Urteil des HessVGH vom 24.01.2008, 8 N 1058/07

Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 8. Senat

Normen: § 47 Abs 2 S 1 VwGO, Art 20 Abs 1 GG

Entscheidungsdatum: 24.01.2008

Aktenzeichen: 8 N 1058/07

Dokumenttyp: Beschluss

Normenkontrolle: Festsetzung des Hebesatzes für die Grundsteuer B; Beitragspflicht für die Erneuerung von Straßen

Tenor

Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens haben die Antragsteller je zur Hälfte zu tragen.

Der Beschluss ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, sofern nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1Die Antragsteller sind Eheleute und bewohnen gemeinsam ein im Eigentum der Antragstellerin zu 2. stehendes Hausgrundstück im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin. Sie wenden sich mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag gegen die von der Gemeindevertretung der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung am 12. Dezember 2006 mit 27 gegen zehn Stimmen beschlossene Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2007, insbesondere gegen die darin in § 5 Nr. 1 lit. b) enthaltene Festsetzung des Hebesatzes für die Grundsteuer B auf 260 v. H..

2Der Antragsteller zu 1., der in der Öffentlichkeit als "sachverständiger Bürger für Gebühren- und Beitragsrecht" auftritt, setzt sich seit Jahren für den Erlass einer Straßenbeitragssatzung durch die Antragsgegnerin ein und hat den Beschlussgremien der Antragsgegnerin im Jahre 2001 auch einen eigenen Satzungsentwurf vorgelegt, der wiederholt Gegenstand von Beratungen dieser Gremien gewesen ist.

3Der Beschlussfassung der Gemeindevertretung über die Haushaltssatzung vom 12. Dezember 2006 war eine Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses der Gemeindevertretung am 2. Dezember 2006 vorausgegangen, in der sich der Ausschuss unter anderem mit dem von einer Fraktion vorgeschlagenen Erlass einer Straßenbeitragssatzung befasste. Das Protokoll dieser Ausschusssitzung enthält hierzu Folgendes:

4"U. K. stellt fest, dass die Straßenbeitragssatzung in der gewünschten Form nicht verabschiedet werden kann. Als Lösung schlägt er vor, den Hebesatz der Grundsteuer B von derzeit 240 v. H. auf 260 v. H. anzuheben und die daraus resultierenden Mehreinnahmen von 100.832,00 Euro für Zinsen und Tilgung zu verwenden. Die Erneuerungsmaßnahmen laut Prioritätenlisten von 2.500.000,00

verwenden. Die Erneuerungsmaßnahmen laut Prioritätenlisten von 2.500.000,00 Euro werden in den Jahren 2007 bis 2011 mit jeweils 500.000,00 Euro veranschlagt.

5

6Beschluss:

7Es wird beschlossen, den Hebesatz der Grundsteuer B im Haushaltsjahr 2007 von 240 v. H. auf 260 v. H. anzuheben, um die notwendigen Straßenerneuerungen mit Kosten von 2.500.000,00 Euro zu finanzieren.

8Die Kosten werden in den Jahren 2007 bis 2011 mit jeweils 500.000,00 Euro veranschlagt.

9Beratungsergebnis: 7 Ja-Stimme (n), 0 Gegenstimme(n), 2 Stimmenthaltung(en)".

10 Nachdem die Gemeindevertretung in ihrer Sitzung am 12. Dezember 2006 die Haushaltssatzung 2007 mit einer entsprechenden Änderung des Grundsteuerhebesatzes beschlossen und in § 3 Nr. 4 der Satzung den Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen auf die Haushaltsstelle 6310.969900 – Straßenerneuerung nach Prioritätenliste – auf 2.000.000,00 Euro festgesetzt hatte, genehmigte der Landrat des Hochtaunuskreises mit Schreiben vom 29. März 2007 diese Satzung gemäß § 103 Abs. 2 HGO mit der Einschränkung, dass die Genehmigung für die zu Lasten des Haushaltsjahres 2011 veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 500.000,00 Euro bei der Haushaltsstelle 6310.969900 – Straßenerneuerung nach Prioritätenliste – versagt wurde. Die beschlossene Haushaltssatzung, die keine Zweckbindungsvermerke für die Einnahmen aus der Grundsteuer B nach § 17 GemHVO 1974 enthält, und die Genehmigung wurden im Usinger Anzeiger vom 10. April 2007 veröffentlicht und lagen in der Zeit vom 23. April 2007 bis 2. Mai 2007 (einschließlich) im Bürgerbüro der Gemeindeverwaltung öffentlich aus.

11 Mit einem am 22. Mai 2007 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Schriftsatz vom 5. Mai 2007 hat der Antragsteller zu 1. – zunächst nur im eigenen Namen und ohne anwaltliche Vertretung – den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Nachdem er mit Schreiben des Berichterstatters vom 23. Mai 2007, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, auf das Vertretungserfordernis nach § 67 Abs. 1 Satz 1 VwGO und die Notwendigkeit einer Präzisierung des Antrags hingewiesen worden war, hat er mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 30. Juli 2007, auf den ebenfalls Bezug genommen wird, den Antrag begründet. Er begehre die Feststellung der Unwirksamkeit der von der Gemeindevertretung der Antragsgegnerin am 12. Dezember 2006 für das Haushaltsjahr 2007 beschlossenen Haushaltssatzung und bezwecke damit auf eine Art Umweg, die Gegenseite zum Erlass einer Straßenbeitragssatzung zu veranlassen. Er hält die Haushaltssatzung – soweit sie kommunalaufsichtsrechtlich unbeanstandet geblieben sei – "im Hinblick auf den straßenfinanzierten Relevanzbereich" für nichtig und meint, neben der Antragstellerin zu 2., die ihm mit Schreiben vom 12. September 2007 Prozessvollmacht erteilt hat und als alleinige Grundstückseigentümerin grundsteuerpflichtig ist, sei auch er selbst antragsbefugt, weil er im Innenverhältnis zu ihr aufgrund seiner höheren Einkünfte die Steuerlast faktisch trage. Die Antragsteller halten die Erhöhung der Grundsteuer B zur Deckung der mit Straßenerneuerungsarbeiten verbundenen Ausgaben für system- und damit rechtswidrig, weil § 11 Abs. 3 KAG zeige, dass der Gesetzgeber die in Rede stehenden straßenbezogenen Kosten dem beitragsrechtlichen Instrumentarium zugeordnet habe, so dass diese Kostenpositionen nicht im Steuerrecht beheimatet seien. Zwar zwinge § 11 Abs. 1 KAG die Kommunen nicht zu einer entsprechenden Beitragserhebung. Jedenfalls dann, wenn die dem Beitragsrecht systematisch zugeordneten Maßnahmen über eine besondere Steuerart – wie hier die Grundsteuer B – finanziert werden sollten, liege darin aber ein Rechtsverstoß mit verfassungsrechtlicher Dimension, weil bei der Finanzierung durch Einnahmen aus einer bestimmten Steuerart keine dem Beitragsrecht typischerweise zugrunde liegende Anknüpfung an die mit der Kosten verursachenden Maßnahme verbundenen abstrakten Vorteile des Abgabenpflichtigen stattfinde.

12 Der durchschnittliche Hebesatz im Hochtaunuskreis liegt bei 253 v. H.. Eine Zweckbindung der Steuereinnahmen ist allerdings nicht möglich…

Die Antragsgegnerin tritt dem Antrag entgegen und meint, beiden Antragstellern fehle die erforderliche Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Der Antragsteller zu 1. sei nicht selbst Steuerschuldner und daher von der Festsetzung

Antragsteller zu 1. sei nicht selbst Steuerschuldner und daher von der Festsetzung der Hebesätze für die Grundsteuer B nicht unmittelbar betroffen. Auch der Antragstellerin zu 2. fehle die Antragsbefugnis, weil sie mit dem Antrag nicht eigene Interessen geltend mache, sondern lediglich das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Gemeindehaushaltsrechts, das jedoch lediglich das rechtliche Innenverhältnis der Kommune regele, also Innenrecht der Gemeinde darstelle und damit hinsichtlich einer möglichen Verletzung für die Bürgerinnen und Bürger einer Gemeinde im Außenverhältnis nicht rügefähig sei. Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Antragsgegnerin wird auf die Schriftsätze ihres Bevollmächtigten vom 27. August und 25. September 2007 Bezug genommen

13 Die Beteiligten sind mit Schreiben des Berichterstatters vom 28. September 2007 darauf hingewiesen worden, dass der Senat beabsichtige, über den Normenkontrollantrag ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden (§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Sie haben sich hierzu nicht geäußert.

14 Dem Senat liegen die die streitgegenständliche Haushaltssatzung betreffenden Akten der Antragsgegnerin vor, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

II.

15 Der Normenkontrollantrag ist unzulässig, weil den Antragstellern die erforderliche Antragsbefugnis fehlt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

16 Das Fehlen der Antragsbefugnis ist offensichtlich, soweit die Antragsteller begehren, die angegriffene Haushaltssatzung der Antragsgegnerin insgesamt und nicht lediglich hinsichtlich der Festsetzung des Hebesatzes für die Grundsteuer B in § 5 Nr. 1 lit. b) der Satzung aufzuheben. Die Antragsteller sind im weiteren Verlauf des Normenkontrollverfahrens zwar nicht auf die in der an den Antragsteller zu 1. gerichteten Eingangsbestätigung des Berichterstatters vom 23. Mai 2007 enthaltene Aufforderung eingegangen, das Antragsbegehren zu präzisieren. In der durch ihren bevollmächtigten Rechtsanwalt formulierten Antragsbegründung vom 30. Juli 2007 ist offen geblieben, ob die Haushaltssatzung insgesamt angegriffen werden soll oder nur eine Teilanfechtung in Bezug auf die Festsetzung des Hebesatzes für die Grundsteuer B beabsichtigt war. Während im zweiten Absatz der Antragsbegründung auf Seite 1 des Schriftsatzes vom 30. Juli 2007 davon die Rede ist, man begehre "die Feststellung der Unwirksamkeit einer Haushaltssatzung, die der Gemeinderat der Gegenseite am 12. Dezember 2006 für das Haushaltsjahr 2007 beschlossen hat", lässt der letzte Absatz dieses Schriftsatzes auf Seite 4 auch den Schluss auf eine – allerdings inhaltlich nicht ausreichend eingegrenzte – Teilanfechtung zu. Da die anwaltlich vertretenen Antragsteller jedoch keinen förmlichen Antrag formuliert und auch inhaltlich nicht präzisiert haben, welche Bestimmungen der angegriffenen Haushaltssatzung sie für unwirksam halten, geht der Senat bei seiner Entscheidung davon aus, dass keine wirksame Beschränkung des Antrags auf eine Teilanfechtung der Haushaltssatzung erfolgt ist. Es liegt aber auf der Hand, dass die Antragsteller nach ihrem gesamten Vorbringen allenfalls durch die in § 5 Nr. 1 lit. b) dieser Satzung erfolgte Festsetzung des Hebesatzes für die Grundsteuer B im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in ihren Rechten verletzt sein oder verletzt werden könnten, so dass ihnen für eine darüber hinausgehende Anfechtung der Satzung aus diesem Grunde die Antragsbefugnis fehlt (vgl. zur rechtlichen Betroffenheit durch Teilregelungen einer Rechtsnorm und ihren verfahrensrechtlichen Folgen nach der Novellierung des § 47 VwGO Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., Rdnr. 51 und 121 zu § 47 VwGO m. w. N.; zur alten Rechtslage nach § 47 VwGO a. F. BVerwG, B. v. 4 Juni 1991 – 4 NB 35.89 –, BVerwGE 88, 268 = juris Rdnrn. 19 ff.: trotz bestehenden Nachteils fehlendes Rechtsschutzinteresse).

17 Der Normenkontrollantrag ist darüber hinaus auch insoweit wegen fehlender Antragsbefugnis der Antragsteller unzulässig, als er auf die Feststellung der Festsetzung des Hebesatzes für die Grundsteuer B in § 5 Nr. 1 lit. b) der Satzung gerichtet ist.

18 Dem Antragsteller zu 1. fehlt die erforderliche Antragsbefugnis insoweit schon deshalb, weil er nicht Schuldner der Grundsteuer B ist und deshalb durch diese Regelung nicht selbst und unmittelbar betroffen ist. Dass er aufgrund seines höheren Einkommens im Innenverhältnis zur Antragstellerin zu 2. möglicherweise gehalten ist, an der Erfüllung ihrer Steuerschuld gegenüber der Antragsgegnerin durch einen eigenen Beitrag mitzuwirken, reicht für eine mögliche Rechtsverletzung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 n. F. nicht aus (Kopp/Schenke, a. a. O., Rdnrn. 52 zu § 47 VwGO m. w. N.).

19 Im Übrigen dürfte, was hier allerdings letztlich keiner Entscheidung bedarf, dem Antragsteller zu 1. auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag fehlen, weil er sein eigentliches Ziel, die Antragsgegnerin zum Erlass der von ihm für erforderlich gehaltenen Straßenbeitragssatzung zu zwingen, mit einer Normerlassklage unmittelbar verfolgen könnte, wobei es auf die Erfolgsaussichten einer solchen Klage im vorliegenden Zusammenhang nicht ankommt (vgl. zur Zulässigkeit und den Rechtsschutzzielen von Normerlassklagen BVerfG, B. v. 17. Januar 2006 – 1 BvR 541/02 u.a. – BVerfGE 115, 81 = juris Rdnr. 49 ff.; Kopp/Schenke, a. a. O., Rdnrn. 8 a vor § 40 und 13 zu § 47 VwGO m.w.N.). Eine Umdeutung des Normenkontrollantrags des Antragstellers zu 1. in eine Normerlassklage, für die im Übrigen die instanzielle Zuständigkeit des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs nach § 47 Abs. 1 VwGO wohl nicht gegeben wäre, kommt nicht in Betracht, weil der anwaltlich vertretene Antragsteller zu 1. sich im Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 30. Juli 2007 mit der Möglichkeit einer solchen Klage zwar theoretisch befasst, sie aber ausdrücklich nicht erhoben hat.

20 Der Antragstellerin zu 2. fehlt die erforderliche Antragsbefugnis für ihren Normenkontrollantrag ebenfalls auch insoweit, als sich der Antrag lediglich auf die Feststellung der Unwirksamkeit der Festsetzung des Hebesatzes für die Grundsteuer B in § 5 Nr. 1 lit. b) der Satzung richtet. Zwar überschreitet die Satzung mit der Festsetzung des Hebesatzes den Bereich des reinen Innenrechts der Gemeinde, weil durch die Festsetzung des Hebesatzes die Höhe der konkreten Steuerlast der betroffenen Bürger beeinflusst wird, so dass insoweit der Hinweis der Antragsgegnerin auf die prinzipielle Beschränkung des Rügerechts der Bürgerinnen und Bürger in Bezug auf Verletzungen des Gemeindehaushaltsrechts nicht durchgreifen dürfte. Jedoch ist von der Antragstellerin zu 2. nicht einmal ansatzweise dargelegt worden noch sonst ersichtlich, dass die im Hinblick auf den absehbaren Straßenerneuerungsaufwand erfolgte Anhebung des Hebesatzes für die Grundsteuer B um 20 Punkte (= ca. 7,8 %) sie übermäßig belaste und ihre Vermögensverhältnisse grundlegend beeinträchtige, was zu einer nicht mehr hinnehmbaren erdrosselnden Wirkung der Grundsteuer und damit zu einem das Gebot sozialer Steuerpolitik nach Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz verletzenden Übermaß führen könnte (Bay. VGH, Beschluss vom 21. Februar 2006 – 4 ZB 05.1171 - = juris, Rdnr. 13 m. w. N.). Mithin erscheint eine Verletzung eigener Rechte der Antragstellerin zu 2. durch die angegriffene Festsetzung des Hebesatzes, der nach der Anhebung auf dem durchschnittlichen Niveau der im Hochtaunuskreis üblichen Hebesätze für die Grundsteuer B liegt, jetzt und in absehbarer Zukunft ausgeschlossen.

21 Obgleich es wegen der Unzulässigkeit des Normenkontrollantrags hierauf für die Entscheidung nicht ankommt, sieht sich der Senat zu dem Hinweis veranlasst, dass eine Straßenerneuerungssatzung, wie sie der Antragsteller zu 1. vorgeschlagen hat, mit der Rechtsprechung des für Abgabenrecht zuständigen 5. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs nicht vereinbar wäre. Mit Beschluss vom 21. Dezember 2006 – 5 TG 2329/06 – (RdL 2007, 105 = Gemeindehaushalt 2007, 70 = KStZ 2007, 113), durch den die Ablehnung eines Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Anliegerwiderspruchs gegen einen Vorausleistungsbescheid bestätigt worden ist, hat der 5. Senat seine bisherige Rechtsprechung zur Beitragspflicht für die Erneuerung von Straßen bekräftigt und erneut klargestellt, dass die Beitragserhebung für eine schlichte Erneuerung von Verkehrsanlagen zwar keine über die Wiederherstellung der Neuwertigkeit hinausgehende Verbesserung voraussetzt, jedoch im Unterschied zu verbessernden Um- und Ausbaumaßnahmen an zwei Voraussetzungen gebunden ist: die grundlegende Erneuerungsbedürftigkeit der Verkehrsanlage und den Ablauf einer der normalen Nutzungsdauer entsprechenden Zeitspanne. Dabei ist konkret auf den Abnutzungsgrad und die normale Nutzungsdauer derjenigen Verkehrsanlage abzustellen, für die Beiträge oder Vorausleistungen von den jeweiligen Anliegern erhoben werden. Die nach dieser Rechtsprechung erforderliche konkrete Betrachtungsweise schließt es aus, aufgrund von Durchschnitts- oder Erfahrungswerten – wie dies der Antragsteller zu 1. anstrebt – für sämtliche Anlieger des gesamten Straßennetzes einer Gemeinde eine Beitragspflicht oder eine Pflicht zu Vorausleistungen unabhängig vom Erhaltungszustand und der üblichen Lebensdauer der einzelnen Verkehrsanlagen, durch die ihre Grundstücke erschlossen werden, zu statuieren. Der Ablauf einer bestimmten Zeitspanne seit der Herstellung der Verkehrsanlage ist nach dieser Rechtsprechung – für sich gesehen – überhaupt kein geeigneter

Rechtsprechung – für sich gesehen – überhaupt kein geeigneter Anknüpfungspunkt für den Beginn einer Beitragspflicht der Anlieger. Hierzu hat der 5. Senat in dem zitierten Beschluss vom 21. Dezember 2006 folgendes ausgeführt (juris Rdnr. 7):

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23 Mit dieser Rechtsprechung wäre es nicht vereinbar, wenn die Antragsgegnerin Straßenbeiträge auch für die laufende Unterhaltung des kommunalen Verkehrsnetzes (vgl. § 2 des Satzungsentwurfs des Antragstellers zu 1., Blatt 49 ff. GA) von sämtlichen Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten in der Gemeinde (vgl. § 6 Abs. 1 des Satzungsentwurfs) auf der Grundlage errechneter Durchschnittswerte (vgl. § 8 des Satzungsentwurfs) erheben würde, wie der Antragsteller zu 1. vorschlägt.

24 Im Übrigen verkennen die Antragsteller, dass mit der gezielten Anhebung der Grundsteuer derselbe Personenkreis betroffen wird, der auch bei der Erhebung von Straßenbeiträgen nach Maßgabe ihres Satzungsentwurfs abgabepflichtig wäre. Ebenso wie die Grundsteuer, die prinzipiell von demjenigen zu erbringen ist, dem der Steuergegenstand bei Festsetzung des Einheitswertes zugeschrieben worden ist (§ 10 Abs. 1 GrStG), wären auch Straßenbeiträge prinzipiell von den Grundstückseigentümern bzw. Erbbauberechtigten zu erbringen (§ 11 Abs. 7 KAG). Durch die angegriffene Anhebung des Hebesatzes für die Grundsteuer B wird mithin exakt derselbe Personenkreis belastet, der auch für die von den Antragstellern für erforderlich gehaltenen Straßenbeiträge aufzukommen hätte. Dass die Abgabepflichtigen durch die Anhebung der Grundsteuer finanziell stärker belastet werden, als dies bei Erhebung entsprechender Straßenbeiträge oder Vorausleistungen der Fall wäre, ist von den Antragstellern nicht dargelegt und auch nicht ersichtlich.

25 Die Kosten des Normenkontrollverfahrens haben die Antragsteller nach Kopfteilen zu tragen, da ihr Normenkontrollantrag erfolglos bleibt (§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, 100 ZPO).

26 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis ergibt sich aus §§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

27 Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe hierfür nicht gegeben sind (§§ 47 Abs. 5 Satz 1, 132 VwGO).

28 "Sollte aufgrund des zeitlichen Abstandes zur Erstherstellung des...-wegs als Erschließungsanlage die 'übliche Lebensdauer' abgelaufen gewesen sein, vermag dies allein die Beitragserhebung für eine wiederherstellende (schlichte) Erneuerung noch nicht zu rechtfertigen. Unabhängig von der üblichen Lebensdauer und deren Ablauf kommt es nämlich für die Beitragsfähigkeit einer abnutzungsbedingten schlichten Erneuerung maßgeblich darauf an, ob die Verkehrsanlage auch tatsächlich umfassend abgenutzt war und somit den Zustand der grundlegenden Erneuerungsbedürftigkeit erreicht hatte. Der Ablauf der üblichen Lebensdauer stellt, wie der Senat in seinem Beschluss vom 4. April 1995 (5 TH 1264/93, NVwZ-RR 1995, 599 = HSGZ 1995, 459 …) ausgeführt hat, nur ein Indiz dar, welches durch die Feststellung eines tatsächlich noch intakten Zustandes der Anlage entkräftet werden kann. Die eigentliche Bedeutung dieses Kriteriums liegt darin, zu verhindern, dass Straßen, die nur aufgrund der Vernachlässigung der Verpflichtung des Straßenbaulastträgers zur laufenden Instandsetzung und Unterhaltung erneuerungsbedürftig geworden sind, 'vorzeitig' auf Kosten der Anlieger saniert werden können ..."

Der Streitwert wird mangels eines Anhaltspunkts für eine Bezifferung des Interesses der Antragsteller auf 5.000,00 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert.