Urteil des HessVGH, Az. 12 TG 2128/01

VGH Kassel: aufschiebende wirkung, staatsangehörigkeit, einbürgerung, auflage, verwaltungsakt, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, verzicht, schutz der ehe, zwangsgeld, androhung
1
2
3
Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
12. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
12 TG 2128/01
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
(Einbürgerung; Nachweis der Aufgabe der
Staatsangehörigkeit; Zwangsgeld)
Tatbestand
Der ... 1971 in W (Neuseeland) geborene Antragsteller hatte sich im Jahre 1985
vier Monate in Deutschland aufgehalten und lebt hier ständig seit 1. Oktober 1992.
Seine Eltern sind neuseeländische Staatsangehörige. Er ist seit Oktober 1993 als
Krankenpfleger erwerbstätig und seit 12. Juli 1996 mit einer deutschen
Staatsangehörigen verheiratet.
Ende April 1998 beantragte er die Einbürgerung und erklärte dazu, er sei zur
Aufgabe seiner bisherigen Staatsangehörigkeit bereit und verpflichte sich, nach
schriftlicher Zusicherung der Einbürgerung die erforderlichen Schritte zu
unternehmen. Zunächst erhielt er am 1. Dezember 1998 eine bis Ende Dezember
2000 geltende Einbürgerungszusicherung. Die neuseeländische Botschaft in B
lehnte allerdings eine Entlassung aus der neuseeländischen Staatsangehörigkeit
aufgrund dieser Einbürgerungszusicherung ab, weil nach dem neuseeländischen
Staatsangehörigkeitsrecht hierfür vorausgesetzt sei, dass ein anderer Staat die
betroffene Person nach ihren nationalen Rechtsvorschriften als eigenen
Staatsangehörigen betrachte. Daraufhin holte das Regierungspräsidium D die
Zustimmung des Hessischer Ministeriums des Innern und für Sport zur
Einbürgerung des Antragstellers unter vorübergehender Hinnahme von
Mehrstaatigkeit ein und ließ dem Antragsteller am 1. Juli 1999 die am 17. Juni 1999
ausgestellte Einbürgerungsurkunde durch die Stadt ... überreichen. Dabei
unterzeichnete der Antragsteller eine "Verpflichtungserklärung", in der er sich
verpflichtete, nach Vollzug der Einbürgerung sofort den Verzicht auf die
neuseeländische Staatsangehörigkeit bei der zuständigen Auslandsvertretung zu
beantragen und der Einbürgerungsbehörde einen Nachweis über die Wirksamkeit
des Verzichts vorzulegen. Außerdem verpflichtete er sich zur unverzüglichen
Mitteilung an die Einbürgerungsbehörde, falls er nicht innerhalb eines Jahres den
amtlichen Nachweis über den wirksamen Verzicht erhalten haben sollte.
Unter dem 25. Januar 2001 forderte der Antragsgegner den Antragsteller auf, bis
zum 1. April 2001 die Wirksamkeit des Verzichts nachzuweisen, und kündigte für
den Fall, dass bis dahin keine Nachricht eingegangen ist, die Festsetzung eines
Zwangsgelds an. Dieser Aufforderung widersprach der Antragsteller mit Schreiben
vom 28. März 2001 (eingegangen am 2. März 2001 und machte geltend, er habe
es als Überrumpelung und unbillige Überraschung empfunden, dass ihm bei der
Aushändigung der Einbürgerungsurkunde die Verpflichtungserklärung zur
Unterzeichnung vorgelegt worden sei. Er habe zwar in seinem
Einbürgerungsantrag angegeben auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit zu
verzichten, er habe sich aber bis zuletzt die Option offen halten wollen, auf die
Einbürgerung zu verzichten, und geglaubt, er werde die nötige Zeit für eine so
bedeutsame Entscheidung haben, wenn es soweit sei. In der Befürchtung, eine
Unterschriftsverweigerung würde sich auf den Vollzug der Einbürgerung auswirken,
habe er unterschrieben; seine Willenserklärung sehe er entsprechend § 116 Satz 2
BGB als nichtig an. Die Verpflichtung beruhe weder auf dem RuStAG in der zum
Zeitpunkt der Einbürgerung gültigen Fassung noch auf den damals gültigen
4
5
6
7
8
9
10
Zeitpunkt der Einbürgerung gültigen Fassung noch auf den damals gültigen
Einbürgerungsrichtlinien. Ein nachträglicher Verzicht auf die neuseeländische
Staatsangehörigkeit könne also nicht erzwungen werden, da diese Handlung kein
Gegenstand des die Einbürgerung betreffenden Verwaltungsakts sei.
Mit Bescheid vom 26. April 2001 forderte der Antragsgegner den Antragsteller
unter Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 1000 DM nochmals auf, bis 1.
Juni 2001 den wirksamen Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit
nachzuweisen. Für den Fall, dass auch die Festsetzung des Zwangsgeldes nicht
zur Vorlage des entsprechenden Nachweises führe, behielt sich der Antragsgegner
den Widerruf der Einbürgerung vor. Dem Antragsteller wurde "Gelegenheit zur
Anhörung" gemäß § 28 HVwVfG binnen vier Wochen gegeben. Mit Schreiben vom
28. April 2001 (eingegangen am 2. Mai 2001) wandte sich der Antragsteller auch
gegen diesen Bescheid und rügte das Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage für
den Widerruf der Einbürgerung. Am 14. Mai 2001 (Schreiben vom 10. Mai 2001)
legte er Widerspruch ein mit der Begründung, die Einbürgerung sei ohne Auflage
erfolgt, er sei vor der Einbürgerung nicht über eine Forderung nach einem Verzicht
informiert worden, in der Einbürgerungsurkunde fehle jeglicher Hinweis auf eine
Auflage und es sei ihm keine Rechtsmittelbelehrung erteilt worden. Weder im
RuStAG noch in den damals gültigen Einbürgerungsrichtlinien sei die Erteilung
einer Einbürgerung unter Auflage oder Vorbehalt geregelt. Eine vorübergehende
Hinnahme der Mehrstaatigkeit sei erst in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift
zum Staatsangehörigkeitsrecht (StAR-VwV) geregelt. Die Einordnung in deutsche
Lebensverhältnisse und der Schutz der Ehe seien von weitaus größerer Bedeutung
als der zusätzliche Besitz einer zweiten Staatsangehörigkeit, zumal jede fünfte
Ermessenseinbürgerung unter Hinnahme der Mehrstaatigkeit erfolge und noch
mehr Deutsche aus verschiedenen Gründen zusätzlich eine ausländische
Staatsangehörigkeit besäßen. Zudem wäre der Verzicht auf die neuseeländische
Staatsangehörigkeit endgültig und käme einem Bruch mit seinem Herkunftsland
gleich. Die Vorstellung, später nur mit Hindernissen das Land seiner Geburt und
seiner Kindheit über längere Zeit besuchen zu können, wiege sehr schwer. Die
Forderung der Einbürgerungsbehörde sei seines Erachtens unverhältnismäßig
angesichts der erwähnten vielen Ausnahmen und seine Lebenssituation. Dass er
eine zweite Staatsangehörigkeit besitze und weiterhin besitzen wolle, mindere
nicht den Wert der deutschen Staatsangehörigkeit; sie widerspiegele vielmehr eine
persönliche und allgemeine Realität, dass es keine ausschließlichen Identitäten
gebe. Sein Wunsch, die Staatsangehörigkeit seines Geburtslandes beizubehalten,
sei seiner Verbundenheit mit Deutschland keineswegs abträglich, sondern
Ausdruck der Tatsache, dass er dort 20 Jahre seines Lebens verbracht und dort
seine Wurzeln habe.
Am 14. Mai 2001 hat der Antragsteller unter Bezugnahme auf die Korrespondenz
im Verwaltungsverfahren um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht und
beantragt,
"die aufschiebende Wirkung anzuordnen".
Der Antragsgegner hat beantragt,
"die Klage abzuweisen".
Der Antragsgegner hat dazu ausgeführt, die "Klage" sei "mangels
Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig". Bislang sei kein belastender
Verwaltungsakt ergangen. Dem Antragsteller sei lediglich mit Schreiben vom 26.
April 2001 die Verhängung eines Zwangsgeldes angedroht worden. Bei seinem
"Widerspruch" handele es sich um eine Gegenvorstellung im Rahmen des
Anhörungsverfahrens nach § 29 HVwVfG. Unabhängig davon stelle die
Einbürgerung des Antragstellers unter der von ihm unterschriebenen Verpflichtung
der nachträglichen Aufgabe der neuseeländischen Staatsangehörigkeit eine
Auflage im Sinne von § 49 Abs. 2 Nr. 2 HVwVfG dar, die auch die Rechtsfolge des
Widerrufs der Einbürgerung nach sich ziehen könne. Der Antragsteller könne
insoweit auch nicht vortragen, dass ihn die Entscheidung der Behörde, ihn unter
vorübergehender Hinnahme von Mehrstaatigkeit einzubürgern, überrascht habe.
Er habe in seinem Einbürgerungsantrag selbst das Kästchen angekreuzt, das die
Bereitschaft zur Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit zum Inhalt habe.
Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat mit Beschluss vom 3. Juli 2001 festgestellt,
dass der Widerspruch des Antragstellers vom 2. April 2001 gegen die Verfügung
des Antragsgegners von 22. Januar 2001 aufschiebende Wirkung hat. Außerdem
hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des
11
12
13
hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des
Antragstellers vom 2. Mai 2001 gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 26.
April 2001 angeordnet.
Dazu ist ausgeführt, der Antrag sei, soweit er sich gegen die erstmals mit
Bescheid vom 22. Januar 2001 verfügte Aufforderung richte, die Wirksamkeit des
Verzichts auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit nachzuweisen, in
entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO zulässig. Bei dem Schreiben
vom 22. Januar 2001 handele es sich nicht um eine Maßnahme im
Anhörungsstadium, der Antragsteller sei vielmehr rechtsverbindlich aufgefordert
worden, einen Nachweis über den Verzicht auf die neuseeländische
Staatsangehörigkeit vorzulegen, und der im Bescheid vom 26. April 2001
enthaltene Passus, es werde Gelegenheit zur Anhörung gegeben, beziehe sich
nach seinem äußeren Erklärungswert auf den in Aussicht genommenen Widerruf
der Einbürgerung.
Der Antrag sei auch begründet, da bezüglich des Verwaltungsakts vom 22. Januar
2001 weder die sofortige Vollziehung angeordnet worden sei noch die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 2 VwGO entfalle. Da die
Behörde von einer Vollziehbarkeit ihres Bescheids ausgehe, sei der auf
Feststellung der aufschiebenden Wirkung gerichtete Antrag begründet. Auch in der
Sache dürften die Einwände "des Antragsgegners" (gemeint ist wohl: "des
Antragstellers"), ohne dass dies abschließend erörtert werden müsse, berechtigt
sein, so dass die durch Verwaltungsakt begründete Rechtspflicht, den Verzicht der
neuseeländischen Staatsangehörigkeit nachzuweisen, in einem
Hauptsacheverfahren wahrscheinlich keinen Bestand haben würde. Die Kammer
habe bereits Bedenken, ob es völkerrechtlich zulässig sein könne, einen fremden
Staatsangehörigen durch Hoheitsakt dazu zu verpflichten, seine fremde
Staatsangehörigkeit aufzugeben. Zutreffend dürften auch die Ausführungen des
Antragstellers sein, dass es dem angegriffenen Verwaltungsakt an einer
Rechtsgrundlage fehle. Weder das Staatsangehörigkeitsgesetz noch die
staatsangehörigkeitsregelnden Bestimmungen des Ausländergesetzes
ermächtigten den Antragsgegner zum Erlass der angegriffenen Verfügung. § 26
HVwVfG scheide schon deshalb als Ermächtigung aus, weil dem Verwaltungsakt
Einbürgerung keine Nebenbestimmung beigefügt gewesen sei. Die
Verpflichtungserklärung sei eine rechtlich selbständige öffentlich-rechtliche
Willenserklärung, deren Abgabe nicht mit der Einbürgerung ausbedungen gewesen
sei. Auch die Verpflichtungserklärung selbst dürfte keine Rechtsgrundlage für die
Verfügung sein. Der Begründung selbständiger öffentlich-rechtlicher Pflichten
außerhalb der Handlungsform des Verwaltungsakts seien enge Grenzen gesetzt.
Auf der vertraglichen Ebene seien die zahlreichen Beschränkungen der §§ 54 ff.
HVwVfG zu beachten, und auf der Ebene der einseitig verpflichtenden Erklärungen
bedürfe es einer gesetzlichen Ermächtigung, in der Art und Umfang der Pflicht
festgelegt seien. Unabhängig davon dürfte die angegriffene Verfügung auch auf
ein unmögliches Ziel gerichtet sein. Von dem Einbürgerungsbewerber oder
Eingebürgerten könnte allenfalls der Nachweis gefordert werden, alles in seiner
Macht Stehende getan zu haben, um die bisherige Staatsangehörigkeit zu
verlieren. Letztlich bestünden auch Bedenken gegen die Geeignetheit der
Verfügung, da selbst bei rechtswirksamer Abgabe einer Verpflichtungserklärung
nicht sichergestellt sei, dass der Bewerber seine Staatsangehörigkeit alsbald nach
der Einbürgerung tatsächlich aufgebe.
Soweit sich der Antrag gegen die Androhung von Zwangsgeld im Bescheid vom
26. April 2001 richte, sei er gemäß § 80 Abs. 5 VwGO i.V.m. § 16 HessAGVwGO
zulässig. Der Antrag sei auch begründet, da es schon an den gesetzlichen
Voraussetzungen für eine Verwaltungsvollstreckung fehle. Soweit sich die
Zwangsgeldandrohung auf die Aufforderung im Bescheid vom 22. Januar 2001
beziehe, habe der Widerspruch des Antragstellers die aufschiebende Wirkung
ausgelöst, und soweit sie sich auf die abgegebene Selbstverpflichtung beziehe,
fehle es an dem Erfordernis eines Verwaltungsakts. Die verfügte Maßnahme dürfte
auch unverhältnismäßig sein. Zur Wahrung der deutschen Rechtsordnung
erscheine es nicht erforderlich, den Verzicht auf die neuseeländische
Staatsangehörigkeit mit Zwangsgeld durchzusetzen. Wenn der Nachweis des
Verlusts der neuseeländischen Staatsangehörigkeit nicht geführt werde, bedürfe
es keiner Verhängung von Zwangsgeldern; denn niemandem werde die deutsche
Staatsangehörigkeit aufgedrängt. Wer nicht bereit sei, die von der deutschen
Rechtsordnung aufgestellten Voraussetzungen zur Erlangung der deutschen
Staatsangehörigkeit zu erfüllen, könne die deutsche Staatsangehörigkeit nicht
erhalten; wer sie gleichwohl erworben habe, könne sie nicht beibehalten.
14 Nach Zulassung der Beschwerde durch Beschluss des Senats vom 2. August 2001
(12 TZ 2076/01) macht der Antragsgegner geltend, die Auffassung des
Verwaltungsgerichts, dass es sich bei der Aushändigung der
Einbürgerungsurkunde und der Unterschriftsleistung unter die vorbereitete
Verpflichtungserklärung um zwei Rechtsakte handele, sei falsch und werde dem
von der Verwaltungspraxis entwickelten und jahrelang praktizierten Institut der
vorübergehenden Hinnahme von Mehrstaatigkeit nicht gerecht. Es handele sich
um einen Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen im Sinne von § 36 HVwVfG.
Eine Nebenbestimmung sei zulässig, wenn sie zur Sicherstellung der gesetzlichen
Voraussetzungen des Verwaltungsakts dienen solle, die zum Zeitpunkt des
Erlasses noch nicht vorlägen. So liege der Fall hier. Das Erfordernis der Aufgabe
oder des Verlusts der bisherigen Staatsangehörigkeit habe wegen der
Besonderheit des neuseeländischen Rechts zum Zeitpunkt der Einbürgerung des
Antragstellers nicht vorgelegen. Aus diesem Grunde sei nur eine Einbürgerung mit
Nebenbestimmung möglich gewesen. Diese dürfe allerdings nicht mittels einer
Bedingung erfolgen, da eine Einbürgerung als rechtsgestaltender Verwaltungsakt
bedingungsfeindlich sei, sondern nur in der Form einer Auflage. Aus § 1 Abs. 4
StAUrkVwV folge, dass die Auflage nicht als Zusatz auf der Einbürgerungsurkunde
angebracht werden dürfe. Sie könne entweder als üblicher förmlicher Bescheid
zusammen mit der Aushändigung der Einbürgerungsurkunde überreicht oder aber
auch in anderer Weise mit dem Einbürgerungsakt verbunden werden. Die
Verwaltung habe sich für vorformulierte Selbstverpflichtungen entschieden, da
damit die Bedeutung des Auferlegten unterstrichen werden könne. Bei einem
üblichen Auflagenbescheid bestünde die Gefahr, dass ein neben der
Einbürgerungsurkunde, die ihn optisch und in seiner Bedeutung überrage, im
Bewusstsein des Eingebürgerten in Vergessenheit gerate. Wer bei Gelegenheit der
Aushändigung der Einbürgerungsurkunde und in diesem Zusammenhang seine
Unterschrift unter die Verpflichtungserklärung setze, könne nicht ernsthaft
glauben, dass er eine freiwillige Erklärung abgebe, deren Einhaltung oder
Nichteinhaltung für den Akt der Einbürgerung rechtlich ohne Belang sei. Die
Auflage genüge also auch dem Bestimmtheitserfordernis. Hier komme noch hinzu,
dass die Behörde mangels Vergleichsfällen zunächst eine
Einbürgerungszusicherung ausgestellt habe, ehe sich herausgestellt habe, dass
nach neuseeländischem Recht ein Verlust der Staatsangehörigkeit erst nach
Vollzug der Einbürgerung möglich sei. Aufgrund dieser Vorgeschichte habe der
Antragsteller davon ausgehen müssen, dass er das, was er vor der Einbürgerung
nicht habe bewirken können, nun nach dem Vollzug der Einbürgerung zu tun habe
wobei dies nicht freiwillig in sein Belieben gestellt sei, sondern eine Verpflichtung
darstelle, deren Nichteinhaltung Rechtsfolgen nach sich ziehe. Es werde von ihm
auch nichts Unmögliches verlangt, sondern zunächst nur, dass nach der
Einbürgerung ein Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit beantragt
werde. Der Antragsteller werde nicht unmittelbar verpflichtet, die Entlassung aus
dem neuseeländischen Staatsverband zu präsentieren. Da von einem
Verwaltungsakt mit Auflage auszugehen sei, sei eine Vollstreckung nach dem
Verwaltungsvollstreckungsgesetz möglich. In Betracht komme allein die
Androhung und Verhängung von Zwangsgeld, da die Beantragung des Verzichts
auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit eine unvertretbare Handlung
darstelle. Das Schreiben der Behörde vom 22. Januar 2001 mit einer Frist zum 1.
April 2001 für den Nachweis der Wirksamkeit des Verzichts auf die
neuseeländische Staatsangehörigkeit sei als letztmalige Mahnung vor dem
Ergreifen von Vollstreckungsmaßnahmen zu sehen. Da immer Bezug auf den
Einbürgerungsakt genommen werde, sei das Schreiben nach seinem objektiven
Erklärungswert auch so zu verstehen, dass selbstredend zunächst der Nachweis
über den gestellten Antrag ausreiche. Üblicherweise wäre aber auch die gewählte
Frist für die Wirksamkeit des Verzichts ausreichend, wenn der Antragsteller endlich
den ersten Schritt tun würde. Dieses Schreiben sehe die Behörde lediglich als
Vorbereitungsschreiben an, nicht als neuen Verwaltungsakt. Das Schreiben vom
26. April 2001 nehme Bezug auf das Vollstreckungsrecht und drohe Zwangsgeld
an. Insoweit seien keine Gründe ersichtlich, die eine Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung rechtfertigten. Soweit der Antragsteller im Grundsatz die
Forderung der Behörde auf Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit
rüge, könne er damit nicht mehr gehört werden. Nach Verstreichen der Jahresfrist,
die wegen Fehlens einer Rechtsbehelfsbelehrung greife, sei die Auflage
bestandskräftig und vollziehbar geworden. Gründe, warum er durch die
Vollstreckungsmaßnahme als solche in seinen Rechten verletzt worden sei, seien
nicht ersichtlich vorgetragen.
15
16
17
18
19
20
21
22
23
Der Antragsgegner beantragt,
den Beschluss des VG Darmstadt vom 3. Juli 2001 aufzuheben und den Antrag
auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 2. Mai 2001
abzulehnen.
Der nicht anwaltlich vertretene Antragsteller vertieft im Beschwerdeverfahren
seine Rechtsauffassung, dass es entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht
um eine Auflage zu dem Verwaltungsakt der Einbürgerung gehe, sondern lediglich
um eine Verpflichtungserklärung ohne rechtliche Ermächtigungsgrundlage.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und
die beigezogene Akte der Einbürgerungsbehörde sowie die Übersetzung der
neuseeländischen Staatsangehörigkeitsgesetze in Bergmann/Ferid,
Internationales Ehe- und Kindschaftsrecht, Bezug genommen, die allesamt
Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
Die Beschwerde ist vom Senat zugelassen und auch sonst zulässig (§§ 124 Abs. 2,
146 Abs. 4 bis 6 VwGO). Der Antragsgegner hat mit der Beschwerde im Ergebnis
keinen Erfolg, da das Verwaltungsgericht den Anträgen des Antragstellers auf
vorläufigen Rechtsschutz hinsichtlich der Bescheide des Regierungspräsidiums
vom 22. Januar und 28. April 2001 zu Recht stattgegeben hat. Der Beschluss des
Verwaltungsgerichts ist allerdings, wie aus dem Tenor ersichtlich, teilweise neu zu
fassen.
1. Hinsichtlich der Aufforderung zum Nachweis des Verzichts auf die
neuseeländische Staatsangehörigkeit in dem Bescheid vom 22. Januar 2001 ist
der Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs analog
§ 80 Abs. 5 VwGO zulässig und begründet, da es sich dabei entgegen der
Auffassung des Antragsgegners um einen Verwaltungsakt hande und deshalb dem
Widerspruch des Antragstellers vom 2. April 2001 gemäß § 80 Abs. 1 VwGO
aufschiebende Wirkung zukommt.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass es sich bei dem
Schreiben vom 22. Januar 2001 insgesamt um einen Verwaltungsakt handelt,
obwohl dieses Schreiben nicht ausdrücklich als "Bescheid" oder "Verfügung"
bezeichnet ist und eine Rechtsmittelbelehrung nicht enthält. Aus dem Text des
Schreibens ergibt sich nämlich mit hinreichender Deutlichkeit für den
durchschnittlichen Adressaten die rechtsverbindliche Verpflichtung zum Nachweis
der Wirksamkeit des Verzichts auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit bis 1.
April 2001. Schon die Formulierung "Ich fordere Sie deshalb auf, ..." lässt nicht
erkennen, dass es sich dabei nur un eine unverbindliche Bitte oder einen bloßen
Hinweis auf die Gelegenheit der Erfüllung der Verpflichtungserklärung vom 1. Juli
1999 handeln sollte. Außerdem spricht der anfängliche Hinweis auf das Überziehen
der Jahresfrist um mehr als ein halbes Jahr gegen eine unverbindliche Belehrung
und Mitteilung. Vor allem aber nötigt der abschließende Satz "Sollte ich bis zu
diesem Zeitpunkt keine Nachricht erhalten, werde ich ein Zwangsgeld gegen Sie
festsetzen." zu der Annahme, dass die vorangehende Aufforderung zur Grundlage
von Vollstreckungsmaßnahmen gemacht werden sollte, falls der Antragsteller der
Aufforderung nicht nachkomme. Diesem Eindruck, der durch den Aufbau und den
Inhalt des Schreibens vom 22. Januar 2001 erweckt werden musste, steht nicht
entgegen, dass bei der Ankündigung einer Zwangsgeldfestsetzung nicht der
Begriff der "Androhung" benutzt, die Höhe des Zwangsgelds nicht benannt und im
Übrigen eine Rechtsmittelbelehrung nicht beigefügt ist. Letzteres führt lediglich
dazu, dass für den Widerspruch des Antragstellers nicht die Monatsfrist des § 70
Abs. 1 VwGO, sondern die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO (§ 70 Abs. 2 VwGO)
galt.
Unter diesen Umständen ist dem am 2. April 2001 eingegangenen Schreiben des
Antragstellers vom 28. März 2001 der Charakter eines Widerspruchs
zuzuerkennen, obwohl dieser Ausdruck nicht benutzt wurde. Die Ausführungen des
Antragstellers zielen nämlich inhaltlich unmissverständlich darauf ab, sowohl die
Aufforderung zum Nachweis eines wirksamen Verzichts auf die neuseeländische
Staatsangehörigkeit als auch die Androhung des Zwangsgeldes aufzuheben.
Soweit das Verwaltungsgericht danach analog § 80 Abs. 5 VwGO den
Suspensiveffekt des Widerspruchs vom 2. April 2001 nach dem Grundsatz des § 80
24
25
26
27
28
Suspensiveffekt des Widerspruchs vom 2. April 2001 nach dem Grundsatz des § 80
Abs. 1 VwGO festgestellt hat, ergeben sich hinsichtlich der Aufforderung zum
Nachweis des Verzichts keine Bedenken, wohl aber hinsichtlich der Androhung
einer Zwangsgeldfestsetzung; denn im letzteren Fall handelt es sich um eine
Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung, bei der in Hessen die aufschiebende
Wirkung entfällt (§ 80 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 16 HessAGVwGO). Infolgedessen ist die
Zwangsgeldandrohung in der Sache zu überprüfen mit dem Ziel der Feststellung,
ob insoweit das öffentliche Interesse am Sofortvollzug das private Interesse des
Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung überwiegt (§ 80 Abs. 5 VwGO; dazu
4.).
2. Auch hinsichtlich der Aufforderung zum Nachweis des Verzichts in dem
Bescheid vom 26. April 2001 ist analog § 80 Abs. 5 VwGO festzustellen, dass der
dagegen erhobene Widerspruch gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung
entfaltet. Bei dem Schreiben vom 26. April 2001 handelt es sich ebenfalls um
einen Verwaltungsakt. Soweit dem Antragsteller damit Gelegenheit zur Anhörung
innerhalb von vier Wochen nach Erhalt des Schreibens nach § 28 HVwVfG gegeben
worden ist, bezieht sich dies nicht auf den gesamten Inhalt des Schreibens,
sondern lediglich auf den in dem vorangehenden Absatz enthaltenen Vorbehalt
des Widerrufs der Einbürgerung sowie die Einziehung der deutschen
Ausweispapiere und der Einbürgerungsurkunde. Obwohl auch insoweit die
Formulierungen nicht eindeutig sind, ergibt sich dies aus dem
Gesamtzusammenhang und dem Aufbau des Schreibens vom 26. April 2001.
Nach Wiedergabe des bisherigen Verfahrensablaufs ist der Antragsteller dort
gemäß § 76 HessVwVG unter Androhung eines Zwangsgeldes von 1000 DM
aufgefordert worden, bis 1. Juni 2001 den Nachweis über den wirksamen Verzicht
auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit vorzulegen. Damit ist bei
sachgemäßer Auslegung eine weitere selbständige Aufforderung zur Vorlage
dieses Nachweises innerhalb der Frist zum 1. Juni 2001 erfolgt.
Danach kommt -- wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat
-- schon dem am 2. Mai 2001 eingegangenen Schreiben des Antragstellers vom
28. April 2001 die Bedeutung eines Widerspruchs zu und nicht erst dem
ausdrücklich als Widerspruch bezeichneten Schreiben vom 10. Mai 2001.
3. Ob die zweimalige Aufforderung zur Vorlage des Nachweises über den
wirksamen Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit rechtmäßig war,
braucht nach alledem im vorliegenden Verfahren nicht überprüft zu werden. Die
dahingehenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts erweisen sich damit als
bloße obiter dicta. Sie sind dementsprechend wie folgt eingeleitet: "Auch in der
Sache dürften die Einwände des Antragsgegners, ohne dass dies abschließend
erörtert werden müsste, berechtigt sein, so dass die durch Verwaltungsakt
begründete Rechtspflicht, den Verzicht der neuseeländischen Staatsangehörigkeit
nachzuweisen, in einem Hauptsacheverfahren wahrscheinlich keinen Bestand
haben würde".
4. Der hinsichtlich der zweimaligen Zwangsgeldandrohung zulässige Antrag auf
Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche vom 2. April und vom 2.
Mai 2001 (§ 80 Abs. 5 VwGO; § 16 HessAGVwGO) ist auch begründet; denn die in
dem Bescheid vom 22. Januar 2001 ohne Angabe eines Betrages und später in
dem Bescheid vom 26. April 2001 unter Nennung des Betrages von 1.000 DM
erfolgte Androhung der Festsetzung eines Zwangsgelds erweist sich als
offensichtlich rechtswidrig. In dem Bescheid vom 22. Januar 2001 fehlt nicht nur die
Angabe der Höhe des Zwangsgeldes, sondern auch jegliche Begründung.
Dagegen ist in dem Bescheid vom 26. April 2001 ausgeführt, die Festsetzung des
Zwangsgelds sei erforderlich, um die Durchführung der aufgegebenen
nichtvertretbaren Handlung sicher zu stellen. Damit ist zutreffend darauf
abgestellt, dass hier die Vornahme einer unvertretbaren Handlung des
Antragstellers mittels Zwangsgeldandrohung und -festsetzung durchgesetzt
werden soll.
Insoweit hat das Verwaltungsgericht zu Recht dahin entschieden, dass es an den
gesetzlichen Voraussetzungen für eine Verwaltungsvollstreckung fehlt. Gemäß §
69 Abs. 1 HessVwVG können Verwaltungsakte unter den Voraussetzungen des § 2
HessVwVG vollstreckt werden, und gemäß § 2 HessVwVG können Verwaltungsakte
vollstreckt werden, wenn sie unanfechtbar geworden sind oder wenn der
Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung haben würde. Zudem ergibt sich aus §
1 Abs. 1 HessVwVG, dass nach den Vorschriften dieses Gesetzes nur
Verwaltungsakte, mit denen eine Geldleistung, eine sonstige Handlung oder eine
29
30
31
32
Verwaltungsakte, mit denen eine Geldleistung, eine sonstige Handlung oder eine
Duldung oder Unterlassung gefordert wird, vollstreckt werden können.
Soweit die Zwangsgeldandrohungen an die zweimalige Aufforderung zur Vorlage
des Nachweises des Verlusts der neuseeländischen Staatsangehörigkeit
anknüpfen, sind die Voraussetzungen für eine Vollstreckung deshalb nicht
gegeben, weil diese Verwaltungsakte weder unanfechtbar noch sofort vollziehbar
sind; denn insoweit haben die Widersprüche des Antragstellers, wie oben
dargestellt, aufschiebende Wirkung entfaltet.
Soweit sich die Zwangsgeldandrohung auf die schriftliche Verpflichtung des
Antragstellers vom 1. Juli 1999 bezieht, fehlt es an einem Verwaltungsakt, der
allein nach § 1 Abs. 1 HessVwVG als Grundlage für eine Vollstreckung durch
Zwangsgeldfestsetzung in Betracht kommt. Ob die Vorschrift des § 72 Abs. 2
HessVwVG ausnahmsweise eine Zwangsgeldfestsetzung ohne vorausgehenden
Verwaltungsakt auch in Fällen der vorliegenden Art erlaubt, kann offen bleiben
denn die Einbürgerungsbehörde hat sich nicht auf diese Vorschrift gestützt und
insbesondere nicht angeführt, die Zwangsgeldandrohung und -festsetzung sei zur
Abwehr einer gegenwärtiger Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
erforderlich (§ 72 Abs. 2 Satz HessVwVG).
Zu Unrecht hat sich die Einbürgerungsbehörde während des Verfahrens auch
darauf gestützt, es solle eine der Einbürgerung beigefügte Auflage vollzogen
werden, also eine Nebenbestimmung im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG.
Weder in der Einbürgerungsurkunde selbst noch im Zusammenhang mit der
Vorbereitung der Einbürgerung und der Aushändigung der Urkunde war von einer
Auflage die Rede. Ebensowenig sind die beiden angegriffenen Bescheide darauf
gestützt, dass der Antragsteller einer Auflage nicht nachgekommen sei. Bei der
Auflage handelt es sich um eine zusätzlich mit einem Verwaltungsakt verbundene
selbständig erzwingbare hoheitliche Anordnung, wobei streitig ist, ob es sich dabei
um selbständige Verwaltungsakte oder nur um Bestandteile von Verwaltungsakten
handelt; immer muss es sich aber um ein behördliches Gebot oder Verbot
handeln, das mit dem Hauptverwaltungsakte im Zusammenhang steht (vgl. dazu
Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., 2000, § 36 Rdnr. 29 ff.). Die von dem
Antragsteller unterschriebene "Verpflichtungserklärung" stellt weder der äußeren
Form noch ihrem Inhalt nach eine behördliche Anordnung dar, die als Auflage
qualifiziert werden könnte. Hierfür fehlt es vor allem auch an dahingehenden
eindeutigen Erklärungen der Einbürgerungsbehörde, die den Antragsteller nach
dem Scheitern des beabsichtigten Verfahrens mittels Einbürgerungszusicherung
offenbar weder schriftlich noch mündlich über Form und Inhalt des daraufhin
eingeschlagenen Verfahrens vorab unterrichtet hat, bevor diesem anlässlich der
Aushändigung der Einbürgerungsurkunde die Verpflichtungserklärung zur
Unterschrift vorgelegt wurde.
Ob eine Auflage mit dem Inhalt, im Anschluss an die Einbürgerung in Deutschland
die andere Staatsangehörigkeit aufzugeben, zulässig oder ob die Einbürgerung
allgemein nebenbestimmungsfeindlich ist (dazu ausführlich und m.w.N. Masuch,
ZAR 2001, 263), kann nach alledem hier offenbleiben. Es sei nur darauf
hingewiesen, dass eine Auflage zu einer Einbürgerung nach § 9 RuStAG (nunmehr
§ 9 StAG vom 15.07.1999, BGBl. I S. 1618) nicht daran scheitert, dass eine Auflage
einem Verwaltungsakt dann nicht beigegeben werden darf, wenn darauf ein
Anspruch besteht. In den Fällen der vorliegenden Art, in denen die
Voraussetzungen für die ausnahmsweise Hinnahme von Mehrstaatigkeit auf Dauer
nicht gegeben sind, kann der Einbürgerungsbewerber eine Einbürgerung so lange
nicht verlangen, wie er nicht die andere Staatsangehörigkeit bei der Einbürgerung
verliert oder sie zuvor aufgibt. Da es bei dieser Fallkonstellation an einer
entscheidenden Voraussetzung für die Einbürgerung fehlt kann der Ausländer an
sich überhaupt nicht in den deutschen Staatsverband aufgenommen werden.
Dementsprechend ist in der Verwaltungspraxis anerkannt, dass Mehrstaatigkeit
vorübergehend hingenommen wird, wenn der ausländische Staat das Ausscheiden
aus der Staatsangehörigkeit erst nach dem Vollzug der Einbürgerung in
Deutschland zulässt und kein Grund für eine dauernde Hinnahme von
Mehrstaatigkeit vorliegt (Nr. 8.1.2.6.2 Sätze 1 und 3 StAR-VwV vom 13.12.2000,
BAnz. 2001 Nr. 21a = GMBl. S. 122). Zur Durchsetzung der Auflage kann -- auch
mehrfach -- ein Zwangsgeld nach Maßgabe der landesrechtlichen Bestimmungen
verhängt werden (vgl. Nr. 8.1.2.6.2. Satz 4 StAR-VwV). Entsteht nach der
Einbürgerung ein Grund für die dauernde Hinnahme von Mehrstaatigkeit, ist vom
Vollzug der Auflage abzusehen (Nr. 8.1.2.6.2 Satz 5 StAR-VwV). Entsprechend ist
zu verfahren, wenn sich im Zuge der Entlassungsbemühungen herausstellt, dass
33
34
zu verfahren, wenn sich im Zuge der Entlassungsbemühungen herausstellt, dass
ein solcher Grund vorhanden ist und dieser auch schon vor der Einbürgerung
bestand.
5. Die Beschwerde des Antragsgegners hat danach zwar keinen Erfolg, der Tenor
des erstinstanzlichen Beschlusses muss aber neu formuliert werden.
Indem das Verwaltungsgericht hinsichtlich des Bescheids vom 22. Januar 2001 in
vollem Umfang die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 2. April 2001
festgestellt hat, hat es den Umstand vernachlässigt, dass dort bereits die
Festsetzung eines Zwangsgeld angedroht war und insoweit der Widerspruch keine
aufschiebende Wirkung hat. Umgekehrt hat es bei dem Bescheid vom 28. April
2001 nicht berücksichtigt, dass dort ebenfalls die Vorlage eines Nachweises über
die Entlassung aus der neuseeländischen Staatsangehörigkeit verlangt ist.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.