Urteil des HessVGH, Az. 8 A 1079/09

VGH Kassel: beschlussfähigkeit, gemeindeordnung, schutzwürdiges interesse, beratung, hallenbad, projekt, abstimmung, ermessen, meinung, handlungsfähigkeit
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
8. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
8 A 1079/09
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Norm:
§ 68 Abs 1 GemO HE 2005
(Zum Antrag auf Feststellung der Beschlussunfähigkeit des
Gemeindevorstands bei Ankündigung des Verlassens der
Sitzung)
Leitsatz
1. Die Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung stehen der gezielten
Herbeiführung der Beschlussunfähigkeit der Gemeindeorgane durch einen Antrag auf
Feststellung der Beschluss(un)fähigkeit und Verlassen der Sitzung nicht ausdrücklich
entgegen.
2. Eine solche Vorgehensweise ist aber jedenfalls für ein Mitglied des
Gemeindevorstands unter Berücksichtigung der Arbeitsfähigkeit dieses
Gemeindeorgans und des Demokratieprinzips so wenig schutzwürdig, dass der
Vorsitzende nicht verpflichtet ist, einem Antragsteller vor der Feststellung der
Beschlussfähigkeit genügend Zeit für das vorher angekündigte Verlassen des
Sitzungssaales einzuräumen; ob sein Antrag nach Verlassen der Sitzung noch zu
bescheiden oder gegenstandslos geworden ist, wird offengelassen.
3. Die Feststellung einer im Verlauf der Sitzung eingetretenen Beschlussunfähigkeit
kann der Vorsitzende des Gemeindevorstands auch bei Offenkundigkeit nicht von Amts
wegen, sondern nur auf Antrag eines - noch anwesenden -
Gemeindevorstandsmitglieds treffen.
Tenor
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen
vom 4. März 2009 – 8 K 1082/08.GI – aufgehoben und werden die Klagen
abgewiesen.
Die Kläger haben die gesamten Kosten des erst- und zweitinstanzlichen
Verfahrens je zu einem Drittel zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden
Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Kläger sind ehrenamtliche Beigeordnete des aus elf Mitgliedern bestehenden
Gemeindevorstands der Gemeinde Mücke und machen dessen
Beschlussunfähigkeit in einer seiner Sitzungen geltend.
Zu Beginn der fraglichen Sitzung am 7. Februar 2008 stellte der Bürgermeister um
18.00 Uhr die Beschlussfähigkeit des Gemeindevorstands fest.
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Nach dem Protokoll vom 11. Februar 2008 ergab sich folgender weiterer Verlauf:
Vor Beginn des Tagesordnungspunktes Nr. 5 „Betriebsführungsvertrag zwischen
der Gemeinde Mücke und der Bürgergenossenschaft Hallenbad Mücke“ verließen
der Bürgermeister und zwei Beigeordnete unter Berufung auf § 25 der Hessischen
Gemeindeordnung (HGO) die Sitzung, deren Leitung der Beigeordnete ……
übernahm. Nachdem mehrere Punkte teilweise kontrovers mit 3: 5 Stimmen
abgestimmt worden waren, wurde die Sitzung auf Antrag des Klägers zu 2. von
19.15 Uhr bis 19.17 Uhr unterbrochen. Danach erklärte der Kläger zu 1., dass die
Kläger dieses Abstimmungsverfahren so nicht hinzunehmen gewillt seien und
aufgrund der bereits erfolgten Abstimmungen den Sitzungssaal verlassen würden.
Der Kläger zu 1. stellte daraufhin einen Antrag auf Feststellung der
Beschlussfähigkeit. Der Vorsitzende …… stellte fest, dass der Gemeindevorstand
beschlussfähig sei, da acht Beigeordnete im Sitzungsraum anwesend seien. Die
Sitzung könne fortgesetzt werden. Wörtlich heißt es dann im Sitzungsprotokoll:
„Nach dieser Feststellung haben die Beigeordneten A., B. und C. um 19.20 Uhr
den Sitzungsraum verlassen“.
Anschließend wurde die Sitzung mit weiteren Abstimmungen zu dem
Betriebsführungsvertrag fortgesetzt und um 19.45 Uhr beendet.
Mit einer e-mail vom 22. Februar 2008 wandte sich der Kläger zu 2. an die
Protokollführerin. Er habe das Protokoll mit Erstaunen zur Kenntnis genommen.
Der Entschluss des Gemeindevorstands zu dem Vertrag sei seiner Meinung nach
rechtlich nicht haltbar, er verstoße gegen § 68 Abs. 1 HGO. Er widerspreche
hiermit der Beschlussfassung nach seinem Verlassen der Sitzung ab 19.20 Uhr
und bitte um Mitteilung dieses Einspruchs an den Bürgermeister.
In der Sitzung des Gemeindevorstands vom 25. Februar 2008 erklärte er nach
dem Sitzungsprotokoll vom 27. Februar 2008 auf die Frage des Bürgermeisters, ob
der Widerspruch als Einwendung gegen das Protokoll oder als Beanstandung
gegen den Verfahrensablauf anzusehen sei, dass es sich bei seinem Widerspruch
um das Verfahren gemäß § 68 Abs. 1 HGO handele, er werde die Sache an die
Kommunalaufsicht zur Prüfung abgeben.
Bereits unter dem 24. Februar 2008 hatten die Kläger beim Landrat des
Vogelsbergkreises - Kommunalaufsicht - gegen die Beschlussfassung in der
Sitzung des Gemeindevorstandes vom 7. Februar 2008 „Einspruch“ wegen
Verstoßes gegen § 68 HGO erhoben und sich auf einen Beschluss des Hessischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Januar 1988 berufen, der ausdrücklich
entschieden habe, dass demjenigen, der einen Antrag auf Feststellung der
Beschlussfähigkeit stelle, die Möglichkeit gegeben werden müsse, vor Beginn der
Zählung der Anwesenden noch den Sitzungsraum zu verlassen, damit tatsächlich
die Beschlussfähigkeit nicht mehr gegeben sei.
Nach Einholung einer Stellungnahme der Gemeinde lehnte der Landrat mit
Schreiben vom 3. April 2008 ein kommunalaufsichtsbehördliches Einschreiten ab.
Nach dem Sitzungsprotokoll seien die Kläger bei Bekanntgabe des
Zählergebnisses durch den Vorsitzenden noch anwesend gewesen, wodurch sich
der vorliegende von dem durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof
entschiedenen Fall unterscheide. Nach ihrem Verlassen des Sitzungssaales habe
der Vorsitzende auch nicht von Amts wegen handeln müssen; eine
Regierungsvorlage zu einer entsprechenden Änderung des § 53 Abs. 1 HGO sei
vom Hessischen Landtag nicht übernommen worden.
Die Kläger haben am 18. April 2008 die vorliegende Klage auf Klärung der
Rechtsverletzung im Rahmen eines kommunalen Organstreitverfahrens erhoben.
Zur Begründung haben sie u. a. geltend gemacht, sie seien durch den
Sitzungsvorsitzenden …… in der Ausübung ihrer Rechte als Beigeordnete verletzt
worden. In dieser Eigenschaft seien sie nicht nur berechtigt, an den Sitzungen des
Gemeindevorstandes aktiv teilzunehmen, eine Wahrnehmung ihrer Rechte liege
vielmehr auch darin, den Sitzungssaal zu verlassen, um die Beschlussunfähigkeit
herbeizuführen. Dieses Recht sei ihnen beschnitten worden, da ihnen keine
ausreichende Möglichkeit gegeben worden sei, den Sitzungssaal nach dem Antrag
auf Feststellung der Beschlussfähigkeit zu verlassen. Dem Vorsitzenden sei
bewusst gewesen, dass sie bei der Abstimmung über den Tagesordnungspunkt Nr.
5 nicht teilnehmen wollten. Nachdem nach der Sitzungsunterbrechung um 19.17
Uhr der Gemeindevorstand wieder in die Diskussion eingestiegen sei, hätten sie
ihre Unterlagen zusammengeräumt und seien zur Tür des Sitzungssaales
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ihre Unterlagen zusammengeräumt und seien zur Tür des Sitzungssaales
gegangen. Sie hätten den Sitzungsraum drei Minuten nach Wiedereröffnung der
Sitzung verlassen; zwischen der Aufforderung zur Feststellung der
Beschlussunfähigkeit und dem Verlassen des Sitzungsraumes hätten sicher
weniger als 30 Sekunden gelegen. Die Kläger zu 2. und 3. seien bereits außerhalb
des Sitzungssaales gewesen, als der Kläger zu 1. in der Tür stehend den
Vorsitzenden mit den Worten zur Zählung aufgefordert habe: „Wir werden jetzt
den Sitzungsraum verlassen und ich darf bitten, dann die Beschlussfähigkeit
festzustellen“. Danach habe er umgehend als letzter den Saal verlassen. In
seinem Rausgehen habe der Vorsitzende die Beschlussfähigkeit festgestellt und
die bereits außerhalb des Saales befindlichen Kläger zu 2. und 3. sowie ihn, den in
der Tür stehenden Kläger zu 1., bei der Zählung einbezogen. Er habe dabei nicht
durchgezählt, sondern umgehend nach Aufforderung des Klägers zu 1.
ausgesprochen, dass Beschlussfähigkeit vorliege. Da sich die Kläger offen gegen
das Projekt Hallenbad unter den gegebenen Bedingungen ausgesprochen hätten,
sei für den Vorsitzenden sowie die anderen Beigeordneten klar gewesen, dass eine
Abstimmung hierüber nicht möglich sei, wenn die Kläger den Saal verließen. Ihr
Standpunkt führe, sollten sie auch zukünftig bei ihrer Meinung bleiben, während
ihrer Amtszeit dazu, dass die Beschlussfähigkeit zum Projekt Hallenbad unter den
gegebenen Voraussetzungen nicht zustande komme. Daher habe der Vorsitzende
die Beschlussfähigkeit vor ihrem Verlassen des Saales festgestellt. Diese
Vorgehensweise hebe ihre Berechtigung auf, Standpunkte ihrem Gewissen nach
und zum Wohl der Gemeinde zu entscheiden. Der Ablauf der Sitzung sei fehlerhaft
protokolliert.
Die Kläger haben beantragt,
festzustellen, dass der Gemeindevorstand der Gemeinde Mücke in der Sitzung
vom 7. Februar 2008 während des Tagesordnungspunktes Nr. 5 nicht
beschlussfähig gewesen sei.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und hat zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen, die Richtigkeit des
Sitzungsprotokolls werde zu Unrecht in Zweifel gezogen, wie durch
Zeugenaussagen belegt werden könne. Weder aus dem Wortlaut des § 68 Abs. 1
HGO noch aus der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs ergebe
sich eine Verpflichtung des Vorsitzenden des Gemeindevorstands, eine
offenkundige Beschlussunfähigkeit von Amts wegen, also ohne Antrag
festzustellen. Eine entsprechende Gesetzesergänzung sei vielmehr auf
Empfehlung des Innenausschusses nicht erfolgt.
Vorliegend sei den Klägern nach der Antragstellung auch hinreichend Gelegenheit
gegeben worden, vor der Zählung den Sitzungssaal zu verlassen; sie hätten auch
erneut einen Antrag stellen können. Es sei in das Ermessen eines jeden
ehrenamtlichen Beigeordneten gestellt, einen Antrag auf Feststellung der
Beschlussfähigkeit zu stellen. Zudem werde Sinn und Zweck der gesetzlichen
Bestimmungen missachtet, wenn das Verlassen des Sitzungsraumes als
bewusstes Instrument eingesetzt werde, um das Zustandekommen einer
Beschlussfassung im Gemeindevorstand zum Projekt Hallenbad gänzlich zu
torpedieren.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Einzelrichter des Verwaltungsgerichts
haben die Kläger am 4. März 2009 u. a. nochmals erklärt, das Protokoll sei insofern
unrichtig, dass sie erst nach der Feststellung der Beschlussfähigkeit um 19.20 Uhr
den Sitzungsraum verlassen haben sollten. Richtig sei vielmehr, dass die Kläger zu
2. und 3. sich bereits außerhalb des Sitzungssaales befunden hätten und der
Kläger zu 1. in der Tür gestanden habe, als er den Antrag auf Feststellung der
Beschlussfähigkeit gestellt habe. Als er in der Tür gestanden und den Antrag
gestellt habe, habe der Vorsitzende wie aus der Pistole geschossen sofort erklärt:
„Wir sind beschlussfähig“.
Klarstellend hat der Kläger zu 2. erklärt, sein Widerspruch richte sich auch gegen
diese Protokollierung. Der Kläger zu 1. hat ausgeführt, er habe dem Protokoll nicht
widersprochen, weil er auf das Einschreiten der Kommunalaufsicht vertraut habe.
Ergänzend hat der Beklagte ausgeführt, für die Frage der unzulässigen
Rechtsausübung durch vorsätzliche Herbeiführung der Beschlussunfähigkeit
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Rechtsausübung durch vorsätzliche Herbeiführung der Beschlussunfähigkeit
bestehe ein wesentlicher Unterschied zwischen Gemeindevorstand und
Gemeindevertretung, denn die Mitglieder des Gemeindevorstands seien
Ehrenbeamte, für die erheblich höhere Pflichten bestünden.
Das Verwaltungsgericht Gießen hat mit dem hier angefochtenen Urteil vom 4.
März 2009 – 8 K 1082/08.GI – (DVBl 2009 S. 672 = DÖV 2010 S. 45 [LS]; juris)
durch den Einzelrichter der 8. Kammer festgestellt, dass der Gemeindevorstand
der Gemeinde Mücke in der Sitzung vom 7. Februar 2008 während des
Tagesordnungspunktes Nr. 5 nicht beschlussfähig gewesen sei.
Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der damals amtierende
Vorsitzende des Gemeindevorstandes habe dessen Beschlussfähigkeit während
dieses Tagesordnungspunktes zu Unrecht bejaht. Er habe den Klägern nach der
Stellung des Antrags auf Feststellung der Beschlussfähigkeit trotz ihrer
Ankündigung, den Sitzungsraum verlassen zu wollen, dafür nicht ausreichend Zeit
gegeben und innerhalb des Zeitraumes von drei Minuten die positive Feststellung
der Beschlussfähigkeit vorschnell getroffen. Er hätte weiterhin – nachdem der
Antrag auf Feststellung der Beschlussfähigkeit gestellt worden sei und nachdem
die Kläger den Sitzungssaal spätestens um 19.20 Uhr verlassen hatten – Zweifel
an der Beschlussfähigkeit des Gemeindevorstands haben und dies zur Erörterung
stellen müssen. Im Hinblick auf den gestellten Antrag hätte er sich vergewissern
müssen, inwieweit die Beschlussfähigkeit noch vorlag und die sich aufgrund des
geschilderten engen zeitlichen Kontextes aufdrängenden Zweifel zur Erörterung
stellen müssen. Demgegenüber könne er sich nicht mit der Begründung auf den
Einwand der unzulässigen Rechtsausübung durch die Kläger berufen, dass diese
zur weiteren Teilnahme an der Sitzung des Gemeindevorstandes gehalten
gewesen seien. Nach der Hessischen Gemeindeordnung sei es für die Frage der
Beschlussunfähigkeit des Gemeindevorstands unerheblich, worauf diese beruhe.
Der Kommunalverfassungsgeber habe normativ nicht ausgeschlossen, dass ein
Beigeordneter, der den Antrag auf Feststellung der Beschlussunfähigkeit stelle, die
Beschlussunfähigkeit durch das Verlassen des Sitzungsraumes selbst herbeiführe.
Unabhängig davon, wie dies im Hinblick auf die Pflichten des einzelnen
Beigeordneten als Beamter zu werten sei, trete damit
kommunalverfassungsrechtlich eine Situation ein, in der eine rechtmäßige
Willensbildung wegen einer nicht ausreichenden Anzahl anwesender Mitglieder des
Gemeindevorstands nicht mehr möglich sei. Dies entspreche den Grundsätzen,
die für die Frage der Beschlussfähigkeit einer Gemeindevertretung nach § 53 HGO
allgemein anerkannt seien. Da der Wortlaut des § 53 Abs. 1 HGO zur
Beschlussfähigkeit der Gemeindevertretung mit dem des § 68 Abs. 1 HGO zur
Beschlussfähigkeit des Gemeindevorstandes übereinstimme und beides Organe
der Exekutive seien, bestehe auch kein Anlass, die Frage der Beschlussfähigkeit
unterschiedlich zu beurteilen. Die kommunalverfassungsrechtliche Sichtweise
bestehe unabhängig davon, ob Mitglieder des Gemeindevorstands
beamtenrechtlich erhöhte Teilnahmepflichten hätten.
Der eng auszulegende Ausnahmetatbestand des § 68 Abs. 3 HGO könne nicht auf
den vorliegenden Fall übertragen werden, in dem nicht für mehr als die Hälfte der
Mitglieder, sondern nur für drei der Mitglieder des Gemeindevorstands ein
Mitwirkungsverbot vorgelegen habe.
Der Beklagte hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung am 6. April
2009 eingelegt und am 11. Mai 2009 unter Vertiefung seines bisherigen
Vorbringens begründet.
Der für eine Fallgestaltung in der Gemeindevertretung gefasste Beschluss des
Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Januar 1988 könne nicht ohne
Weiteres auf den vorliegenden Sachverhalt übertragen werden, in dem
ehrenamtliche Beigeordnete bewusst und gewollt die Beschlussunfähigkeit
herbeigeführt hätten, um eine Abstimmung über eine politisch umstrittene
Fragestellung zu verhindern. Dem stünden die besonderen beamtenrechtlichen
Treuepflichten ehrenamtlicher Beigeordneter und die Aufgabenstellung des
Gemeindevorstands entgegen, nach § 66 Abs. 1 Nr. 2 HGO die Beschlüsse der
Gemeindevertretung vorzubereiten. Es sei zweifelhaft, ob es zu den legitimen
Rechten der Kläger gehöre, den Sitzungsraum zu verlassen, um bewusst die
Beschlussunfähigkeit des Gemeindevorstandes herbeizuführen. Dies führe in der
vorliegenden Fallkonstellation dazu, dass während ihrer Amtszeit ein Beschluss
zum Projekt Hallenbad nicht zustande kommen könne. Die Frage der
Beschlussfähigkeit sei für Gemeindevorstand und Gemeindevertretung
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Beschlussfähigkeit sei für Gemeindevorstand und Gemeindevertretung
unterschiedlich zu beurteilen.
Zudem hätten die Kläger mit einer Zeitspanne von drei Minuten genügend
Gelegenheit gehabt, nach der Antragstellung den Sitzungssaal zu verlassen. Nach
der erfolgten positiven Feststellung sei es ihnen auch jederzeit möglich gewesen,
erneut einen Antrag auf Feststellung der Beschlussfähigkeit zu stellen. Nach der
Gesetzeslage sei er als Vorsitzender des Gemeindevorstands auch bei
offenkundiger Beschlussunfähigkeit nicht veranlasst gewesen, ohne Antrag von
Amts wegen eine Feststellung über die Beschlussfähigkeit herbeizuführen. Für die
Durchbrechung der widerleglichen Vermutung sei vom Gesetzgeber ausdrücklich
eine Antragstellung zwingend vorausgesetzt worden. Lediglich im Zusammenhang
mit einem solchen Antrag sei ein Zählvorgang durchzuführen.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 4. März 2009 – 8 K 1082/08.GI
– aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen,
und machen dazu ergänzend geltend, es widerspreche nicht ihrer Treuepflicht, die
durch die Hessische Gemeindeordnung gebotenen Möglichkeiten zu nutzen, um
zum Wohle der Gemeinde eine Beschlussfassung zu verhindern. Ihnen sei nach
der Antragstellung vom Beklagten auch rechtswidriger Weise keine hinreichende
Zeit zum Verlassen des Sitzungssaales gelassen worden. Der Beklagte wolle die
bewusste Herbeiführung einer Beschlussunfähigkeit als legitimes Mittel der
Entscheidungsfindung nicht anerkennen. Da nach ihrem Verlassen des
Sitzungssaales zweifelsfrei klar gewesen sei, dass wirksame Abstimmungen nicht
mehr erfolgen könnten, sei die Feststellung der Beschlussfähigkeit
rechtsmissbräuchlich gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens
wird auf den Inhalt der Streitakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs
verwiesen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Berufung ist begründet.
Die vom Verwaltungsgericht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO zugelassene Berufung ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere gemäß §
124 a Abs. 2 und 3 VwGO form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden.
Sie ist auch begründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Beschlussunfähigkeit
des Gemeindevorstands der Gemeinde Mücke in seiner Sitzung vom 7. Februar
2008 bei der Behandlung des Tagesordnungspunktes Nr. 5 zu Unrecht festgestellt.
Die hier maßgebliche Vorschrift des § 68 Abs. 1 HGO lautet:
„Der Gemeindevorstand ist beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte der
Mitglieder anwesend ist. Der Vorsitzende stellt die Beschlussfähigkeit bei Beginn
der Sitzung fest; die Beschlussfähigkeit gilt solange als vorhanden, bis das
Gegenteil auf Antrag festgestellt wird.“
Zu der insoweit wortgleichen Vorschrift des § 53 Abs. 1 HGO über die
Beschlussfähigkeit der Gemeindevertretung und zu einer Fallgestaltung, die von
der vorliegenden dadurch abwich, dass die Beschlussfähigkeit nach dem Verlassen
des Sitzungssaals durch den Antragsteller vom Vorsitzenden festgestellt wurde,
hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit dem hier mehrfach zitierten
Beschluss vom 5. Januar 1988 – 6 TG 3547/87 – (HessVGRspr 1988 S. 25 ff. =
NVwZ 1988 S. 1155 f. = DÖV 1989 S. 598 ff. = juris) u. a. ausgeführt, bei der
Regelung des § 53 Abs. 1 Satz 2 HGO handele es sich um eine widerlegbare
Rechtsvermutung, die einen Kompromiss darstelle zwischen dem „Prinzip der
repräsentativen Demokratie“ und der Aufrechterhaltung der Handlungsfähigkeit
der Gemeindevertretung. Die Vermutung der Beschlussfähigkeit sei erst dann
widerlegbar, wenn sie aus der Mitte der Gemeindevertretung heraus durch eine
entsprechende Antragstellung angezweifelt werde; nur ein solcher Antrag eröffne
die Geltendmachung der Widerlegbarkeit der Vermutung.
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die Geltendmachung der Widerlegbarkeit der Vermutung.
Der maßgebliche Zeitpunkt für die Feststellung der Beschlussfähigkeit sei nicht der
Zeitpunkt der „Bezweifelung“ durch die Antragstellung, sondern die Beendigung
des Zählvorganges. Wenn ein Antragsteller ausdrücklich erkläre, nicht mehr an der
Sitzung teilnehmen zu wollen und dies auch durch Verlassen des Sitzungssaales
deutlich zum Ausdruck gebracht habe, sei er nicht mehr in der Sitzung
„anwesend“ im Sinne des § 53 Abs. 1 HGO. Es könne nicht Zweck der Feststellung
der Beschlussfähigkeit sein – die nur Sinn im Hinblick auf danach folgende
Beschlussfassungen der Gemeindevertretung haben könne – einen
Gemeindevertreter, der schon der Feststellung der Beschlussfähigkeit – ohne
jeden Zweifel auf Dauer – nicht mehr im Sitzungssaal anwesend sei, zu den
„anwesenden“ Gemeindevertretern zu zählen.
Das Recht eines Gemeindevertreters auf Teilnahme an der Meinungs- und
Willensbildung sowie der Beratung und Beschlussfassung der Gemeindevertretung
werde verletzt, wenn ein Gemeindevertreter den Antrag nach § 53 Abs. 1 Satz 2 2.
HS HGO gestellt habe und in seiner Abwesenheit trotz Beschlussunfähigkeit noch
Beschlüsse gefasst würden. Denn er habe nicht auf die Ausübung seines Rechtes
auf Teilnahme an der Beratung und Beschlussfassung über die nachfolgenden
Gegenstände der Tagesordnung verzichtet, sondern die Sitzung in der
berechtigten Annahme verlassen, dass keine Beratung und Beschlussfassung
mehr erfolgen werde. Davon habe er ausgehen können, weil die
Gemeindevertretung tatsächlich nicht mehr beschlussfähig gewesen sei und er mit
seinem Antrag das Erforderliche zur Widerlegung der gegenteiligen gesetzlichen
Vermutung veranlasst habe.
Der Geltendmachung dieser Rechtsverletzung stehe nicht im Sinne einer
unzulässigen Rechtsausübung entgegen, dass der antragstellende
Gemeindevertreter zur weiteren Teilnahme an der Sitzung der
Gemeindevertretung verpflichtet gewesen sei. Die Hessische Gemeindeordnung
lasse – mit Ausnahme des Sonderfalls des § 53 Abs. 3 HGO – für die
Beschlussunfähigkeit unberücksichtigt, worauf diese beruhe. Es sei vom
Gesetzgeber nicht ausgeschlossen, dass der Gemeindevertreter, der den Antrag
auf Feststellung der Beschluss(un)fähigkeit stelle, die Beschlussunfähigkeit durch
Verlassen des Sitzungssaales selbst (mit) herbeiführe. Unabhängig davon, wie
dies im Hinblick auf die Pflichten des einzelnen Gemeindevertreters zu werten sei,
trete damit eine Situation ein, in der eine rechtmäßige Willensbildung mangels
ausreichender Repräsentation durch Gemeindevertreter nicht mehr möglich sei.
Insoweit sei die auf das Verhalten des individuellen Gemeindevertreters gerichtete,
insbesondere durch die Geschäftsordnung konkretisierte Pflichtenstellung des
Gemeindevertreters zu unterscheiden von dem durch seine Funktion bestimmten
Status als Teil des Organs Gemeindevertretung.
Bei einer uneingeschränkten Übertragung dieser Grundsätze auf die
Beschlussfähigkeit des Gemeindevorstands gemäß § 68 Abs. 1 HGO war hier der
Gemeindevorstand der Gemeinde Mücke in der Sitzung vom 7. Februar 2008
beschlussfähig.
Nach dem Sitzungsprotokoll waren die drei Kläger im danach maßgeblichen
Zeitpunkt des Abschlusses des Zählvorgangs und der Feststellung der
Beschlussfähigkeit tatsächlich noch im Sitzungsraum anwesend, konnten also
berücksichtigt werden. Nach ihrem späteren - dem Sitzungsprotokoll
widersprechenden und vom Beklagten unter Zeugenbenennung bestrittenen -
Vortrag hatten zwar die Kläger zu 2. und 3. den Raum bei der Antragstellung durch
den Kläger zu 1. bereits verlassen, dieser stand aber bei der “Schnellzählung“ des
Beklagten und dessen Feststellung der Beschlussfähigkeit noch in der Tür, konnte
also von diesem noch als anwesend mitgezählt werden, so dass sechs Mitglieder
des Gemeindevorstands und damit mehr als die Hälfte anwesend waren. Dass die
„Zählung“ eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen müsste, lässt sich weder dem
Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs noch der Hessischen
Gemeindeordnung entnehmen und erscheint bei acht Personen auch nicht
geboten.
Soweit das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil nur deshalb zu einem
anderen Ergebnis kommt, weil es – mit Teilen der Literatur – dem zitierten
Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Januar 1988 die
Aussagen entnimmt, dass I. demjenigen, der einen Antrag auf Feststellung der
Beschlussfähigkeit stellt, die Möglichkeit gegeben werden müsse, vor dem Beginn
der Zählung der Anwesenden noch den Sitzungsraum zu verlassen, damit
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der Zählung der Anwesenden noch den Sitzungsraum zu verlassen, damit
tatsächlich die Beschlussfähigkeit nicht mehr gegeben sei (vgl. Bennemann, in
Kommunalverfassungsrecht Hessen, Hessische Gemeindeordnung, Stand: Januar
2010, Rdnr. 10 zu § 68 HGO) und dass II. der Vorsitzende – nachdem der Antrag
gestellt worden sei und die Kläger den Sitzungssaal verlassen hätten – (jedenfalls)
gehalten (gewesen) sei, die Frage der Beschlussunfähigkeit zur Erörterung zu
stellen, wenn bzw. weil sie für ihn offenkundig (gewesen) sei (vgl. auch
Schneider/Dreßler/Lüll, Hessische Gemeindeordnung, Stand: Juli 2007, Erl. 1 zu §
53 HGO) folgt der Senat dem nicht.
Beide Forderungen sind weder dem Wortlaut des VGH-Beschlusses, der über eine
eindeutig nach Verlassen des Antragstellers erfolgte Zählung entscheiden musste,
zu entnehmen, noch lassen sie sich aus Sinn und Zweck der Regelungen des § 53
bzw. § 68 HGO im Wege der Auslegung ableiten.
Wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss zu Recht entwickelt
hat, stellt § 53 Abs. 1 HGO und damit auch der wortgleiche § 68 Abs. 1 HGO einen
Kompromiss zwischen Demokratieprinzip und Handlungsfähigkeit des
Gemeindeorgans dar. Nachdem zu Beginn der Sitzung die Beschlussfähigkeit
festgestellt worden ist, gilt diese auch bei einer nachträglichen Verringerung der
Teilnehmerzahl im Wege einer widerleglichen Vermutung (im Sinne der
Handlungsfähigkeit) solange als fortbestehend, bis aus der Mitte des Gremiums
(im Sinne des Demokratieprinzips) von einem der noch anwesenden Teilnehmer
ein Antrag auf Feststellung der Beschluss(un)fähigkeit gestellt wird; d. h. der
Gesetzgeber hat es dem Ermessen jedes einzelnen der verbliebenen Teilnehmer
überlassen, ob trotz des Abgangs anderer Teilnehmer weiterhin wirksam
verhandelt und entschieden werden soll.
Dementsprechend ist der Gesetzgeber einem Änderungsvorschlag der
Landesregierung zur Einfügung eines „Interventionsrechts“ bzw. einer
„Interventionspflicht“ des Vorsitzenden auch für den Fall offenkundiger
Beschlussunfähigkeit (vgl. LT-Drs. 8/2350 vom 1. März 1976, Art. 1 Nr. 36 a) und
48 a), S. 8 f. und 11) auf Vorschlag des Innenausschusses gerade nicht gefolgt
(vgl. Schneider/Dreßler/Lüll, HGO, a.a.O.; im Gegensatz etwa zu § 38 Abs. 1 Satz 4
der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein - SchlHGO - und § 46 Abs. 1 Satz 3
der Gemeindeordnung für das Land Brandenburg - GOBbg -).
Danach ist zunächst die vom Verwaltungsgericht aufgestellte Forderung zu II.
schon aufgrund der eindeutigen gesetzlichen Regelung und des klar zum Ausdruck
gekommenen Willens des Gesetzgebers abzulehnen. Wenn ein Antrag gestellt und
die Beschlussfähigkeit unter Berücksichtigung des noch anwesenden
Antragstellers positiv festgestellt worden ist und dieser erst anschließend den
Sitzungsraum verlässt, ist der Antrag erledigt und es gilt wieder die widerlegliche
Vermutung der Beschlussfähigkeit, bis einer der dann noch anwesend gebliebenen
Teilnehmer von der allein diesen nach Ermessen zustehenden Befugnis Gebrauch
macht, einen neuen Feststellungsantrag zu stellen.
Etwas anderes ergibt sich hier auch nicht daraus, dass der Vorsitzende
entsprechend der vom Verwaltungsgericht aufgestellten Forderung zu I.
verpflichtet gewesen wäre, auch dem antragstellenden Kläger zu 1. ausreichende
Zeit zu lassen, vor der Zählung und der Feststellung der Beschlussfähigkeit den
Sitzungssaal - wie vorher angekündigt - rechtzeitig zu verlassen, so dass der
Antrag wegen der Zuwiderhandlung gegen diese Verpflichtung durch die
„vorschnelle“ Feststellung der Beschlussfähigkeit noch nicht „verbraucht“
gewesen wäre.
Die Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung stehen zwar der gezielten
Herbeiführung der Beschlussunfähigkeit der Gemeindevertretung und des
Gemeindevorstands durch einen Antrag auf Feststellung der Beschlussfähigkeit
und anschießendes Verlassen des Sitzungssaales nicht ausdrücklich entgegen,
eine solche Vorgehensweise ist aber jedenfalls für ein Mitglied des
Gemeindevorstands unter Berücksichtigung der Arbeitsfähigkeit dieses
Gemeindeorgans und des Demokratieprinzips so wenig schutzwürdig, dass der
Vorsitzende nach Auffassung des Senats nicht verpflichtet ist, einem Antragsteller
genügend Zeit für das angekündigte Verlassen des Sitzungssaales einzuräumen.
Entgegen der ausdrücklich vertretenen Ansicht der Kläger stellt es kein legitimes,
aus ihrem Teilnahmerecht an der Meinungs- und Willensbildung sowie der
Beratung und Beschlussfassung fließendes Recht des Mitglieds eines
Gemeindevorstands dar, durch Verlassen der Sitzung und Stellung des
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Gemeindevorstands dar, durch Verlassen der Sitzung und Stellung des
Feststellungsantrags aus Gründen politischer Opportunität oder nach eigenem
Verständnis zum Wohl der Gemeinde die Beschlussfähigkeit der weiterhin
anwesenden Gemeindevorstandsmitglieder zu bestimmten
Tagesordnungspunkten zu verhindern, damit entsprechende Beschlussfassungen
heraus gezögert (vgl. Bennemann a.a.O.) oder für die Dauer der Legislaturperiode
verhindert werden, denn diese Folge ergibt sich hier daraus, dass es für den
Gemeindevorstand – anders als in § 53 Abs. 2 HGO für die Gemeindevertretung –
keine Regelung für die erleichterte Beschlussfähigkeit bei einer Zweitsitzung über
denselben Gegenstand gibt.
Eine Aussage, dass es ein schutzwürdiges legitimes Mittel eines
Gemeindevertreters sei, durch gezielte Herbeiführung der Beschlussunfähigkeit
der Gemeindevertretung eine Beschlussfassung zu verhindern, kann dem
Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Januar 1988 nicht
entnommen werden. Dort ist lediglich ausgeführt, dass der Gesetzgeber ein
solches Verhalten – unabhängig von der Bewertung im Hinblick auf die Pflichten
der einzelnen Gemeindevertreter – nicht ausgeschlossen hat (vgl. juris Rdnr. 13;
vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 5. Dezember 1997 – 1 K 9828/95 – NVwZ-RR
1998 S. 669 ff. [670 r. Sp.]).
Soweit der Beklagte eine Rechtsmissbräuchlichkeit aus der Teilnahmepflicht der
Organmitglieder herleitet, ist mit dem VGH-Beschluss darauf zu verweisen, dass
ein solcher möglicher Pflichtverstoß zwar Sanktionen nach sich ziehen kann, aber
nichts daran ändert, dass trotzdem eine Situation eingetreten ist, „in der eine
rechtmäßige Willensbildung mangels ausreichender Repräsentation durch
Gemeindevertreter nicht mehr möglich ist“. Letztlich wird man es einem Mitglied
eines Gemeindeorgans auch nicht verwehren können, an der Abstimmung über
bestimmte Angelegenheiten auch aus Gründen unterhalb der Schwelle der
Befangenheit nicht teilnehmen zu wollen.
Ihm ist aber ein schutzwürdiges Interesse nicht zuzubilligen, durch Verlassen der
Sitzung und Antragstellung allein den Zweck zu verfolgen, die
Beschlussunfähigkeit des Gremiums gezielt herbeizuführen und damit den
anwesend bleibenden anderen Mitgliedern das Teilnahmerecht und insbesondere
die allein ihnen vom Gesetzgeber eingeräumte Befugnis zu nehmen, die Sitzung
aufgrund der Vermutung des § 68 Abs. 1 Satz 2 HGO fortzuführen und Beschlüsse
zu fassen.
Zu diesen Fragen wird in einem Urteil des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 23.
November 1988 – 6 A 89/88 – (NVwZ-RR 1989 S. 381 f.) zu der vergleichbaren
Vorschrift des § 38 Abs. 1 SchlHGO in der damals geltenden Fassung eine in der
Kommentarliteratur vertretene überzeugende Auffassung wiedergegeben, die
auch dem oben dargestellten Gesetzeszweck des § 68 Abs. 1 HGO entspricht.
Danach stellt der Antrag auf Feststellung der Beschlussfähigkeit einen
Geschäftsordnungsantrag dar, so dass das in einer Sitzung bestehende
Antragsrecht sich aus der Teilnahme an dieser Sitzung ergibt. Da ein nicht
Anwesender keine Anträge stellen könne, müsse der Antragsteller, solle über
seinen Antrag befunden werden, selbst an der Sitzung teilnehmen, denn mit dem
Verlassen des Sitzungssaales erlösche sein Antragsrecht und damit die
Möglichkeit, das Verfahren zu beeinflussen. Auch der Antrag auf Feststellung der
Beschlussfähigkeit setze daher voraus, dass der Antragsteller in seinem
mitgliedschaftlichen Interesse den weiteren Verfahrensablauf beeinflussen wolle
und deshalb mit dem Antrag erkläre, an dem weiteren Verfahren teilnehmen zu
wollen. Mit dem Verlassen des Sitzungssaales bekunde der Antragsteller
demgegenüber, dass er auf seine Mitwirkungsrechte verzichte. Daraus folge, dass
der Antragsteller entweder bis zur Entscheidung über seinen Antrag im
Sitzungssaal bleiben müsse oder sein Antrag nach Verlassen der Sitzung als
gegenstandslos zu betrachten sei.
In eine ähnliche Richtung geht die Ansicht, das förmlich geregelte Verfahren zur
Beendigung der Rechtsvermutung über die Beschlussfähigkeit als rechtliche
Einheit anzusehen. „Anwesend“ ist danach, wer im Augenblick der Antragstellung
– also zu Beginn dieses Verfahrens – sich im Sitzungssaal aufhält;
dementsprechend wird jetzt teilweise in den Gemeindeordnungen anderer Länder
zur Verhinderung einer mutwilligen Herbeiführung der Beschlussunfähigkeit der
Gemeindevertretung (vgl. Drs. 12/592 des Schleswig-Holsteinischen Landtags vom
28. November 1989 S. 55 zu Nr. 26) ausdrücklich (fiktiv) geregelt, dass der
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28. November 1989 S. 55 zu Nr. 26) ausdrücklich (fiktiv) geregelt, dass der
Antragsteller zu den Anwesenden zählt, und zwar auch dann, wenn er unmittelbar
nach Antragstellung den Sitzungssaal verlassen hat (vgl. § 38 Abs. 1 Satz 3, 2. HS
SchlHGO n. F., § 46 Abs. 1 Satz 3, 2. HS der Niedersächsischen Gemeindeordnung
– NGO - und § 53 Abs. 1 Satz 3, 2. HS der Gemeindeordnung für das Land
Sachsen-Anhalt - GO LSA -).
Diesen Ansichten entspricht es, dass sich auch nach dem Beschluss des
Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Januar 1988 die Rechte der
Gemeindevertreter gerade auf die (positive) Teilnahme an der Meinungs- und
Willensbildung sowie der Beratung und Beschlussfassung der Gemeindevertretung
beziehen. Angesichts ihrer Teilnahmeverpflichtung erscheint es deshalb fraglich,
ob ihnen auch ein Recht zusteht, sich allein aus politischen Erwägungen oder im
Interesse ihrer eigenen Überzeugung und wegen ungünstiger
Mehrheitsverhältnisse einer Beschlussfassung zu entziehen und darüber hinaus –
wie hier – sogar eine Beschlussfassung der verbliebenen Mehrheit endgültig zu
vereiteln. Wenn sie eine Sitzung freiwillig und gegebenenfalls pflichtwidrig
verlassen, steht es ihnen jedenfalls nicht zu, den pflichtgemäß verbliebenen
anderen Teilnehmern deren Befugnis durch einen vorher gestellten
Feststellungsantrag zu entziehen, die Sitzung aufgrund der widerleglichen
Vermutung des § 68 Abs. 1 Satz 2 HGO wirksam weiter zu führen oder ihrerseits
einen Feststellungsantrag zu stellen. Nach dieser Ansicht ist es nicht erforderlich,
eine unzulässige, weil missbräuchliche Rechtsausübung annehmen zu müssen,
um der Befürchtung entgegenzuwirken, dass destruktiven Anträgen Vorschub
geleistet wird (vgl. Schneider/Dreßler/Lüll a.a.O.), weil durch die auch dem
Gesetzeszweck entsprechende Begrenzung der Antragsbefugnis und des
Bescheidungsinteresses auf anwesende Teilnehmer der Sitzung sachgerechte
Ergebnisse erzielt werden können.
Ob danach die auf einen Gemeindevertreter bezogene Aussage in dem Beschluss
des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Januar 1988, er habe nach
Verlassen der Sitzung mit seinem vorangegangenen Feststellungsantrag das
Erforderliche zur Widerlegung der gegenteiligen gesetzlichen Vermutung der
Beschlussfähigkeit der Gemeindevertretung veranlasst und werde in seinem
Teilnahmerecht verletzt, wenn die Gemeindevertretung in seiner Abwesenheit trotz
Beschlussunfähigkeit noch Beschlüsse fasse, aufrechterhalten und ob die obige
Literaturansicht angesichts der hessischen Gesetzeslage jedenfalls für die
Beschlussfähigkeit des Gemeindevorstands uneingeschränkt übernommen werden
kann, kann der Senat hier letztlich offen lassen, denn jedenfalls wird auch durch
diese Meinung verdeutlicht, dass die gezielte Herbeiführung der
Beschlussunfähigkeit des Gemeindevorstands durch Antragstellung und Verlassen
der Sitzung zwar eine gesetzlich nicht ausdrücklich ausgeschlossene, aber
jedenfalls nicht so legitime und schutzwürdige Vorgehensweise darstellt, dass der
Vorsitzende sie durch Einräumung einer angemessenen Zeit zum Verlassen des
Sitzungssaals unterstützen müsste.
Danach ist auf die Berufung des Beklagten das angefochtene Urteil des
Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs.
1, § 159 VwGO i.V.m. § 100 ZPO abzuweisen. Die Entscheidungen über die
vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung und über die
Abwendungsbefugnis der Kläger folgen aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und §
711 ZPO. Die Revision ist gemäß § 132 VwGO nicht zuzulassen, weil es um
Auslegung und Anwendung hessischen Landesrechts geht, das auch keine
bundeseinheitlichen Rechtsgrundsätze verkörpert.
Beschluss
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren 5.000,00 € festgesetzt.
Gründe
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 2, § 63 Abs. 3 Satz 1 und §
52 Abs. 1 GKG und legt mangels anderweitiger Anhaltspunkte den
Auffangstreitwert zugrunde.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 66 Abs. 3 Satz 3 und § 68
Abs. 1 Satz 5 GKG unanfechtbar.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.