Urteil des HessVGH, Az. 7 TG 1921/07

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VGH Kassel: kommission der europäischen gemeinschaft, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, hessen, schutzwürdiges interesse, öffentliches interesse, gefahr, beschränkung, gemeinschaftsrecht

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

7. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

7 TG 1921/07

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des

Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 23. August 2007 - 3 G 608/07 (4) - wird

zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens hat der Antragsteller zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auch für das Beschwerdeverfahren

auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte, insbesondere fristgerecht eingelegte (§

147 Abs. 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO) Beschwerde

gegen den im Tenor genannten Beschluss hat keinen Erfolg. Das

Verwaltungsgericht ist nach dem Erkenntnisstand des Senats im Zeitpunkt der

Beschwerdeentscheidung zu Recht zu dem Ergebnis gekommen, dass kein

Anspruch auf Gewährung von Eilrechtsschutz gegen die in der angegriffenen

Ordnungsverfügung getroffenen Regelungen besteht.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat mit Beschlüssen vom 21. Dezember

2006 (- 11 TG 2336/06 -) und vom 5. Januar 2007 (- 2 TG 2911/06 - LKRZ 2007, 98)

in Fortsetzung seiner früheren Rechtsprechung ausgeführt, dass

Ordnungsverfügungen zur Untersagung von privaten Sportwetten ihre

Rechtsgrundlage in § 11 HSOG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 des Gesetzes über

staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen -

Spw/LottoG - (i. d. F. des letzten Änderungsgesetzes vom 14. Dezember 2006,

GVBl. I S. 656) fänden.

Danach sei allein das Land Hessen befugt, innerhalb seines Staatsgebiets in den

von ihm zugelassenen Annahmestellen Sportwetten zu vermitteln. Die mit den

Mitteln des Ordnungsrechts abzuwehrende Gefahr durch private Sportwetten

bestehe in dem Verstoß gegen § 1 Abs. 1, Abs. 5 Spw/LottoG und gegen die

Strafvorschriften in§ 5 Abs. 1 Nr. 2 und 3 Spw/LottoG sowie § 284 Abs. 1 StGB.

Hiernach erforderliche Erlaubnisse könnten nur von der zuständigen Behörde des

jeweiligen Bundeslandes erteilt werden, so dass Erlaubnisse anderer Stellen,

insbesondere Erlaubnisse ausländischer Behörden oder Behörden der früheren

DDR, nicht ausreichend seien, um in Hessen Sportwetten anbieten zu dürfen. Auch

wenn das staatliche Wettmonopol in Bayern und - aufgrund der Bindungswirkung

des § 31 Abs. 1 BVerfGG - in den anderen Bundesländern nach dem Urteil des

Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - NJW 2006,

1261) nicht mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sei, bleibe die bisherige Rechtslage bis

zum 31. Dezember 2007 übergangsweise anwendbar. Es sei zumindest in der

geforderten Weise damit begonnen worden, das staatliche Wettmonopol

konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der

Wettleidenschaft auszurichten, was in den Beschlüssen vom 21. Dezember 2006 (-

11 TG 2336/06 -) und 5. Januar 2007 (- 2 TG 2911/06 - a. a. O.) im Einzelnen

ausgeführt wird.

Die somit bestehende rechtliche Situation, namentlich die in § 284 StGB normierte

Erlaubnispflicht für Sportwetten als Glücksspiel und das bestehende staatliche

Monopol in seiner durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März

2006 (- 1 BvR 1054/01 - a. a. O.) ausgestalteten Form, sind nach dieser

Rechtsprechung - unabhängig von der Frage der Strafbarkeit - auch nicht nach Art.

43 Abs. 1 und 49 Abs. 1 EG-Vertrag gemeinschaftsrechtswidrig. Nachdem das

Bundesverfassungsgericht in Ansehung der Anforderungen des

Gemeinschaftsrechts an einen Ausschluss privater Anbieter vom

Sportwettenmarkt, die aus seiner Sicht deckungsgleich mit den Erfordernissen des

nationalen Verfassungsrechts seien, entsprechende Untersagungsverfügungen für

rechtlich zulässig erachtet habe, bestehe kein Grund, wegen des Vorrangs des

Gemeinschaftsrechts von der Anwendung des Hessischen

Sportwetten/Lottogesetzes und des § 284 StGB abzusehen.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - EuGH - sei es Sache

des nationalen Gerichts, zu prüfen, ob eine die genannten Grundfreiheiten

beschränkende Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten

tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen können, und ob die mit

ihr auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen.

Ein Staatsmonopol bei der Vermittlung von Sportwetten sei danach

ausnahmsweise gemeinschaftsrechtlich zulässig, wenn es - in nicht

diskriminierender und mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbarer Weise -

dem Ziel diene, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, namentlich wenn der

Einnahmegesichtspunkt nicht der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven

Politik sei.

Diese Vorgaben des europäischen Rechts entsprächen denen des Grundgesetzes

in seiner Auslegung durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Nachdem der Europäische Gerichtshof (Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 -

Gambelli u. a., NJW 2004, 139) festgestellt habe, dass der einzelne Mitgliedsstaat

die Erteilung von Erlaubnissen zur Sportwettenvermittlung an Private generell

ausschließen kann, soweit er ein staatliches Sportwettenmonopol

europarechtskonform ausgestaltet, könnten auch die von einem Mitgliedsstaat

unter grundlegend anderen Voraussetzungen erteilten Konzessionen zur privaten

Sportwettenvermittlung nicht als rechtliche Grundlage für eine solche Tätigkeit in

einem anderen Mitgliedsstaat dienen.

Nach den aufgrund der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durchgeführten

Maßnahmen gehen die zuvor genannten Entscheidungen des Hessischen

Verwaltungsgerichtshofs davon aus, dass das auf das geltendestaatliche

Sportwettenmonopol gestützte Verbot der privaten Sportwettenvermittlung nicht

(mehr) in unzulässiger Weise in die europarechtlich geschützte Niederlassungs-

und Dienstleistungsfreiheit eingreife. Vielmehr berücksichtige das Verbot die

bereits vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen aktuellen

wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Gefahren- und Suchtpotenzial von

Sportwetten und entspreche wegen der Ausrichtung an zwingenden Gründen des

Allgemeininteresses, namentlich des Verbraucherschutzes, der

Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen zu überhöhten Ausgaben

für das Spielen, den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben des Europäischen

Gerichtshofs mit der Folge, dass es eine zulässige Einschränkung der

Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit darstelle.

Es bedürfe hiernach auch keiner Vorlage an den Europäischen Gerichtshof, weil die

durch das Bundesverfassungsgericht erfolgte, bis zum 31. Dezember 2007

befristete Ausgestaltung der Rechtslage in Bayern - welche für Hessen

entsprechend anwendbar sei (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Juli 2006 - 1 BvR

138/05 - juris) - jedenfalls für den bezeichneten Übergangszeitraum

europarechtskonform sei. Zudem sehe Art. 234 Abs. 3 EG-Vertrag grundsätzlich

keine Pflicht zur Vorlage in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vor.

Die bisher zuständigen Senate des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs haben

auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügungen zur

Untersagung privater Sportwetten als gerechtfertigt angesehen. An dem

Sofortvollzug des Verbots der privaten Sportwettenvermittlung bestehe danach

ein besonderes öffentliches Interesse bereits deshalb, weil nur so die mit dem

Verbot verfolgten Schutzzwecke wirksam verfolgt werden könnten. Das

Bundesverfassungsgericht habe dem Gesetzgeber bis zum Ende der

Übergangsfrist die Wahl zwischen der Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols

und der Schaffung eines Systems der Zulassung Privater überlassen und im

unmittelbaren Zusammenhang damit ausgeführt, dass während der

Übergangszeit Verstöße gegen das staatliche Wettmonopol unterbunden werden

dürften (vgl. hierzu im Einzelnen: Hess. VGH, Beschlüsse vom 21. Dezember 2006

- 11 TG 2336/06 - und 5. Januar 2007 - 2 TG 2911/06 - a. a. O.).

Nach Auffassung des beschließenden Senats ist an dieser Rechtsprechung auch

unter Berücksichtigung der aktuellen tatsächlichen Situation - jedenfalls bis zum

Ende der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Übergangsfrist bis zum 31.

Dezember 2007 - festzuhalten (vgl. schon Senatsbeschluss vom 30. August 2007

- 7 TG 616/07 -).

Ein Anlass für eine Änderung der Rechtsprechung ergibt sich nicht aus dem Urteil

des Europäischen Gerichtshofs vom 6. März 2007 (- C-338/04 - u. a. Placanica u.

a., EuZW 2007, 209). In jenem Verfahren hatte das Gericht eine italienische

Regelung zu prüfen, nach der die Teilnahme an der Veranstaltung von

Glücksspielen einschließlich des Sammelns von Wetten eine Konzession und eine

polizeiliche Genehmigung voraussetzte, diese aber an ausländische

Kapitalgesellschaften nicht erteilt wurden, weil es bei ihnen an der geforderten

Transparenz der Eigentümerstruktur fehlte. Der Europäische Gerichtshof führte

hierzu unter Hinweis auf seine bisherige Rechtsprechung aus, dass eine nationale

Regelung, die die Ausübung von Tätigkeiten im Glücksspielsektor ohne eine vom

Staat erteilte Konzession oder polizeiliche Genehmigung verbiete, eine

Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs

darstelle, die nur aufgrund einer ausdrücklichen Ausnahmeregelung zulässig oder

aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt sei, wenn die

Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibe. Ziele, die solche Hemmnisse rechtfertigen

könnten, seien die Verringerung der Gelegenheiten zum Spiel und die kohärente

und systematische Begrenzung der Tätigkeiten in diesem Bereich sowie die

Vorbeugung vor Straftaten durch ein Kontrollsystem. Es sei grundsätzlich Sache

des vorlegenden nationalen Gerichts, zu prüfen, ob die nationalen

Beschränkungen verhältnismäßig sind und tatsächlich den geltend gemachten

Zielen entsprechen. Die zu prüfende italienische Regelung könne schon angesichts

der ausweislich der Vorlage des nationalen Gerichts bestehenden expansiven

Glücksspielpolitik zum Zwecke der Erhöhung der Staatseinnahmen nicht mit dem

Ziel einer Beschränkung der Spielleidenschaft und einer Eindämmung des

Spielangebots gerechtfertigt werden. Unabhängig davon sei die italienische

Regelung zu beanstanden, weil der völlige Ausschluss der auf reglementierten

Märkten notierten Kapitalgesellschaften über das hinausgehe, was für eine

Vorsorge vor Straftaten erforderlich sei, denn es gebe hierzu andere Mittel, die die

Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit nicht beschränkten.

Diese Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs setzt dessen bisherige

Rechtsprechung insbesondere zur Frage der Verhältnismäßigkeit und zum

Ermessen nationaler staatlicher Stellen bei der Festlegung, welche Erfordernisse

sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, fort (so

auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10118/07.OVG - juris;

VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. Juni 2007 - 6 S 2340/06 -; Hamb.

OVG, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06-; Bay. VGH, Beschluss vom 29.

März 2007 - 24 CS 07.384 -; Nieders. OVG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 11 ME

106/07 -; vgl. auch Stein, EuZW 2007, 230). An dieser Judikatur des Europäischen

Gerichtshofshaben sich auch schon in der Vergangenheit die Entscheidungen des

Hessischen Verwaltungsgerichtshofs ausgerichtet, so dass eine Änderung der

Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs auch im Hinblick auf die

Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 6. März 2007 (- C-338/04 - u. a.,

a. a. O.)nicht angezeigt ist.

Eine Änderung der bisherigen Rechtsprechung ist auch nicht aufgrund der

Argumente in den Aufforderungsschreiben der Kommission der Europäischen

Gemeinschaft an die Bundesregierung vom 10. April 2006 und vom 23. März 2007

(- Verfahren Nr. 2003/4350 - SG Greffe [2006] D/201648; SG Greffe [2007]

D/201377) geboten.

Wenn die Kommission ihre Bedenken bezüglich der gegenwärtigen Situation in

Deutschland auf dem Gebiet der Sportwetten damit begründet, dass das zentrale

Ziel der deutschen Regierung im Hinblick auf die Regulierung und Kontrolle von

Glücksspielen darin bestehe, einen nicht unerheblichen Teil der Einahmen aus

Glücksspielen (mindestens 25%) zur Finanzierung gemeinnütziger oder öffentlicher

Zwecke heranzuziehen, die übermäßige Anregung der Nachfrage und die

Ausnutzung des natürlichen Spieltriebs zu Gewinnzwecken zu verhindern und

durch staatliche Kontrolle einen ordnungsgemäßen Spielablauf zu gewährleisten,

so ist die Bundesregierung diesen Bedenken in ihrer Mitteilung vom 22. Mai 2007

mit überzeugenden Argumenten entgegengetreten. Sie hat hierin ausgeführt,

dass die Kommission den tatsächlichen Inhalt der Begründung zur

Gesetzesänderung (Gesetzesmotive zu § 284 StGB, BT-Drs. 13/8587) durch die

Erhebung des Finanzierungsaspekts zum Hauptziel und die zusammengefasste

Wiedergabe unterschiedlicher weiterer Ziele verkannt habe und die tatsächlichen

Ziele der deutschen Glücksspielpolitik außer Acht lasse. Bereits unter dem 12. Juni

2006 habe sie hierzu mitgeteilt, dass die Finanzierung gemeinnütziger Zwecke aus

den Einnahmen von Sportwetten nicht Haupt- oder Nebenzweck, sondern nur eine

"nützliche Nebenfolge" im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen

Gerichtshofs (Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - a. a. O.) sei.

Auch die Begründung der Kommission für ihre Auffassung, die deutschen

Behörden betrieben keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung

der Spiel- und Wettsucht, überzeugt nicht. Insoweit wird insbesondere der

Geschäftsbericht der Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt einseitig wiedergegeben,

aus dem nur zitiert wird, dass 17 neue Annahmestellen eröffnet worden seien,

nicht aber - wie die Bundesregierung darlegt - dass im Gegenzug 35 Geschäfte

aufgegeben wurden. Unabhängig hiervon ist bei der Bewertung dieses Berichts in

Rechnung zu stellen, dass er aus dem Jahr 2004 stammt und damit nicht die

aktuelle Entwicklung im Anschluss an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts

vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - a. a. O.) berücksichtigen konnte, die gerade

den geäußerten Bedenken Rechnung trägt (so auch Nieders. OVG, Beschluss vom

2. Mai 2007 - 11 ME 106/07 -). Auch die Ausführungen der Kommission zu den

Internet-Spielen berücksichtigen nicht hinreichend die aktuelle Entwicklung, da -

beispielsweise in Hessen - die Planung für Online-Wetten gestoppt und mit dem

Projekt "Internet-Relaunch" Sicherungsmechanismen (insbes. Schufa-Abfrage,

Ausschluss Minderjähriger, Spieleinsatzlimit, Möglichkeit der Selbstsperre)

eingerichtet wurden. An der Aktualität mangelt es auch den von der Kommission

zum Beleg einer expansiven Glücksspielpolitik herangezogenen und (ebenfalls)

längst überholten Zahlen zum Umsatz der Wettannahmestellen aus dem Jahr

2003, die nach der Mitteilung der Bundesregierung vom 22. Mai 2007 auch die

wahrscheinlichen Umsätze der sich in Deutschland damals illegal betätigenden

Sportwettenanbieter umfassen.

Ohne Bedeutung für das vorliegende Verfahren sind schließlich die Äußerungen

der Europäischen Kommission und die Begründung des Schreibens des

Vizepräsidenten der Europäischen Kommission Verheugen an die

Bundesregierung vom 22. März 2007, soweit sie sich mit dem Entwurf eines

zukünftigen Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland auseinander

setzen (so auch Bay. VGH, Beschluss vom 29. März 2007 (- 24 CS 07.384 -). Auch

wenn die für die Zeit ab dem 1. Januar 2008 zu erwartende Rechtslage

europarechtlichen Bedenken begegnen sollte, so kann dies nicht mit der

Begründung in das vorliegende Verfahren eingeführt werden, der Gesetzgeber

nutze die ihm vom Bundesverfassungsgericht eingeräumte Übergangsfrist nicht in

der geforderten Weise; die Manifestierung eines gemeinschaftswidrigen Zustandes

könne aber kein schutzwürdiges Interesse im Sinne des § 80 VwGO begründen.

Maßgeblich für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist die sich im

Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung darbietende Sach- und Rechtslage

(Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, Rdnr. 147 zu § 80). Im vorliegenden Fall

kommt es somit allein auf die Frage an, ob während der Übergangsfrist bis zu

einer Neuregelung ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der

Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits

und der tatsächlichen Ausübung des Wettmonopols andererseits hergestellt ist.

Hierbei spielen aber die Vorbereitungen zur Schaffung einer neuen Rechtslage

keine Rolle. Dies ergibt sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom

28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - a. a. O.), das zum einen klar zwischen der

Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2007 und der Zeit danach, für die die

Neuregelung geschaffen werden soll, unterscheidet, und zum anderen für die

Übergangsfrist nur exekutive, nicht aber legislative Maßnahmen fordert.

Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht aus den Argumenten in der

Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes (vgl. z.B. Beschluss

vom 4. April 2007 - 3 W 18/06 - NVwZ 2007, 717), mit dem dieses Gericht die

sofortige Vollziehbarkeit eines Untersagungsbescheides für die Vermittlung von

Sportwetten im Zuge einer Interessenabwägung ausgesetzt hat, da im Hinblick auf

die Frage der Vereinbarkeit mit europäischem Gemeinschaftsrecht der Ausgang

des Hauptsacheverfahrens offen sei und das Suspensivinteresse des privaten

Wettanbieters überwiege. Die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs

deuteten in verschiedenen Formulierungen darauf hin, dass sich die Forderung

nach einer kohärenten und systematischen, an den Zielen der Begrenzung der

Spielleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ausgerichteten

Ausgestaltung von Glücksspielmonopolen nicht nur auf Sportwetten, sondern auf

den gesamten Glücksspielsektor beziehen sollten. Diesen Anforderungen sei -

jedenfalls im Saarland - nicht entsprochen worden, weil in den zurückliegenden

Jahren eine kontinuierliche Ausweitung des Glücksspielangebots durch die

staatlichen Lotterieveranstalter und -unternehmen erfolgt sei. Hieran habe sich

seit dem Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (-

1 BvR 1054/01 - a. a. O.) nichts Durchgreifendes geändert. Trotz der mittlerweile

ergriffenen Maßnahmen sei es zweifelhaft, ob das Sportwettenmonopol inzwischen

in europarechtlich zulässiger Weise ausgestaltet sei, denn angesichts des

fortbestehenden Regelungsdefizits reiche eine bloße Gestaltung der

Verwaltungspraxis, die noch dazu jederzeit geändert werden könne, nicht aus, um

einen Verstoß gegen Verpflichtungen des EG-Vertrages auszuräumen (so im

Ergebnis auch VG Gießen, Vorlagebeschluss vom 7. Mai 2007 - 10 E 13/07 -).

Einem solchen nicht differenzierenden Verständnis stehen die erheblichen

Unterschiede zwischen den Sportwetten und anderen Glücksspielen entgegen (so

auch Bay. VGH, Beschluss vom 29. März 2007 - 24 CS 07.384 -, und im Ergebnis

Hamb. OVG, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 -). Das

Bundesverfassungsgericht hat in seinem Sportwettenurteil vom 28. März 2006 (- 1

BvR 1054/01 - a. a. O.) ausgeführt, dass eine für Festquoten-Sportwetten

spezifische Gefahr der Begleitkriminalität im Sportwettenbetrug bestehe. Die

Verbindung von Sport mit Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen könne

bei Wettteilnehmern zu der Versuchung führen, den Spielausgang nicht dem Glück

zu überlassen, sondern das Ergebnis in einem für sie günstigen Sinne zu

manipulieren. Damit gehe von Sportwetten auch eine Gefahr für die Integrität des

Sportgeschehens aus.

Da nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gerade auch die

Kriminalitätsbekämpfung, der ein Konzessionierungsmodell, das nur auf die

Wettveranstalter (nicht aber die Wettteilnehmer und Dritte, die Einfluss nehmen

könnten) abzielt, nicht ausreichend Rechnung tragen kann, ein

Rechtfertigungsgrund für eine Beschränkung der Niederlassungs- und

Dienstleistungsfreiheit sein kann, ist eine Differenzierung zwischen Sportwetten

und allgemeinen Lotterien geboten. Gegen eine Gleichsetzung spricht

Möglichkeit gesteigert wird, über die Berücksichtigung bestimmter Informationen

oder die Aneignung spezifischer Kenntnisse die Geschehnisse (minimal) günstiger

zu gestalten. Mit der Überschätzung der eigenen Einflussmöglichkeiten steigt aber

die Überzeugung, langfristig Gewinne zu verbuchen. Deshalb ist bei Sportwetten

nach festen Quoten von einem gegenüber allgemeinen Lotterien gesteigerten

Suchtpotenzial auszugehen (so auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 2. Mai

2007 - 6 B 10118/07 - a. a. O., m. w. N.). Bestehen aber zwischen Sportwetten

einerseits und allgemeinen Lotterien andererseits eine Reihe von erheblichen

Unterschieden, die eine differenzierende Betrachtung erfordern, so verbietet sich

unabhängig von der rechtlichen Verantwortlichkeit und dem organisatorischen

Auftreten - etwa im Rahmen eines Dachmarkenkonzeptes - eine gegenseitige

Zurechnung von Werbeaktivitäten.

Etwas anderes folgt jedenfalls derzeit auch noch nicht aus dem Vergleich mit

Pferdewetten und Glücksspielen in Spielbanken. Zwar ist nicht von der Hand zu

weisen, dass auch bei diesen Formen des Glücksspiels die konkrete Gefahr

besteht, die eigenen Kenntnisse und Fähigkeiten zu überschätzen, und in der

Folge die Suchtgefahr mit der Überzeugung steigt, langfristig Gewinne zu

verbuchen. Ebenso ist insoweit nicht auszuschließen, dass es in Einzelfällen zu

Manipulationen des Spielverlaufs bzw. des Ergebnisses kommen kann, d.h. eine

dem Sportwettenbetrug vergleichbare spezifische Gefahr der Begleitkriminalität

besteht. Somit müsste mangels sachgerechter Unterscheidungskriterien eine

kohärente Glücksspielpolitik im Sinne der Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs im Ergebnis auch

die Bereiche der Pferdewetten und des Glücksspiels in Spielbanken umfassen.

Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BvR

1054/01- a. a. O.) für die Schaffung einer Neuregelung eine Frist bis zum 31.

Dezember 2007 für angemessen erachtet und für die Zwischenzeit lediglich ein

Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der

Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der

tatsächlichen Ausübung des staatlichen Monopols andererseits verlangt. Hiernach

ist es aber jedenfalls vor dem 31. Dezember 2007 nicht erforderlich, im Bereich

der Pferdewetten und der Glücksspiele in Spielbanken tätig zu werden. Zum einen

sind diese Materien gesetzlich normiert, nämlich durch das Rennwett- und

Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I 1922, S. 335, i. d. F. vom 16. Dezember

1986, BGBl. I S. 2441, zuletzt geändert am 31. Oktober 2006, BGBl. I S. 2407) und

das Hessische Spielbankgesetz - HessSpielbG - vom 21. Dezember 1988 (GVBl. I

1989 S. 1, zuletzt geändert am 26. November 2002, GVBl. I S. 702) i. V. m. der

Spielordnung für die öffentlichen Spielbanken in Hessen vom 6. Juli 2000 (GVBl. I S.

368, zuletzt geändert am 27. Juni 2003, GVBl. I S. 187). Auch wenn eine Änderung

bzw. Einbeziehung dieser Gesetze in eine kohärente Glücksspielpolitik letztlich für

erforderlich zu erachten ist, bedarf es hierzu - unabhängig von der Frage der

Gesetzgebungszuständigkeit - eines erheblichen Zeitvorlaufs. Zum anderen

erscheint eine etwa bestehende, mit den Mitteln des Polizeirechts abzuwehrende

Gefahr jedenfalls bis zur Schaffung einer Gesamtregelung überschaubar. Bereits

im Gesetzgebungsverfahren zur Neufassung des Rennwett- und Lotteriegesetzes

wurde es für ausreichend erachtet, "an die Buchmacher Anforderungen lediglich

der Sachkunde und der Zuverlässigkeit zu stellen" (BT-Drucks. 10/5532, S. 25).

Außerdem hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 4. Oktober 1994 (- 1

C 13/93 - BVerwGE 97,12) festgestellt, dass das Rennwett- und Lotteriegesetz das

Ziel verfolge, durch Konzessionierung von Buchmachern geordnete Zustände

herzustellen, eine "Anreizung des Publikums zum Wetten" möglichst zu verhindern

und andererseits das Steueraufkommen zu steigern. Hinsichtlich des Glücksspiels

in Spielbanken bietet derzeit § 2 Abs. 1 HessSpielbG insoweit ausreichende

Möglichkeiten, gegen etwaige Missstände einzuschreiten. Dieser bestehende

Zustand kann unter Berücksichtigung der Vorgaben des

Bundesverfassungsgerichts jedenfalls für die von ihm gesetzte Übergangsfrist

hingenommen werden.

Dies gilt im Ergebnis auch in gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht. Der insoweit

maßgebende Begriff der Kohärenz, den auch das Gemeinschaftsrecht in Art. 3 und

Art. 11 EUV verwendet, bezieht sich auf das Erfordernis einer Abstimmung und

widerspruchsfreien Gestaltung (vgl. Geiger, EUV/EGV, Kommentar, 3. Aufl. 2000,

Rdnr. 12 zu Art. 1 EUV). Dem ist zu entnehmen, dass verschiedene Maßnahmen

nicht im Widerspruch zueinander stehen dürfen und in ein stimmiges Konzept

münden müssen. Dies bedeutet aber nicht notwendig, dass stets alle diese

Maßnahmen zur Herstellung eines schlüssigen Systems gleichzeitig zu ergreifen

sind, wenn sachliche Gründe für ein zeitlich abgestuftes Vorgehen bestehen.

Hiervon ist aber im vorliegenden Fall auszugehen. Zum einen sind die Bereiche

der Pferdewetten und der Glücksspiele in Spielbanken quantitativ von geringerer

Bedeutung als die Sportwetten im Übrigen, so dass es dem Gesetzgeber nicht

verwehrt ist, sich zunächst auf den Bereich zu konzentrieren, in dem die

Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht vordringlich erscheint. Zum anderen sind

die Bereiche der Pferdewetten und Glücksspiele in Spielbanken in der erwähnten

Weise gesetzlich geregelt mit der Folge, dass Änderungen, die auch mit der

sonstigen rechtlichen Situation harmonisiert werden müssten, insoweit einen

größeren zeitlichen Vorlauf benötigen würden. Eine solche Sichtweise entspricht

auch der Wertung des Bundesverfassungsgerichts, das (auf dem Gebiet des

nationalen Rechts) im Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - a. a. O.).

unverzüglich tatsächliche Änderungen verlangt hat, für legislative Schritte aber

eine Frist bis zum 31. Dezember 2007 gesetzt hat.

Die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes überzeugen

schließlich auch insoweit nicht, als sie bemängeln, dass eine bloße

Verwaltungspraxis, die auch wieder geändert werden könne und die im Übrigen nur

unzureichend bekannt gemacht sei, nicht ausreiche, um einen Verstoß gegen

Verpflichtungen des EG-Vertrages auszuräumen. Insbesondere nach dem

Beschluss der 2. Kammer des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 4.

Juli 2006 (- 1 BvR 138/05 - a. a. O.) beansprucht die im Urteil des

Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - a. a. O.)

getroffene Weitergeltungsanordnung einschließlich der Verpflichtung, das

bestehende staatliche Sportwettenmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung

der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auszurichten,

Verbindlichkeit auch für die übrigen Bundesländer, deren Parallelnormen zum

bayerischen Staatslotteriegesetz im Hinblick auf die mit Bindungswirkung nach §

31 Abs. 1 BVerfGG getroffenen Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zu Art.

12 Abs. 1 GG gleichfalls mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit unvereinbar sind.

Ungeachtet der im Hinblick auf § 31 BVerfGG nicht unzweifelhaften Reichweite der

Weitergeltungsanordnung, die die Kammerentscheidung des

Bundesverfassungsgerichts vom 4. Juli 2006 dessen Urteil vom 28. März 2006

beimisst, besteht danach (auch) in Hessen für den Übergangszeitraum bis zu

einer Neuregelung ein rechtlich abgesichertes Sportwettenmonopol mit der

Verpflichtung, die Wettleidenschaft zu bekämpfen, und nicht lediglich eine jederzeit

abänderbare bloße Verwaltungspraxis.

Die Notwendigkeit einer Änderung der bisherigen Rechtsprechung kann auch nicht

unter Berufung auf den die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung

zulassenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. November 2006

(- 6 B 89/06 - juris) mit Erfolg begehrt werden. Denn weder der Umstand der

Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung als solcher noch die

Ausführungen im genannten Beschluss begründen Zweifel an der Richtigkeit der

dargelegten Rechtsauffassung des Senats.

Keine Bedeutung für die vorliegende Entscheidung kann dem die Beschwerde

gegen einenstattgebenden Beschluss erster Instanz zurückweisenden Beschluss

des Oberverwaltungsgerichts Schleswig-Holstein vom 2. Januar 2007 (- 3 MB 38/06

- NJW 2007, 1547) zukommen, da dieser eine nicht verallgemeinerungsfähige

besondere Verfahrenssituation betrifft.

Der Senat teilt nach alledem die einhellige Auffassung in der Rechtsprechung,

wonach insbesondere die Suchtprävention ein dringendes allgemeines Interesse

darstellt, welches eine Beschränkung der Grundfreiheiten nach Art. 43 und 49 EG-

Vertrag rechtfertigen kann. Gleichzeitig geht er davon aus, dass die in Hessen

bestehende Situation - jedenfalls für die Übergangsfrist bis zum 31. Dezember

2007 - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Das

Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BVR

1054/01 - a. a. O.) festgestellt, dass die gesetzliche Errichtung eines staatlichen

Wettmonopols grundsätzlich ein geeignetes Mittel zur Erreichung der legitimen

Ziele einer Suchtbekämpfung darstellt, von dessen Erforderlichkeit der

Gesetzgeber unter Berücksichtigung seiner Einschätzungsprärogative habe

ausgehen dürfen (vgl. hierzu auch Nieders. OVG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 11

ME 106/07 -). Hinsichtlich der vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich als

nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung feststehend angenommenen

Suchtgefahren habe der Gesetzgeber angesichts seines weiten

Beurteilungsspielraums annehmen dürfen, dass die Problematik mit Hilfe eines auf

die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten

Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht

werden könne als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen. Zur Frage

der Verhältnismäßigkeit kommt der Senat auch in gemeinschaftsrechtlicher

Hinsicht nicht zu einem anderen Ergebnis (so auch OVG Rheinland-Pfalz,

Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10118/07 - a. a. O.; vgl. hierzu auch Stein, a. a.

O.).

Nach dem Erkenntnisstand des Senats im Zeitpunkt seiner

Beschwerdeentscheidung dient das bestehende Sportwettenmonopol in seiner

derzeitigen tatsächlichen Ausgestaltung, die sich an den Vorgaben des

Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - a. a.

O.) für die Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2007orientiert, der Vermeidung

und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten.Anders als den

italienischen Stellen in der vom Europäischen Gerichtshof mit Urteil vom 6. März

2007 (- C-338/04 - u. a., a. a. O.) entschiedenen Rechtssache, in der bereits das

vorlegende nationale Gericht von einer expansiven Glücksspielpolitik des

italienischen Staates ausging und in der der Europäische Gerichtshof der

Sichtweise des nationalen Gerichtsohne weitere Erörterung folgte, ist es den

zuständigen Behörden des Landes Hessen nicht verwehrt, sich auf das Ziel der

Suchtprävention zu berufen. Nach der Entscheidung des Europäischen

Gerichtshofs vom 6. November 2003 (- C-243/01 - a. a. O.) ist den Behörden eines

Mitgliedsstaates die Berufung auf das Ziel der Suchtprävention nur versagt, wenn

diese die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen

oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse die Einnahmen zufließen, ohne

dass die Beschränkungen geeignet sind, kohärent und systematisch zur

Begrenzung der Wetttätigkeit beizutragen. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof

hat unter Zugrundelegung der verfassungsrechtlichen Vorgaben (vgl.zu diesen

insbes. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - a. a. O. und Beschluss

vom 4. Juli 2006 - 1 BvR 1348/05 - juris) bereits mit den Beschlüssen vom 21.

Dezember 2006 (- 11 TG 2336/06 -) und 5. Januar 2007 (- 2 TG 2911/06 - a. a. O.

sowie vom 30. August 2007 - 7 TG 616/07 -) festgestellt, dass die mittlerweile

eingeleiteten und weiter geplanten Maßnahmen der Verknüpfung zwischen dem

Ziel einer Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht

einerseits und der tatsächlichen Ausübung des staatlichen Wettmonopols

andererseits dienen und so konkrete Schritte zur Suchtprävention sind. Daran hält

der beschließende Senat auch in Ansehung der zwischenzeitlich verstrichenen Zeit

und der gegenwärtigen Tatsachenlage fest. Da diese Sichtweise zugleich den

Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs entspricht, stellt sich die Frage der

Zulässigkeit einer vorübergehenden Suspendierung von Gemeinschaftsrecht nicht.

Die Antragstellerseite hat als unterliegender Teil die Kosten des

Beschwerdeverfahrens zutragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die

Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren folgt aus §§ 47 Abs.1, 53

Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Der Senat legt dabei in Ermangelung zuverlässiger

Anhaltspunkte für die Bemessung des wirtschaftlichen Interesses am Ausgang des

Rechtsstreits einen Betrag von 15.000,00 Euro für das Verfahren der Hauptsache

zu Grunde. Er orientiert sich hierbei am Streitwertkatalog für die

Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525), der unter II.,

54.2.1 für Gewerbeuntersagungen einen Mindestwert von 15.000 Euro vorsieht.

Das in dem angegriffenen Bescheid neben der Grundverfügung angedrohte

Zwangsmittel bleibt für die Streitwertfestsetzung außer Betracht (II., 1.6.2 des

Streitwertkataloges). Der für das Hauptsacheverfahren anzusetzende Wert ist mit

Rücksicht auf den vorläufigen Charakter des Eilverfahrens auf die Hälfte zu

vermindern.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66

Abs. 3 Satz 3 GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert.