Urteil des HessVGH vom 09.08.1990, 3 UE 253/86

Entschieden
09.08.1990
Schlagworte
Gemeinde, Genehmigung, Landesplanung, Raumordnung, Pflege, Bindungswirkung, Hessen, Bewirtschaftung, Landschaft, Karte
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 3. Senat

Entscheidungsdatum: 09.08.1990

Normen: Art 28 Abs 2 GG, § 233 Abs 4 BauGB, § 1 Abs 4 BBauG, § 6 Abs 2 BBauG, § 8 LPlG HE

Aktenzeichen: 3 UE 253/86

Dokumenttyp: Urteil

(Prüfungsumfang im Verfahren zur Genehmigung eines Flächennutzungsplans)

Tatbestand

1Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Beklagten zur Genehmigung der 13. Änderung ihres Flächennutzungsplans.

2Die Gemeindevertretung der Klägerin beschloß in ihrer Sitzung vom 09.02.1983 die Aufstellung der 13. Änderung des Flächennutzungsplans der Gemeinde. Danach ist vorgesehen, im Ortsteil R., südlich anschließend an das Baugebiet "Am P. Bebauungsplan-Nr. 13, die Parzellen Flur ..., Flurstücke ..., ..., ..., ... und ..., jeweils teilweise, sowie ... als Wohnbauflächen darzustellen. Das von der Änderung betroffene Gebiet war in dem von der Hessischen Landesregierung mit Beschluß vom 28.11.1978 festgestellten Raumordnungsplan für die Planungsregion Osthessen (StAnz. 1979, 397 ff) als Gelbfläche (Gebiet, in dem eine Bewirtschaftung oder Pflege der Grundstücke sicherzustellen ist) dargestellt. In dem von der hessischen Landesregierung am 12.07.1988 beschlossenen Regionalen Raumordnungsplan Nordhessen - RROPN - (StAnz. 1988, 2019 ff) ist es im Südteil der Karte "Siedlung und Landschaft" wiederum als Gelbfläche (Gebiet landwirtschaftlicher Nutzung und Pflege) dargestellt. Im Anhörungsverfahren wies u.a. das Amt für Landwirtschaft und Landentwicklung darauf hin, daß die zur Änderung vorgesehene Fläche im Regionalen Raumordnungsplan als Gelbfläche dargestellt sei und der Regierungspräsident in Kassel machte geltend, daß gegen eine Änderung des Flächennutzungsplans nur dann keine Bedenken bestünden, wenn eine kenntlich gemachte Fläche als Wohnbaufläche aus dem Flächennutzungsplan herausgenommen werde.

3Am 18.01.1984 beschloß die Gemeindevertretung der Klägerin die 13. Änderung des Flächennutzungsplans und setzte sich über die erhobenen Bedenken hinweg.

4Mit am 23.02.1984 bei dem Regierungspräsidenten in Kassel eingegangenem Antrag begehrte die Klägerin die Erteilung der Genehmigung für diese Änderung.

5Der Regierungspräsident in Kassel versagte mit Bescheid vom 07.05.1984 die Genehmigung mit der Begründung, die Darstellung zusätzlicher Wohnbauflächen widerspreche den Zielen der Raumordnung und Landesplanung gemäß § 1 Abs. 4 BBauG, wie sie in dem Regionalen Raumordnungsplan für die Planungsregion Osthessen dargestellt seien.

6Hiergegen hat die Klägerin am 28.05.1984 Widerspruch erhoben und zur Begründung geltend gemacht, die in den bisherigen Bebauungsplänen ausgewiesenen Bauflächen seien erschöpft. Die Gemeinde besitze nur noch vier nicht verkaufte Bauplätze. In den letzten Jahren habe es eine starke Baulandnachfrage für den Ortsteil R. gegeben, der noch anhalte. Die zur Änderung vorgesehene Fläche umfasse etwa 16 Bauplätze und entspreche damit in angemessener Weise dem zu erwartenden Bedarf.

7Mit Widerspruchsbescheid vom 19.10.1984 wies der Regierungspräsident in Kassel den Widerspruch der Klägerin unter Bestätigung seines Ablehnungsbescheides

den Widerspruch der Klägerin unter Bestätigung seines Ablehnungsbescheides zurück.

8Hiergegen hat die Klägerin am 15.11.1984 bei dem Verwaltungsgericht Kassel Klage erhoben.

9Zur Begründung hat sie geltend gemacht, der vorgesehenen Änderung des Flächennutzungsplans stünden die Feststellungen des Regionalen Raumordnungsplans nicht entgegen. Derartige Pläne entfalteten gegenüber der dem Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 GG zuzurechnenden Planungshoheit keine Wirkung, weil sie nicht als Gesetze, Rechtsverordnungen oder Satzungen erlassen würden. Es bedürfe jedoch eines Gesetzes, um diesen originären Bereich der Selbstverwaltung einzuschränken. Selbst wenn der hier maßgebliche Regionale Raumordnungsplan für sie von bindender Wirkung wäre, stünden seine Festsetzungen der vorgesehenen Planänderung nicht entgegen, denn die Darstellung als Gemeinde mit Eigenentwicklung werde durch die Lage des Ortsteiles R. in einem Entwicklungsband zweiter Ordnung verdrängt. Die Darstellung zentraler Orte und Entwicklungsbänder bedeute, daß die Entwicklung der gekennzeichneten Orte gerade nicht bei der sogenannten Eigenentwicklung stagnieren solle. Sie benötige auf der Ebene der Flächennutzungsplanung genügend "Manövriermasse", weil gerade in Nord- und Osthessen wegen der verhältnismäßig geringen Baulandpreise vor Aufstellung eines Bebauungsplans die Verkaufsbereitschaft der jeweiligen Grundstückseigentümer "ausgelotet" werden müsse, um damit überflüssig werdende Enteignungs- und Baugebotsverfahren zu vermeiden.

10 Die Klägerin hat beantragt,

11unter Aufhebung der Bescheide des Regierungspräsidenten in Kassel vom 07.05.1984 und 19.09.1984 den Beklagten zu verpflichten, die 13. Änderung des Flächennutzungsplans zu genehmigen.

12 Der Beklagte hat beantragt,

13die Klage abzuweisen.

14 Er hat Bezug genommen auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide und ergänzend ausgeführt, die Angriffe der Klägerin gegen die Wirksamkeit des Regionalen Raumordnungsplans gingen fehl. Die gemeindliche Planungshoheit sei den kreisangehörigen Gemeinden in Hessen erst 1961 durch das Bundesbaugesetz verliehen worden, so daß schon von daher die Auffassung der Klägerin über die Verletzung ihrer Planungshoheit unzutreffend sei.

15 Durch Gerichtsbescheid vom 19.12.1985 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Beklagte habe die Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans zu Recht wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BBauG versagt. Das Planungsermessen der Gemeinde sei durch bestimmte Wertvorstellungen des Gesetzgebers, die dieser in § 1 Abs. 4, 5, 6 und 7 BBauG festgelegt habe, eingeengt, wodurch das nur im Rahmen der Gesetze garantierte Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde nicht verletzt werde. Verbindliche Ziele der Raumordnungs- und Landesplanung, bei denen bereits auf der Ebene der Landesplanung eine spezielle überörtliche Abwägung unter Einschluß kommunaler Vertreter stattfinde und die insoweit landesplanerische Letztentscheidungen darstellten, hätten zur Folge, daß sich die Gemeinden im Wege der bauleitplanerischen Abwägung nicht über diese Zielsetzung hinwegsetzen könnten. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht sei durch das Landesraumordnungsprogramm und Regionale Raumordnungspläne in zulässiger Weise beschränkbar, wobei auch nicht in förmliche Gesetze gekleidete Planziele für die Gemeinden verbindlich seien. Dies folge daraus, daß das Gesetz über die Feststellung des Hessischen Landesplanungsprogramms und zur Änderung des Hessischen Landesplanungsgesetzes ein zulässiges Einschränkungsgesetz im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG sei, das lediglich durch den Raumordnungsplan für das jeweilige Gebiet konkretisiert werde. Die Ziele der Raumordnung seien in dem Raumordnungsplan Osthessen hinreichend konkret, klar und verständlich dargestellt und entfalteten für die Klägerin Bindungswirkung. Über diese Bindungswirkung habe sie sich hinweggesetzt, indem sie ein Gebiet, in dem die Bewirtschaftung und Pflege der Grundstücke als Teil freier Landschaft sicherzustellen sei, als Siedlungsgebiet darstelle. Nach dem Raumordnungsplan Osthessen, sei die hier in Rede stehende Fläche ein Gebiet, in dem sich der Siedlungsflächenbedarf aus der eigenen Entwicklung der Gemeinde ergebe. Der

Siedlungsflächenbedarf aus der eigenen Entwicklung der Gemeinde ergebe. Der Klägerin sei es daher verwehrt, neue Wohnbauflächen auszuweisen, weil ihr noch ausreichend Siedlungsfläche zur Wohnbebauung zur Verfügung stehe.

16 Gegen das ihr am 03.01.1986 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 23.01.1986 Berufung eingelegt. Sie ist der Auffassung, die Regionalen Raumordnungspläne in Hessen enthielten keine rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Konkretisierung. Es fehle an einer Regelung, welche Ziele einer Bindungswirkung fähig sein sollen. Selbst wenn der hier maßgebliche Regionale Raumordnungsplan ihr gegenüber verbindlich wäre, verstoße die Ablehnung der Genehmigung gegen den Grundsatz des Übermaßverbotes. Es sei ausschließlich Sache der innerörtlichen Entscheidung der Gemeinde, welcher Gemeindeteil gefördert oder welcher andere Gemeindeteil im Rahmen einer Eigenentwicklung belastet werden solle. Die Regionalplanung mische sich hier in unzulässiger Weise in innerörtliche Kompetenzen der Gemeinde ein. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handele es sich bei dem Regionalen Raumordnungsplan nicht um eine landesplanerische "Letztentscheidung". Der Regionale Raumordnungsplan ziele seinem Wesen nach auf überörtliche Planung. Die der Realisierung des Regionalen Raumordnungsplans nächste Ebene dürfe jedoch höchstens die Gemeindeebene, nicht jedoch die Ortsteilsebene sein. Es müsse dem gemeindlichen Planungsermessen überlassen sein, wie die zu beachtenden Ziele unter Wahrung der substanziellen Aussagen gestaltet werden sollen. Der Regionale Raumordnungsplan treffe keine Festsetzungen, die die Versagung der Genehmigung rechtfertigten. Danach seien nämlich dort, wo sich weitere Siedlungsflächen als notwendig erwiesen, diese im unmittelbaren Anschluß an die im Zusammenhang bebauten Flächen auszuweisen. Hier habe sich herausgestellt, daß noch ein weiterer derartiger Siedlungsbedarf bestehe.

17 Die Klägerin beantragt,

18den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Kassel vom 19.12.1985 - II/1 E 2046/84 - abzuändern und den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide des Regierungspräsidenten in Kassel vom 07.05.1984 und 19.10.1984 zu verpflichten, die 13. Änderung des Flächennutzungsplans zu genehmigen.

19 Der Beklagte beantragt unter Bezugnahme auf sein bisheriges Vorbringen,

20die Berufung zurückzuweisen.

21 Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt ihrer gegenseitigen Schriftsätze Bezug verwiesen.

22 Die die 13. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin betreffenden Verwaltungsvorgänge der Klägerin (1 Hefter) und des Beklagten (1 Hefter) waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

23 Die zulässige Berufung ist nicht begründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

24 Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung für die 13. Änderung des Flächennutzungsplans. Der. Beklagte hat sie gemäß §§ 233 Abs. 3 BauGB, 6 Abs. 2 BBauG zu Recht versagt, denn der Flächennutzungsplan widerspricht den Vorschriften des BBauG. Die Darstellung des Wohnbaugebietes in dem geänderten Flächennutzungsplan steht im Widerspruch zu dem durch die Hessische Landesregierung am 12.07.1988 festgestellten - RROPN -, der diese Fläche als Gebiet landwirtschaftlicher Nutzung und Pflege darstellt. Damit verstößt die vorgesehene Änderung des Flächennutzungsplans gegen § 1 Abs. 4 BBauG, wonach die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung und Landesplanung anzupassen sind. Diese Vorschrift enthält ein Gebot zu dauerhafter materieller Übereinstimmung der Bauleitplanung mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung und erfaßt sowohl den in der Aufstellung begriffenen Bauleitplan als auch die Änderung und Neuaufstellung bestehender Bauleitpläne (vgl. Ernst- Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Lfg. Oktober 1989, § 1 Rdnr. 49; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.03.1980, DÖV 1981, 269 <270.>).

25 Gegen die Regelung des § 1 Abs. 4 BBauG bestehen im Hinblick auf Art. 28 GG keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung besteht nur im Rahmen der Gesetze und beschränkt sich auf

Selbstverwaltung besteht nur im Rahmen der Gesetze und beschränkt sich auf örtliche Angelegenheiten. Der Aufgabenbereich, der von der Gemeinde selbstverantwortlich zu erledigen ist, kann durch gesetzliche Regelungen eingeschränkt werden, sofern der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt wird. Diese Grenze der zulässigen Einschränkung ist nicht überschritten, wenn der gemeindlichen Planung aus Gründen der Raumordnung und Landesplanung und damit aus überörtlichen Gesichtspunkten ein Rahmen gesteckt wird. § 1 Abs. 4 BBauG geht somit verfassungskonform davon aus, daß der Befugnis der Gemeinden zur eigenverantwortlichen Erledigung der Aufgaben der Bauleitplanung die Einschränkung zur Beachtung der Raumordnung und Landesplanung immanent ist.

26 Die Bindung nach § 1 Abs. 4 BBauG hängt nicht davon ab, in welcher Rechtsform die Ziele der Raumordnung und Landesplanung ergehen. Die Bindungswirkung ergibt sich vielmehr aus Abs. 4, der auch die gesetzliche Grundlage zur Begrenzung der gemeindlichen Selbstverwaltung im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG ist (vgl. Schlichter, Berl. Komm. z. BauGB, § 1 Rdnr. 28). Der Senat vermag der Auffassung, Raumordnungsprogramme und Raumordnungspläne seien nur dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn sie zumindest aufgrund einer den Bestimmtheitsanforderungen des Art. 80 GG genügenden Ermächtigung im Verordnungswege festgelegt worden seien (vgl. Brügelmann/Grauvogel, BBauG, 42. Lfg., § 41 Rdnr. 83) nicht zu folgen. Allerdings stellen die Regelungen eines Raumordnungsplanes, sofern sie durch Beschluß eines Ministers festgestellt werden, nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts "Gesetze" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG und § 91 BVerfGG dar, denn als "Gesetz" im Sinne dieser Vorschriften seien alle vom Staat erlassenen Rechtsnormen anzusehen, die Außenwirkung gegenüber einer Kommune entfalteten. Dies gelte nicht nur für Rechtsverordnungen, sondern "gleichermaßen auch für alle anderen Arten vom Staat erlassener Rechtsnormen, weil auch bei ihnen der maßgebliche Gesichtspunkt zutrifft, daß anderenfalls eine mit der Rechtsschutzgarantiefunktion der Kommunalverfassungsbeschwerde unvereinbare Lücke entstünde" (vgl. BVerfG, Beschluß vom 23.06.1987 - 2 BvR 826/83 -, DVBl. 1988, 41, 42). Der aus Art. 19 Abs. 4 GG folgenden Rechtsschutzgarantie wird nach Ansicht des Senats dadurch Rechnung getragen, daß die Gemeinden die in einem Raumordnungsplan getroffenen Ergebnisse in einem anderen Verfahren, insbesondere wie hier - in einem Bauleitplanverfahren überprüfen lassen können (vgl. Ernst, Zinkahn, Bielenberg, a.a.O., § 1 Rdnr. 92).

27 Ziele der Raumordnung und der Landesplanung stellen eine landesplanerische "Letztentscheidung" dar, die aufgrund einer überörtlichen Abwägung unter Mitwirkung kommunaler Vertreter (§§ 13, 14 HLPG) getroffen wird. Sie hat zur Folge, daß die festgesetzten landesplanerischen Ziele nicht mehr der erneuten Abwägung durch die Gemeinden unterliegen, sondern ihr entzogen sind (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, a.a.O., § 1 Rdnr. 57; Brügelmann, Grauvogel, a.a.O., § 1 Rdnr. 105; Cholewa, Dyong, Heide, Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, § 5 Rdnr. 75; Bielenberg, Erbguth, Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, K § 5 Rdnr. 99). Die jeweilige Planungsebene hat sie als Ergebnis in ihre Planung einzustellen und zu befolgen (VGH Bad.-Württ., a.a.O., S. 271). Der Regionale Raumordnungsplan für die Planregion Osthessen ist gemäß § 8 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 HLPG u.a. für die von ihm betroffenen Gemeinden und damit auch für die Klägerin verbindlich. Er weist das hier zur Änderung vorgesehene Gebiet des Flächennutzungsplans als Gelbfläche und damit als ein Gebiet, in dem die Bewirtschaftung oder Pflege der Grundstücke sicherzustellen ist, aus. Zwar unterliegen die im Regionalen Raumordnungsplan festgestellten Ziele nicht mehr der erneuten Abwägung der Gemeinde, dennoch ist die Klägerin insoweit auch im vorliegenden Verfahren nicht rechtsschutzlos, denn ob die Ziele des Regionalen Raumordnungsplans in einem ordnungsgemäßen Verfahren durchgeführt worden sind und auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen genügen obliegt der Überprüfung durch den Senat.

28 In verfahrensrechtlicher Hinsicht hat die Klägerin keine Einwendungen gegen den Regionalen Raumordnungsplan erhoben; da sich insoweit auch sonst keine Anhaltspunkte ergeben, bedarf dieser Punkt keiner weiteren Überprüfung.

29 Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht ist die Feststellung der von der Klägerin angegriffenen Gelbfläche nicht zu beanstanden. Dabei ist allerdings vorab darauf hinzuweisen, daß bei einer Planungsentscheidung der vorliegenden Art dem Normgeber letztlich eine Gestaltungsbefugnis und damit die Kompetenz

Normgeber letztlich eine Gestaltungsbefugnis und damit die Kompetenz eingeräumt ist, die erforderliche Abwägung selbst vorzunehmen (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 44). Maßstab für die vom Gericht vorzunehmende Prüfung sind - wie auch bei anderen Planungsentscheidungen -, die Grundsätze des Abwägungsgebotes. Was die Klägerin für eine Verletzung dieses Gebots vorträgt, ist nicht geeignet, die Rechtswidrigkeit des Regionalen Raumordnungsplanes für den hier betroffenen Bereich zu begründen. Die Klägerin begründet ihren Wohnbauflächenbedarf damit, sie benötige auf der Ebene der Flächennutzungsplanung genügend "Manövriermasse", um vor Aufstellung eines Bebauungsplans die Verkaufsbereitschaft der jeweiligen Grundstückseigentümer "auszuloten". Damit kann sie jedoch keinen Erfolg haben. Zwar ist bei der Feststellung des Bedarfes an Wohnbauland einer Gemeinde nicht nur der konkret feststellbare Bedarf bedeutsam, sondern auch die prognostische Einschätzung zukünftiger Entwicklungen der Wohnbedürfnisse. Hierfür ist jedoch zunächst einmal maßgebend, daß die künftige Entwicklung der Wohnbedürfnisse unter Berücksichtigung aller verfügbaren Daten in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet worden ist (BVerwG, Urteil vom 07.07.1978 - 4 C 79.76 -, DVBl. 1978, 845, 848) und einen Zuwachs an Siedlungsfläche zu Lasten vorrangig für die Landwirtschaft geeigneter Flächen rechtfertigt. Daran fehlt es jedoch, wenn - wie hier - der Bedarf an Wohnraum unter dem Gesichtspunkt des Erhalts von "Manövriermasse" geltend gemacht wird.

30 Die nicht parzellenscharfe Abgrenzung der Karte "Siedlung und Landschaft" im Maßstab 1:100.000 ist im vorliegenden Verfahren rechtlich unerheblich, denn die hier streitige Fläche liegt eindeutig in einem Bereich, der als Gelbfläche dargestellt ist. Durch diese zeichnerische Darstellung ist mit ausreichender Deutlichkeit das regionalplanerische Ziel mit seinen Beachtungs- und Anpassungsverpflichtungen festgelegt. Zu diesem Ziel steht eine Wohnbaufläche, wie sie von der Klägerin angestrebt wird, in klarem Widerspruch und darf nicht genehmigt werden.

31 Wegen des insoweit deutlichen Verstoßes des Flächennutzungsplanes gegen die Ziele des Raumordnungsplanes für die Planungsregion Osthessen kann dahingestellt bleiben, ob er auch gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BBauG verstößt.

32 Die Berufung ist daher mit der Kostenfolge aus Abs 2 VwGO zurückzuweisen.

33 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

34 Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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