Urteil des HessVGH vom 16.02.2006

Gericht

Hessischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen

22 TL 3425/04

Entschieden

16.02.2006

Schlagworte

Landesverwaltung , Leiter , Öffentliche sicherheit , Anstalten , Behörde , Ausschluss , Probe , Regierung , Beamtenverhältnis , Legitimation

VGH Kassel: landesverwaltung, leiter, öffentliche sicherheit, anstalten, behörde, ausschluss, probe, regierung, beamtenverhältnis, legitimation

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

22. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

22 TL 3425/04

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 79 Nr 1 Buchst a PersVG

HE, § 79 Nr 1 Buchst b

PersVG HE, § 79 Nr 1

Buchst c PersVG HE, § 19a

Abs 1 S 2 BG HE, Art 37

Verf HE

(Personalrat; Ausschluss der Mitbestimmung;

Behördenleitung)

Gründe

In beiden zur gemeinsamen Anhörung und Entscheidung verbundenen Verfahren

geht es um die Frage, ob die beteiligte Oberbürgermeisterin die Mitbestimmung

des antragstellenden Personalrats an Personalentscheidungen zu Recht mit der

Begründung verweigert hat, dass es um Ämter in leitender Funktion gehe.

Der Amtsvorgänger der Beteiligten hatte mit Organisationsverfügung vom

4.Oktober 1999 für die verschiedenen Fachbereiche, in die die Stadtverwaltung

aufgeteilt ist, die Produktverantwortung als "Verantwortung zur Erstellung der

Produkte im Rahmen der mit der Fachbereichsleitung getroffenen

Zielvereinbarung" eingeführt und folgendermaßen näher ausgestaltet:

"Produktverantwortliche sind Fachvorgesetzte der Produktteams, nicht

Vorgesetzte in arbeits- und dienstrechtlichen Angelegenheiten. Sie regeln

organisatorische Abläufe innerhalb der Produktteams und koordinieren die

Zusammenarbeit mit Dritten, sind Sprecher der jeweiligen Produktteams

gegenüber der Fachbereichsleitung", die direkt unterhalb der einzelnen Stadträte

als Mitglieder des Magistrats angesiedelt ist. "…. Im Rahmen der mit der

Fachbereichsleitung vereinbarten Ziele verwalten sie die zum Produkt gehörenden

Finanzmittel. … Intern und extern sind die Produktverantwortlichen

Ansprechpartner für die Fachbereichsleitung, andere Produktteams und

Fachbereiche, ebenso für die Bürger/innen und Kunden. … Fachaufsicht üben die

Produktverantwortlichen über die Produktteammitglieder innerhalb ihres

Verantwortungsbereiches bzw. Produktbereiches aus. … Leitungsaufgaben der

Produktverantwortlichen sind Aufgabenverteilung, Organisation, Kontrolle und ggf.

fachliche Anordnung. … Die Produktverantwortung wird vom Oberbürgermeister

mit Zustimmung der Dezernenten übertragen. …"

Soweit Fachdienstleitungen eingeführt worden sind, haben sie "die Befugnisse der

Produktverantwortlichen und sind darüber hinaus auch Vorgesetzte in arbeits- und

dienstrechtlichen Angelegenheiten der Produktteammitglieder."

Im Stellenplan, Teil A: Beamte, für das Jahr 2004 war als Fußnote vermerkt:

"Gemäß § 19 a HBG sind die Ämter der Fachbereichsleitungen (Ausnahme

Fachbereich Revision) sowie der Produktverantwortlichen zunächst im

Beamtenverhältnis auf Probe zu übertragen."

In der Allgemeinen Geschäftsanweisung der Stadtverwaltung A-Stadt v. d. Höhe

vom 30. März 2004 ist unter Nr. 3.5.2 (Führungskräfte) die Übertragung von

Führungsfunktionen dem/der Oberbürgermeister/in vorbehalten und sind nunmehr

die Funktionen der Dezernenten, Fachbereichsleitungen/teilweise auch

Fachdienstleitungen und Produktverantwortlichen sowie Einrichtungsleitungen im

Einzelnen aufgeführt und zum Teil neu bestimmt worden; so ist die Kompetenz der

Produktverantwortlichen – nach Angaben der Beteiligten in der mündlichen

Anhörung - im personellen Bereich erweitert worden.

In dem verwaltungsgerichtlich unter dem Aktenzeichen 23 L 3460/04 geführten

Verfahren ging es um die Umsetzung der Angestellten G. C.

Mit Organisationsverfügung der Beteiligten vom 11. März 2004 wurde im

Fachbereich Soziales und Jugend (50) der Produktbereich 50.5/6

(Kindertagesstätten) mit Wirkung zum 1. April 2004 in einen Fachdienst

umgewandelt und die Stelle einer Fachdienstleitung geschaffen. Obwohl der

Antragsteller in der Erörterung vom 1. April 2004 das Erfordernis seiner

Mitbestimmung geltend machte und – was vorliegend nicht mehr

Streitgegenstand ist - unter Berufung auf eine zwischenzeitlich gekündigte

Dienstvereinbarung das Fehlen einer Stellenausschreibung rügte, wurde die

Fachdienstleitung und die Produktverantwortung für den Bereich

"Kindertagesstätten" und "Spiel- und Lernstuben" mit Wirkung zum 1. Mai 2004 auf

die Angestellte C übertragen.

Diese war zuvor als Leiterin einer Kindertagesstätte zunächst nach der

Vergütungsgruppe BAT IV a, Fallgruppe 7 und erhielt nach einem

Bewährungsaufstieg Vergütung nach der Vergütungsgruppe BAT III, Fallgruppe 2

und ist nunmehr mit der Tätigkeit als Fachdienstleiterin in die Vergütungsgruppe

BAT III, Fallgruppe 1 a eingestuft, von der aus ein Bewährungsaufstieg in die

Vergütungsgruppe BAT II, Fallgruppe 1 e möglich ist.

In dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren 23 L 3456/04 (V) ging es um die

Beförderungen der Beamtin U. A und des Beamten H. B..

Frau A war mit der Besoldungsgruppe A 10 BBesG (BesGr.) im Produktbereich 31.3

(Standesamt und Friedhofsverwaltung) des Fachbereichs Bürgerservice (31) tätig.

Mit Verfügung vom 27. Juni 2003 wurde ihr zum 1. Juli 2003 die

Produktverantwortung für den Teilbereich Friedhofsverwaltung (31.3) übertragen.

Ohne die in der Erörterung vom 1. April 2004 vom Antragsteller geforderte

Mitbestimmung wurde sie dann mit Wirkung zum 1. Mai 2004 in die BesGr. A 11

befördert.

Herrn B war mit Verfügung vom 1. Juni 1999 die Produktverantwortung im

Produktbereich 20.1 (Stadtkämmerei) des Fachbereichs Finanzen (20) mit der

BesGr. A 13 übertragen worden. Nach Anhebung der Bewertung seiner Stelle

wegen der zusätzlichen Übertragung der Stellvertretung des Fachbereichsleiters

wurde er ohne Beteiligung des Antragstellers zum Magistratsoberrat nach BesGr.

A 14 befördert.

Nach einer entsprechenden Beschlussfassung vom 17. Juni 2004 hat der

Antragsteller am 23. Juli 2004 die vorliegenden gerichtlichen Beschlussverfahren

auf Feststellung seines Mitbestimmungsrechts einleiten lassen und zur

Begründung u. a. geltend gemacht:

Die Umsetzung der Angestellten C auf die Fachdienstleiterstelle und die

Beförderungen der Beamtin A und des Beamten B stellten

mitbestimmungspflichtige Personalmaßnahmen in Form der Übertragung einer

höherwertigen Tätigkeit und von Beförderungen dar. Der Ausnahmetatbestand des

§ 79 Nr. 1. c) des Hessischen Personalvertretungsgesetzes (HPVG) liege nicht vor.

Ein Fall des § 19 a des Hessischen Beamtengesetzes (HBG) sei nicht gegeben,

weil es nicht um Ämter von Leitern/innen von Organisationseinheiten gehe, die mit

Behörden- oder Abteilungsleitern innerhalb der Landesverwaltung mit einer

Besoldung mindestens nach der BesGr. A 15 vergleichbar seien.

Das ergebe sich für den Beamten B schon daraus, dass ihm als Grund für die

Anhebung seiner Stelle nicht die Leitung des Fachbereichs, sondern nur die

Stellvertretung übertragen worden sei, die nach dem klaren Gesetzeswortlaut von

§ 19 a HGB nicht erfasst sei. Sie könne ihrer Bedeutung nach auch nicht mit einem

mindestens mit der BesGr. A 15 bewerteten Spitzenamt eines Abteilungsleiters

innerhalb der Landesverwaltung verglichen werden.

Auch der Beamtin A sei eine solche Leitungsfunktion nicht übertragen worden, weil

das Bestattungswesen innerhalb der Organisation der Stadtverwaltung weder

einen Fachbereich noch einen Fachdienst oder Produktbereich darstelle.

Demgegenüber hat die Beteiligte im Wesentlichen vorgetragen,

der Ausschlusstatbestand des § 79 Nr. 1. c) HPVG i.V.m. § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG

gelte bei Körperschaften für "Ämter der Leiter von Organisationseinheiten"

unabhängig von der Besoldungsgruppe und auch wenn sie – wie bei Frau A und

Herrn B – im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit oder – wie bei Frau C – im

Angestelltenverhältnis übertragen würden.

Die Funktion einer Fachdienstleitung oder Produktverantwortung stelle die Leitung

einer Organisationseinheit im Sinne dieser Vorschrift dar. Für die Annahme einer

Organisationseinheit, die einer Behörde nach § 19 Abs.1 Satz 1 HBG vergleichbar

sei, sei entscheidend, ob der Dienstherr durch das Ausbringen von Planstellen mit

leitender Funktion und ihre Zuweisung in entsprechender Aufgabenstellung zu den

jeweiligen Einheiten deren Verselbständigung als Behörde klar erkennbar auch

nach außen zum Ausdruck bringe. Es komme maßgebend darauf an, ob die

Verselbständigung im Stellenplan der jeweiligen Haushaltssatzung hinreichend

ausdrücklich sei und eine erkennbare Organisationsentscheidung für eine sachlich

wie personell ausgestattete Verwaltungseinheit mit gewissen eigenen Aufgaben

und Zuständigkeiten nach außen hin zum Ausdruck komme. Als

Organisationseinheiten, die den Landesbehörden vergleichbar seien, d. h.

Behörden im Sinne des Dienstrechts, kämen die jeweiligen Ämter in Betracht.

Solche Organisationseinheiten kämen im Organisationsplan der Stadtverwaltung

durch die Gliederung in Fachbereiche zum Ausdruck. Darüber hinaus fielen nicht

nur die Fachbereichsleiter, sondern auch die Leiter von Abteilungen unter den

Begriff der Leiter von Organisationseinheiten. Voraussetzung für das

Vorhandensein von Abteilungen sei, dass mindestens zwei Untergliederungen

vorhanden seien, die unmittelbar unterhalb der Amtsleitung bzw. der

Fachbereichsleitung angesiedelt und mit einer gewissen Eigenständigkeit im

Aufgabengebiet und in der Bearbeitung ausgestattet seien. Das Vorliegen

derartiger Abteilungen bzw. Produktbereiche ergebe sich aus dem

Organisationsplan der Stadtverwaltung. Die Produktbereiche würden nach außen

durch einen entsprechend gestalteten Briefkopf tätig. Im Stellenplan werde darauf

hingewiesen, dass die Ämter der Fachbereichsleitungen mit Ausnahme des

Fachbereichs Revision sowie der Produktverantwortlichen zunächst im

Beamtenverhältnis auf Probe zu übertragen seien. Da der Angestellten C eine

Stelle als Fachdienstleiterin und Frau A und Herrn B jeweils Stellen als

Produktverantwortliche übertragen worden seien, sei auf die entsprechenden

Personalentscheidungen der Ausschlusstatbestand des § 79 Nr. 1. c) HPVG i.V.m.

§ 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG anwendbar.

Mit Beschlüssen vom 27. September 2004 – 23 L 3460/04 bzw. 3456/04 (V) – (vgl.

PersV 2005 S. 114 ff. bzw. S. 112 ff.) hat die Fachkammer für

Personalvertretungssachen des Landes beim Verwaltungsgericht Frankfurt am

Main die Anträge zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen

ausgeführt:

Es handele sich zwar um grundsätzlich mitbestimmungspflichtige

Personalmaßnahmen, nämlich um Beförderungen nach § 77 Abs. 1 Nr. 1. b), 1.

Alt. HPVG bzw. um die Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit gemäß §

77 Abs.1 Nr. 2. b) HPVG. Die Übertragung der Fachdienstleitung

Kindertagesstätten an die Angestellte C führe zu einem Fallgruppenwechsel

innerhalb der Vergütungsgruppe III BAT, der eine verbesserte Möglichkeit für einen

Bewährungsaufstieg eröffne und damit eine Änderung in der Wertigkeit der neuen

Tätigkeit darstelle.

Die Mitbestimmung des antragstellenden Personalrats sei jedoch durch § 79 Nr. 1.

c), 2. Alt. HPVG ausgeschlossen, wonach § 77 HPVG u. a. für Ämter nach § 19 a

HBG keine Anwendung finde, auch wenn sie im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit

oder im Angestelltenverhältnis übertragen würden.

Die Tätigkeiten einer Fachdienstleitung – wie im Falle der Angestellten C – oder/und

als Produktverantwortliche/Produktverantwortlicher – wie im Falle der Beamtin A

und des Beamten B – stellten Ämter im Sinne des § 19 a Abs. 1 Satz 2 HGB dar.

Die in § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG geregelte entsprechende Anwendung des Satzes

1 auf Körperschaften, Anstalten und Stiftungen in Bezug auf Ämter der Leiter von

Organisationseinheiten, die den dort genannten Ämtern von Behörden- und

Abteilungsleitern vergleichbar seien, gelte nach der ausdrücklichen gesetzlichen

Regelung im Gegensatz zur Landesverwaltung ohne Rücksicht auf die

Besoldungsgruppe, der das jeweilige Amt zugeordnet sei. Folglich könne das

leitende Amt in einer Kommunalverwaltung auch einer BesGr. unterhalb von A 15

zugeordnet sein. Durch § 79 Nr. 1. c), 2. Alt. HPVG werde der Bezug auf Ämter

nach § 19 a HBG zusätzlich dahin erweitert, dass vergleichbare Funktionen, die im

Angestelltenverhältnis übertragen würden, ebenfalls außerhalb von § 77 HPVG

stünden. Daher könne es nicht darauf ankommen, in welchem Status eine

Tätigkeit übertragen werde. Ausschlaggebend sei allein, ob die Tätigkeit einem

Amt im Sinne des § 19 a HBG zugeordnet sei. Dies wiederum entscheide sich auf

Grund der sehr offenen Regelung in § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG allein nach den

organisatorischen Vorstellungen der Körperschaft, die insoweit als Kommune in

Ausübung ihrer verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltung gemäß Art.

137 HV relativ frei entscheide, ob und in welchem Umfang sie von den durch § 19

a Abs. 1 Sätze 1 und 2 HBG eröffneten Möglichkeiten Gebrauch mache. Dabei

dürfe sie die gesetzlichen Schranken der Ermächtigung allerdings nicht

überschreiten.

Da eine Kommunalverwaltung keine eigenständigen Behörden kenne, könne eine

entsprechende Anwendung von § 19 a Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. HBG nur bedeuten,

dass unterhalb der Ebene des Magistrats befindliche Organisationseinheiten mit

einer gewissen Selbständigkeit vorhanden sein müssten, deren Leiter/innen dann

ein Amt im Sinne des § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG wahrnähmen.

Im Bereich der hier zu beurteilenden Stadtverwaltung seien dies die verschiedenen

Fachbereiche. Sie seien unmittelbar unterhalb der Magistratsebene eingerichtet

und unterstünden in ihrer laufenden Verwaltungstätigkeit unmittelbar einem

Stadtrat. Andererseits seien diese Fachbereiche dadurch in gewisser Weise von

der Ebene der Stadträte und des Magistrats abgesetzt, dass den Fachbereichen in

gewissem Umfang eigenständige Verwaltungs-, Sach- und

Personalentscheidungsbefugnisse eingeräumt seien. Folglich entsprächen die

Fachbereiche den Behörden im Sinne des § 19 a Abs. 1 Satz 1 HBG und seien die

ihnen vergleichbare Organisationseinheit. Diese organisatorische Bedeutung habe

auch Ausdruck im Satzungsrecht der Körperschaft gefunden. Ihr Haushaltsplan

weise nämlich ausdrücklich die Ämter der Fachbereichsleitungen als Ämter im

Sinne des § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG aus und schaffe auf diese Weise die für die

entsprechende Anwendung von Satz 1 dieser Vorschrift erforderliche Transparenz

und Vorhersehbarkeit. Eine manipulative Zuordnung von Tätigkeiten zum

Geltungsbereich des § 19 a HBG sei damit hinreichend zuverlässig

ausgeschlossen, was im Hinblick auf den beamtenrechtlichen Rechtssatzvorbehalt

von Bedeutung sei. Gleiches gelte für die unmittelbar unterhalb der

Fachbereichsleitungen angesiedelten Aufgaben und Verantwortlichkeiten der

Produktverantwortlichen. Der Haushaltsplan bestimme auch insoweit ausdrücklich,

dass auch die Ämter der Produktverantwortlichen dem § 19 a HBG zugeordnet

würden. Die im Bereich eines/einer Produktverantwortlichen zusammengefassten

Aufgaben, Tätigkeitsfelder und Zuständigkeiten stellten sich vielmehr als

Organisationseinheit dar, die einer Abteilung in einer Landesbehörde im Sinne des

§ 19 a Abs. 1 Satz 1 HBG entspreche und daher über § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG

ebenfalls ein Amt in leitender Funktion darstelle. Die Produktverantwortlichkeit sei

durch die Organisationsverfügung dahin ausgestaltet worden, dass in der

entsprechenden Funktion die typischen Aufgaben einer Abteilungsleitung

wahrgenommen würden, zu denen insbesondere die Ausübung des fachlichen

Weisungsrechts, die Koordination der Aufgabenerfüllung nach innen, die

Schwerpunktsetzung, die Zusammenarbeit mit anderen Produktbereichen oder

auch der Kontakt nach außen gehörten.

Für die Ämter der Fachdienstleitungen – wie im Falle der Angestellten C – ergebe

sich zwar aus den Festsetzungen des Haushaltsplans für das Jahr 2004

unmittelbar keine Zuordnung zu einem Amt im Sinne des § 19 a HBG. Durch die

Organisationsverfügungen der Beteiligten bzw. ihres Amtsvorgängers sei jedoch

angeordnet worden, dass Fachdienstleitungen immer auch die Aufgaben der

Produktverantwortlichen wahrnähmen. Fachdienstleiter/innen seien nicht nur

Produktverantwortliche, sondern nähmen darüber hinaus noch zusätzlich

bestimmte Personalentscheidungsbefugnisse wahr. Die Zuweisung weiterer

wichtiger Aufgaben an einen Produktverantwortlichen führe aber nicht dazu, dass

die Eigenschaft der Leitung einer abteilungsähnlichen Organisationseinheit

verloren gehe.

Wenn – wie auch im Falle des Beamten B – durch die Aufgabenstellung einer

stellvertretenden Fachbereichsleitung ebenfalls noch weitere wichtige Aufgaben

zur Produktverantwortlichkeit hinzu träten, könne dies an der Qualifizierung dieser

Funktion als ein der Abteilungsleitung entsprechendes Amt gleichermaßen nichts

ändern.

Ohne Bedeutung sei nach dem Wortlaut des § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG auch die

Besoldungsgruppe, der ein Amt mit leitender Funktion in einer

Kommunalverwaltung zugeordnet sei, so dass es auch der BesGr. A 10 oder A 11

angehören könne, wie im Falle der Beamtin A.

Gegen die seinen Verfahrensbevollmächtigten am 21. Oktober 2004 zugestellten

Beschlüsse hat der antragstellende Personalrat am 16. November 2004 die

vorliegenden Beschwerden eingelegt und diese nach Verlängerung der

Begründungsfrist am 21. Januar 2005 im Wesentlichen wie folgt begründet:

Der Ausschlusstatbestand des § 79 Nr. 1. c) HPVG sei hier nicht anwendbar.

Bei den anderen Ausschlusstatbeständen in den Buchstaben a), b), d) und e)

dieser Vorschrift handele es sich um gesetzlich besonders ausgestaltete und mit

besonderer Nähe zur Politik oder mit besonderer Unabhängigkeit versehene

herausgehobene Funktionsstellen oder um solche Stellen, die sich auf Grund

besonderer ärztlicher Verantwortung und Entscheidungskompetenz heraushöben

und besonderen Vorschriften des ärztlichen Berufsrechts unterlägen. Der hier

fragliche Ausschlusstatbestand in Buchstabe c) erfasse zunächst Stellen, die

durch ihre Bewertung nach der BesGr. A 16 herausgehoben seien und weiter

Funktionen als Dienststellen-, Amts- oder Schulleiter/in, die in der Regel auch mit

der Aufgabe als Verhandlungspartner/in des Personalrats verbunden seien. Die in

Bezug genommene Vorschrift des § 19 a HBG diene dem Ziel, die Besetzung von

Spitzenämtern mit dem dafür jeweils bestqualifizierten Personal zu sichern, so

dass es hier darauf ankomme, welche Ämter als von den anderen Vorschriften

noch nicht erfasste "Spitzenämter" angesehen werden könnten.

Den angegriffenen Beschlüssen könne schon darin nicht gefolgt werden, dass die

Ämter der Fachbereichsleitungen als den Ämtern von Behördenleitern/innen

vergleichbar angesehen würden, obwohl eine Kommunalverwaltung keine

eigenständigen Behörden kenne. Während Behördenleitungen die Verantwortung

für die Aufgabenerfüllung der Behörde gegenüber den Bürgern/innen trügen und

die Funktionen als beamtenrechtliche Dienstvorgesetzte und

personalvertretungsrechtliche Dienststellenleitungen wahrnähmen, seien die

Fachbereichsleitungen einer Stadträtin/einem Stadtrat unterstellt und stünden

ihnen nur in Teilbereichen beschränkte Personalkompetenzen, gerade aber nicht

die Funktion als Dienstvorgesetzte und Dienststellenleiter zu, die vielmehr die

Beteiligte selbst gegenüber allen Bediensteten ausübe. Die den

Fachbereichsleitungen zugeordneten Verantwortungskreise würden in der

Landesverwaltung üblicherweise bei den nach BesGr. A 15 oder höher bewerteten

Abteilungsleitungen wahrgenommen, erreichten jedoch nicht die Stufe einer

Behördenleitung, die im kommunalen Bereich überwiegend in die Verantwortung

des Gemeindevorstands bzw. Bürgermeisters, hier also des Magistrats bzw. der

Oberbürgermeisterin, fielen. Dem stehe der Wortlaut des Satzes 2 des § 19 a Abs.

1 HBG nicht entgegen, denn das Erfordernis der mit Satz 1 vergleichbaren Ämter

verlange nicht, dass für alle in Satz 2 erfassten Körperschaften, Anstalten und

Stiftungen jeweils sowohl Ämter vergleichbar mit Behördenleitungen als auch

Ämter vergleichbar mit Abteilungsleitungen ab BesGr. A 15 gefunden werden

müssten; es komme vielmehr jeweils auf Organisation, Struktur und insbesondere

Größe und Aufgabenbereich des jeweiligen Rechtsträgers an.

Selbst wenn man jedoch dem Verwaltungsgericht folgend die

Fachbereichsleitungen mit Behördenleitungen als vergleichbar ansehen wollte,

würde dies noch nicht begründen, warum die Produktverantwortung mit einer nach

der BesGr. A 15 oder höher bewerteten Abteilungsleitung vergleichbar sein sollte.

Es seien eben nicht alle Ämter von Abteilungsleitungen als Spitzenämter im Sinne

des § 19 a Abs. 1 HBG anzusehen, sondern nur solche, die nach BesGr. A 15 oder

höher bewertet und dadurch besonders herausgehoben seien. In diesem Sinne

seien den Produktverantwortlichen nicht besonders herausgehobene Funktionen

zugewiesen, sie seien eher den Stellen von Sachgebietsleitungen vergleichbar.

Das werde besonders deutlich bei der – im Falle der Beamtin A relevanten -

Produktverantwortung für die Friedhofsverwaltung, die ausdrücklich nur als

"Teilbereich" definiert sei; zudem sei dieses Amt nur dem gehobenen Dienst

zugeordnet mit den geringeren Anforderungen an Vor- und Ausbildung bzw.

Laufbahnbefähigung, so dass schon deswegen eine Vergleichbarkeit mit einem der

in § 19 a HBG genannten Spitzenämter ausscheide.

Nichts anderes ergebe sich für die – im Falle der Angestellten C relevante -

Fachdienstleitung, die sich von der Produktverantwortung nur dadurch

unterscheide, dass die Fachdienstleiter/innen auch Vorgesetzte in arbeits- und

dienstrechtlichen Angelegenheiten seien, denn ihnen komme nicht die Stellung als

Dienstvorgesetzte zu, die allein bei der Beteiligten selbst liege. Auch bei der nach

der Vergütungsgruppe III BAT bewerteten Stelle der Angestellten C handele es sich

nur um ein dem gehobenen Dienst zugeordnetes Amt.

Auch unter Berücksichtigung der berechtigten Interessen sowohl der Betroffenen

als auch der anderen Beschäftigten an der Gewährleistung des in Art. 37 der

Verfassung des Landes Hessen (HV) garantierten Rechts der Mitbestimmung

durch Betriebsvertretungen folge eine strikt an den Anforderungen von § 19 a Abs.

1 Satz 1 HBG orientierte Auslegung, wonach die Stellen der

Produktverantwortlichen nicht als vergleichbar mit den Ämtern der

Abteilungsleitungen ab BesGr. A 15 und höher angesehen werden könnten. Würde

man – wie das Verwaltungsgericht – selbst die Funktionsebene noch unterhalb der

Fachbereichsleitungen, die ihrerseits bereits unterhalb der Behördenleitung

angesiedelt seien, dem Anwendungsbereich der hier fraglichen

Ausschlussvorschriften zuordnen, wäre diesen Stellen und den dort Tätigen

jeglicher personalvertretungsrechtliche Schutz gegenüber Personalmaßnahmen

entzogen. Das sei aber nur dort noch mit Art. 37 HV vereinbar, wo auf Grund

spezialgesetzlicher Regelung, berufsrechtlicher Anforderung und Freiheit oder auf

Grund einer auf wirkliche Spitzenämter beschränkten Funktionswahrnehmung ein

besonderes, dringendes und objektives Interesse gegeben sei, den unmittelbar

dem demokratischen Gesetzgeber gegenüber Verantwortlichen Entscheidungen

ohne Berücksichtigung der durch die Personalräte gebündelten und vorgetragenen

Interessen der (weiteren) Bediensteten zu ermöglichen.

Der Antragsteller beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main – Fachkammer für

Personalvertretungssachen des Landes – vom 27. September 2004 – 23 L 3460/04

– abzuändern und

festzustellen, dass die Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit auch dann der

Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt, wenn es sich um eine

Fachdienstleitung handelt,

sowie

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main – Fachkammer für

Personalvertretungssachen des Landes – vom 27. September 2004 – 23 L 3456/04

(V) – abzuändern und

festzustellen, dass dem Antragsteller ein Mitbestimmungsrecht bei Beförderungen

von Beamtinnen und Beamten auch dann zusteht, wenn diese Beamtinnen oder

Beamten im Zusammenhang mit der Beförderung eine Funktion als

Produktverantwortliche übertragen erhalten oder sich bereits in einer

entsprechenden Funktion befinden,

hilfsweise,

festzustellen, dass dem Antragsteller ein Mitbestimmungsrecht bei Beförderungen

von Beamtinnen und Beamten auch dann zusteht, wenn diese Beamtinnen und

Beamten im Zusammenhang mit der Beförderung eine Funktion als

Produktverantwortliche übertragen erhalten oder sich bereits in einer

entsprechenden Funktion befinden, wenn das Beförderungsamt nicht zur Laufbahn

des höheren Dienstes zugehörig ist.

Die Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen,

und macht zur Begründung über ihr erstinstanzliches Vorbringen hinaus u. a. noch

geltend:

Der Begründung der Beschwerde, die Funktionen der Produktverantwortung bzw.

Fachdienstleitung bei der Stadtverwaltung A-Stadt v. d. H. seien nicht mit der

Abteilungsleitung i. S. v. § 19 a Abs. 1 Satz 1 HBG vergleichbar, weil sie nicht durch

die Bewertung mit der BesGr. A 15 oder höher noch einmal besonders

herausgehoben seien, stehe der Wortlaut des Satzes 2 dieser Vorschrift entgegen,

der ausdrücklich bestimme, dass es entgegen der Regelung in Satz 1 nicht auf die

Besoldungsgruppe ankomme. Dieser Nebensatz sei im Gesetzgebungsverfahren

auch bewusst eingefügt worden. Nachdem zunächst in Satz 2 keine hinsichtlich

der Besoldungsgruppe von Satz 1 abweichende Regelung vorgesehen gewesen

sei, seien in einem Änderungsantrag die leitenden Funktionen in Gemeinden und

Gemeindeverbänden mit der BesGr. ab A 12 gekennzeichnet worden. Zur

Begründung sei darauf abgestellt worden, es bedürfe keiner Begrenzung auf

bestimmte Besoldungsgruppen des höheren Dienstes. Bei Kommunalbehörden

seien auch leitende Funktionen mit Bediensteten des gehobenen Dienstes

besetzt. Auf Grund eines neuerlichen Änderungsantrages seien die

Besoldungsgruppen dann schließlich vollständig ausgeklammert worden. Eine

einschränkende Auslegung des § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG dahingehend, dass es für

Abteilungsleitungen auf eine gewisse besonders herausragende Position auf Grund

der Besoldungsgruppe ankommen sollte, sei deshalb eindeutig nicht gewollt; das

komme im Gesetzeswortlaut auch deutlich zum Ausdruck.

Es komme bei der Anwendung des Satzes 2 des § 19 a Abs. 1 HBG weiterhin nicht

darauf an, ob die Organisationseinheit auch im Hinblick auf Struktur, Größe und

Aufgabenbereich den in Satz 1 genannten vergleichbar sei. Da Kommunen ein

eigener weiter Spielraum für die Anwendung des § 19 a HBG vom Gesetzgeber

habe eröffnet werden sollen und bewusst auf eine Begrenzung durch

Besoldungsgruppen verzichtet worden sei, sei die Vergleichbarkeit bezüglicher

Größe und Struktur der Organisationseinheit kein zusätzliches Kriterium. Dies

beruhe gerade auf dem Umstand, dass die Organisationseinheiten in kommunalen

Körperschaften von sehr unterschiedlicher Größe seien und der Gesetzgeber

diesen Strukturen gerade habe Rechnung tragen wollen.

Eine missbräuchliche Handhabung bei der Zuordnung von Tätigkeiten zum

Geltungsbereich des § 19 a HBG werde durch die Ausweisung von

Produktverantwortlichen im Stellenplan bzw. durch die klare, abstrakte Anordnung

in der Organisationsverfügung ausgeschlossen, die deutlich mache, dass die

Fachdienstleitung zugleich immer auch die Aufgaben einer Produktverantwortung

beinhalte.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens des

Antragstellers und der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakten und der

beigezogenen Behördenvorgänge verwiesen.

II.

Die gemäß § 111 Abs. 3 HPVG i.V.m. § 87 Abs. 2 i.V.m. § 66 Abs. 1 des

Arbeitsgerichtsgesetzes (ArbGG) zulässigen und insbesondere nach

Fristverlängerung rechtzeitig begründeten Beschwerden des antragstellenden

Personalrats sind auch in der Sache begründet.

Die Fachkammer für Personalvertretungssachen des Landes beim

Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat die zulässigen Anträge auf Feststellung

des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers für die fraglichen

Personalmaßnahmen zu Unrecht als unbegründet abgewiesen. Der

Ausschlusstatbestand des § 79 Nr. 1. c) HPVG ist hier nicht anwendbar, weil die

Funktionen als Produktverantwortliche bzw. Fachdienstleiter/innen bei der

Stadtverwaltung A-Stadt v. d. H. keine Ämter der Leiter von

Organisationseinheiten gemäß § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG darstellen, die den in

Satz 1 genannten vergleichbar sind, denn sie sind hierarchiemäßig erst auf der

dritten Führungsebene angesiedelt, nämlich unterhalb der Ebene der

Fachbereichsleitungen, die ihrerseits unmittelbar unterhalb der obersten

Leitungsebene des Magistrats mit der Oberbürgermeisterin liegt.

Die Vorschrift des § 79 Nr. 1. c) HPVG i.V.m. § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG, die für

grundsätzlich mitbestimmungspflichtige Personalentscheidungen im Bereich der

mittelbaren Landesverwaltung und der Kommunalverwaltungen eine Ausnahme

von der verfassungsrechtlich in Art. 37 HV jedenfalls institutionell garantierten

Mitbestimmung auch im öffentlichen Dienst zulässt und deshalb eng auszulegen

ist, ist nach ihrem Wortlaut, nach Sinn und Zweck des

Mitbestimmungsausschlusses bei Führungspositionen, bei vergleichender

Betrachtung anderer Ausschlusstatbestände des § 79 Nr. 1 HPVG auch unter

Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien dahin zu verstehen, dass bei

Körperschaften, Anstalten und Stiftungen öffentlichen Rechts, also auch bei

Kommunen, nur solche "Ämter der Leiter von Organisationseinheiten" von der

personellen Mitbestimmung ausgenommen sind, die auf der obersten Ebene der

Behördenleitung und der unmittelbar nachgeordneten Hierarchieebene

angesiedelt sind.

Die im Jahre 1999 erfolgte Änderung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes

mit u.a. der Neufassung des § 79 Nr. 1 c) HPVG sollte neben der möglichst

effizienten, bürgerorientierten und zeitnahen Aufgabenerledigung insbesondere

dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Mai 1995 – 2 BvF 1/92 –

(vgl. u.a. BVerfGE 93 S. 37 ff.; NVwZ 1996 S. 574 ff. = juris m.w. Fundstellen)

Rechnung tragen, wonach "dem Gesetzgeber … bei einer Beteiligung der

Beschäftigten an Maßnahmen, mit denen Staatsgewalt ausgeübt wird, durch das

Erfordernis hinreichender demokratischer Legitimation Grenzen gesetzt" seien

(vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und der F.D.P. für ein Gesetz zur

Beschleunigung von Entscheidungsprozessen innerhalb der öffentlichen

Verwaltung vom 18. Mai 1999, LT/Ds. 15/123 S. 11 zur allgemeinen Begründung).

Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Beschluss vom 24. Mai 1995

ausgeführt, es müsse gemäß Art. 20 Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 des

Grundgesetzes (GG) zwischen dem Volk als Träger der Staatsgewalt und deren

Ausübung ein Zurechnungszusammenhang hergestellt werden, und zwar durch

die Wahl der handelnden Organe, insbesondere des Parlaments, das durch die von

ihm beschlossenen Gesetze das Handeln der Exekutive binde und Einfluss auf die

Politik der Regierung ausübe, die sich ihm gegenüber verantworten müsse und

gegenüber der Verwaltung weisungsbefugt sei. Deshalb sei innerhalb der Exekutive

die Funktionsteilung zwischen der für die politische Gestaltung zuständigen,

parlamentarisch verantwortlichen Regierung einerseits und der zum

Gesetzesvollzug verpflichteten Verwaltung andererseits zu berücksichtigen. Das

Erfordernis demokratischer Legitimation staatlichen Handelns erfordere es

grundsätzlich, dass die Amtsträger im Auftrag und nach der Weisung der

Regierung – ohne Bindung an die Willensentschließung einer außerhalb

parlamentarischer Verantwortung stehenden Stelle – handeln könnten, so dass die

Regierung uneingeschränkt die Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament

übernehmen könne. Dies gelte zwar auch für innerdienstliche Maßnahmen, bei

denen jedoch spezifische Interessen der Beschäftigten des jeweiligen

Dienstbereichs berührt würden. Das demokratische Prinzip lasse es deshalb hier in

Grenzen zu, dass "der Staat (einschließlich der Kommunen)" seinen Beschäftigten

eine mitentscheidende Beteiligung zur Wahrung ihrer Belange und zur

Mitgestaltung ihrer Arbeitsbedingungen einräume. Je weniger die zu treffende

Entscheidung – und zwar auch personeller Art – typischerweise und

schwerpunktmäßig die nach außen gegenüber den Bürgern/innen wirkende und zu

verantwortende Wahrnehmung der Amtsaufgaben betreffe und je nachhaltiger sie

sich in ihrem Schwerpunkt auf die innerdienstlichen Interessen der Beschäftigten

auswirke, desto weiter könne die Beteiligung der Personalvertretung reichen.

So verlange etwa die Rahmenvorschrift des § 104 Satz 1 BPersVG, auch in den

Ländern die Personalvertretungen in innerdienstlichen, sozialen und personellen

Angelegenheiten der Beschäftigten zu beteiligen.

Diesem Spannungsverhältnis zwischen dem Demokratieprinzip und der in Art. 37

HV jedenfalls institutionell gewährleisteten Mitbestimmung der

Betriebsvertretungen auch im öffentlichen Dienst hat der hessische

Landesgesetzgeber im Juli 1999 u.a. mit der Neufassung des

Ausschlusstatbestandes des § 79 Nr. 1. c) HPVG dadurch Rechnung getragen,

dass er – neben den Beamten und Beamtenstellen der BesGr. A 16 und höher und

den entsprechenden Angestellten – durch die Verweisung auf die zuvor im Juli

1998 in das Hessische Beamtengesetz eingefügten §§ 19 a und 19 b HBG

einerseits zwar generell die Ebene der Behördenleitung, andererseits aber nur die

unmittelbar darunter liegende Führungsebene – teilweise beschränkt auf die

BesGr. 15 und höher – von der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung in

Personalangelegenheiten ausgenommen hat.

Es entspricht dem Demokratiegebot, dass im Bereich der unmittelbaren

Landesverwaltung die oberste Leitungsebene der Behörden der innerbehördlichen

Mitwirkung des Personalrats entzogen ist, denn die Behördenleitung ist in erster

Linie für das nach außen hin wirkende Handeln der Behörde den Bürgern/innen und

dem Landtag gegenüber politisch verantwortlich.

Das gilt bei den obersten Landesbehörden nicht nur für die etwa in § 79 Nr. 1. b)

HPVG aufgeführten Präsidenten, Vizepräsidenten und die Mitglieder des

Rechnungshofs sowie den Datenschutzbeauftragten, sondern u.a. auch für den

gemäß Art. 101 Abs. 1 HV vom Landtag gewählten Ministerpräsidenten und die

von ihm gemäß Art. 101 Abs. 2 Satz 1 HV ernannten Landesminister, die zwar

keine Beamten und deshalb keine Beschäftigten im Sinne des § 3 HPVG sind und

schon deshalb nicht der personellen Mitbestimmung des Personalrats unterliegen,

so dass sie in die Ausschlussregelung des § 79 HPVG nicht einbezogen sind. Sie

sind aber neben ihrer Rolle als Regierungsmitglieder auch Behördenleiter des

ihnen gemäß Art. 102 Satz 2 HV anvertrauten Geschäftszweiges und als solche

dem Landtag gegenüber verantwortlich; der jeweilige Minister ist

dementsprechend auch Dienststellenleiter seines Ministeriums als einer obersten

Dienstbehörde gemäß § 8 Abs. 1 HPVG. Der Staatssekretär als Vertreter eines

Ministers in dessen Rolle als Verwaltungschef ist als politischer Beamter gemäß §

79 Nr. 1. a) HPVG i.V.m. § 57 Nr. 1 HBG von der personellen Mitbestimmung

ausgenommen. Die Behördenleiter in nachgeordneten (oberen, mittleren und

unteren) Landesbehörden unterliegen entweder ebenfalls als politische Beamte

(u.a. Regierungs- und Polizeipräsidenten) und generell gemäß § 79 Nr. 1. c) HPVG

i.V.m. § 19 b Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. und § 19 a Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. HBG sowie auch

– nach der im Jahre 2003 erfolgten Ergänzung des § 79 Nr. 1. c) HPVG – als

"sonstige Dienststellenleiter, Amtsleiter und den Amtsleitern vergleichbare

Funktionsstellen" nicht der Mitbestimmung in Personalangelegenheiten, denn im

Bereich der Landesverwaltung werden Behörden häufig auch als "Ämter"

bezeichnet (vgl. etwa das Landesamt für Verfassungsschutz, das

Landeskriminalamt, die Eichämter und die Ämter für Straßen- und

Verkehrswesen). Dementsprechend sind auch die Leiter anderer selbständig nach

außen handelnder Verwaltungsstellen, wie etwa Schulen, Krankenhäuser,

Universitätskliniken, in die Ausschlussregelung des § 79 Nr. 1 HPVG einbezogen,

weil auch diese Führungsfunktionen ein besonderes Vertrauensverhältnis zu dem

(politisch verantwortlichen) Dienstherrn erfordern (vgl. Gesetzentwurf der Fraktion

der CDU für ein Zweites Gesetz zur Beschleunigung von Entscheidungsprozessen

innerhalb der öffentlichen Verwaltung vom 1. Juli 2003, LT/Ds. 16/317 S. 7 zu Art. 1

Nr. 8 [Änderung des § 79 HPVG]).

Dieses Erfordernis eines besonderen Vertrauensverhältnisses führt unter

Berücksichtigung der erforderlichen demokratischen Legitimation staatlichen

Handelns weiterhin dazu, dass im Bereich der unmittelbaren Landesverwaltung

nicht nur die oberste, unmittelbar nach außen verantwortliche Regierungs- und

Behördenleitungsebene, sondern nach § 19 b Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. und § 19 a Abs.

1 Satz 1, 2. Alt. HBG i.V.m. § 79 Nr. 1. c) HPVG auch die unmittelbar

nachgeordnete Führungsebene der Abteilungsleiter von der Mitbestimmung

ausgenommen wird, und zwar in obersten Landesbehörden – wie schon in § 79 Nr.

1. c) HPVG a.F. – uneingeschränkt und in nachgeordneten Landesbehörden erst ab

BesGr. A 15.

Die Abteilungsleiterebene ist in der unmittelbaren Landesverwaltung als zweite

Hierarchieebene direkt der (politisch verantwortlichen) Leitungsebene der Behörde

nachgeordnet, während in Kommunalverwaltungen auf dieser zweiten

Führungsebene herkömmlich die "Amtsleiter" (auf die sich die 2003 erfolgte

Ergänzung des § 79 Nr. 1. c) HPVG deshalb auch beziehen könnte), die

herkömmlichen "Abteilungsleiter" bei den Kommunen aber erst auf der

nachfolgenden dritten Ebene angesiedelt sind.

Die Herausnahme dieser zweiten Hierarchieebene der unmittelbaren

Landesverwaltung aus der innerbehördlichen Mitbestimmung ist gerechtfertigt,

weil die (politisch verantwortliche) Leitungsebene unmittelbar mit dieser zweiten

Ebene als "Schaltstelle zum untergeordneten Verwaltungsapparat"

zusammenarbeitet und deshalb darauf angewiesen ist, bei

Personalentscheidungen, die diese Ebene betreffen, ihre eigenen Vorstellungen

uneingeschränkt umsetzen zu können, um die (politische) Verantwortung für die

behördliche Aufgabenwahrnehmung uneingeschränkt tragen zu können.

Daraus ergibt sich, dass das eingrenzende und ausdrücklich auf den die

unmittelbare Landesverwaltung regelnden Satz 1 des § 19 a Abs. 1 HBG bezogene

Merkmal der "Vergleichbarkeit" in Satz 2 dieser Vorschrift dahin zu verstehen ist,

dass auch im Bereich der mittelbaren Landesverwaltung durch Körperschaften,

Anstalten und Stiftungen öffentlichen Rechts und bei den Kommunalverwaltungen

nur solche "Ämter der Leiter von Organisationseinheiten" von der

personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung in Personalangelegenheiten

ausgenommen sind, die auf der obersten Leitungsebene und der dieser

unmittelbar nachgeordneten zweiten Hierarchieebene liegen, und zwar nach der

ausdrücklichen gesetzlichen Regelung unabhängig von der Besoldungsgruppe.

Denn nach dem oben dargestellten verfassungsrechtlichen Grund für den

Ausschluss der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung bei

Führungskräften und einer daran orientierten bewertenden Betrachtung der nach

den anderen Regelungen mitbestimmungsfreien Führungspositionen ist die

"Vergleichbarkeit" nach § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG und damit die Abgrenzung

zwischen den schwerpunktmäßig dem Demokratieprinzip unterliegenden

Personalmaßnahmen mit Außenbedeutung und solchen mit mehr

innerbehördlicher Bedeutung nicht anhand der durch die Besoldungsstufe

ausgedrückten Wertigkeit des Amtes oder der Organisations- und

Aufgabenstruktur der geleiteten Organisationseinheit, sondern danach zu

bestimmen, welcher Hierarchieebene das fragliche Amt zugeordnet ist. Denn je

niedriger die Ebene ist, auf der ein Amt in der Behördenhierarchie liegt, desto

geringer ist die Bedeutung der demokratischen Legitimation und der (politischen)

Verantwortung für die behördliche Aufgabenwahrnehmung nach außen und desto

gewichtiger wird die verwaltungsinterne Weisungsgebundenheit.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der beteiligten

Oberbürgermeisterin ist es nicht gerechtfertigt, bei den Kommunen die oberste

Leitungsebene nicht als "Behördenleitung" in diesem Sinne zu berücksichtigen und

damit im Ergebnis auch Ämter der dritten Führungsebene von der

innerdienstlichen Mitbestimmung deshalb auszunehmen, weil der

Gemeindevorstand/Magistrat bzw. der Kreisausschuss kommunale

Vertretungsorgane sind, deren Mitglieder gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 1 HPVG nicht als

Beschäftigte im Sinne des Personalvertretungsrechts gelten und schon deshalb –

weil sie in der Regel "Arbeitgeberfunktionen" ausüben (vgl. Kröll, in v.

Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht, 7. Aufl., Stand: Januar 2006,

Rdnr. 58 zu § 3 HPVG) – der personellen Mitbestimmung nicht unterliegen. Der

Umstand, dass deren Mitglieder personalvertretungsrechtlich deshalb nicht als

Beschäftigte gelten, weil sie Arbeitgeberfunktionen wahrnehmen, bestätigt

vielmehr, dass sie hierarchiemäßig der Behördenleiterebene zugerechnet werden,

und ändert demgemäß nichts daran, dass diese kollegialen Vertretungsorgane die

für die Kommunen nach außen handelnden Verwaltungsbehörden darstellen, die

ihrerseits in Dezernate gegliedert sind, die von den

Bürgermeistern/Oberbürgermeistern bzw. Landräten und den hauptamtlichen

(Kreis-)Beigeordneten/Stadträten – vergleichbar der Doppelrolle des

Ministerpräsidenten und der Landesminister als Regierungsmitglieder und

Behördenleiter – als Dezernenten und damit als Teil einer kollegialen

Behördenleitung geführt werden. Die Dezernenten sind dementsprechend auch in

der Allgemeinen Geschäftsanweisung der Stadtverwaltung A-Stadt v. d. H. unter

Nr. 3.5.2 als "Führungskräfte" mit der Beschreibung ihrer Aufgabenfelder

ausdrücklich aufgeführt.

Zudem sind die zur kommunalen Leitungsebene gehörenden

Bürgermeister/Oberbürgermeister und Landräte personalvertretungsrechtlich

gemäß § 8 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 HPVG auch Dienststellenleiter, die ohne die

Regelung in § 3 Abs. 3 Nr. 1 HPVG als "sonstige Dienststellenleiter" unmittelbar

dem Ausschlusstatbestand des § 79 Nr. 1. c) HPVG unterfielen.

Diese kommunalen Verwaltungsbehörden nehmen auch nicht nur

Selbstverwaltungsangelegenheiten wahr, sondern sind im übertragenen

Wirkungskreis gemäß § 4 HGO bzw. § 4 HKO (Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach

Weisung oder Auftragsangelegenheiten) funktional – oder gar wie noch teilweise

der Landrat als staatliche Behörde – in den staatlichen Instanzenzug als der

Fachaufsicht unterworfene untere Fachbehörden eingebunden; teilweise werden

die Bürgermeister/Oberbürgermeister bzw. Landräte dabei auch als eigenständige,

der Gemeinde- bzw. Kreisvertretung gegenüber nicht verantwortliche Behörden

tätig, wie etwa als allgemeine Ordnungsbehörden auf Orts- bzw. Kreisebene

gemäß §§ 85 ff. des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und

Ordnung (HSOG). Da somit in weiten Bereichen Kommunalbehörden wie staatliche

Behörden tätig werden, spricht auch dies dafür, auch bei ihnen den Ausschluss der

personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung in Personalangelegenheiten wie

bei der unmittelbaren Landesverwaltung auf die beiden obersten Führungsebenen

zu beschränken.

Der Umstand, dass sich bei der kommunalen politischen Leitungsebene die

Herausnahme aus der personellen Mitbestimmung schon aus § 3 Abs. 3 Nr. 1

HPVG ergibt und deshalb nicht (mehr) in § 79 HPVG geregelt ist, rechtfertigt es

nicht, diese oberste Leitungsebene bei der Bestimmung der vergleichbaren

mitbestimmungsfreien Führungsebenen außer Betracht zu lassen; so ist gerade

der dem § 3 Abs. 3 Nr. 1 HPVG zu Grunde liegende Gesichtspunkt der

Wahrnehmung von "Arbeitgeberfunktionen" der Grund für die Einschränkung der

personellen Mitbestimmung in der bundesrechtlichen "Ausschlussregelung" des §

77 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. i.V.m. § 14 Abs. 3 und § 7 des

Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG).

Es geht nach den obigen Ausführungen mit dem auf Satz 1 bezogenen Merkmal

der "Vergleichbarkeit" in § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG (nur) darum, die

Hierarchieebene" zu bestimmen, nämlich Behördenleiterebene und die dieser

unmittelbar nachgeordnete Führungsebene, die auch im Bereich der mittelbaren

Landesverwaltung und der Kommunen von der personalvertretungsrechtlichen

Mitbestimmung in Personalangelegenheiten ausgenommen sein sollen.

Wenn eine dieser beiden obersten Führungsebenen schon aus anderen Gründen in

diesem Sinne mitbestimmungsfrei ist, bedarf nur noch die andere Ebene eines

Mitbestimmungsausschlusses gemäß § 19 a Abs. 1 Satz 2 HGB i.V.m. § 79 Nr. 1.

c) HPVG. Folge einer sich bereits aus anderen Vorschriften ergebenden

personellen Mitbestimmungsfreiheit einer dieser beiden Führungsebenen kann es

aber nicht sein, dass dann quasi ersatzweise § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG auf eine

weitere, dritte Führungsebene verschoben wird, denn dann besteht gerade keine

Vergleichbarkeit mehr zur unmittelbaren Landesverwaltung.

Das wird schon durch einen Vergleich mit der Bestimmung des § 19 b Abs. 1 Satz

1, 1. Alt. HBG i.V.m. § 79 Nr. 1. c) HPVG hinsichtlich der obersten Landesbehörden

- also hauptsächlich der Landesministerien- bestätigt, denn auch hier ist die Ebene

der Landesminister als Behördenleiter dadurch berücksichtigt, dass der

Mitbestimmungsausschluss sich allein auf die unmittelbar nachgeordnete

Abteilungsleiterebene bezieht. Dass der Mitbestimmungsausschluss hinsichtlich

der Führungsspitzen der Regierungspräsidien sich schon aus § 79 Nr. 1. a) HPVG

i.V.m. § 57 Nr. 2 HBG ergibt, bietet auch keinen Anlass, dafür den

Ausschlusstatbestand des § 79 Nr. 1. c) HPVG i.V.m. § 19 a Abs. 1 Satz 1 HBG auf

die zwei darunter liegenden Hierarchieebenen, also bis zu den den

Abteilungsleitern nachgeordneten Dezernatsleitern auszudehnen. So zeigt auch

der Mitbestimmungsausschluss für die Verwaltungsspitzen der Universitätsklinika,

dass es nur eine Frage der Gesetzestechnik und nicht der inhaltlichen Bedeutung

oder Reichweite ist, ob sich der Ausschluss bereits aus § 3 Abs. 3 Nr. 1 HPVG

ergibt oder erst in § 79 Nr. 1. e) HPVG ausdrücklich geregelt ist (vgl. dazu

Rothländer, in v. Roetteken/Rothländer a.a.O. Rdnrn. 91 ff. zu § 79 HPVG). Da bei

den Trägern der mittelbaren Landesverwaltung die Behördenleitungen in weiten

Bereichen zugleich Vertretungsorgane im Sinne des § 3 Abs. 3 Nr. 1 HPVG sind,

wären nach der vom Verwaltungsgericht und der Beteiligten vertretenen

Auffassung entgegen der im Satz 2 des § 19 a Abs. 1 HBG geforderten

Vergleichbarkeit mit der unmittelbaren Landesverwaltung bei Körperschaften,

Anstalten und Stiftungen regelmäßig nicht nur die zwei, sondern die drei oberen

Führungsebenen von der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung in

Personalangelegenheiten ausgenommen; das könnte auch angesichts der

unterschiedlichen Größenverhältnisse etwa der drei Regierungspräsidien im

Verhältnis auch zu den kleinsten hessischen Gemeinden zu einem völligen

Missverhältnis der jeweiligen Anteile der mitbestimmungsfreien

Führungspositionen zu der Gesamtzahl der Beschäftigten führen.

Der Ebene der Behördenleitung in der unmittelbaren Landesverwaltung im Sinne

des § 19 a Abs. 1 Satz 1 HBG entspricht nach alledem in der Kommunalverwaltung

die Ebene des Gemeindevorstands/Magistrats bzw. Kreisausschusses, während die

in der Kommunalverwaltung unmittelbar nachgeordnete Ebene der Amtsleiter bzw.

der Fachbereichsleitungen mit der Abteilungsleiterebene der unmittelbaren

Landesverwaltung vergleichbar ist; diese beiden auf der zweiten Hierarchiestufe

angesiedelten Führungsebenen arbeiten nämlich einerseits unmittelbar der

politisch verantwortlichen Leitungsebene zu und sind andererseits Bindeglieder

zum "untergeordneten Verwaltungsapparat".

Die demgegenüber vom Verwaltungsgericht im Ergebnis vertretene erweiternde

Auslegung, dass bei kommunalen Körperschaften wie der Stadt A-Stadt v. d. H.

(erst) die unterhalb der Magistratsebene angesiedelten Organisationseinheiten in

Form der Fachbereiche den Behörden im Sinne des Satzes 1 des § 19 a Abs. 1

HBG vergleichbar seien, so dass nach den relativ freien organisatorischen

Vorstellungen der Kommunen der Ausschlusstatbestand des § 79 Nr. 1. c) HPVG

i.V.m. § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG auch auf eine weitere, dritte Führungsebene

ausgedehnt werden könne, wenn dies durch Aufnahme der entsprechenden

Führungspositionen in den Haushaltsplan hinreichend transparent und

vorhersehbar gemacht werde und dadurch die gesetzlichen Schranken der

Ermächtigung nicht überschritten würden, lässt sich angesichts des Wortlauts

dieser eng auszulegenden Ausnahmevorschrift, die eine Vergleichbarkeit mit der

auf die beiden obersten Führungsebenen begrenzten Regelung für die

unmittelbare Landesverwaltung fordert, und unter Berücksichtigung der

verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Mitbestimmung durch

Betriebsvertretungen in Art. 37 HV auch nicht mit dem Hinweis auf die kommunale

Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 137 Abs. 1 HV

rechtfertigen.

Zwar hat der Landesgesetzgeber bei der Einfügung des § 19 a in das Hessische

Beamtengesetz im Jahre 1998 für den Bereich der Körperschaften, Anstalten und

Stiftungen des öffentlichen Rechts mit der Bezeichnung "Leiter vergleichbarer

Organisationseinheiten" in Abs. 1 dem Umstand Rechnung tragen wollen, "daß

derartige herausgehobene Führungsfunktionen dort nicht einheitlich bezeichnet

sind"; gleichzeitig werde "den Dienstherren … ein Beurteilungsspielraum

hinsichtlich der Vergleichbarkeit" derartiger Ämter eingeräumt, die im Stellenplan

besonders zu kennzeichnen seien (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung für ein

Siebtes Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 28. Januar 1998,

LT/Ds. 14/3586 S. 16 zu Art. 1 Nr. 4 [§§ 19 a und 19 b HBG]). Durch das Absehen

von dem Erfordernis der BesGr. A 15 und höher sollte zudem die Möglichkeit,

Beamte in eine leitende Funktion auf Probe zu ernennen, ohne Begrenzung auf

bestimmte Besoldungsgruppen des höheren Dienstes und damit auch für solche

Kommunalbehörden eröffnet werden, die leitende Funktionen mit

Besoldungsgruppen des gehobenen Dienstes oder den Eingangsämtern des

höheren Dienstes besetzt haben (vgl. Änderungsantrag der Fraktion der CDU vom

13. Mai 1998, LT/Ds. 14/3902).

Diese damalige gesetzgeberische Vorstellung eines "Beurteilungsspielraums

hinsichtlich der Vergleichbarkeit" der herausgehobenen Führungspositionen im

Bereich von Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts

einschließlich der kommunalen Verwaltungsträger lässt jedoch eine Ausdehnung

der Mitbestimmungsfreiheit bis hinunter auf eine dritte Hierarchieebene nicht zu.

Es ging bei der Änderung dienstrechtlicher Vorschriften im Jahre 1998 allein

darum, durch die Einfügung des § 19 a HBG in Anlehnung an die bundesrechtliche

Regelung Ämter mit leitender Funktion im Interesse einer optimalen Besetzung auf

Probe besetzen zu können, so dass der Personalhoheit der rechtlich

verselbständigten Verwaltungsträger der mittelbaren Landesverwaltung und der

Kommunen weitgehend Rechnung getragen werden konnte. Es ging seinerzeit

aber noch nicht um den Ausschluss der durch Art. 37 HV jedenfalls institutionell

gewährleisteten innerdienstlichen Mitbestimmung in Personalangelegenheiten,

den diese rein beamtenrechtliche Regelung erst durch Verweisung bewirkte, die in

der etwa ein Jahr später erfolgten Neufassung des § 79 Nr. 1. c) HPVG enthalten

war. Dadurch ist § 19 a Abs. 1 HBG Teil dieses personalvertretungsrechtlichen

Ausschlusstatbestandes geworden und insoweit als Ausnahmevorschrift nach

Wortlaut, objektivem Gesetzeszweck und Systematik mit dem Ziel eng

auszulegen, das Demokratieprinzip im Sinne bürgerschaftlicher Beteiligung

einerseits und die verfassungsrechtliche Gewährleistung innerdienstlicher

Mitverantwortung andererseits zu einem sachgerechten Ausgleich zu bringen;

dem widerspricht es aber, wenn ein kommunaler Dienstherr relativ frei und allein

nach seinen organisatorischen Vorstellungen den Bereich des Ausschlusses der

personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung in Personalangelegenheiten über

den in der unmittelbaren Landesverwaltung betroffenen Bereich der beiden

obersten Hierarchieebenen hinaus auf eine dritte Führungsebene ausdehnen

kann.

Das Interesse der demokratischen Beteiligung an den regelmäßig kleineren

rechtlich verselbständigten Verwaltungsträgern der mittelbaren Landesverwaltung

und an den kommunalen Selbstverwaltungsträgern ist vielmehr schon dadurch

hinreichend berücksichtigt, dass die herausgehobenen Führungsfunktionen in § 19

a Abs. 1 Satz 2 HBG als "Leiter von Organisationseinheiten" offen bezeichnet sind

und ihre Vergleichbarkeit mit den in Satz 1 der Vorschrift genannten Ämtern in der

unmittelbaren Landesverwaltung unabhängig von der Besoldungsgruppe zu

beurteilen ist, so dass etwa auch in kleineren Gemeinden die Hierarchieebene

unmittelbar unterhalb der gesetzlich geregelten politischen Leitungsebene

insgesamt mitbestimmungsfrei ist, und zwar auch unabhängig von ihrer im

Rahmen der kommunalen Organisationsfreiheit erfolgten Bezeichnung, ihrer

organisatorischen Ausgestaltung und Aufgabenzuweisung im Übrigen.

Eine Rechtfertigung dafür, bei Kommunen eine Führungsebene mehr als in der

unmittelbaren Landesverwaltung von der personalvertretungsrechtlichen

Mitbestimmung auszuschließen, lässt sich auch nicht aus der kommunalen

Selbstverwaltungsgarantie gemäß Art. 28 Abs. 2 GG bzw. Art. 137 Abs. 1 HV direkt

herleiten. Abgesehen davon, dass kommunale Behörden nicht nur in

Selbstverwaltungsangelegenheiten, sondern weitgehend auch zur Erfüllung

staatlicher Aufgaben tätig werden, ist die kommunale Selbstverwaltungsgarantie -

wie auch der institutionelle Grundrechtsschutz in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3

GG bei Rundfunk und Hochschulen – nur gegen staatliche Beschränkungen "von

außen", nicht aber gegen die innerdienstliche Mitverantwortung der Beschäftigten

gerichtet. Das nach dem maßgeblichen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts

vom 24. Mai 1995 die Einschränkung der behördlichen Mitbestimmung erfordernde

Demokratieprinzip gilt gleichermaßen für die Landes- wie die

Kommunalverwaltung, wie sich aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ergibt;

dementsprechend werden in dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts die

Kommunen in Bezug auf das demokratische Prinzip auch als Teil des Staates

behandelt.

Da nach alledem das Merkmal der "Vergleichbarkeit" in § 19 a Abs. 1 Satz 2 HBG

eine Anwendung dieser Vorschrift in Verbindung mit dem Ausschlusstatbestand

des § 79 Nr. 1. c) HPVG auf die in der dritten Führungsebene der Stadtverwaltung

A-Stadt v. d. H. angesiedelten Fachdienstleitungen und Produktverantwortlichen

nicht zulässt, ist auf die Beschwerden des Antragstellers festzustellen, dass ihm in

Personalangelegenheiten gemäß § 77 HPVG dieser Beschäftigten ein

Mitbestimmungsrecht zusteht.

Sein auf Führungspositionen im gehobenen Dienst beschränkter Hilfsantrag bedarf

deshalb keiner Entscheidung; er wäre so auch unbegründet gewesen, weil nach der

ausdrücklichen gesetzlichen Regelung die Besoldungsgruppe für die Frage der

Vergleichbarkeit keine Rolle spielt.

Die Rechtsbeschwerde ist gemäß § 111 Abs. 3 HPVG i.V.m. § 92 Abs. 1 und § 72

Abs. 2 ArbGG nicht zuzulassen, weil es vorliegend allein um die Auslegung von

spezifischem Landesrecht geht, so dass eine bundesweite grundsätzliche

Bedeutung der entscheidungserheblichen Rechtsfrage gemäß § 77 Abs. 2 Nr. 1

ArbGG oder eine Abweichung von einer Entscheidung der in § 72 Abs. 2 Nr. 2

ArbGG aufgeführten Gerichte nicht gegeben ist.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.