Urteil des HessVGH, Az. 7 TG 1921/07

VGH Kassel: kommission der europäischen gemeinschaft, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, hessen, schutzwürdiges interesse, öffentliches interesse, gefahr, beschränkung, gemeinschaftsrecht
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
7. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
7 TG 1921/07
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Tenor
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 23. August 2007 - 3 G 608/07 (4) - wird
zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens hat der Antragsteller zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auch für das Beschwerdeverfahren
auf 7.500,00 Euro festgesetzt.
Gründe
Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte, insbesondere fristgerecht eingelegte (§
147 Abs. 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO) Beschwerde
gegen den im Tenor genannten Beschluss hat keinen Erfolg. Das
Verwaltungsgericht ist nach dem Erkenntnisstand des Senats im Zeitpunkt der
Beschwerdeentscheidung zu Recht zu dem Ergebnis gekommen, dass kein
Anspruch auf Gewährung von Eilrechtsschutz gegen die in der angegriffenen
Ordnungsverfügung getroffenen Regelungen besteht.
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat mit Beschlüssen vom 21. Dezember
2006 (- 11 TG 2336/06 -) und vom 5. Januar 2007 (- 2 TG 2911/06 - LKRZ 2007, 98)
in Fortsetzung seiner früheren Rechtsprechung ausgeführt, dass
Ordnungsverfügungen zur Untersagung von privaten Sportwetten ihre
Rechtsgrundlage in § 11 HSOG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 des Gesetzes über
staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen -
Spw/LottoG - (i. d. F. des letzten Änderungsgesetzes vom 14. Dezember 2006,
GVBl. I S. 656) fänden.
Danach sei allein das Land Hessen befugt, innerhalb seines Staatsgebiets in den
von ihm zugelassenen Annahmestellen Sportwetten zu vermitteln. Die mit den
Mitteln des Ordnungsrechts abzuwehrende Gefahr durch private Sportwetten
bestehe in dem Verstoß gegen § 1 Abs. 1, Abs. 5 Spw/LottoG und gegen die
Strafvorschriften in§ 5 Abs. 1 Nr. 2 und 3 Spw/LottoG sowie § 284 Abs. 1 StGB.
Hiernach erforderliche Erlaubnisse könnten nur von der zuständigen Behörde des
jeweiligen Bundeslandes erteilt werden, so dass Erlaubnisse anderer Stellen,
insbesondere Erlaubnisse ausländischer Behörden oder Behörden der früheren
DDR, nicht ausreichend seien, um in Hessen Sportwetten anbieten zu dürfen. Auch
wenn das staatliche Wettmonopol in Bayern und - aufgrund der Bindungswirkung
des § 31 Abs. 1 BVerfGG - in den anderen Bundesländern nach dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - NJW 2006,
1261) nicht mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sei, bleibe die bisherige Rechtslage bis
zum 31. Dezember 2007 übergangsweise anwendbar. Es sei zumindest in der
geforderten Weise damit begonnen worden, das staatliche Wettmonopol
konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der
Wettleidenschaft auszurichten, was in den Beschlüssen vom 21. Dezember 2006 (-
11 TG 2336/06 -) und 5. Januar 2007 (- 2 TG 2911/06 - a. a. O.) im Einzelnen
ausgeführt wird.
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Die somit bestehende rechtliche Situation, namentlich die in § 284 StGB normierte
Erlaubnispflicht für Sportwetten als Glücksspiel und das bestehende staatliche
Monopol in seiner durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März
2006 (- 1 BvR 1054/01 - a. a. O.) ausgestalteten Form, sind nach dieser
Rechtsprechung - unabhängig von der Frage der Strafbarkeit - auch nicht nach Art.
43 Abs. 1 und 49 Abs. 1 EG-Vertrag gemeinschaftsrechtswidrig. Nachdem das
Bundesverfassungsgericht in Ansehung der Anforderungen des
Gemeinschaftsrechts an einen Ausschluss privater Anbieter vom
Sportwettenmarkt, die aus seiner Sicht deckungsgleich mit den Erfordernissen des
nationalen Verfassungsrechts seien, entsprechende Untersagungsverfügungen für
rechtlich zulässig erachtet habe, bestehe kein Grund, wegen des Vorrangs des
Gemeinschaftsrechts von der Anwendung des Hessischen
Sportwetten/Lottogesetzes und des § 284 StGB abzusehen.
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - EuGH - sei es Sache
des nationalen Gerichts, zu prüfen, ob eine die genannten Grundfreiheiten
beschränkende Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten
tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen können, und ob die mit
ihr auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen.
Ein Staatsmonopol bei der Vermittlung von Sportwetten sei danach
ausnahmsweise gemeinschaftsrechtlich zulässig, wenn es - in nicht
diskriminierender und mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbarer Weise -
dem Ziel diene, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, namentlich wenn der
Einnahmegesichtspunkt nicht der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven
Politik sei.
Diese Vorgaben des europäischen Rechts entsprächen denen des Grundgesetzes
in seiner Auslegung durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.
Nachdem der Europäische Gerichtshof (Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 -
Gambelli u. a., NJW 2004, 139) festgestellt habe, dass der einzelne Mitgliedsstaat
die Erteilung von Erlaubnissen zur Sportwettenvermittlung an Private generell
ausschließen kann, soweit er ein staatliches Sportwettenmonopol
europarechtskonform ausgestaltet, könnten auch die von einem Mitgliedsstaat
unter grundlegend anderen Voraussetzungen erteilten Konzessionen zur privaten
Sportwettenvermittlung nicht als rechtliche Grundlage für eine solche Tätigkeit in
einem anderen Mitgliedsstaat dienen.
Nach den aufgrund der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durchgeführten
Maßnahmen gehen die zuvor genannten Entscheidungen des Hessischen
Verwaltungsgerichtshofs davon aus, dass das auf das geltendestaatliche
Sportwettenmonopol gestützte Verbot der privaten Sportwettenvermittlung nicht
(mehr) in unzulässiger Weise in die europarechtlich geschützte Niederlassungs-
und Dienstleistungsfreiheit eingreife. Vielmehr berücksichtige das Verbot die
bereits vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen aktuellen
wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Gefahren- und Suchtpotenzial von
Sportwetten und entspreche wegen der Ausrichtung an zwingenden Gründen des
Allgemeininteresses, namentlich des Verbraucherschutzes, der
Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen zu überhöhten Ausgaben
für das Spielen, den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben des Europäischen
Gerichtshofs mit der Folge, dass es eine zulässige Einschränkung der
Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit darstelle.
Es bedürfe hiernach auch keiner Vorlage an den Europäischen Gerichtshof, weil die
durch das Bundesverfassungsgericht erfolgte, bis zum 31. Dezember 2007
befristete Ausgestaltung der Rechtslage in Bayern - welche für Hessen
entsprechend anwendbar sei (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Juli 2006 - 1 BvR
138/05 - juris) - jedenfalls für den bezeichneten Übergangszeitraum
europarechtskonform sei. Zudem sehe Art. 234 Abs. 3 EG-Vertrag grundsätzlich
keine Pflicht zur Vorlage in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vor.
Die bisher zuständigen Senate des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs haben
auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügungen zur
Untersagung privater Sportwetten als gerechtfertigt angesehen. An dem
Sofortvollzug des Verbots der privaten Sportwettenvermittlung bestehe danach
ein besonderes öffentliches Interesse bereits deshalb, weil nur so die mit dem
Verbot verfolgten Schutzzwecke wirksam verfolgt werden könnten. Das
Bundesverfassungsgericht habe dem Gesetzgeber bis zum Ende der
Übergangsfrist die Wahl zwischen der Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols
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Übergangsfrist die Wahl zwischen der Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols
und der Schaffung eines Systems der Zulassung Privater überlassen und im
unmittelbaren Zusammenhang damit ausgeführt, dass während der
Übergangszeit Verstöße gegen das staatliche Wettmonopol unterbunden werden
dürften (vgl. hierzu im Einzelnen: Hess. VGH, Beschlüsse vom 21. Dezember 2006
- 11 TG 2336/06 - und 5. Januar 2007 - 2 TG 2911/06 - a. a. O.).
Nach Auffassung des beschließenden Senats ist an dieser Rechtsprechung auch
unter Berücksichtigung der aktuellen tatsächlichen Situation - jedenfalls bis zum
Ende der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Übergangsfrist bis zum 31.
Dezember 2007 - festzuhalten (vgl. schon Senatsbeschluss vom 30. August 2007
- 7 TG 616/07 -).
Ein Anlass für eine Änderung der Rechtsprechung ergibt sich nicht aus dem Urteil
des Europäischen Gerichtshofs vom 6. März 2007 (- C-338/04 - u. a. Placanica u.
a., EuZW 2007, 209). In jenem Verfahren hatte das Gericht eine italienische
Regelung zu prüfen, nach der die Teilnahme an der Veranstaltung von
Glücksspielen einschließlich des Sammelns von Wetten eine Konzession und eine
polizeiliche Genehmigung voraussetzte, diese aber an ausländische
Kapitalgesellschaften nicht erteilt wurden, weil es bei ihnen an der geforderten
Transparenz der Eigentümerstruktur fehlte. Der Europäische Gerichtshof führte
hierzu unter Hinweis auf seine bisherige Rechtsprechung aus, dass eine nationale
Regelung, die die Ausübung von Tätigkeiten im Glücksspielsektor ohne eine vom
Staat erteilte Konzession oder polizeiliche Genehmigung verbiete, eine
Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
darstelle, die nur aufgrund einer ausdrücklichen Ausnahmeregelung zulässig oder
aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt sei, wenn die
Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibe. Ziele, die solche Hemmnisse rechtfertigen
könnten, seien die Verringerung der Gelegenheiten zum Spiel und die kohärente
und systematische Begrenzung der Tätigkeiten in diesem Bereich sowie die
Vorbeugung vor Straftaten durch ein Kontrollsystem. Es sei grundsätzlich Sache
des vorlegenden nationalen Gerichts, zu prüfen, ob die nationalen
Beschränkungen verhältnismäßig sind und tatsächlich den geltend gemachten
Zielen entsprechen. Die zu prüfende italienische Regelung könne schon angesichts
der ausweislich der Vorlage des nationalen Gerichts bestehenden expansiven
Glücksspielpolitik zum Zwecke der Erhöhung der Staatseinnahmen nicht mit dem
Ziel einer Beschränkung der Spielleidenschaft und einer Eindämmung des
Spielangebots gerechtfertigt werden. Unabhängig davon sei die italienische
Regelung zu beanstanden, weil der völlige Ausschluss der auf reglementierten
Märkten notierten Kapitalgesellschaften über das hinausgehe, was für eine
Vorsorge vor Straftaten erforderlich sei, denn es gebe hierzu andere Mittel, die die
Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit nicht beschränkten.
Diese Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs setzt dessen bisherige
Rechtsprechung insbesondere zur Frage der Verhältnismäßigkeit und zum
Ermessen nationaler staatlicher Stellen bei der Festlegung, welche Erfordernisse
sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, fort (so
auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10118/07.OVG - juris;
VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. Juni 2007 - 6 S 2340/06 -; Hamb.
OVG, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06-; Bay. VGH, Beschluss vom 29.
März 2007 - 24 CS 07.384 -; Nieders. OVG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 11 ME
106/07 -; vgl. auch Stein, EuZW 2007, 230). An dieser Judikatur des Europäischen
Gerichtshofshaben sich auch schon in der Vergangenheit die Entscheidungen des
Hessischen Verwaltungsgerichtshofs ausgerichtet, so dass eine Änderung der
Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs auch im Hinblick auf die
Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 6. März 2007 (- C-338/04 - u. a.,
a. a. O.)nicht angezeigt ist.
Eine Änderung der bisherigen Rechtsprechung ist auch nicht aufgrund der
Argumente in den Aufforderungsschreiben der Kommission der Europäischen
Gemeinschaft an die Bundesregierung vom 10. April 2006 und vom 23. März 2007
(- Verfahren Nr. 2003/4350 - SG Greffe [2006] D/201648; SG Greffe [2007]
D/201377) geboten.
Wenn die Kommission ihre Bedenken bezüglich der gegenwärtigen Situation in
Deutschland auf dem Gebiet der Sportwetten damit begründet, dass das zentrale
Ziel der deutschen Regierung im Hinblick auf die Regulierung und Kontrolle von
Glücksspielen darin bestehe, einen nicht unerheblichen Teil der Einahmen aus
Glücksspielen (mindestens 25%) zur Finanzierung gemeinnütziger oder öffentlicher
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Glücksspielen (mindestens 25%) zur Finanzierung gemeinnütziger oder öffentlicher
Zwecke heranzuziehen, die übermäßige Anregung der Nachfrage und die
Ausnutzung des natürlichen Spieltriebs zu Gewinnzwecken zu verhindern und
durch staatliche Kontrolle einen ordnungsgemäßen Spielablauf zu gewährleisten,
so ist die Bundesregierung diesen Bedenken in ihrer Mitteilung vom 22. Mai 2007
mit überzeugenden Argumenten entgegengetreten. Sie hat hierin ausgeführt,
dass die Kommission den tatsächlichen Inhalt der Begründung zur
Gesetzesänderung (Gesetzesmotive zu § 284 StGB, BT-Drs. 13/8587) durch die
Erhebung des Finanzierungsaspekts zum Hauptziel und die zusammengefasste
Wiedergabe unterschiedlicher weiterer Ziele verkannt habe und die tatsächlichen
Ziele der deutschen Glücksspielpolitik außer Acht lasse. Bereits unter dem 12. Juni
2006 habe sie hierzu mitgeteilt, dass die Finanzierung gemeinnütziger Zwecke aus
den Einnahmen von Sportwetten nicht Haupt- oder Nebenzweck, sondern nur eine
"nützliche Nebenfolge" im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs (Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - a. a. O.) sei.
Auch die Begründung der Kommission für ihre Auffassung, die deutschen
Behörden betrieben keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung
der Spiel- und Wettsucht, überzeugt nicht. Insoweit wird insbesondere der
Geschäftsbericht der Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt einseitig wiedergegeben,
aus dem nur zitiert wird, dass 17 neue Annahmestellen eröffnet worden seien,
nicht aber - wie die Bundesregierung darlegt - dass im Gegenzug 35 Geschäfte
aufgegeben wurden. Unabhängig hiervon ist bei der Bewertung dieses Berichts in
Rechnung zu stellen, dass er aus dem Jahr 2004 stammt und damit nicht die
aktuelle Entwicklung im Anschluss an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts
vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - a. a. O.) berücksichtigen konnte, die gerade
den geäußerten Bedenken Rechnung trägt (so auch Nieders. OVG, Beschluss vom
2. Mai 2007 - 11 ME 106/07 -). Auch die Ausführungen der Kommission zu den
Internet-Spielen berücksichtigen nicht hinreichend die aktuelle Entwicklung, da -
beispielsweise in Hessen - die Planung für Online-Wetten gestoppt und mit dem
Projekt "Internet-Relaunch" Sicherungsmechanismen (insbes. Schufa-Abfrage,
Ausschluss Minderjähriger, Spieleinsatzlimit, Möglichkeit der Selbstsperre)
eingerichtet wurden. An der Aktualität mangelt es auch den von der Kommission
zum Beleg einer expansiven Glücksspielpolitik herangezogenen und (ebenfalls)
längst überholten Zahlen zum Umsatz der Wettannahmestellen aus dem Jahr
2003, die nach der Mitteilung der Bundesregierung vom 22. Mai 2007 auch die
wahrscheinlichen Umsätze der sich in Deutschland damals illegal betätigenden
Sportwettenanbieter umfassen.
Ohne Bedeutung für das vorliegende Verfahren sind schließlich die Äußerungen
der Europäischen Kommission und die Begründung des Schreibens des
Vizepräsidenten der Europäischen Kommission Verheugen an die
Bundesregierung vom 22. März 2007, soweit sie sich mit dem Entwurf eines
zukünftigen Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland auseinander
setzen (so auch Bay. VGH, Beschluss vom 29. März 2007 (- 24 CS 07.384 -). Auch
wenn die für die Zeit ab dem 1. Januar 2008 zu erwartende Rechtslage
europarechtlichen Bedenken begegnen sollte, so kann dies nicht mit der
Begründung in das vorliegende Verfahren eingeführt werden, der Gesetzgeber
nutze die ihm vom Bundesverfassungsgericht eingeräumte Übergangsfrist nicht in
der geforderten Weise; die Manifestierung eines gemeinschaftswidrigen Zustandes
könne aber kein schutzwürdiges Interesse im Sinne des § 80 VwGO begründen.
Maßgeblich für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist die sich im
Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung darbietende Sach- und Rechtslage
(Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, Rdnr. 147 zu § 80). Im vorliegenden Fall
kommt es somit allein auf die Frage an, ob während der Übergangsfrist bis zu
einer Neuregelung ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der
Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits
und der tatsächlichen Ausübung des Wettmonopols andererseits hergestellt ist.
Hierbei spielen aber die Vorbereitungen zur Schaffung einer neuen Rechtslage
keine Rolle. Dies ergibt sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - a. a. O.), das zum einen klar zwischen der
Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2007 und der Zeit danach, für die die
Neuregelung geschaffen werden soll, unterscheidet, und zum anderen für die
Übergangsfrist nur exekutive, nicht aber legislative Maßnahmen fordert.
Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht aus den Argumenten in der
Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes (vgl. z.B. Beschluss
vom 4. April 2007 - 3 W 18/06 - NVwZ 2007, 717), mit dem dieses Gericht die
sofortige Vollziehbarkeit eines Untersagungsbescheides für die Vermittlung von
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sofortige Vollziehbarkeit eines Untersagungsbescheides für die Vermittlung von
Sportwetten im Zuge einer Interessenabwägung ausgesetzt hat, da im Hinblick auf
die Frage der Vereinbarkeit mit europäischem Gemeinschaftsrecht der Ausgang
des Hauptsacheverfahrens offen sei und das Suspensivinteresse des privaten
Wettanbieters überwiege. Die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs
deuteten in verschiedenen Formulierungen darauf hin, dass sich die Forderung
nach einer kohärenten und systematischen, an den Zielen der Begrenzung der
Spielleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ausgerichteten
Ausgestaltung von Glücksspielmonopolen nicht nur auf Sportwetten, sondern auf
den gesamten Glücksspielsektor beziehen sollten. Diesen Anforderungen sei -
jedenfalls im Saarland - nicht entsprochen worden, weil in den zurückliegenden
Jahren eine kontinuierliche Ausweitung des Glücksspielangebots durch die
staatlichen Lotterieveranstalter und -unternehmen erfolgt sei. Hieran habe sich
seit dem Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (-
1 BvR 1054/01 - a. a. O.) nichts Durchgreifendes geändert. Trotz der mittlerweile
ergriffenen Maßnahmen sei es zweifelhaft, ob das Sportwettenmonopol inzwischen
in europarechtlich zulässiger Weise ausgestaltet sei, denn angesichts des
fortbestehenden Regelungsdefizits reiche eine bloße Gestaltung der
Verwaltungspraxis, die noch dazu jederzeit geändert werden könne, nicht aus, um
einen Verstoß gegen Verpflichtungen des EG-Vertrages auszuräumen (so im
Ergebnis auch VG Gießen, Vorlagebeschluss vom 7. Mai 2007 - 10 E 13/07 -).
Einem solchen nicht differenzierenden Verständnis stehen die erheblichen
Unterschiede zwischen den Sportwetten und anderen Glücksspielen entgegen (so
auch Bay. VGH, Beschluss vom 29. März 2007 - 24 CS 07.384 -, und im Ergebnis
Hamb. OVG, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 -). Das
Bundesverfassungsgericht hat in seinem Sportwettenurteil vom 28. März 2006 (- 1
BvR 1054/01 - a. a. O.) ausgeführt, dass eine für Festquoten-Sportwetten
spezifische Gefahr der Begleitkriminalität im Sportwettenbetrug bestehe. Die
Verbindung von Sport mit Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen könne
bei Wettteilnehmern zu der Versuchung führen, den Spielausgang nicht dem Glück
zu überlassen, sondern das Ergebnis in einem für sie günstigen Sinne zu
manipulieren. Damit gehe von Sportwetten auch eine Gefahr für die Integrität des
Sportgeschehens aus.
Da nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gerade auch die
Kriminalitätsbekämpfung, der ein Konzessionierungsmodell, das nur auf die
Wettveranstalter (nicht aber die Wettteilnehmer und Dritte, die Einfluss nehmen
könnten) abzielt, nicht ausreichend Rechnung tragen kann, ein
Rechtfertigungsgrund für eine Beschränkung der Niederlassungs- und
Dienstleistungsfreiheit sein kann, ist eine Differenzierung zwischen Sportwetten
und allgemeinen Lotterien geboten. Gegen eine Gleichsetzung spricht
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Möglichkeit gesteigert wird, über die Berücksichtigung bestimmter Informationen
oder die Aneignung spezifischer Kenntnisse die Geschehnisse (minimal) günstiger
zu gestalten. Mit der Überschätzung der eigenen Einflussmöglichkeiten steigt aber
die Überzeugung, langfristig Gewinne zu verbuchen. Deshalb ist bei Sportwetten
nach festen Quoten von einem gegenüber allgemeinen Lotterien gesteigerten
Suchtpotenzial auszugehen (so auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 2. Mai
2007 - 6 B 10118/07 - a. a. O., m. w. N.). Bestehen aber zwischen Sportwetten
einerseits und allgemeinen Lotterien andererseits eine Reihe von erheblichen
Unterschieden, die eine differenzierende Betrachtung erfordern, so verbietet sich
unabhängig von der rechtlichen Verantwortlichkeit und dem organisatorischen
Auftreten - etwa im Rahmen eines Dachmarkenkonzeptes - eine gegenseitige
Zurechnung von Werbeaktivitäten.
Etwas anderes folgt jedenfalls derzeit auch noch nicht aus dem Vergleich mit
Pferdewetten und Glücksspielen in Spielbanken. Zwar ist nicht von der Hand zu
weisen, dass auch bei diesen Formen des Glücksspiels die konkrete Gefahr
besteht, die eigenen Kenntnisse und Fähigkeiten zu überschätzen, und in der
Folge die Suchtgefahr mit der Überzeugung steigt, langfristig Gewinne zu
verbuchen. Ebenso ist insoweit nicht auszuschließen, dass es in Einzelfällen zu
Manipulationen des Spielverlaufs bzw. des Ergebnisses kommen kann, d.h. eine
dem Sportwettenbetrug vergleichbare spezifische Gefahr der Begleitkriminalität
besteht. Somit müsste mangels sachgerechter Unterscheidungskriterien eine
kohärente Glücksspielpolitik im Sinne der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs im Ergebnis auch
die Bereiche der Pferdewetten und des Glücksspiels in Spielbanken umfassen.
Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BvR
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Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BvR
1054/01- a. a. O.) für die Schaffung einer Neuregelung eine Frist bis zum 31.
Dezember 2007 für angemessen erachtet und für die Zwischenzeit lediglich ein
Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der
Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der
tatsächlichen Ausübung des staatlichen Monopols andererseits verlangt. Hiernach
ist es aber jedenfalls vor dem 31. Dezember 2007 nicht erforderlich, im Bereich
der Pferdewetten und der Glücksspiele in Spielbanken tätig zu werden. Zum einen
sind diese Materien gesetzlich normiert, nämlich durch das Rennwett- und
Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I 1922, S. 335, i. d. F. vom 16. Dezember
1986, BGBl. I S. 2441, zuletzt geändert am 31. Oktober 2006, BGBl. I S. 2407) und
das Hessische Spielbankgesetz - HessSpielbG - vom 21. Dezember 1988 (GVBl. I
1989 S. 1, zuletzt geändert am 26. November 2002, GVBl. I S. 702) i. V. m. der
Spielordnung für die öffentlichen Spielbanken in Hessen vom 6. Juli 2000 (GVBl. I S.
368, zuletzt geändert am 27. Juni 2003, GVBl. I S. 187). Auch wenn eine Änderung
bzw. Einbeziehung dieser Gesetze in eine kohärente Glücksspielpolitik letztlich für
erforderlich zu erachten ist, bedarf es hierzu - unabhängig von der Frage der
Gesetzgebungszuständigkeit - eines erheblichen Zeitvorlaufs. Zum anderen
erscheint eine etwa bestehende, mit den Mitteln des Polizeirechts abzuwehrende
Gefahr jedenfalls bis zur Schaffung einer Gesamtregelung überschaubar. Bereits
im Gesetzgebungsverfahren zur Neufassung des Rennwett- und Lotteriegesetzes
wurde es für ausreichend erachtet, "an die Buchmacher Anforderungen lediglich
der Sachkunde und der Zuverlässigkeit zu stellen" (BT-Drucks. 10/5532, S. 25).
Außerdem hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 4. Oktober 1994 (- 1
C 13/93 - BVerwGE 97,12) festgestellt, dass das Rennwett- und Lotteriegesetz das
Ziel verfolge, durch Konzessionierung von Buchmachern geordnete Zustände
herzustellen, eine "Anreizung des Publikums zum Wetten" möglichst zu verhindern
und andererseits das Steueraufkommen zu steigern. Hinsichtlich des Glücksspiels
in Spielbanken bietet derzeit § 2 Abs. 1 HessSpielbG insoweit ausreichende
Möglichkeiten, gegen etwaige Missstände einzuschreiten. Dieser bestehende
Zustand kann unter Berücksichtigung der Vorgaben des
Bundesverfassungsgerichts jedenfalls für die von ihm gesetzte Übergangsfrist
hingenommen werden.
Dies gilt im Ergebnis auch in gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht. Der insoweit
maßgebende Begriff der Kohärenz, den auch das Gemeinschaftsrecht in Art. 3 und
Art. 11 EUV verwendet, bezieht sich auf das Erfordernis einer Abstimmung und
widerspruchsfreien Gestaltung (vgl. Geiger, EUV/EGV, Kommentar, 3. Aufl. 2000,
Rdnr. 12 zu Art. 1 EUV). Dem ist zu entnehmen, dass verschiedene Maßnahmen
nicht im Widerspruch zueinander stehen dürfen und in ein stimmiges Konzept
münden müssen. Dies bedeutet aber nicht notwendig, dass stets alle diese
Maßnahmen zur Herstellung eines schlüssigen Systems gleichzeitig zu ergreifen
sind, wenn sachliche Gründe für ein zeitlich abgestuftes Vorgehen bestehen.
Hiervon ist aber im vorliegenden Fall auszugehen. Zum einen sind die Bereiche
der Pferdewetten und der Glücksspiele in Spielbanken quantitativ von geringerer
Bedeutung als die Sportwetten im Übrigen, so dass es dem Gesetzgeber nicht
verwehrt ist, sich zunächst auf den Bereich zu konzentrieren, in dem die
Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht vordringlich erscheint. Zum anderen sind
die Bereiche der Pferdewetten und Glücksspiele in Spielbanken in der erwähnten
Weise gesetzlich geregelt mit der Folge, dass Änderungen, die auch mit der
sonstigen rechtlichen Situation harmonisiert werden müssten, insoweit einen
größeren zeitlichen Vorlauf benötigen würden. Eine solche Sichtweise entspricht
auch der Wertung des Bundesverfassungsgerichts, das (auf dem Gebiet des
nationalen Rechts) im Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - a. a. O.).
unverzüglich tatsächliche Änderungen verlangt hat, für legislative Schritte aber
eine Frist bis zum 31. Dezember 2007 gesetzt hat.
Die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes überzeugen
schließlich auch insoweit nicht, als sie bemängeln, dass eine bloße
Verwaltungspraxis, die auch wieder geändert werden könne und die im Übrigen nur
unzureichend bekannt gemacht sei, nicht ausreiche, um einen Verstoß gegen
Verpflichtungen des EG-Vertrages auszuräumen. Insbesondere nach dem
Beschluss der 2. Kammer des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 4.
Juli 2006 (- 1 BvR 138/05 - a. a. O.) beansprucht die im Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - a. a. O.)
getroffene Weitergeltungsanordnung einschließlich der Verpflichtung, das
bestehende staatliche Sportwettenmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung
der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auszurichten,
Verbindlichkeit auch für die übrigen Bundesländer, deren Parallelnormen zum
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Verbindlichkeit auch für die übrigen Bundesländer, deren Parallelnormen zum
bayerischen Staatslotteriegesetz im Hinblick auf die mit Bindungswirkung nach §
31 Abs. 1 BVerfGG getroffenen Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zu Art.
12 Abs. 1 GG gleichfalls mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit unvereinbar sind.
Ungeachtet der im Hinblick auf § 31 BVerfGG nicht unzweifelhaften Reichweite der
Weitergeltungsanordnung, die die Kammerentscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 4. Juli 2006 dessen Urteil vom 28. März 2006
beimisst, besteht danach (auch) in Hessen für den Übergangszeitraum bis zu
einer Neuregelung ein rechtlich abgesichertes Sportwettenmonopol mit der
Verpflichtung, die Wettleidenschaft zu bekämpfen, und nicht lediglich eine jederzeit
abänderbare bloße Verwaltungspraxis.
Die Notwendigkeit einer Änderung der bisherigen Rechtsprechung kann auch nicht
unter Berufung auf den die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung
zulassenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. November 2006
(- 6 B 89/06 - juris) mit Erfolg begehrt werden. Denn weder der Umstand der
Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung als solcher noch die
Ausführungen im genannten Beschluss begründen Zweifel an der Richtigkeit der
dargelegten Rechtsauffassung des Senats.
Keine Bedeutung für die vorliegende Entscheidung kann dem die Beschwerde
gegen einenstattgebenden Beschluss erster Instanz zurückweisenden Beschluss
des Oberverwaltungsgerichts Schleswig-Holstein vom 2. Januar 2007 (- 3 MB 38/06
- NJW 2007, 1547) zukommen, da dieser eine nicht verallgemeinerungsfähige
besondere Verfahrenssituation betrifft.
Der Senat teilt nach alledem die einhellige Auffassung in der Rechtsprechung,
wonach insbesondere die Suchtprävention ein dringendes allgemeines Interesse
darstellt, welches eine Beschränkung der Grundfreiheiten nach Art. 43 und 49 EG-
Vertrag rechtfertigen kann. Gleichzeitig geht er davon aus, dass die in Hessen
bestehende Situation - jedenfalls für die Übergangsfrist bis zum 31. Dezember
2007 - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Das
Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BVR
1054/01 - a. a. O.) festgestellt, dass die gesetzliche Errichtung eines staatlichen
Wettmonopols grundsätzlich ein geeignetes Mittel zur Erreichung der legitimen
Ziele einer Suchtbekämpfung darstellt, von dessen Erforderlichkeit der
Gesetzgeber unter Berücksichtigung seiner Einschätzungsprärogative habe
ausgehen dürfen (vgl. hierzu auch Nieders. OVG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 11
ME 106/07 -). Hinsichtlich der vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich als
nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung feststehend angenommenen
Suchtgefahren habe der Gesetzgeber angesichts seines weiten
Beurteilungsspielraums annehmen dürfen, dass die Problematik mit Hilfe eines auf
die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten
Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht
werden könne als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen. Zur Frage
der Verhältnismäßigkeit kommt der Senat auch in gemeinschaftsrechtlicher
Hinsicht nicht zu einem anderen Ergebnis (so auch OVG Rheinland-Pfalz,
Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10118/07 - a. a. O.; vgl. hierzu auch Stein, a. a.
O.).
Nach dem Erkenntnisstand des Senats im Zeitpunkt seiner
Beschwerdeentscheidung dient das bestehende Sportwettenmonopol in seiner
derzeitigen tatsächlichen Ausgestaltung, die sich an den Vorgaben des
Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - a. a.
O.) für die Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2007orientiert, der Vermeidung
und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten.Anders als den
italienischen Stellen in der vom Europäischen Gerichtshof mit Urteil vom 6. März
2007 (- C-338/04 - u. a., a. a. O.) entschiedenen Rechtssache, in der bereits das
vorlegende nationale Gericht von einer expansiven Glücksspielpolitik des
italienischen Staates ausging und in der der Europäische Gerichtshof der
Sichtweise des nationalen Gerichtsohne weitere Erörterung folgte, ist es den
zuständigen Behörden des Landes Hessen nicht verwehrt, sich auf das Ziel der
Suchtprävention zu berufen. Nach der Entscheidung des Europäischen
Gerichtshofs vom 6. November 2003 (- C-243/01 - a. a. O.) ist den Behörden eines
Mitgliedsstaates die Berufung auf das Ziel der Suchtprävention nur versagt, wenn
diese die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen
oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse die Einnahmen zufließen, ohne
dass die Beschränkungen geeignet sind, kohärent und systematisch zur
Begrenzung der Wetttätigkeit beizutragen. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof
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Begrenzung der Wetttätigkeit beizutragen. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof
hat unter Zugrundelegung der verfassungsrechtlichen Vorgaben (vgl.zu diesen
insbes. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - a. a. O. und Beschluss
vom 4. Juli 2006 - 1 BvR 1348/05 - juris) bereits mit den Beschlüssen vom 21.
Dezember 2006 (- 11 TG 2336/06 -) und 5. Januar 2007 (- 2 TG 2911/06 - a. a. O.
sowie vom 30. August 2007 - 7 TG 616/07 -) festgestellt, dass die mittlerweile
eingeleiteten und weiter geplanten Maßnahmen der Verknüpfung zwischen dem
Ziel einer Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht
einerseits und der tatsächlichen Ausübung des staatlichen Wettmonopols
andererseits dienen und so konkrete Schritte zur Suchtprävention sind. Daran hält
der beschließende Senat auch in Ansehung der zwischenzeitlich verstrichenen Zeit
und der gegenwärtigen Tatsachenlage fest. Da diese Sichtweise zugleich den
Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs entspricht, stellt sich die Frage der
Zulässigkeit einer vorübergehenden Suspendierung von Gemeinschaftsrecht nicht.
Die Antragstellerseite hat als unterliegender Teil die Kosten des
Beschwerdeverfahrens zutragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die
Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren folgt aus §§ 47 Abs.1, 53
Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Der Senat legt dabei in Ermangelung zuverlässiger
Anhaltspunkte für die Bemessung des wirtschaftlichen Interesses am Ausgang des
Rechtsstreits einen Betrag von 15.000,00 Euro für das Verfahren der Hauptsache
zu Grunde. Er orientiert sich hierbei am Streitwertkatalog für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525), der unter II.,
54.2.1 für Gewerbeuntersagungen einen Mindestwert von 15.000 Euro vorsieht.
Das in dem angegriffenen Bescheid neben der Grundverfügung angedrohte
Zwangsmittel bleibt für die Streitwertfestsetzung außer Betracht (II., 1.6.2 des
Streitwertkataloges). Der für das Hauptsacheverfahren anzusetzende Wert ist mit
Rücksicht auf den vorläufigen Charakter des Eilverfahrens auf die Hälfte zu
vermindern.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66
Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert.