Urteil des HessVGH vom 13.06.1995

VGH Kassel: aufschiebende wirkung, satzung, rückwirkung, gemeinde, beitragsbemessung, erneuerung, vollziehung, beitragspflicht, ausdehnung, entstehung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

5. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

5 TH 1506/92

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Norm:

§ 11 KAG HE

(Anschlußbeitrag für Abwasseranlagen - Verwendung des

modifizierten Grundflächenmaßstabs)

Gründe

Mit dem angefochtenen Beschluß hat das Verwaltungsgericht den Antrag des

Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die

Heranziehung zu Vorausleistungen auf den künftigen Teilbeitrag für die

Erneuerung des Abwassernetzes im Stadtteil der Antragsgegnerin gemäß § 80

Abs. 5 VwGO anzuordnen, abgelehnt. Die dagegen erhobene Beschwerde des

Antragstellers ist zulässig und auch begründet. An der Rechtmäßigkeit der

angefochtenen Heranziehung bestehen ernstliche Zweifel, die es nach der im

gerichtlichen Aussetzungsverfahren entsprechend anzuwendenden Vorschrift des

§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO gebieten, die sofortige Vollziehung des angefochtenen

Heranziehungsbescheides auszusetzen.

Ernstlich zweifelhaft ist, ob die Antragsgegnerin derzeit über gültiges

Satzungsrecht verfügt, welches auf der Grundlage der gesetzlichen Ermächtigung

des § 11 des Hessischen Gesetzes über kommunale Abgaben (KAG) zur Erhebung

von Abwasserbeiträgen für das Abwassernetz berechtigt. Die Erhebung von

Vorausleistungen setzt schon im Zeitpunkt der Festsetzung der Vorausleistungen

eine gültige Beitragssatzung und damit - insbesondere - einen gültigen

Verteilungsmaßstab voraus; die Erwartung, daß jedenfalls im späteren Zeitpunkt

der Entstehung des endgültigen Beitrags eine gültige Satzungsgrundlage zur

Verfügung stehen werde, reicht nicht aus (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht,

§ 8 Rdnr. 128, unter Hinweis auf BayVGH, Urteil vom 31.8.1984 - Nr. 23 B 8 A.461 -

BayVBl. 1985, 211).

Die mit Rückwirkung auf den 1. April 1991 erlassene - neueste -

Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 17. Dezember 1991 (EWS 1991)

enthält keine gültige Verteilungsregelung für Außenbereichsgrundstücke. Wie sich

aus § 15 EWS 1991 ergibt, unterwirft die Satzung neben Grundstücken, die

aufgrund planerischer Festsetzung oder Innenbereichslage als "Bauland" baulich

oder gewerblich genutzt werden können, auch Außenbereichsgrundstücke dem

Grunde nach der Beitragspflicht, und zwar entweder als t a t s ä c h l i c h a n g e s

c h l o s s e n e Grundstücke oder - im Falle der baulichen oder gewerblichen

Nutzbarkeit aufgrund einer im Einzelfall erteilten Baugenehmigung - als a n s c h l i

e ß b a r e Grundstücke. Hiervon ausgehend gebietet es der Grundsatz der

Verteilungsvorsorge, auch für diese Grundstücke eine gültige - hinreichend

bestimmte und dem Prinzip der Vorteilsgerechtigkeit (§ 11 Abs. 5 Satz 1 KAG)

Rechnung tragende - Bemessungsregelung in der Satzung zu treffen. In der

Entwässerungssatzung vom 17. Dezember 1991 fehlt es daran. Die Satzung stellt

sowohl beim "Netzbeitrag" - hier in Gestalt des Summenmaßstabs aus

Grundstücksfläche und Geschoßfläche - als auch beim "Kläranlagenbeitrag" - hier

in Gestalt des reinen Geschoßflächenmaßstabs - auf die Geschoßfläche als

Bemessungsfaktor ab (§ 10 Absätze 2 und 3 EWS 1991). Zur Bestimmung der

"Geschoßfläche im Außenbereich" heißt es sodann in § 14:

(1) Liegt ein Grundstück im Außenbereich, bestimmt sich die Geschoßfläche nach

den Geschoßflächenzahlen des § 13 Abs. 1. Dabei wird auf die tatsächliche

Nutzung und die vorhandenen Vollgeschosse abgestellt.

(2) Für nicht bebaute oder solche Grundstücke, bei denen die Bebauung im

Verhältnis zu der sonstigen Nutzung untergeordnete Bedeutung hat, gilt 0,5 als

GFZ. Grundstücke, auf denen nur Garagen oder Stellplätze vorhanden sind,

werden mit einer GFZ von 0,3 angesetzt.

(3) Die Vorschriften des § 11 Abs. 2, 5 und 6 finden entsprechende Anwendung.

Die Verweisung auf "die Geschoßflächen nach den Geschoßflächenzahlen des § 13

Abs. 1" bedeutet, daß für die zu veranlagenden Außenbereichsgrundstücke die in §

13 EWS 1991 zur Bestimmung der maßgeblichen Geschoßfläche von

Innenbereichsgrundstücken genannten Geschoßflächenzahlen, die in Anlehnung

an die frühere Fassung des § 17 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) für

bestimmte Baugebietskategorien des Innenbereichs festgelegt sind,

zugrundegelegt werden sollen. Diese Verweisung hält, wie der Senat mit Beschluß

vom 11. April 1995 (5 TH 397/93), bezogen auf die in anderer Paragraphenfolge

wiedergegebene, inhaltlich aber identische Maßstabsregelung der

Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung der Stadt in der Fassung der 3.

Änderungssatzung vom 19. Juni 1991, ausgeführt hat, den rechtlichen

Anforderungen nicht stand. Im einzelnen kann hierzu auf die einschlägigen

Passagen in dem genannten Senatsbeschluß verwiesen werden; sie lauten wie

folgt:

"§ 2a und § 2b AbwBGS knüpfen bei der Bestimmung der Geschoßflächenzahl für

bebaute oder bebaubare Grundstücke im beplanten oder unbeplanten

Innenbereich jeweils an Baugebiete und die darin z u l ä s s i g e bauliche

Ausnutzbarkeit an. Sodann versucht die Satzung, auch die bebauten

Außenbereichsgrundstücke Baugebieten und deren Geschoßflächenzahlen

zuzuordnen. Im Außenbereich richtet sich die Zulässigkeit einer Bebauung aber

gerade nicht nach dem Kriterium eines Baugebietes, sondern eine Bebauung ist

überhaupt nur im Einzelfall unter den Voraussetzungen des § 35 BauGB

genehmigungsfähig. Deswegen kann im Außenbereich nur die tatsächlich

genehmigte oder - bei nicht genehmigten, aber geduldeten Bauwerken - die

tatsächlich realisierte Bebauung Grundlage der Ermittlung der "zulässigen

baulichen Ausnutzbarkeit" sein, an die die Beitragsbemessung anknüpft.

Die Regelung des § 2d Abs. 1 AbwBGS führt deshalb zu einer nicht

vorteilsgerechten Belastung der bebauten Außenbereichsgrundstücke. Wie oben

bereits ausgeführt, knüpft die Bestimmung der Geschoßflächenzahl für

Grundstücke im Innenbereich jeweils an die (höchstzulässige) zulässige bauliche

Ausnutzbarkeit an. Für Außenbereichsgrundstücke soll eine Einordnung unter die

Geschoßflächenzahlen für den unbeplanten Innenbereich nach der tatsächlichen

Nutzung und den vorhandenen Vollgeschossen maßgebend sein. Ordnet man

aber nach der tatsächlichen Nutzung des Außenbereichsgrundstücks dieses einem

bestimmten Baugebiet des unbeplanten Innenbereichs zu - soweit dies überhaupt

möglich ist -, wird für das Außenbereichsgrundstück eine Geschoßflächenzahl nach

einer im Innenbereich höchstzulässigen baulichen Ausnutzbarkeit bestimmt, die

für das betreffende Außenbereichsgrundstück gar nicht zulässig sein muß. Der

Systembruch in der Satzungsregelung führt dazu, daß Außenbereichsgrundstücke

in der Regel nicht nach der vorhandenen Ausnutzung, sondern - zumal

Außenbereichsgrundstücke oft überdurchschnittlich groß sind - nach einer deutlich

höheren Geschoßfläche bewertet und damit im Ergebnis mit einem im Vergleich

zu den Grundstücken des Innenbereichs zu hohen Beitrag belastet werden.

Neben dem dargelegten Verstoß gegen den Grundsatz der vorteilsgerechten

Verteilungsregelung (§ 11 Abs. 5 Satz 1 KAG) sprechen gegen die Regelung des §

2d AbwBGS auch erhebliche praktische Bedenken. Grundsatz muß bei einer

Beitragsregelung sein, daß potentielle Beitragsschuldner aus dem Normwortlaut

ihre Beitragspflicht und - höhe entnehmen können müssen. Aus dem oben

geschilderten Unterschied der Genehmigung von Bebauung im Innenbereich und

im Außenbereich wird bereits deutlich, daß eine Einordnung von Einzelbauwerken

in die Baugebiete des § 2c Abs. 1 AbwBGS teilweise kaum eindeutig vorzunehmen

ist. So ist etwa nicht ablesbar, wo eine im Außenbereich gelegene Gastwirtschaft

eingeordnet werden müßte. Diese wäre in allen in § 2c AbwBGS aufgezählten

Gebieten im Innenbereich gemäß §§ 2 bis 9 BauNVO genehmigungsfähig. Auch bei

der Einordnung von etwa drei oder vier im Außenbereich im näheren räumlichen

Zusammenhang liegenden Gebäuden ist nicht erkennbar, ob auf das einzelne

Gebäude oder die Mehrheit der "Kleinstsiedlung" abzustellen ist.

Bedenklich erscheint dem Senat auch die in § 2d Abs. 2 AbwBGS festgelegte

Geschoßflächenzahl von 0,5 für nicht bebaute oder solche Grundstücke, bei denen

die Bebauung im Verhältnis zu der sonstigen Nutzung untergeordnete Bedeutung

hat. Zwar ist auch der Senat der Ansicht, daß für nicht bebaute, aber tatsächlich

angeschlossene Außenbereichsgrundstücke eine fiktive Geschoßflächenzahl durch

die Gemeinde satzungsrechtlich festgelegt werden kann, um insoweit eine

Grundlage für eine vorteilsgerechte Beitragsverteilung zu schaffen. Jedoch ist nicht

einsehbar, warum ein nicht oder nur untergeordnet bebautes Grundstück mit einer

Geschoßflächenzahl von 0,5, Grundstücke, die nur mit Garagen bebaut sind,

dagegen nur mit einer Geschoßflächenzahl von 0,3 bewertet werden sollen. Für die

generelle Annahme, daß tatsächlich angeschlossene nicht bebaute

Außenbereichsgrundstücke einen Vorteil genießen, der dem eines

eingeschossigen Wohnhauses im Innenbereich entspricht, gibt es nach Ansicht des

Senats keinen Anknüpfungspunkt. Nicht zu beanstanden dürfte z.B. die

Gleichbehandlung von nicht bebauten Grundstücken mit Garagengrundstücken im

Außenbereich durch Festlegung einer generellen Geschoßflächenzahl von 0,3

sein."

Eine bedenkenfreie - jedenfalls keine ernstliche Zweifel an ihrer Gültigkeit

auslösende - Satzungsgrundlage für die hier streitige Heranziehung zu

Vorausleistungen ergibt sich auch nicht aus der Abwasserbeitrags- und -

gebührensatzung der Antragsgegnerin vom 16. November 1981 (im folgenden:

AbwBGS 1981), die der oben behandelten Entwässerungssatzung vom 17.

Dezember 1991 zeitlich vorangeht und auf die im übrigen die Erhebung der

Vorausleistungen im Heranziehungsbescheid der Antragsgegnerin vom 1. Juli 1991

noch gestützt ist. Die Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung von 1981 bedient

sich nur für die Bemessung des Kläranlagenbeitrags des Geschoßflächenfaktors (§

2 Abs. 3 Nr. 2 AbwBGS 1981). Für den Netzbeitrag sieht sie den durch die Anzahl

der Vollgeschosse ab dem 3. Vollgeschoß modifizierten Grundflächenmaßstab vor

(§ 2 Abs. 3 Nr. 1 AbwBGS 1981). Entfallen dadurch auch beim Netzbeitrag die mit

dem Geschoßflächenfaktor zusammenhängenden Probleme der Bestimmung der

maßgeblichen Geschoßfläche für Außenbereichsgrundstücke, so löst doch die

Verwendung des modifizierten Grundflächenmaßstabs Bedenken aus, die von

immerhin so beträchtlichem Gewicht sind, daß ernstliche Zweifel an der Gültigkeit

auch dieses Satzungsrechts bestehen.

Der modifizierte Grundflächenmaßstab ist nach der Rechtsprechung des Senats

nur in Gemeinden dörflichen oder kleinstädtischen Charakters mit geringen

Unterschieden in der baulichen Nutzung zulässig (vgl. Senatsurteil vom 28.4.1977

- V OE 25/75 -, KStZ 1979, 131, und vom 21.5.1980 - V OE 55/77 -, GemHH 1982,

64; ferner Beschluß vom 31.8.1984 - 5 TH 650/84 -, HSGZ 1984, 416 = GemHH

86, 42). Mit der vorgenannten Formulierung wird nicht etwa unterstellt, daß in j e d

e r dörflich oder kleinstädtisch strukturierten Gemeinde die Unterschiede in der

baulichen Nutzung gering sind, so daß hier die Verwendung des modifizierten

Grundflächenmaßstabs i m m e r unbedenklich ist. Gemeint ist vielmehr, daß

gerade und vor allem in Gemeinden dörflichen oder kleinstädtischen Charakter die

Unterschiede gering seien k ö n n e n. Dies läßt indessen nicht die Notwendigkeit

entfallen, gegebenenfalls auch bei solchen Kommunen - bezogen auf die jeweilige

Bauweise und Siedlungsweise - zu überprüfen, ob die Unterschiede in der

baulichen Nutzung t a t s ä c h l i c h gering sind. Erhebliche Unterschiede, wie sie

nach der Senatsrechtsprechung jedenfalls vorliegen, wenn in einer nach dem

Grundsatz der Typengerechtigkeit nicht mehr vernachlässigbaren Zahl von Fällen

Grundstücke doppelt so stark bebaut werden dürfen wie andere (vgl. Beschluß

vom 31.8.1984, a.a.O.), können sich nicht nur bei Vorhandensein von

Wochenendhausgebieten im Gemeindegebiet ergeben, sondern z.B. auch dann,

wenn neben einen historischen Stadtkern oder Ortskern mit stark verdichteter

(etwa im wesentlichen geschlossener) Bebauung Neubaugebiete mit

aufgelockerter Bebauung und dementsprechend relativ großem Freiflächenanteil

treten. Der modifizierte Grundflächenmaßstab ermöglicht die Rücksichtnahme auf

ein unterschiedliches Nutzungsmaß nur insoweit, als die Unterschiede auf die

vertikale Ausdehnung der Bebauung (Geschoßzahl) zurückgehen, nicht dagegen,

soweit die Unterschiede durch die bauliche Ausdehnung in der Fläche bedingt sind.

Eine Überprüfung der Vereinbarkeit des modifizierten Grundflächenmaßstabs mit

dem Prinzip der vorteilsgerechten Beitragsbemessung ist auch bei dörflichen und

kleinstädtischen Gemeinden insbesondere dann geboten, wenn die Gemeinde

durch die r ü c k w i r k e n d e Ersetzung dieses Verteilungsmaßstabs durch einen

im Prinzip stärker differenzierenden Verteilungsmaßstab zu erkennen gegeben

hat, daß sie sich selbst nicht sicher war, ob der modifizierte Grundflächenmaßstab

den Unterschieden in der Bauweise im Gemeindegebiet ausreichend Rechnung

trage. Ist die Verwendung des modifizierten Grundflächenmaßstabs unbedenklich,

so bedarf es im Falle des Übergangs auf einen anderen Verteilungsmaßstab keiner

Rückwirkung; es ist dann im Gegenteil so, daß eine gleichwohl angeordnete

Rückwirkung "ins Leere" geht, weil die einmal aufgrund wirksamer

Verteilungsregelung entstandenen Beitragsansprüche nicht später auf der

Grundlage einer mit Rückwirkungsanordnung versehenen neuen

Verteilungsregelung nochmals in womöglich dann anderer Beitragshöhe entstehen

können (vgl. zur entsprechenden Rechtslage im Erschließungsbeitragsrecht:

BVerwG, Urteil vom 20.1.1978 - 4 C 70.75 -, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 27

S. 28, 30, sowie Urteil vom 7.4.1989 - 8 C 83.87 - DVBl. 1989, 678 = HSGZ 1989,

267).

Im vorliegenden Fall hat die Antragsgegnerin selbst die rückwirkende Ersetzung

ihrer Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung vom 16. November 1981 durch die

Entwässerungssatzung vom 17. Dezember 1991 mit "rechtlich bedenklichen

Satzungsvorschriften" im bisherigen Satzungsrecht begründet (Schreiben der

Antragsgegnerin vom 10. März 1995) und auf die hieran anknüpfende Anfrage des

Gerichtshofs, ob mit den angesprochenen Bedenken der modifizierte

Grundflächenmaßstab in § 2 Abs. 3 Sätze 1 und 2, Abs. 3 Nr. 1 AbwBGS 1981

gemeint sei, erläuternd ausgeführt, daß - in der Tat - wegen bestehender

"Unsicherheiten in der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Maßstäbe" der

kombinierte Maßstab aus Grundstücksfläche und Geschoßfläche eingeführt worden

sei (Schreiben vom 27. April 1995). Damit verbleiben auch hinsichtlich der

Gültigkeit der Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung von 1981 nicht

unerhebliche Zweifel. Das rückwirkende Inkraftsetzen einer neuen Satzung mit

geändertem Verteilungsmaßstab kann sich zwar auch als rein vorsorgliche

Maßnahme darstellen. Dem durch die Rückwirkung ausgelösten ersten Eindruck,

die Satzung leide an einem Mangel, der ihre Tauglichkeit als Rechtsgrundlage für

die Entstehung von Beitragsansprüchen ausschließe, müßte dann aber die

Gemeinde durch substantiierte Darlegungen entgegentreten, die den Schluß

darauf zulassen, daß es sich bei der Rückwirkung tatsächlich nur um eine

vorsorgliche Maßnahme handelte und daß bei objektiver Betrachtung die

Besorgnis eines der alten Verteilungsregelung anhaftenden Rechtsmangels eher

unbegründet erscheint. Daran fehlt es hier. Die Antragsgegnerin hat zu der Frage,

wie sich die Bebauung in ihrem Stadtgebiet darstellt und ob sich die Unterschiede

im Nutzungsmaß in einem Rahmen bewegen, in dem von der Verträglichkeit des

modifizierten Grundflächenmaßstabs mit dem Prinzip der vorteilsgerechten

Beitragsbemessung ausgegangen werden kann, keinerlei Ausführungen gemacht.

Zu tatsächlichen Angaben in diesem Punkt zwecks Widerlegung der

angesprochenen Zweifel hätte aber - auch schon in Eilverfahren - umso eher Anlaß

bestand, als die Planung der Erneuerung des Abwassernetzes der Antragsgegnerin

von Unterschieden in der baulichen Nutzung durchaus ausgeht, wie an der

Unterteilung des Planungsgebiets in verschiedene Bauzonen ("Ortskern, dicht

bebaut", "Randgebiet, geschlossene Bebauung", "Neubaugebiet, offene

Bebauung") und den zugehörigen Leitungsplänen des Ingenieurbüros mit

Eintragung der vorhandenen Bebauung deutlich wird.

Die Vollziehung des angefochtenen Vorausleistungsbescheides ist nach allem -

wegen der Zweifel am Vorliegen gültigen Satzungsrechts für die Erhebung von

Erneuerungsbeiträgen - auszusetzen. Über die Befugnis der Antragsgegnerin, auf

der Grundlage gegebenenfalls geänderten bedenkenfreien Satzungsrechts erneut

Vorausleistungen festzusetzen oder auch - nach endgültiger Fertigstellung der

Erneuerungsmaßnahme - gleich den endgültigen Erneuerungsbeitrag zu erheben,

ist damit, wie zur Vermeidung von Mißverständnissen angemerkt sein mag, nichts

ausgesagt.

Da der Antragsteller mit seiner Beschwerde Erfolg hatte, sind der Antragsgegnerin

die Kosten des gesamten Verfahrens aufzuerlegen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die

Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 20 Abs. 3,

13 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.