Urteil des HessVGH vom 03.12.2001

VGH Kassel: aufschiebende wirkung, staatsangehörigkeit, einbürgerung, auflage, verwaltungsakt, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, verzicht, schutz der ehe, zwangsgeld, androhung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

12. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

12 TG 2128/01

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

(Einbürgerung; Nachweis der Aufgabe der

Staatsangehörigkeit; Zwangsgeld)

Tatbestand

Der ... 1971 in W (Neuseeland) geborene Antragsteller hatte sich im Jahre 1985

vier Monate in Deutschland aufgehalten und lebt hier ständig seit 1. Oktober 1992.

Seine Eltern sind neuseeländische Staatsangehörige. Er ist seit Oktober 1993 als

Krankenpfleger erwerbstätig und seit 12. Juli 1996 mit einer deutschen

Staatsangehörigen verheiratet.

Ende April 1998 beantragte er die Einbürgerung und erklärte dazu, er sei zur

Aufgabe seiner bisherigen Staatsangehörigkeit bereit und verpflichte sich, nach

schriftlicher Zusicherung der Einbürgerung die erforderlichen Schritte zu

unternehmen. Zunächst erhielt er am 1. Dezember 1998 eine bis Ende Dezember

2000 geltende Einbürgerungszusicherung. Die neuseeländische Botschaft in B

lehnte allerdings eine Entlassung aus der neuseeländischen Staatsangehörigkeit

aufgrund dieser Einbürgerungszusicherung ab, weil nach dem neuseeländischen

Staatsangehörigkeitsrecht hierfür vorausgesetzt sei, dass ein anderer Staat die

betroffene Person nach ihren nationalen Rechtsvorschriften als eigenen

Staatsangehörigen betrachte. Daraufhin holte das Regierungspräsidium D die

Zustimmung des Hessischer Ministeriums des Innern und für Sport zur

Einbürgerung des Antragstellers unter vorübergehender Hinnahme von

Mehrstaatigkeit ein und ließ dem Antragsteller am 1. Juli 1999 die am 17. Juni 1999

ausgestellte Einbürgerungsurkunde durch die Stadt ... überreichen. Dabei

unterzeichnete der Antragsteller eine "Verpflichtungserklärung", in der er sich

verpflichtete, nach Vollzug der Einbürgerung sofort den Verzicht auf die

neuseeländische Staatsangehörigkeit bei der zuständigen Auslandsvertretung zu

beantragen und der Einbürgerungsbehörde einen Nachweis über die Wirksamkeit

des Verzichts vorzulegen. Außerdem verpflichtete er sich zur unverzüglichen

Mitteilung an die Einbürgerungsbehörde, falls er nicht innerhalb eines Jahres den

amtlichen Nachweis über den wirksamen Verzicht erhalten haben sollte.

Unter dem 25. Januar 2001 forderte der Antragsgegner den Antragsteller auf, bis

zum 1. April 2001 die Wirksamkeit des Verzichts nachzuweisen, und kündigte für

den Fall, dass bis dahin keine Nachricht eingegangen ist, die Festsetzung eines

Zwangsgelds an. Dieser Aufforderung widersprach der Antragsteller mit Schreiben

vom 28. März 2001 (eingegangen am 2. März 2001 und machte geltend, er habe

es als Überrumpelung und unbillige Überraschung empfunden, dass ihm bei der

Aushändigung der Einbürgerungsurkunde die Verpflichtungserklärung zur

Unterzeichnung vorgelegt worden sei. Er habe zwar in seinem

Einbürgerungsantrag angegeben auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit zu

verzichten, er habe sich aber bis zuletzt die Option offen halten wollen, auf die

Einbürgerung zu verzichten, und geglaubt, er werde die nötige Zeit für eine so

bedeutsame Entscheidung haben, wenn es soweit sei. In der Befürchtung, eine

Unterschriftsverweigerung würde sich auf den Vollzug der Einbürgerung auswirken,

habe er unterschrieben; seine Willenserklärung sehe er entsprechend § 116 Satz 2

BGB als nichtig an. Die Verpflichtung beruhe weder auf dem RuStAG in der zum

Zeitpunkt der Einbürgerung gültigen Fassung noch auf den damals gültigen

Einbürgerungsrichtlinien. Ein nachträglicher Verzicht auf die neuseeländische

Staatsangehörigkeit könne also nicht erzwungen werden, da diese Handlung kein

Gegenstand des die Einbürgerung betreffenden Verwaltungsakts sei.

Mit Bescheid vom 26. April 2001 forderte der Antragsgegner den Antragsteller

unter Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 1000 DM nochmals auf, bis 1.

Juni 2001 den wirksamen Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit

nachzuweisen. Für den Fall, dass auch die Festsetzung des Zwangsgeldes nicht

zur Vorlage des entsprechenden Nachweises führe, behielt sich der Antragsgegner

den Widerruf der Einbürgerung vor. Dem Antragsteller wurde "Gelegenheit zur

Anhörung" gemäß § 28 HVwVfG binnen vier Wochen gegeben. Mit Schreiben vom

28. April 2001 (eingegangen am 2. Mai 2001) wandte sich der Antragsteller auch

gegen diesen Bescheid und rügte das Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage für

den Widerruf der Einbürgerung. Am 14. Mai 2001 (Schreiben vom 10. Mai 2001)

legte er Widerspruch ein mit der Begründung, die Einbürgerung sei ohne Auflage

erfolgt, er sei vor der Einbürgerung nicht über eine Forderung nach einem Verzicht

informiert worden, in der Einbürgerungsurkunde fehle jeglicher Hinweis auf eine

Auflage und es sei ihm keine Rechtsmittelbelehrung erteilt worden. Weder im

RuStAG noch in den damals gültigen Einbürgerungsrichtlinien sei die Erteilung

einer Einbürgerung unter Auflage oder Vorbehalt geregelt. Eine vorübergehende

Hinnahme der Mehrstaatigkeit sei erst in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift

zum Staatsangehörigkeitsrecht (StAR-VwV) geregelt. Die Einordnung in deutsche

Lebensverhältnisse und der Schutz der Ehe seien von weitaus größerer Bedeutung

als der zusätzliche Besitz einer zweiten Staatsangehörigkeit, zumal jede fünfte

Ermessenseinbürgerung unter Hinnahme der Mehrstaatigkeit erfolge und noch

mehr Deutsche aus verschiedenen Gründen zusätzlich eine ausländische

Staatsangehörigkeit besäßen. Zudem wäre der Verzicht auf die neuseeländische

Staatsangehörigkeit endgültig und käme einem Bruch mit seinem Herkunftsland

gleich. Die Vorstellung, später nur mit Hindernissen das Land seiner Geburt und

seiner Kindheit über längere Zeit besuchen zu können, wiege sehr schwer. Die

Forderung der Einbürgerungsbehörde sei seines Erachtens unverhältnismäßig

angesichts der erwähnten vielen Ausnahmen und seine Lebenssituation. Dass er

eine zweite Staatsangehörigkeit besitze und weiterhin besitzen wolle, mindere

nicht den Wert der deutschen Staatsangehörigkeit; sie widerspiegele vielmehr eine

persönliche und allgemeine Realität, dass es keine ausschließlichen Identitäten

gebe. Sein Wunsch, die Staatsangehörigkeit seines Geburtslandes beizubehalten,

sei seiner Verbundenheit mit Deutschland keineswegs abträglich, sondern

Ausdruck der Tatsache, dass er dort 20 Jahre seines Lebens verbracht und dort

seine Wurzeln habe.

Am 14. Mai 2001 hat der Antragsteller unter Bezugnahme auf die Korrespondenz

im Verwaltungsverfahren um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht und

beantragt,

"die aufschiebende Wirkung anzuordnen".

Der Antragsgegner hat beantragt,

"die Klage abzuweisen".

Der Antragsgegner hat dazu ausgeführt, die "Klage" sei "mangels

Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig". Bislang sei kein belastender

Verwaltungsakt ergangen. Dem Antragsteller sei lediglich mit Schreiben vom 26.

April 2001 die Verhängung eines Zwangsgeldes angedroht worden. Bei seinem

"Widerspruch" handele es sich um eine Gegenvorstellung im Rahmen des

Anhörungsverfahrens nach § 29 HVwVfG. Unabhängig davon stelle die

Einbürgerung des Antragstellers unter der von ihm unterschriebenen Verpflichtung

der nachträglichen Aufgabe der neuseeländischen Staatsangehörigkeit eine

Auflage im Sinne von § 49 Abs. 2 Nr. 2 HVwVfG dar, die auch die Rechtsfolge des

Widerrufs der Einbürgerung nach sich ziehen könne. Der Antragsteller könne

insoweit auch nicht vortragen, dass ihn die Entscheidung der Behörde, ihn unter

vorübergehender Hinnahme von Mehrstaatigkeit einzubürgern, überrascht habe.

Er habe in seinem Einbürgerungsantrag selbst das Kästchen angekreuzt, das die

Bereitschaft zur Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit zum Inhalt habe.

Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat mit Beschluss vom 3. Juli 2001 festgestellt,

dass der Widerspruch des Antragstellers vom 2. April 2001 gegen die Verfügung

des Antragsgegners von 22. Januar 2001 aufschiebende Wirkung hat. Außerdem

hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des

Antragstellers vom 2. Mai 2001 gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 26.

April 2001 angeordnet.

Dazu ist ausgeführt, der Antrag sei, soweit er sich gegen die erstmals mit

Bescheid vom 22. Januar 2001 verfügte Aufforderung richte, die Wirksamkeit des

Verzichts auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit nachzuweisen, in

entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO zulässig. Bei dem Schreiben

vom 22. Januar 2001 handele es sich nicht um eine Maßnahme im

Anhörungsstadium, der Antragsteller sei vielmehr rechtsverbindlich aufgefordert

worden, einen Nachweis über den Verzicht auf die neuseeländische

Staatsangehörigkeit vorzulegen, und der im Bescheid vom 26. April 2001

enthaltene Passus, es werde Gelegenheit zur Anhörung gegeben, beziehe sich

nach seinem äußeren Erklärungswert auf den in Aussicht genommenen Widerruf

der Einbürgerung.

Der Antrag sei auch begründet, da bezüglich des Verwaltungsakts vom 22. Januar

2001 weder die sofortige Vollziehung angeordnet worden sei noch die

aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 2 VwGO entfalle. Da die

Behörde von einer Vollziehbarkeit ihres Bescheids ausgehe, sei der auf

Feststellung der aufschiebenden Wirkung gerichtete Antrag begründet. Auch in der

Sache dürften die Einwände "des Antragsgegners" (gemeint ist wohl: "des

Antragstellers"), ohne dass dies abschließend erörtert werden müsse, berechtigt

sein, so dass die durch Verwaltungsakt begründete Rechtspflicht, den Verzicht der

neuseeländischen Staatsangehörigkeit nachzuweisen, in einem

Hauptsacheverfahren wahrscheinlich keinen Bestand haben würde. Die Kammer

habe bereits Bedenken, ob es völkerrechtlich zulässig sein könne, einen fremden

Staatsangehörigen durch Hoheitsakt dazu zu verpflichten, seine fremde

Staatsangehörigkeit aufzugeben. Zutreffend dürften auch die Ausführungen des

Antragstellers sein, dass es dem angegriffenen Verwaltungsakt an einer

Rechtsgrundlage fehle. Weder das Staatsangehörigkeitsgesetz noch die

staatsangehörigkeitsregelnden Bestimmungen des Ausländergesetzes

ermächtigten den Antragsgegner zum Erlass der angegriffenen Verfügung. § 26

HVwVfG scheide schon deshalb als Ermächtigung aus, weil dem Verwaltungsakt

Einbürgerung keine Nebenbestimmung beigefügt gewesen sei. Die

Verpflichtungserklärung sei eine rechtlich selbständige öffentlich-rechtliche

Willenserklärung, deren Abgabe nicht mit der Einbürgerung ausbedungen gewesen

sei. Auch die Verpflichtungserklärung selbst dürfte keine Rechtsgrundlage für die

Verfügung sein. Der Begründung selbständiger öffentlich-rechtlicher Pflichten

außerhalb der Handlungsform des Verwaltungsakts seien enge Grenzen gesetzt.

Auf der vertraglichen Ebene seien die zahlreichen Beschränkungen der §§ 54 ff.

HVwVfG zu beachten, und auf der Ebene der einseitig verpflichtenden Erklärungen

bedürfe es einer gesetzlichen Ermächtigung, in der Art und Umfang der Pflicht

festgelegt seien. Unabhängig davon dürfte die angegriffene Verfügung auch auf

ein unmögliches Ziel gerichtet sein. Von dem Einbürgerungsbewerber oder

Eingebürgerten könnte allenfalls der Nachweis gefordert werden, alles in seiner

Macht Stehende getan zu haben, um die bisherige Staatsangehörigkeit zu

verlieren. Letztlich bestünden auch Bedenken gegen die Geeignetheit der

Verfügung, da selbst bei rechtswirksamer Abgabe einer Verpflichtungserklärung

nicht sichergestellt sei, dass der Bewerber seine Staatsangehörigkeit alsbald nach

der Einbürgerung tatsächlich aufgebe.

Soweit sich der Antrag gegen die Androhung von Zwangsgeld im Bescheid vom

26. April 2001 richte, sei er gemäß § 80 Abs. 5 VwGO i.V.m. § 16 HessAGVwGO

zulässig. Der Antrag sei auch begründet, da es schon an den gesetzlichen

Voraussetzungen für eine Verwaltungsvollstreckung fehle. Soweit sich die

Zwangsgeldandrohung auf die Aufforderung im Bescheid vom 22. Januar 2001

beziehe, habe der Widerspruch des Antragstellers die aufschiebende Wirkung

ausgelöst, und soweit sie sich auf die abgegebene Selbstverpflichtung beziehe,

fehle es an dem Erfordernis eines Verwaltungsakts. Die verfügte Maßnahme dürfte

auch unverhältnismäßig sein. Zur Wahrung der deutschen Rechtsordnung

erscheine es nicht erforderlich, den Verzicht auf die neuseeländische

Staatsangehörigkeit mit Zwangsgeld durchzusetzen. Wenn der Nachweis des

Verlusts der neuseeländischen Staatsangehörigkeit nicht geführt werde, bedürfe

es keiner Verhängung von Zwangsgeldern; denn niemandem werde die deutsche

Staatsangehörigkeit aufgedrängt. Wer nicht bereit sei, die von der deutschen

Rechtsordnung aufgestellten Voraussetzungen zur Erlangung der deutschen

Staatsangehörigkeit zu erfüllen, könne die deutsche Staatsangehörigkeit nicht

erhalten; wer sie gleichwohl erworben habe, könne sie nicht beibehalten.

14 Nach Zulassung der Beschwerde durch Beschluss des Senats vom 2. August 2001

(12 TZ 2076/01) macht der Antragsgegner geltend, die Auffassung des

Verwaltungsgerichts, dass es sich bei der Aushändigung der

Einbürgerungsurkunde und der Unterschriftsleistung unter die vorbereitete

Verpflichtungserklärung um zwei Rechtsakte handele, sei falsch und werde dem

von der Verwaltungspraxis entwickelten und jahrelang praktizierten Institut der

vorübergehenden Hinnahme von Mehrstaatigkeit nicht gerecht. Es handele sich

um einen Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen im Sinne von § 36 HVwVfG.

Eine Nebenbestimmung sei zulässig, wenn sie zur Sicherstellung der gesetzlichen

Voraussetzungen des Verwaltungsakts dienen solle, die zum Zeitpunkt des

Erlasses noch nicht vorlägen. So liege der Fall hier. Das Erfordernis der Aufgabe

oder des Verlusts der bisherigen Staatsangehörigkeit habe wegen der

Besonderheit des neuseeländischen Rechts zum Zeitpunkt der Einbürgerung des

Antragstellers nicht vorgelegen. Aus diesem Grunde sei nur eine Einbürgerung mit

Nebenbestimmung möglich gewesen. Diese dürfe allerdings nicht mittels einer

Bedingung erfolgen, da eine Einbürgerung als rechtsgestaltender Verwaltungsakt

bedingungsfeindlich sei, sondern nur in der Form einer Auflage. Aus § 1 Abs. 4

StAUrkVwV folge, dass die Auflage nicht als Zusatz auf der Einbürgerungsurkunde

angebracht werden dürfe. Sie könne entweder als üblicher förmlicher Bescheid

zusammen mit der Aushändigung der Einbürgerungsurkunde überreicht oder aber

auch in anderer Weise mit dem Einbürgerungsakt verbunden werden. Die

Verwaltung habe sich für vorformulierte Selbstverpflichtungen entschieden, da

damit die Bedeutung des Auferlegten unterstrichen werden könne. Bei einem

üblichen Auflagenbescheid bestünde die Gefahr, dass ein neben der

Einbürgerungsurkunde, die ihn optisch und in seiner Bedeutung überrage, im

Bewusstsein des Eingebürgerten in Vergessenheit gerate. Wer bei Gelegenheit der

Aushändigung der Einbürgerungsurkunde und in diesem Zusammenhang seine

Unterschrift unter die Verpflichtungserklärung setze, könne nicht ernsthaft

glauben, dass er eine freiwillige Erklärung abgebe, deren Einhaltung oder

Nichteinhaltung für den Akt der Einbürgerung rechtlich ohne Belang sei. Die

Auflage genüge also auch dem Bestimmtheitserfordernis. Hier komme noch hinzu,

dass die Behörde mangels Vergleichsfällen zunächst eine

Einbürgerungszusicherung ausgestellt habe, ehe sich herausgestellt habe, dass

nach neuseeländischem Recht ein Verlust der Staatsangehörigkeit erst nach

Vollzug der Einbürgerung möglich sei. Aufgrund dieser Vorgeschichte habe der

Antragsteller davon ausgehen müssen, dass er das, was er vor der Einbürgerung

nicht habe bewirken können, nun nach dem Vollzug der Einbürgerung zu tun habe

wobei dies nicht freiwillig in sein Belieben gestellt sei, sondern eine Verpflichtung

darstelle, deren Nichteinhaltung Rechtsfolgen nach sich ziehe. Es werde von ihm

auch nichts Unmögliches verlangt, sondern zunächst nur, dass nach der

Einbürgerung ein Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit beantragt

werde. Der Antragsteller werde nicht unmittelbar verpflichtet, die Entlassung aus

dem neuseeländischen Staatsverband zu präsentieren. Da von einem

Verwaltungsakt mit Auflage auszugehen sei, sei eine Vollstreckung nach dem

Verwaltungsvollstreckungsgesetz möglich. In Betracht komme allein die

Androhung und Verhängung von Zwangsgeld, da die Beantragung des Verzichts

auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit eine unvertretbare Handlung

darstelle. Das Schreiben der Behörde vom 22. Januar 2001 mit einer Frist zum 1.

April 2001 für den Nachweis der Wirksamkeit des Verzichts auf die

neuseeländische Staatsangehörigkeit sei als letztmalige Mahnung vor dem

Ergreifen von Vollstreckungsmaßnahmen zu sehen. Da immer Bezug auf den

Einbürgerungsakt genommen werde, sei das Schreiben nach seinem objektiven

Erklärungswert auch so zu verstehen, dass selbstredend zunächst der Nachweis

über den gestellten Antrag ausreiche. Üblicherweise wäre aber auch die gewählte

Frist für die Wirksamkeit des Verzichts ausreichend, wenn der Antragsteller endlich

den ersten Schritt tun würde. Dieses Schreiben sehe die Behörde lediglich als

Vorbereitungsschreiben an, nicht als neuen Verwaltungsakt. Das Schreiben vom

26. April 2001 nehme Bezug auf das Vollstreckungsrecht und drohe Zwangsgeld

an. Insoweit seien keine Gründe ersichtlich, die eine Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung rechtfertigten. Soweit der Antragsteller im Grundsatz die

Forderung der Behörde auf Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit

rüge, könne er damit nicht mehr gehört werden. Nach Verstreichen der Jahresfrist,

die wegen Fehlens einer Rechtsbehelfsbelehrung greife, sei die Auflage

bestandskräftig und vollziehbar geworden. Gründe, warum er durch die

Vollstreckungsmaßnahme als solche in seinen Rechten verletzt worden sei, seien

nicht ersichtlich vorgetragen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Beschluss des VG Darmstadt vom 3. Juli 2001 aufzuheben und den Antrag

auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 2. Mai 2001

abzulehnen.

Der nicht anwaltlich vertretene Antragsteller vertieft im Beschwerdeverfahren

seine Rechtsauffassung, dass es entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht

um eine Auflage zu dem Verwaltungsakt der Einbürgerung gehe, sondern lediglich

um eine Verpflichtungserklärung ohne rechtliche Ermächtigungsgrundlage.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und

die beigezogene Akte der Einbürgerungsbehörde sowie die Übersetzung der

neuseeländischen Staatsangehörigkeitsgesetze in Bergmann/Ferid,

Internationales Ehe- und Kindschaftsrecht, Bezug genommen, die allesamt

Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

Die Beschwerde ist vom Senat zugelassen und auch sonst zulässig (§§ 124 Abs. 2,

146 Abs. 4 bis 6 VwGO). Der Antragsgegner hat mit der Beschwerde im Ergebnis

keinen Erfolg, da das Verwaltungsgericht den Anträgen des Antragstellers auf

vorläufigen Rechtsschutz hinsichtlich der Bescheide des Regierungspräsidiums

vom 22. Januar und 28. April 2001 zu Recht stattgegeben hat. Der Beschluss des

Verwaltungsgerichts ist allerdings, wie aus dem Tenor ersichtlich, teilweise neu zu

fassen.

1. Hinsichtlich der Aufforderung zum Nachweis des Verzichts auf die

neuseeländische Staatsangehörigkeit in dem Bescheid vom 22. Januar 2001 ist

der Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs analog

§ 80 Abs. 5 VwGO zulässig und begründet, da es sich dabei entgegen der

Auffassung des Antragsgegners um einen Verwaltungsakt hande und deshalb dem

Widerspruch des Antragstellers vom 2. April 2001 gemäß § 80 Abs. 1 VwGO

aufschiebende Wirkung zukommt.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass es sich bei dem

Schreiben vom 22. Januar 2001 insgesamt um einen Verwaltungsakt handelt,

obwohl dieses Schreiben nicht ausdrücklich als "Bescheid" oder "Verfügung"

bezeichnet ist und eine Rechtsmittelbelehrung nicht enthält. Aus dem Text des

Schreibens ergibt sich nämlich mit hinreichender Deutlichkeit für den

durchschnittlichen Adressaten die rechtsverbindliche Verpflichtung zum Nachweis

der Wirksamkeit des Verzichts auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit bis 1.

April 2001. Schon die Formulierung "Ich fordere Sie deshalb auf, ..." lässt nicht

erkennen, dass es sich dabei nur un eine unverbindliche Bitte oder einen bloßen

Hinweis auf die Gelegenheit der Erfüllung der Verpflichtungserklärung vom 1. Juli

1999 handeln sollte. Außerdem spricht der anfängliche Hinweis auf das Überziehen

der Jahresfrist um mehr als ein halbes Jahr gegen eine unverbindliche Belehrung

und Mitteilung. Vor allem aber nötigt der abschließende Satz "Sollte ich bis zu

diesem Zeitpunkt keine Nachricht erhalten, werde ich ein Zwangsgeld gegen Sie

festsetzen." zu der Annahme, dass die vorangehende Aufforderung zur Grundlage

von Vollstreckungsmaßnahmen gemacht werden sollte, falls der Antragsteller der

Aufforderung nicht nachkomme. Diesem Eindruck, der durch den Aufbau und den

Inhalt des Schreibens vom 22. Januar 2001 erweckt werden musste, steht nicht

entgegen, dass bei der Ankündigung einer Zwangsgeldfestsetzung nicht der

Begriff der "Androhung" benutzt, die Höhe des Zwangsgelds nicht benannt und im

Übrigen eine Rechtsmittelbelehrung nicht beigefügt ist. Letzteres führt lediglich

dazu, dass für den Widerspruch des Antragstellers nicht die Monatsfrist des § 70

Abs. 1 VwGO, sondern die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO (§ 70 Abs. 2 VwGO)

galt.

Unter diesen Umständen ist dem am 2. April 2001 eingegangenen Schreiben des

Antragstellers vom 28. März 2001 der Charakter eines Widerspruchs

zuzuerkennen, obwohl dieser Ausdruck nicht benutzt wurde. Die Ausführungen des

Antragstellers zielen nämlich inhaltlich unmissverständlich darauf ab, sowohl die

Aufforderung zum Nachweis eines wirksamen Verzichts auf die neuseeländische

Staatsangehörigkeit als auch die Androhung des Zwangsgeldes aufzuheben.

Soweit das Verwaltungsgericht danach analog § 80 Abs. 5 VwGO den

Suspensiveffekt des Widerspruchs vom 2. April 2001 nach dem Grundsatz des § 80

Abs. 1 VwGO festgestellt hat, ergeben sich hinsichtlich der Aufforderung zum

Nachweis des Verzichts keine Bedenken, wohl aber hinsichtlich der Androhung

einer Zwangsgeldfestsetzung; denn im letzteren Fall handelt es sich um eine

Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung, bei der in Hessen die aufschiebende

Wirkung entfällt (§ 80 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 16 HessAGVwGO). Infolgedessen ist die

Zwangsgeldandrohung in der Sache zu überprüfen mit dem Ziel der Feststellung,

ob insoweit das öffentliche Interesse am Sofortvollzug das private Interesse des

Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung überwiegt (§ 80 Abs. 5 VwGO; dazu

4.).

2. Auch hinsichtlich der Aufforderung zum Nachweis des Verzichts in dem

Bescheid vom 26. April 2001 ist analog § 80 Abs. 5 VwGO festzustellen, dass der

dagegen erhobene Widerspruch gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung

entfaltet. Bei dem Schreiben vom 26. April 2001 handelt es sich ebenfalls um

einen Verwaltungsakt. Soweit dem Antragsteller damit Gelegenheit zur Anhörung

innerhalb von vier Wochen nach Erhalt des Schreibens nach § 28 HVwVfG gegeben

worden ist, bezieht sich dies nicht auf den gesamten Inhalt des Schreibens,

sondern lediglich auf den in dem vorangehenden Absatz enthaltenen Vorbehalt

des Widerrufs der Einbürgerung sowie die Einziehung der deutschen

Ausweispapiere und der Einbürgerungsurkunde. Obwohl auch insoweit die

Formulierungen nicht eindeutig sind, ergibt sich dies aus dem

Gesamtzusammenhang und dem Aufbau des Schreibens vom 26. April 2001.

Nach Wiedergabe des bisherigen Verfahrensablaufs ist der Antragsteller dort

gemäß § 76 HessVwVG unter Androhung eines Zwangsgeldes von 1000 DM

aufgefordert worden, bis 1. Juni 2001 den Nachweis über den wirksamen Verzicht

auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit vorzulegen. Damit ist bei

sachgemäßer Auslegung eine weitere selbständige Aufforderung zur Vorlage

dieses Nachweises innerhalb der Frist zum 1. Juni 2001 erfolgt.

Danach kommt -- wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat

-- schon dem am 2. Mai 2001 eingegangenen Schreiben des Antragstellers vom

28. April 2001 die Bedeutung eines Widerspruchs zu und nicht erst dem

ausdrücklich als Widerspruch bezeichneten Schreiben vom 10. Mai 2001.

3. Ob die zweimalige Aufforderung zur Vorlage des Nachweises über den

wirksamen Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit rechtmäßig war,

braucht nach alledem im vorliegenden Verfahren nicht überprüft zu werden. Die

dahingehenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts erweisen sich damit als

bloße obiter dicta. Sie sind dementsprechend wie folgt eingeleitet: "Auch in der

Sache dürften die Einwände des Antragsgegners, ohne dass dies abschließend

erörtert werden müsste, berechtigt sein, so dass die durch Verwaltungsakt

begründete Rechtspflicht, den Verzicht der neuseeländischen Staatsangehörigkeit

nachzuweisen, in einem Hauptsacheverfahren wahrscheinlich keinen Bestand

haben würde".

4. Der hinsichtlich der zweimaligen Zwangsgeldandrohung zulässige Antrag auf

Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche vom 2. April und vom 2.

Mai 2001 (§ 80 Abs. 5 VwGO; § 16 HessAGVwGO) ist auch begründet; denn die in

dem Bescheid vom 22. Januar 2001 ohne Angabe eines Betrages und später in

dem Bescheid vom 26. April 2001 unter Nennung des Betrages von 1.000 DM

erfolgte Androhung der Festsetzung eines Zwangsgelds erweist sich als

offensichtlich rechtswidrig. In dem Bescheid vom 22. Januar 2001 fehlt nicht nur die

Angabe der Höhe des Zwangsgeldes, sondern auch jegliche Begründung.

Dagegen ist in dem Bescheid vom 26. April 2001 ausgeführt, die Festsetzung des

Zwangsgelds sei erforderlich, um die Durchführung der aufgegebenen

nichtvertretbaren Handlung sicher zu stellen. Damit ist zutreffend darauf

abgestellt, dass hier die Vornahme einer unvertretbaren Handlung des

Antragstellers mittels Zwangsgeldandrohung und -festsetzung durchgesetzt

werden soll.

Insoweit hat das Verwaltungsgericht zu Recht dahin entschieden, dass es an den

gesetzlichen Voraussetzungen für eine Verwaltungsvollstreckung fehlt. Gemäß §

69 Abs. 1 HessVwVG können Verwaltungsakte unter den Voraussetzungen des § 2

HessVwVG vollstreckt werden, und gemäß § 2 HessVwVG können Verwaltungsakte

vollstreckt werden, wenn sie unanfechtbar geworden sind oder wenn der

Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung haben würde. Zudem ergibt sich aus §

1 Abs. 1 HessVwVG, dass nach den Vorschriften dieses Gesetzes nur

Verwaltungsakte, mit denen eine Geldleistung, eine sonstige Handlung oder eine

Duldung oder Unterlassung gefordert wird, vollstreckt werden können.

Soweit die Zwangsgeldandrohungen an die zweimalige Aufforderung zur Vorlage

des Nachweises des Verlusts der neuseeländischen Staatsangehörigkeit

anknüpfen, sind die Voraussetzungen für eine Vollstreckung deshalb nicht

gegeben, weil diese Verwaltungsakte weder unanfechtbar noch sofort vollziehbar

sind; denn insoweit haben die Widersprüche des Antragstellers, wie oben

dargestellt, aufschiebende Wirkung entfaltet.

Soweit sich die Zwangsgeldandrohung auf die schriftliche Verpflichtung des

Antragstellers vom 1. Juli 1999 bezieht, fehlt es an einem Verwaltungsakt, der

allein nach § 1 Abs. 1 HessVwVG als Grundlage für eine Vollstreckung durch

Zwangsgeldfestsetzung in Betracht kommt. Ob die Vorschrift des § 72 Abs. 2

HessVwVG ausnahmsweise eine Zwangsgeldfestsetzung ohne vorausgehenden

Verwaltungsakt auch in Fällen der vorliegenden Art erlaubt, kann offen bleiben

denn die Einbürgerungsbehörde hat sich nicht auf diese Vorschrift gestützt und

insbesondere nicht angeführt, die Zwangsgeldandrohung und -festsetzung sei zur

Abwehr einer gegenwärtiger Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung

erforderlich (§ 72 Abs. 2 Satz HessVwVG).

Zu Unrecht hat sich die Einbürgerungsbehörde während des Verfahrens auch

darauf gestützt, es solle eine der Einbürgerung beigefügte Auflage vollzogen

werden, also eine Nebenbestimmung im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG.

Weder in der Einbürgerungsurkunde selbst noch im Zusammenhang mit der

Vorbereitung der Einbürgerung und der Aushändigung der Urkunde war von einer

Auflage die Rede. Ebensowenig sind die beiden angegriffenen Bescheide darauf

gestützt, dass der Antragsteller einer Auflage nicht nachgekommen sei. Bei der

Auflage handelt es sich um eine zusätzlich mit einem Verwaltungsakt verbundene

selbständig erzwingbare hoheitliche Anordnung, wobei streitig ist, ob es sich dabei

um selbständige Verwaltungsakte oder nur um Bestandteile von Verwaltungsakten

handelt; immer muss es sich aber um ein behördliches Gebot oder Verbot

handeln, das mit dem Hauptverwaltungsakte im Zusammenhang steht (vgl. dazu

Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., 2000, § 36 Rdnr. 29 ff.). Die von dem

Antragsteller unterschriebene "Verpflichtungserklärung" stellt weder der äußeren

Form noch ihrem Inhalt nach eine behördliche Anordnung dar, die als Auflage

qualifiziert werden könnte. Hierfür fehlt es vor allem auch an dahingehenden

eindeutigen Erklärungen der Einbürgerungsbehörde, die den Antragsteller nach

dem Scheitern des beabsichtigten Verfahrens mittels Einbürgerungszusicherung

offenbar weder schriftlich noch mündlich über Form und Inhalt des daraufhin

eingeschlagenen Verfahrens vorab unterrichtet hat, bevor diesem anlässlich der

Aushändigung der Einbürgerungsurkunde die Verpflichtungserklärung zur

Unterschrift vorgelegt wurde.

Ob eine Auflage mit dem Inhalt, im Anschluss an die Einbürgerung in Deutschland

die andere Staatsangehörigkeit aufzugeben, zulässig oder ob die Einbürgerung

allgemein nebenbestimmungsfeindlich ist (dazu ausführlich und m.w.N. Masuch,

ZAR 2001, 263), kann nach alledem hier offenbleiben. Es sei nur darauf

hingewiesen, dass eine Auflage zu einer Einbürgerung nach § 9 RuStAG (nunmehr

§ 9 StAG vom 15.07.1999, BGBl. I S. 1618) nicht daran scheitert, dass eine Auflage

einem Verwaltungsakt dann nicht beigegeben werden darf, wenn darauf ein

Anspruch besteht. In den Fällen der vorliegenden Art, in denen die

Voraussetzungen für die ausnahmsweise Hinnahme von Mehrstaatigkeit auf Dauer

nicht gegeben sind, kann der Einbürgerungsbewerber eine Einbürgerung so lange

nicht verlangen, wie er nicht die andere Staatsangehörigkeit bei der Einbürgerung

verliert oder sie zuvor aufgibt. Da es bei dieser Fallkonstellation an einer

entscheidenden Voraussetzung für die Einbürgerung fehlt kann der Ausländer an

sich überhaupt nicht in den deutschen Staatsverband aufgenommen werden.

Dementsprechend ist in der Verwaltungspraxis anerkannt, dass Mehrstaatigkeit

vorübergehend hingenommen wird, wenn der ausländische Staat das Ausscheiden

aus der Staatsangehörigkeit erst nach dem Vollzug der Einbürgerung in

Deutschland zulässt und kein Grund für eine dauernde Hinnahme von

Mehrstaatigkeit vorliegt (Nr. 8.1.2.6.2 Sätze 1 und 3 StAR-VwV vom 13.12.2000,

BAnz. 2001 Nr. 21a = GMBl. S. 122). Zur Durchsetzung der Auflage kann -- auch

mehrfach -- ein Zwangsgeld nach Maßgabe der landesrechtlichen Bestimmungen

verhängt werden (vgl. Nr. 8.1.2.6.2. Satz 4 StAR-VwV). Entsteht nach der

Einbürgerung ein Grund für die dauernde Hinnahme von Mehrstaatigkeit, ist vom

Vollzug der Auflage abzusehen (Nr. 8.1.2.6.2 Satz 5 StAR-VwV). Entsprechend ist

zu verfahren, wenn sich im Zuge der Entlassungsbemühungen herausstellt, dass

ein solcher Grund vorhanden ist und dieser auch schon vor der Einbürgerung

bestand.

5. Die Beschwerde des Antragsgegners hat danach zwar keinen Erfolg, der Tenor

des erstinstanzlichen Beschlusses muss aber neu formuliert werden.

Indem das Verwaltungsgericht hinsichtlich des Bescheids vom 22. Januar 2001 in

vollem Umfang die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 2. April 2001

festgestellt hat, hat es den Umstand vernachlässigt, dass dort bereits die

Festsetzung eines Zwangsgeld angedroht war und insoweit der Widerspruch keine

aufschiebende Wirkung hat. Umgekehrt hat es bei dem Bescheid vom 28. April

2001 nicht berücksichtigt, dass dort ebenfalls die Vorlage eines Nachweises über

die Entlassung aus der neuseeländischen Staatsangehörigkeit verlangt ist.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.