden Erwägungen:
Entgegen der von den Antragstellern - sinngemäß - vertretenen Auffassung ist im
verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren ein abwägungsrelevanter
Nachteil nicht darin zu erblicken, daß ihnen durch die Einführung der
flächendeckenden Förderstufe vom 1.8.1986 an die bisher bestehende Möglichkeit
genommen wird, sich nach der 4. Grundschulklasse entweder für den Besuch einer
in Wiesbaden vereinzelt schon vorhandenen ("freiwilligen") Förderstufe oder einer
Schule des dreigliedrigen Schulsystems, speziell der 5. Klasse eines
herkömmlichen Gymnasiums, zu entscheiden.
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Ein Wahlrecht, das nachteilig betroffen sein könnte, besteht nach dem 4. Schuljahr
nicht mehr, nachdem durch die Änderung des § 5 Abs. 2 des
Schulverwaltungsgesetzes durch Art. 2 FStAG die Wahl des Bildungsweges erst
nach dem Besuch der Förderstufe erfolgen kann.
Entsprechend der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs (Urteil vom
20.12.1971 - P.St. 608.637 -, ESVGH 22 S. 4, 8 f; Urteil vom 4.4.1984 - P.St. 1002 -
, ESVGH 35 S. 1 = Staatsanzeiger 1984 S. 825, 828 f) steht fest, daß das aus Art.
55 HV herzuleitende Recht der Eltern, zwischen vom Staat zur Verfügung
gestellten Schulen frei wählen zu können, durch die gesetzliche Einführung der
obligatorischen Förderstufe nicht verletzt wird. Der Staatsgerichtshof hat dazu
ausgeführt:
Das elterliche Wahlrecht, das sich auf die Auswahl des gesamten Bildungsganges
des Kindes bezieht, wird zwar dadurch berührt, daß die Eltern nicht mehr die
Möglichkeit haben, nach dem 4. Grundschuljahr eine weiterführende Schule für ihr
Kind auszusuchen. Dieses elterliche Auswahlrecht wird durch die Einführung der
obligatorischen Förderstufe aber nicht beseitigt, sondern erst zwei Jahre später
eingeräumt. Hierdurch wird nicht verfassungswidrig in die Substanz des
Auswahlrechts eingegriffen, weil es auch nach dem 6. Schuljahr noch innerhalb der
Vollzeitschulpflicht in sinnvoller und substantieller Weise ausgeübt werden kann.
(Staatsgerichtshof StAnz. 1984 S. 829).
Hierüber hinausgehende Rechtspositionen sind weder den Eltern - etwa durch Art.
6 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 6.12.1972 -1
BvR 230/70 und 95/71 -, BVerfGE 34 S. 165) noch den Schülern - etwa durch Art. 2
Abs. 1 GG - eingeräumt.
Durch § 1 Nr. 7 der Einrichtungsverordnung wird das Recht, sich für den Besuch
einer außerhalb Wiesbadens (in Hessen oder einem anderen Bundesland)
gelegenen öffentlichen Schule oder einer privaten Ersatzschule zu entscheiden,
nicht berührt; denn die der erwähnten Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts Rechnung tragende bisherige Fassung des § 5 Abs. 2
Satz 1 und Satz 2 des Schulpflichtgesetzes
Wenn für den Schulbezirk, in dem der Schulpflichtige seinen Wohnsitz oder
gewöhnlichen Aufenthalt hat, die Förderstufe durch Rechtsverordnung eingeführt
ist, soll in den Schuljahrgängen 5 und 6 die Schule besucht werden, an der die
Förderstufe eingerichtet ist, sofern die Vollzeitschulpflicht nicht in einer öffentlichen
Schule außerhalb des Schulbezirks oder in einer als Ersatzschule genehmigten
Privatschule erfüllt wird,
gilt gemäß Art. 4 Nr. 1 Satz 1 FStAG bis zum (gemeint ist: landesweiten) Abschluß
der Einführung der Förderstufe mit der Maßgabe weiter, daß der dort genannte
Schulbezirk der Bezirk der Förderstufe im Sinne des § 41 des
Schulverwaltungsgesetzes (in der Fassung des FStAG) ist. Ein
abwägungsrelevanter Nachteil wird in diesem Zusammenhang auch nicht dadurch
hervorgerufen, daß die die Förderstufe ablehnenden Eltern bei Ablehnung der
einstweiligen Anordnung voraussichtlich nur in unzulänglichem Umfange die
Möglichkeit hätten, ihr Wahlrecht tatsächlich auszuüben. Die insoweit vom
Staatsgerichtshof in dem Verfahren P.St. 1043 e.V. angestellte Erwägung, daß -
neben den Privatschulen - das Angebot an außerhalb des eigenen Schulbezirks in
noch zumutbarer Entfernung liegenden weiterführenden öffentlichen Schulen
relativ gering sein wird, da zum 1. August 1986 75 v.H. der Angehörigen des in
Frage kommenden Schülerjahrgangs für den Besuch der Klasse 5 der Förderstufe
vorgesehen sind, so daß in vielen Fällen der an sich gewünschte Besuch einer
solchen weiterführenden Schule nicht oder nur unter Inkaufnahme erheblicher
Erschwernisse (überlange Schulwege, finanzielle und zeitliche Mehrbelastung)
möglich sein wird (S. 17 des amtlichen Entscheidungsumdrucks), ist zwar bei der
verfassungsrechtlichen Überprüfung des Förderstufen-Abschlußgesetzes
wesentlich. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat jedoch von der Geltung des
§ 5 Abs. 2 des Schulverwaltungsgesetzes auszugehen, wenn er die
Einrichtungsverordnung überprüft. Die erwähnten tatsächlichen Erschwernisse sind
aber auf den Fortfall der Wahlmöglichkeit zwischen verschiedenen weiterführenden
Schulen zurückzuführen und werden Eltern und Schülern, wenn sie von ihrem
Auswahlrecht nach § 5 Abs. 2 Satz 1 und 2 des Schulpflichtgesetzes in einer
bestimmten Weise Gebrauch machen, von der Rechtsordnung zugemutet; sie
lassen die rechtliche Stellung der Betroffenen völlig unberührt und besitzen daher
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lassen die rechtliche Stellung der Betroffenen völlig unberührt und besitzen daher
nach Art und Schwere nicht das Gewicht, welches ein im Rahmen der
Folgenabwägung zu berücksichtigender Nachteil mindestens haben muß.
Entsprechendes gilt hinsichtlich der weiteren Überlegung, daß das erwähnte
Wahlrecht der Eltern irreversibel dadurch beeinträchtigt werde, daß diese mangels
vollständiger rechtlicher Ausgestaltung der Förderstufe - die Verordnungen des
Hessischen Kultusministers über die Förderstufe, über die Fremdsprachenfolge,
über die Stundentafel und über den Übergang der Förderstufenschüler in die
weiterführenden Schulen sowie der Erlaß über die Zusammenarbeit von Schulen
im Schulverbund könnten möglicherweise erst nach Beginn des Schuljahres
1986/87 in Kraft treten - nicht hinreichend voraussehen konnten, wie sich der
Unterricht dort im einzelnen darstellen würde, und sie deshalb womöglich auch
keine ausreichende Entscheidungsgrundlage für die Wahl zwischen der Förderstufe
und auswärtigen oder privaten Schulen hatten. Einen rechtlich relevanten Nachteil
aus der im Zeitpunkt der Schulwahlentscheidung nach Auffassung der
Antragsteller nur unzureichend gewährleisteten Überschaubarkeit gewisser
Einzelheiten des Förderstufenunterrichts sieht der beschließende Senat darin
nicht. Wie auch der Staatsgerichtshof in diesem Zusammenhang hervorgehoben
hat (S. 18 f des amtlichen Entscheidungsumdrucks), finden sich in den §§ 12 und
55 des Schulverwaltungsgesetzes in der Fassung des FStAG teilweise in
Einzelheiten gehende Regelungen über die Verteilung von Kern- und
Kursunterricht, über die Bestimmung der ersten Fremdsprache, über Beginn und
Ausmaß einer äußeren Differenzierung sowie über Ein- und Umstufungen;
daneben werden schon seit längerem weitere Rechts- und Verwaltungsvorschriften
auf die Förderstufe angewendet, so daß auch vor Erlaß der oben erwähnten
Rechtsverordnungen keine wesentliche Unklarheit über den Unterricht in der
Förderstufe besteht. Der allenfalls theoretisch denkbare Nachteil, der darin
bestehen könnte, daß Eltern gerade infolge des gerügten Regelungsdefizits von
einer Entscheidung zugunsten des Förderstufenbesuchs Abstand bekommen
haben, ist ohne Gewicht.
Dies gilt auch für die Erwägung, daß bei Ablehnung der einstweiligen Verfügung
und späterem Erfolg des Normenkontrollantrags in der Hauptsache ein weiterer
Nachteil darin läge, daß die Schüler in den neu eingerichteten Förderstufen dann
einen zumindest in Teilen unzulässigen Unterricht erhalten hätten. Dieser Nachteil
würde sich unter der vorstehenden Annahme ausschließlich aus dem Fehlen der
erforderlichen Rechtsgrundlage (hier einer auf der Grundlage des Art. 1 § 2 FStAG
erlassenen gültigen Rechtsverordnung) ergeben; er hätte für die Betroffenen nur
formale Bedeutung. Denn in seinen für Eltern und Schüler spürbaren
Auswirkungen, insbesondere in Bezug auf den prägenden Einfluß für den
tatsächlichen Bildungsweg des Schülers, steht der Unterricht, der an einer ohne
hinreichende Rechtsgrundlage eingerichteten Förderstufe erteilt wird, dem an einer
rechtsfehlerfrei organisierten Förderstufe vermittelten Unterricht nicht nach, es sei
denn, daß - worauf noch einzugehen sein wird - der dargebotene
Förderstufenunterricht selbst mit erheblichen Mängeln behaftet ist.
Ebensowenig wie eine ohne Rechtsgrundlage praktizierte Unterweisung von
Schülern in Förderstufen vermag schließlich der weitere Gesichtspunkt einen
abwägungsrelevanten Nachteil zu begründen, daß die Ablehnung einer
einstweiligen Verfügung einen Verstoß gegen das Gleichheitsgebot nach sich
ziehen könne, indem diejenigen Schüler, die bereits zum 1.8.1986 die
obligatorische Förderstufe besuchen müßten, ungleich gegenüber denjenigen
Schülern behandelt würden, bei denen diese Verpflichtung erst zum 1.8.1987
bestehe. Insoweit ist mit dem Staatsgerichtshof (S. 20 des amtlichen
Entscheidungsumdrucks) darauf hinzuweisen, daß das Bundesverfassungsgericht
die schrittweise Einführung der obligatorischen Förderstufe im Lande Hessen nach
den gegebenen Möglichkeiten als verfassungsrechtlich unbedenklich bezeichnet
hat (vgl. BVerfGE 34 S. 165, 195 f). Im übrigen fehlt es insoweit an der die
Anwendbarkeit des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes erst
herbeiführenden Vergleichbarkeit beider Fallgestaltungen schon deshalb, weil im
einen Fall die Voraussetzungen für die Einrichtung der Förderstufe schon zum
1.8.1986 vorliegen müssen, im anderen Fall in diesem Zeitpunkt jedoch noch
fehlen; dies darf der Normgeber zum Anlaß für eine entsprechende Differenzierung
nehmen.
Nach alledem läge ein durch Erlaß einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs.
7 VwGO abzuwehrender schwerer Nachteil allenfalls dann vor, wenn aufgrund des
derzeitigen Erkenntnisstandes davon auszugehen wäre, daß vom Zeitpunkt des
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derzeitigen Erkenntnisstandes davon auszugehen wäre, daß vom Zeitpunkt des
Unterrichtsbeginns im Schuljahr 1986/87 an den Schülern der durch § 1 Nr. 7 der
Einrichtungsverordnung in Wiesbaden flächendeckend eingeführten Förderstufen
wegen der gegenüber dem gesetzlichen Abschlußtermin vorgezogenen Errichtung
nur ein mit gravierenden Mängeln behafteter Unterricht zuteil werden könnte.
Denn Art. 1 § 2 FStAG, auf dem die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene
Rechtsverordnung beruht, läßt die Einrichtung der Förderstufe mit dem Beginn des
Schuljahres 1986/87 nur zu, wenn die Voraussetzungen für ihre Einführung (in
bezug auf diesen Zeitpunkt rechtzeitig) vor dem 1. August 1987 gegeben sind.
Damit schützt die Vorschrift zugleich die betroffene Eltern- und Schülerschaft vor
einem infolge verfrühter Einrichtung der Förderstufe unzureichenden Unterricht
und verleiht ihrem etwaigen Betroffensein das Gewicht, welches den
abwägungserheblichen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 7 VwGO kennzeichnet. Es
ist indessen nicht glaubhaft gemacht, daß der ab dem Schuljahresbeginn 1986/87
in Wiesbaden flächendeckend zu erteilende Förderstufenunterricht die von den
Antragstellern befürchteten schwerwiegenden Mängel aufweisen wird. Insoweit ist
nicht auf die im Zeitpunkt des Erlasses der betreffenden Rechtsverordnung
gegebenen Verhältnisse, sondern auf diejenigen abzustellen, die bei
Unterrichtsaufnahme im kommenden Schuljahr voraussichtlich vorhanden sein
werden. Wesentliche Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang vor allem der
zu erwartenden personellen und sächlichen Ausstattung der neugebildeten
Förderstufen zu, während die die Rechtmäßigkeit der Schulorganisationsänderung
betreffenden Fragen - wie etwa diejenige, ob die obligatorische Förderstufe nur bei
Vorliegen eines wirksam zustandegekommenen Schulentwicklungsplans oder
entsprechender Schulbezirkssatzungen eingerichtet werden darf - in den
Hintergrund treten.
Der Annahme der Antragsteller, der durch die Einführung der Förderstufe in
Wiesbaden hervorgerufene Mehrbedarf an Lehrerstellen könne haushaltsmäßig
nicht abgedeckt werden, ist der Hessische Kultusminister durch Schriftsatz vom
29.4.1986 mit dem Hinweis darauf entgegengetreten, daß zum einen die Kosten
der Einführung der Förderstufe bis zum Schuljahr 1987/88 in der mittelfristigen
Finanzplanung des Landes aufgrund der bestehenden gesetzlichen Verpflichtung
enthalten seien, wie sich aus dem Vorblatt zum Gesetzentwurf der
Landesregierung für das Förderstufen-Abschlußgesetz (Landtagsdrucksache
11/1836) ergebe, und daß zum anderen die erforderlichen Lehrerstellen unter
Berücksichtigung der Neueinrichtung der Förderstufen und einer in diesem Jahr
zunächst für die Jahrgangsstufe 5, ab nächstem Jahr für die Förderstufe insgesamt
auf 15,8 : 1 gegenüber 21,4 : 1 verminderten Schüler-Lehrer-Relation mit Erlaß
vom 19.2.1986 zugewiesen worden seien. Das Staatliche Schulamt habe die
notwendigen Personalmaßnahmen eingeleitet; beispielsweise hätten bereits am
3.4.1986 insgesamt 66 beabsichtigte Versetzungen bzw. Abordnungen dem
Gesamtpersonalrat vorgelegen. Diesen Darlegungen haben die Antragsteller zwar
unter Bezugnahme auf ein Schreiben der Vorsitzenden des Gesamtpersonalrats
der Lehrer beim Staatlichen Schulamt Wiesbaden an die Personalräte der
Wiesbadener Schulen vom 25.4.1986 widersprochen, in welchem beanstandet
wird, daß die Stellenzuweisung für Wiesbaden noch nicht vorliege und bisher nur
ein Teil der erforderlichen Abordnungen und Versetzungen zur Mitbestimmung
vorgelegt worden sei. Gleichwohl hält es der beschließende Senat angesichts der
bis zum Unterrichtsbeginn im August 1986 immer noch zur Verfügung stehenden
Zeitspanne - von der die Sommerferien nicht einfach in vollem Umfang in Abzug
gebracht werden dürfen - nicht für hinreichend wahrscheinlich, daß entgegen der
vom Verordnungsgeber getroffenen Prognose die angemessene Versorgung der
Wiesbadener Förderstufen mit Lehrkräften nicht rechtzeitig wird sichergestellt
werden können.
Entsprechendes gilt hinsichtlich der Bestellung von Förderstufenleitern. Auch
insoweit kommt es entgegen der von den Antragstellern vertretenen Auffassung
nicht darauf an, ob diese gemäß § 12 Abs. 8 Satz 1 des Schulverwaltungsgesetzes
erforderlichen Leiter bereits im Zeitpunkt des Erlasses der Einrichtungsverordnung
oder im Zeitpunkt der vorliegenden Antragstellung ernannt waren. Die
Ausschreibung der Stellen für die Förderstufenleiter ist nach Darlegung des
Hessischen Kultusministers für das Amtsblatt des Monats April veranlaßt worden.
Anhaltspunkte dafür, daß entgegen der Terminplanung Auswahlverfahren und
Bestellung nicht rechtzeitig zum Schuljahresbeginn abgeschlossen sein werden,
liegen nicht vor. Im übrigen wäre es unschädlich, wenn zunächst einzelne
Lehrkräfte mit der vorläufigen Wahrnehmung der Aufgaben eines
Förderstufenleiters beauftragt werden müßten. Weiterhin ist nicht glaubhaft
gemacht, daß die in Wiesbaden zum 1.8.1986 neu eingerichteten Förderstufen
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gemacht, daß die in Wiesbaden zum 1.8.1986 neu eingerichteten Förderstufen
aufgrund Raummangels in ihrer Funktionsfähigkeit beeinträchtigt sein werden.
Nach der eingehenden Darstellung des insoweit zuständigen Schulträgers im
Schriftsatz vom 28.4.1986 werden insgesamt weit mehr Schulräume vorhanden
sein als Schülerklassen, so daß alle Klassen ausreichende Klassenräume erhalten
können. Die insoweit von den Antragstellern beanstandete Auslagerung von
Klassen in Räume nahegelegener anderer Schulen läßt noch nicht auf einen
mangelhaften Unterricht schließen. Die mit Blick auf § 12 Abs. 8 Satz 2 1. Halbsatz
des Schulverwaltungsgesetzes ("Die Förderstufe ist in der Regel Bestandteil einer
Grundschule oder einer Gesamtschule.") geäußerte Befürchtung, den
Förderstufenschülern werde mangels entsprechender Fachräume ein
ordnungsgemäßer naturwissenschaftlicher Fachunterricht nicht zuteil werden
können, erweist sich als gegenstandslos. Insoweit geht der beschließende Senat
von folgenden Darlegungen der gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO angehörten
Landeshauptstadt Wiesbaden aus:
Der Schulträger hat Ende Januar 1986 nochmals die Schulen, die ab dem 1.8.1986
neue Förderstufenstandorte werden, begangen. Dabei wurde i.V.m. den jeweiligen
Schulleitungen besprochen und festgelegt, welche baulichen Vorkehrungen im
Hinblick auf die Einführung der flächendeckenden Förderstufe zu treffen sind.
Hierbei wurde insbesondere auch geklärt, in welchen Räumen Maßnahmen für die
Durchführung des Unterrichts in Biologie ab Klasse 5 bzw. in Physik ab Klasse 6
erforderlich sind. Für die genannte Maßnahme stehen im städtischen
Vermögenshaushalt des Jahres 1986 gesonderte Mittel i.H.v. DM 100.000,-- zur
Verfügung... Die zeitliche Planung ermöglicht eine Durchführung der Maßnahmen
rechtzeitig zum Schuljahresbeginn 1986/87. Dabei versteht es sich von selbst, daß
die Umrüstung der Räume aus schulbetrieblichen Gründen überwiegend erst in
den Sommerferien erfolgen kann. Für die Beschaffung zusätzlichen Inventars steht
im städtischen Vermögenshaushalt des Jahres 1986 ein gesonderter Betrag i.H.v.
derzeit DM 259.000,-- bereit. Da es sich bei den zu beschaffenden Gegenständen
in aller Regel um solche handelt, die ohnehin von wenigen speziellen Firmen auf
dem Gebiete von Schuleinrichtungen angeboten werden, ist jedenfalls eine
rechtzeitige Beschaffung möglich.
Schließlich ist nicht zu besorgen, daß die hinreichende Ausstattung der neu
eingerichteten Förderstufenklassen mit Schulbüchern scheitern werde. Die
Mutmaßung der Antragsteller, der Schulträger werde zur Anschaffung der für die
Förderstufe erforderlichen neuen Lehrbücher finanziell nicht in der Lage sein, geht
schon deshalb fehl, weil hierfür nicht die Landeshauptstadt Wiesbaden, sondern
der Antragsgegner zuständig ist. Dieser hat hierzu folgendes ausgeführt:
Die Ausstattung mit Lehrbüchern erfolgt nach den Richtlinien zur Durchführung der
Lernmittelfreiheit vom 3.1.1984 - Amtsblatt S. 65... -. Das Staatliche Schulamt hat
sie mit der beigefügten Verfügung vom 7.2.1986 ... bereits eingeleitet. Wie stets
bei Schulorganisationsänderungen oder bei Einrichtung der Förderstufe sind
vorhandene Bestände auszutauschen und weiterzuverwenden. Bei notwendigen
Neubestellungen und Ergänzungsbeschaffungen wird der Schulelternbeirat gemäß
Nr. 4.6 der Richtlinien zur Einführung von Lehrbüchern und sonstigen Schriften
vom 8.6.1984 (Amtsblatt S. 347) gehört. Es liegt in der Natur der Sache, daß bei
einem für die Zukunft wirksam werdenden Ausbau einer Schule in dem
Schulelternbeirat noch nicht die Erziehungsberechtigten der zukünftigen
Jahrgangsstufen vertreten sein können. Dieses schmälert jedoch weder tatsächlich
noch in irgendeiner Weise rechtlich relevant die Kompetenz des Gremiums, seine
Auffassungen beratend in die Entscheidung der Schule einfließen zu lassen. Auch
ist nur so die rechtzeitige Ausstattung möglich. Der Pauschbetrag für die
Ergänzung und Erneuerung der Lehrbuchbestände beträgt in diesem Jahr gemäß
Erlaß vom 10.1.1986 36,-- DM je Schüler der Förderstufe.
Den demgegenüber von den Antragstellern erhobenen Einwänden, die aufgrund
der Verfügung des Staatlichen Schulamts vom 7.2.1986 durchgeführte
Ausstattung mit Lehrbüchern widerspreche gesetzlichen Vorschriften, verletze
bestehende Auswahl- und Anhörungsrechte und erweise sich im übrigen als
willkürlich, vermag der beschließende Senat keinen Anhalt dafür zu entnehmen,
daß den von § 1 Nr. 7 der Einrichtungsverordnung betroffenen Eltern und Schülern
ein abwägungserheblicher Nachteil droht.
Nach alledem ist der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 47
Abs. 7 VwGO zurückzuweisen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1 und 159 Satz 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 13 Abs. 1 GKG in Verbindung mit § 5
ZPO in entsprechender Anwendung. Dabei hält der Senat einen Einzelbetrag von
jeweils 4.000,-- DM für den von der Antragstellerin zu 1.) gestellten Antrag
einerseits sowie für den von den Antragstellern zu 2.) und 3.) gestellten Antrag
andererseits für angemessen.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.