Urteil des HessVGH vom 13.06.1995, 5 TH 1506/92

Gericht: Quelle:

Norm: § 11 KAG HE

Hessischer Verwaltungsgerichtshof 5. Senat

Entscheidungsdatum: 13.06.1995

Aktenzeichen: 5 TH 1506/92

Dokumenttyp: Beschluss

(Anschlußbeitrag für Abwasseranlagen - Verwendung des modifizierten Grundflächenmaßstabs)

Gründe

1Mit dem angefochtenen Beschluß hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Heranziehung zu Vorausleistungen auf den künftigen Teilbeitrag für die Erneuerung des Abwassernetzes im Stadtteil der Antragsgegnerin gemäß § 80 Abs. 5 VwGO anzuordnen, abgelehnt. Die dagegen erhobene Beschwerde des Antragstellers ist zulässig und auch begründet. An der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Heranziehung bestehen ernstliche Zweifel, die es nach der im gerichtlichen Aussetzungsverfahren entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO gebieten, die sofortige Vollziehung des angefochtenen Heranziehungsbescheides auszusetzen.

2Ernstlich zweifelhaft ist, ob die Antragsgegnerin derzeit über gültiges Satzungsrecht verfügt, welches auf der Grundlage der gesetzlichen Ermächtigung des § 11 des Hessischen Gesetzes über kommunale Abgaben (KAG) zur Erhebung von Abwasserbeiträgen für das Abwassernetz berechtigt. Die Erhebung von Vorausleistungen setzt schon im Zeitpunkt der Festsetzung der Vorausleistungen eine gültige Beitragssatzung und damit - insbesondere - einen gültigen Verteilungsmaßstab voraus; die Erwartung, daß jedenfalls im späteren Zeitpunkt der Entstehung des endgültigen Beitrags eine gültige Satzungsgrundlage zur Verfügung stehen werde, reicht nicht aus (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rdnr. 128, unter Hinweis auf BayVGH, Urteil vom 31.8.1984 - Nr. 23 B 8 A.461 - BayVBl. 1985, 211).

3Die mit Rückwirkung auf den 1. April 1991 erlassene - neueste - Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 17. Dezember 1991 (EWS 1991) enthält keine gültige Verteilungsregelung für Außenbereichsgrundstücke. Wie sich aus § 15 EWS 1991 ergibt, unterwirft die Satzung neben Grundstücken, die aufgrund planerischer Festsetzung oder Innenbereichslage als "Bauland" baulich oder gewerblich genutzt werden können, auch Außenbereichsgrundstücke dem Grunde nach der Beitragspflicht, und zwar entweder als t a t s ä c h l i c h a n g e s c h l o s s e n e Grundstücke oder - im Falle der baulichen oder gewerblichen Nutzbarkeit aufgrund einer im Einzelfall erteilten Baugenehmigung - als a n s c h l i e ß b a r e Grundstücke. Hiervon ausgehend gebietet es der Grundsatz der Verteilungsvorsorge, auch für diese Grundstücke eine gültige - hinreichend bestimmte und dem Prinzip der Vorteilsgerechtigkeit (§ 11 Abs. 5 Satz 1 KAG) Rechnung tragende - Bemessungsregelung in der Satzung zu treffen. In der Entwässerungssatzung vom 17. Dezember 1991 fehlt es daran. Die Satzung stellt sowohl beim "Netzbeitrag" - hier in Gestalt des Summenmaßstabs aus Grundstücksfläche und Geschoßfläche - als auch beim "Kläranlagenbeitrag" - hier in Gestalt des reinen Geschoßflächenmaßstabs - auf die Geschoßfläche als Bemessungsfaktor ab (§ 10 Absätze 2 und 3 EWS 1991). Zur Bestimmung der "Geschoßfläche im Außenbereich" heißt es sodann in § 14:

4(1) Liegt ein Grundstück im Außenbereich, bestimmt sich die Geschoßfläche nach

4(1) Liegt ein Grundstück im Außenbereich, bestimmt sich die Geschoßfläche nach den Geschoßflächenzahlen des § 13 Abs. 1. Dabei wird auf die tatsächliche Nutzung und die vorhandenen Vollgeschosse abgestellt.

5(2) Für nicht bebaute oder solche Grundstücke, bei denen die Bebauung im Verhältnis zu der sonstigen Nutzung untergeordnete Bedeutung hat, gilt 0,5 als GFZ. Grundstücke, auf denen nur Garagen oder Stellplätze vorhanden sind, werden mit einer GFZ von 0,3 angesetzt.

6(3) Die Vorschriften des § 11 Abs. 2, 5 und 6 finden entsprechende Anwendung.

7Die Verweisung auf "die Geschoßflächen nach den Geschoßflächenzahlen des § 13 Abs. 1" bedeutet, daß für die zu veranlagenden Außenbereichsgrundstücke die in § 13 EWS 1991 zur Bestimmung der maßgeblichen Geschoßfläche von Innenbereichsgrundstücken genannten Geschoßflächenzahlen, die in Anlehnung an die frühere Fassung des § 17 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) für bestimmte Baugebietskategorien des Innenbereichs festgelegt sind, zugrundegelegt werden sollen. Diese Verweisung hält, wie der Senat mit Beschluß vom 11. April 1995 (5 TH 397/93), bezogen auf die in anderer Paragraphenfolge wiedergegebene, inhaltlich aber identische Maßstabsregelung der Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung der Stadt in der Fassung der 3. Änderungssatzung vom 19. Juni 1991, ausgeführt hat, den rechtlichen Anforderungen nicht stand. Im einzelnen kann hierzu auf die einschlägigen Passagen in dem genannten Senatsbeschluß verwiesen werden; sie lauten wie folgt:

8"§ 2a und § 2b AbwBGS knüpfen bei der Bestimmung der Geschoßflächenzahl für bebaute oder bebaubare Grundstücke im beplanten oder unbeplanten Innenbereich jeweils an Baugebiete und die darin z u l ä s s i g e bauliche Ausnutzbarkeit an. Sodann versucht die Satzung, auch die bebauten Außenbereichsgrundstücke Baugebieten und deren Geschoßflächenzahlen zuzuordnen. Im Außenbereich richtet sich die Zulässigkeit einer Bebauung aber gerade nicht nach dem Kriterium eines Baugebietes, sondern eine Bebauung ist überhaupt nur im Einzelfall unter den Voraussetzungen des § 35 BauGB genehmigungsfähig. Deswegen kann im Außenbereich nur die tatsächlich genehmigte oder - bei nicht genehmigten, aber geduldeten Bauwerken - die tatsächlich realisierte Bebauung Grundlage der Ermittlung der "zulässigen baulichen Ausnutzbarkeit" sein, an die die Beitragsbemessung anknüpft.

9Die Regelung des § 2d Abs. 1 AbwBGS führt deshalb zu einer nicht vorteilsgerechten Belastung der bebauten Außenbereichsgrundstücke. Wie oben bereits ausgeführt, knüpft die Bestimmung der Geschoßflächenzahl für Grundstücke im Innenbereich jeweils an die (höchstzulässige) zulässige bauliche Ausnutzbarkeit an. Für Außenbereichsgrundstücke soll eine Einordnung unter die Geschoßflächenzahlen für den unbeplanten Innenbereich nach der tatsächlichen Nutzung und den vorhandenen Vollgeschossen maßgebend sein. Ordnet man aber nach der tatsächlichen Nutzung des Außenbereichsgrundstücks dieses einem bestimmten Baugebiet des unbeplanten Innenbereichs zu - soweit dies überhaupt möglich ist -, wird für das Außenbereichsgrundstück eine Geschoßflächenzahl nach einer im Innenbereich höchstzulässigen baulichen Ausnutzbarkeit bestimmt, die für das betreffende Außenbereichsgrundstück gar nicht zulässig sein muß. Der Systembruch in der Satzungsregelung führt dazu, daß Außenbereichsgrundstücke in der Regel nicht nach der vorhandenen Ausnutzung, sondern - zumal Außenbereichsgrundstücke oft überdurchschnittlich groß sind - nach einer deutlich höheren Geschoßfläche bewertet und damit im Ergebnis mit einem im Vergleich zu den Grundstücken des Innenbereichs zu hohen Beitrag belastet werden.

10 Neben dem dargelegten Verstoß gegen den Grundsatz der vorteilsgerechten Verteilungsregelung (§ 11 Abs. 5 Satz 1 KAG) sprechen gegen die Regelung des § 2d AbwBGS auch erhebliche praktische Bedenken. Grundsatz muß bei einer Beitragsregelung sein, daß potentielle Beitragsschuldner aus dem Normwortlaut ihre Beitragspflicht und - höhe entnehmen können müssen. Aus dem oben geschilderten Unterschied der Genehmigung von Bebauung im Innenbereich und im Außenbereich wird bereits deutlich, daß eine Einordnung von Einzelbauwerken in die Baugebiete des § 2c Abs. 1 AbwBGS teilweise kaum eindeutig vorzunehmen ist. So ist etwa nicht ablesbar, wo eine im Außenbereich gelegene Gastwirtschaft eingeordnet werden müßte. Diese wäre in allen in § 2c AbwBGS aufgezählten Gebieten im Innenbereich gemäß §§ 2 bis 9 BauNVO genehmigungsfähig. Auch bei der Einordnung von etwa drei oder vier im Außenbereich im näheren räumlichen

der Einordnung von etwa drei oder vier im Außenbereich im näheren räumlichen Zusammenhang liegenden Gebäuden ist nicht erkennbar, ob auf das einzelne Gebäude oder die Mehrheit der "Kleinstsiedlung" abzustellen ist.

11 Bedenklich erscheint dem Senat auch die in § 2d Abs. 2 AbwBGS festgelegte Geschoßflächenzahl von 0,5 für nicht bebaute oder solche Grundstücke, bei denen die Bebauung im Verhältnis zu der sonstigen Nutzung untergeordnete Bedeutung hat. Zwar ist auch der Senat der Ansicht, daß für nicht bebaute, aber tatsächlich angeschlossene Außenbereichsgrundstücke eine fiktive Geschoßflächenzahl durch die Gemeinde satzungsrechtlich festgelegt werden kann, um insoweit eine Grundlage für eine vorteilsgerechte Beitragsverteilung zu schaffen. Jedoch ist nicht einsehbar, warum ein nicht oder nur untergeordnet bebautes Grundstück mit einer Geschoßflächenzahl von 0,5, Grundstücke, die nur mit Garagen bebaut sind, dagegen nur mit einer Geschoßflächenzahl von 0,3 bewertet werden sollen. Für die generelle Annahme, daß tatsächlich angeschlossene nicht bebaute Außenbereichsgrundstücke einen Vorteil genießen, der dem eines eingeschossigen Wohnhauses im Innenbereich entspricht, gibt es nach Ansicht des Senats keinen Anknüpfungspunkt. Nicht zu beanstanden dürfte z.B. die Gleichbehandlung von nicht bebauten Grundstücken mit Garagengrundstücken im Außenbereich durch Festlegung einer generellen Geschoßflächenzahl von 0,3 sein."

12 Eine bedenkenfreie - jedenfalls keine ernstliche Zweifel an ihrer Gültigkeit auslösende - Satzungsgrundlage für die hier streitige Heranziehung zu Vorausleistungen ergibt sich auch nicht aus der Abwasserbeitrags- und - gebührensatzung der Antragsgegnerin vom 16. November 1981 (im folgenden: AbwBGS 1981), die der oben behandelten Entwässerungssatzung vom 17. Dezember 1991 zeitlich vorangeht und auf die im übrigen die Erhebung der Vorausleistungen im Heranziehungsbescheid der Antragsgegnerin vom 1. Juli 1991 noch gestützt ist. Die Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung von 1981 bedient sich nur für die Bemessung des Kläranlagenbeitrags des Geschoßflächenfaktors (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 AbwBGS 1981). Für den Netzbeitrag sieht sie den durch die Anzahl der Vollgeschosse ab dem 3. Vollgeschoß modifizierten Grundflächenmaßstab vor (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 AbwBGS 1981). Entfallen dadurch auch beim Netzbeitrag die mit dem Geschoßflächenfaktor zusammenhängenden Probleme der Bestimmung der maßgeblichen Geschoßfläche für Außenbereichsgrundstücke, so löst doch die Verwendung des modifizierten Grundflächenmaßstabs Bedenken aus, die von immerhin so beträchtlichem Gewicht sind, daß ernstliche Zweifel an der Gültigkeit auch dieses Satzungsrechts bestehen.

13 Der modifizierte Grundflächenmaßstab ist nach der Rechtsprechung des Senats nur in Gemeinden dörflichen oder kleinstädtischen Charakters mit geringen Unterschieden in der baulichen Nutzung zulässig (vgl. Senatsurteil vom 28.4.1977 - V OE 25/75 -, KStZ 1979, 131, und vom 21.5.1980 - V OE 55/77 -, GemHH 1982, 64; ferner Beschluß vom 31.8.1984 - 5 TH 650/84 -, HSGZ 1984, 416 = GemHH 86, 42). Mit der vorgenannten Formulierung wird nicht etwa unterstellt, daß in j e d e r dörflich oder kleinstädtisch strukturierten Gemeinde die Unterschiede in der baulichen Nutzung gering sind, so daß hier die Verwendung des modifizierten Grundflächenmaßstabs i m m e r unbedenklich ist. Gemeint ist vielmehr, daß gerade und vor allem in Gemeinden dörflichen oder kleinstädtischen Charakter die Unterschiede gering seien k ö n n e n. Dies läßt indessen nicht die Notwendigkeit entfallen, gegebenenfalls auch bei solchen Kommunen - bezogen auf die jeweilige Bauweise und Siedlungsweise - zu überprüfen, ob die Unterschiede in der baulichen Nutzung t a t s ä c h l i c h gering sind. Erhebliche Unterschiede, wie sie nach der Senatsrechtsprechung jedenfalls vorliegen, wenn in einer nach dem Grundsatz der Typengerechtigkeit nicht mehr vernachlässigbaren Zahl von Fällen Grundstücke doppelt so stark bebaut werden dürfen wie andere (vgl. Beschluß vom 31.8.1984, a.a.O.), können sich nicht nur bei Vorhandensein von Wochenendhausgebieten im Gemeindegebiet ergeben, sondern z.B. auch dann, wenn neben einen historischen Stadtkern oder Ortskern mit stark verdichteter (etwa im wesentlichen geschlossener) Bebauung Neubaugebiete mit aufgelockerter Bebauung und dementsprechend relativ großem Freiflächenanteil treten. Der modifizierte Grundflächenmaßstab ermöglicht die Rücksichtnahme auf ein unterschiedliches Nutzungsmaß nur insoweit, als die Unterschiede auf die vertikale Ausdehnung der Bebauung (Geschoßzahl) zurückgehen, nicht dagegen, soweit die Unterschiede durch die bauliche Ausdehnung in der Fläche bedingt sind.

14 Eine Überprüfung der Vereinbarkeit des modifizierten Grundflächenmaßstabs mit dem Prinzip der vorteilsgerechten Beitragsbemessung ist auch bei dörflichen und

dem Prinzip der vorteilsgerechten Beitragsbemessung ist auch bei dörflichen und kleinstädtischen Gemeinden insbesondere dann geboten, wenn die Gemeinde durch die r ü c k w i r k e n d e Ersetzung dieses Verteilungsmaßstabs durch einen im Prinzip stärker differenzierenden Verteilungsmaßstab zu erkennen gegeben hat, daß sie sich selbst nicht sicher war, ob der modifizierte Grundflächenmaßstab den Unterschieden in der Bauweise im Gemeindegebiet ausreichend Rechnung trage. Ist die Verwendung des modifizierten Grundflächenmaßstabs unbedenklich, so bedarf es im Falle des Übergangs auf einen anderen Verteilungsmaßstab keiner Rückwirkung; es ist dann im Gegenteil so, daß eine gleichwohl angeordnete Rückwirkung "ins Leere" geht, weil die einmal aufgrund wirksamer Verteilungsregelung entstandenen Beitragsansprüche nicht später auf der Grundlage einer mit Rückwirkungsanordnung versehenen neuen Verteilungsregelung nochmals in womöglich dann anderer Beitragshöhe entstehen können (vgl. zur entsprechenden Rechtslage im Erschließungsbeitragsrecht: BVerwG, Urteil vom 20.1.1978 - 4 C 70.75 -, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 27 S. 28, 30, sowie Urteil vom 7.4.1989 - 8 C 83.87 - DVBl. 1989, 678 = HSGZ 1989, 267).

15 Im vorliegenden Fall hat die Antragsgegnerin selbst die rückwirkende Ersetzung ihrer Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung vom 16. November 1981 durch die Entwässerungssatzung vom 17. Dezember 1991 mit "rechtlich bedenklichen Satzungsvorschriften" im bisherigen Satzungsrecht begründet (Schreiben der Antragsgegnerin vom 10. März 1995) und auf die hieran anknüpfende Anfrage des Gerichtshofs, ob mit den angesprochenen Bedenken der modifizierte Grundflächenmaßstab in § 2 Abs. 3 Sätze 1 und 2, Abs. 3 Nr. 1 AbwBGS 1981 gemeint sei, erläuternd ausgeführt, daß - in der Tat - wegen bestehender "Unsicherheiten in der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Maßstäbe" der kombinierte Maßstab aus Grundstücksfläche und Geschoßfläche eingeführt worden sei (Schreiben vom 27. April 1995). Damit verbleiben auch hinsichtlich der Gültigkeit der Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung von 1981 nicht unerhebliche Zweifel. Das rückwirkende Inkraftsetzen einer neuen Satzung mit geändertem Verteilungsmaßstab kann sich zwar auch als rein vorsorgliche Maßnahme darstellen. Dem durch die Rückwirkung ausgelösten ersten Eindruck, die Satzung leide an einem Mangel, der ihre Tauglichkeit als Rechtsgrundlage für die Entstehung von Beitragsansprüchen ausschließe, müßte dann aber die Gemeinde durch substantiierte Darlegungen entgegentreten, die den Schluß darauf zulassen, daß es sich bei der Rückwirkung tatsächlich nur um eine vorsorgliche Maßnahme handelte und daß bei objektiver Betrachtung die Besorgnis eines der alten Verteilungsregelung anhaftenden Rechtsmangels eher unbegründet erscheint. Daran fehlt es hier. Die Antragsgegnerin hat zu der Frage, wie sich die Bebauung in ihrem Stadtgebiet darstellt und ob sich die Unterschiede im Nutzungsmaß in einem Rahmen bewegen, in dem von der Verträglichkeit des modifizierten Grundflächenmaßstabs mit dem Prinzip der vorteilsgerechten Beitragsbemessung ausgegangen werden kann, keinerlei Ausführungen gemacht. Zu tatsächlichen Angaben in diesem Punkt zwecks Widerlegung der angesprochenen Zweifel hätte aber - auch schon in Eilverfahren - umso eher Anlaß bestand, als die Planung der Erneuerung des Abwassernetzes der Antragsgegnerin von Unterschieden in der baulichen Nutzung durchaus ausgeht, wie an der Unterteilung des Planungsgebiets in verschiedene Bauzonen ("Ortskern, dicht bebaut", "Randgebiet, geschlossene Bebauung", "Neubaugebiet, offene Bebauung") und den zugehörigen Leitungsplänen des Ingenieurbüros mit Eintragung der vorhandenen Bebauung deutlich wird.

16 Die Vollziehung des angefochtenen Vorausleistungsbescheides ist nach allem - wegen der Zweifel am Vorliegen gültigen Satzungsrechts für die Erhebung von Erneuerungsbeiträgen - auszusetzen. Über die Befugnis der Antragsgegnerin, auf der Grundlage gegebenenfalls geänderten bedenkenfreien Satzungsrechts erneut Vorausleistungen festzusetzen oder auch - nach endgültiger Fertigstellung der Erneuerungsmaßnahme - gleich den endgültigen Erneuerungsbeitrag zu erheben, ist damit, wie zur Vermeidung von Mißverständnissen angemerkt sein mag, nichts ausgesagt.

17 Da der Antragsteller mit seiner Beschwerde Erfolg hatte, sind der Antragsgegnerin die Kosten des gesamten Verfahrens aufzuerlegen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

18 Dieser Beschluß ist unanfechtbar.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.