Urteil des HessVGH, Az. 22 TL 2583/04

VGH Kassel: gegen die guten sitten, gewerkschaft, wahlvorschlag, polizei, wähler, stadt, wahlergebnis, irreführung, berg, stimme
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
22. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
22 TL 2583/04
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Norm:
§ 21 Abs 1 S 1 PersVG HE
(Personalratswahl; Verbot des Mehrfachwahlvorschlags;
irreführendes Kennwort)
Leitsatz
Die Benutzung eines irreführenden Kennworts für einen Wahlvorschlag ist unzulässig,
weil es die Wahl in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise (§ 21 Abs. 1 Satz 1
HPVG) beeinflussen kann.
Befinden sich auf einer von einer Gewerkschaft aufgestellten Liste nur
gewerkschaftsangehörige Wahlbewerber, dann ist das Kennwort "Freie Liste
(Gewerkschaftsbezeichnung) ..." irreführend, weil mit dieser Bezeichnung der Eindruck
erweckt wird, es befänden sich zumindest auch Wahlbewerber auf der Liste, die der
Gewerkschaft nicht angehören.
Auch bei Personalratswahlen nach dem Hessischen Personalvertretungsrecht darf eine
Gewerkschaft in Bezug auf eine Beschäftigtengruppe nur einen Wahlvorschlag zur Wahl
stellen (Verbot des Mehrfach- bzw. Doppelwahlvorschlags).
Tenor
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts
Gießen vom 23. Juli 2004 - 22 L 2432/04 - abgeändert und die in der Zeit vom 10.
Mai bis 14. Mai 2004 durchgeführte Personalratswahl beim Polizeipräsidium
Mittelhessen in der Gruppe der Beamten für ungültig erklärt.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
Gründe
I.
Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Gültigkeit der vom 10. Mai bis zum 14.
Mai 2004 durchgeführten Wahl des Personalrats beim Polizeipräsidium
Mittelhessen. Die Antragstellerin ist eine auf Grund der genannten Wahl in dem
beteiligten Personalrat vertretene Gewerkschaft.
Zur Wahl wurden unter anderem als Liste 1 der Wahlvorschlag der Gewerkschaft
der Polizei (GdP), Bezirksgruppe Mittelhessen, unter dem Kennwort "Gewerkschaft
der Polizei (GdP)" und als Liste 4 der Wahlvorschlag der Gewerkschaft der Polizei
(GdP), Kreisgruppe A-Stadt/Wetzlar unter dem Kennwort "Freie Liste (GdP) KG A-
Stadt/Wetzlar/Grünberg/Ehringshausen" zur Wahl zugelassen. Wegen der weiteren
Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts
im angegriffenen Beschluss vom 23. Juli 2004, Seite 2 bis einschließlich des 2.
Absatzes auf Seite 3, Bezug genommen.
Die Antragstellerin hat mit am 26. Mai 2004 bei dem Verwaltungsgericht
eingegangenem Schriftsatz vom 25. Mai 2004 die Wahl angefochten, weil das
Kennwort der Liste 4 objektiv irreführend sei. Die Liste 4 sei eine Tarnliste. Nach
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Kennwort der Liste 4 objektiv irreführend sei. Die Liste 4 sei eine Tarnliste. Nach
der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs sei ein Kennwort
"Freie Liste/Gewerkschaftsbezeichnung" nur zulässig, wenn neben
Gewerkschaftsmitgliedern auch tatsächlich nicht organisierte Beschäftigte
kandidierten. Die Liste 4 setze sich nur aus GdP-Mitgliedern zusammen. Es sei
nicht auszuschließen, dass die auf die Liste 4 entfallenen Stimmen anderen Listen
zugefallen wären, wenn die Liste 4 nicht kandidiert hätte.
Der Antragsteller hat beantragt
festzustellen, dass die in der Zeit vom 10. Mai bis zum 14. Mai 2004 durchgeführte
Personalratswahl beim Polizeipräsidium Mittelhessen in der Gruppe der Beamten
ungültig sei.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er hat vorgetragen, § 8 der Wahlordnung enthalte keine formellen Anforderungen
an den Wahlvorschlag. Die Gruppenbezeichnung des Wahlvorschlages der Liste 4
sei nicht irreführend, weil mit der Gruppenbezeichnung "Freie Liste (GdP) Lahn-Dill"
deutlich gemacht werde, dass es sich bei diesem Gruppenwahlvorschlag um eine
Freie Liste der GdP handele. Niemand werde hierüber getäuscht, so dass nicht klar
sei, was nach dem Antrag der Antragstellerin zu einem Irrtum geführt haben solle.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschuss vom 23. Juli 2004
zurückgewiesen. Der Wahlvorstand habe zu Recht die Liste mit dem Kennwort
"Freie Liste (GdP)" zugelassen. Auch wenn das Wort "Freie" zunächst eine fehlende
Gewerkschaftszugehörigkeit oder Gewerkschaftsorientierung suggerieren könnte,
sei vorliegend durch die Benutzung dieses Kennwortes keine Irreführung der
Wähler erfolgt. Zum einen sei die Liste mit der Zusatzbezeichnung "(GdP) KG A-
Stadt/Wetzlar/Grünberg/Ehringshausen" benannt, weshalb es den Wählern ganz
offensichtlich offenbart worden sei, dass diese Liste die Liste der Gewerkschaft der
Polizei sei. Auch seien die Wähler durch einen offenen Brief darauf hingewiesen
worden, dass die GdP mit zwei Listen unter genauer Bezeichnung zur Wahl
angetreten sei. Insoweit komme es zur Überzeugung der Kammer nicht darauf an,
dass in dem Wahlvorschlag keine nicht organisierten Beschäftigten, sondern nur
Gewerkschaftsmitglieder aufgeführt seien.
Gegen den am 9. August 2004 zugestellten Beschluss hat die Antragstellerin am
26. August 2004 Beschwerde eingelegt, die sie am 24. September 2004 dahin
begründet hat, der Wahlvorstand habe die Freie Liste (GdP) KG A-
Stadt/Wetzlar/Grün-berg/Ehringshausen zu Unrecht zugelassen. Es handele sich
um eine Tarnliste. Wenn der Bayerische Verwaltungsgerichtshof feststelle, dass
das Kennwort "Freie Liste" dann unproblematisch sei, wenn sowohl organisierte wie
auch unorganisierte Bewerber kandidierten, bedeute dies, dass ein Wahlvorschlag,
der sich "Freie Liste" nenne und nur organisierte Bewerber umfasse, irreführend
sei. Daran vermöge auch der Hinweis auf die "(GdP) KG..." nichts zu ändern. Zwar
könne deutlich werden, dass hinter der Liste eine Gewerkschaft stehe. Es sei
jedoch nicht offenbar, dass es sich ausschließlich um eine Liste einer Gewerkschaft
handele. Durch die Bezeichnung "Freie Liste" sollten Wähler, die keiner
Organisation angehörten, angesprochen werden. Da unorganisierte Kandidaten
von Anfang an nicht vorhanden gewesen und auch nicht vorgesehen gewesen
seien, sei der Wahlvorschlag unter einer Bezeichnung geführt worden, die
unzutreffend und damit geeignet gewesen sei, den potentiellen Wähler zu
täuschen. Für die Wähler sei nicht offensichtlich gewesen, dass es sich entgegen
der Bezeichnung "Freie Liste" ausschließlich um eine Gewerkschaftsliste gehandelt
habe. Zunächst werde bestritten, dass sämtliche potentiellen Wähler darüber
unterrichtet gewesen seien, dass es sich entgegen der Bezeichnung "Freie Liste"
um eine ausschließlich von Mitgliedern der GdP zusammengesetzte Liste
gehandelt habe. Zum anderen sei auch bei einer Unterrichtung der Mitglieder
ausgehend vom Wortlaut "Freie" davon auszugehen, dass die Wähler
angenommen hätten, die Liste weise gegenüber der Gewerkschaftsliste der GdP
eine andere Qualität auf. Allein die Kombination "Freie Liste" in Verbindung mit
einer Gewerkschaft führe bei den Wählern zur Assoziation, dass ungebundene
Kandidaten vorhanden seien. Ein Kennwort sei nicht zulässig, wenn es objektiv
irreführend sei. Dies sei hier der Fall. Bei Nichtexistenz der Liste 4 bestehe die
Möglichkeit, dass zumindest die Hälfte der Stimmen, die für die entfallene Liste
abgegeben worden sei, der Liste der DPolG zugefallen wäre. Gegenüber dem
ursprünglichen Wahlergebnis: GdP 4 Sitze, DPolG 1 Sitz, BdK 2 Sitze, Freie Liste 1
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ursprünglichen Wahlergebnis: GdP 4 Sitze, DPolG 1 Sitz, BdK 2 Sitze, Freie Liste 1
Sitz, hätte sich eine Verteilung von 5 Sitzen für die GdP, 2 Sitzen für die DPolG und
1 Sitz für den BdK ergeben können. Damit bestehe die Möglichkeit, dass die
Irreführung Auswirkungen auf das Wahlergebnis gehabt haben könnte. Dass die
Wähler in jedem Fall der GdP ihre Stimme hätten geben wollen, besonders unter
der Voraussetzung, dass es sich bei den Wählern gerade um solche gehandelt
habe, die auch unorganisierte Kandidaten hätten haben wollen, erscheine
unwahrscheinlich.
Die Antragstellerin beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 23. Juli 2004 abzuändern und
festzustellen, dass die in der Zeit vom 10. Mai bis 14. Mai 2004 durchgeführte
Personalratswahl beim Polizeipräsidium Mittelhessen in der Gruppe der Beamten
ungültig ist.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er trägt vor, das Kennwort der Liste 4 stelle eine zulässige Bezeichnung dar. Dem
§ 8 Abs. 5 der Wahlordnung könne nicht entnommen werden, wie das für den
Wahlvorschlag notwendige Kennwort ausgestaltet sein müsse. Einzige Funktion
des Kennwortes sei es, die Unterscheidbarkeit der Wahlvorschläge sicherzustellen.
Dem sei mit dem gerügten Wahlvorschlag Rechnung getragen worden. Darüber
hinaus hätten keine der in § 10 der Wahlordnung genannten
Zurückweisungsgründe vorgelegen. Insbesondere habe der Wahlvorschlag nicht
gegen die Bestimmungen der §§ 8 und 16 der Wahlordnung verstoßen. Das
gewählte Kennwort führe auch nicht zu einer Irreführung der Wählerinnen und
Wähler. Die von der Antragstellerin zitierte Entscheidung des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 15. Juni 1961 könne nicht zu Gunsten der
Antragstellerin fruchtbar gemacht werden. Diese relativ alte Entscheidung beruhe
auf einer gänzlich anderen Wahlordnung als der hier maßgeblichen. Zudem weise
der Bayerische Verwaltungsgerichtshof darauf hin, Sinn und Zweck des
Kennwortes sei es, dass der Wähler die Wahlvorschläge auseinander halten könne.
Aus dieser Entscheidung gehe nicht hervor, dass ein Wahlvorschlag, der
ausschließlich organisierte Bewerber beinhalte, niemals die Bezeichnung "Freie
Liste" tragen dürfe. Zudem beziehe sich diese Entscheidung nur auf den Fall, dass
dem Kennwort "Freie Liste" keine weitere Bezeichnung beigefügt sei. Im Übrigen
werde eine eventuelle Irreführung hier auf jeden Fall dadurch aufgehoben, dass
aus dem Kennwort eindeutig hervorgehe, welche Gewerkschaft hinter diesem
Wahlvorschlag stehe. Die Wählerinnen und Wähler hätten angesichts dieses
Kennwortes keinesfalls davon ausgehen können, dass sich auf diesem
Wahlvorschlag auch zwingend nicht organisierte Bewerber befänden. Darüber
hinaus sei den Wählerinnen und Wählern mitgeteilt worden, dass der
Wahlvorschlag allein aus Mitgliedern der GdP zusammengesetzt sei. Vor der Wahl
seien an den Aushangstellen und direkt an die Wählerinnen und Wähler "in
tausendfacher Ausfertigung" Handzettel verteilt worden, aus denen eindeutig
hervorgehe, dass es sich bei der Liste 4 um eine Liste der GdP handele. Es komme
hinzu, dass die Antragstellerin selbst vor den Wahlen mit Aushängen und
Handzetteln auf den Umstand hingewiesen habe, dass sich auf der Liste 4
ausschließlich Mitglieder der GdP als Kandidaten befänden. Im Übrigen sei auch
nicht ersichtlich, dass eine Irreführung in irgendeiner Weise Auswirkungen auf das
Wahlergebnis gehabt haben könnte. Es sei eindeutig erkennbar gewesen, welche
Gewerkschaft hinter der Liste 4 gestanden habe. Deshalb liege es nahe, dass die
Wählerinnen und Wähler dieser Liste ihre Stimme auf jeden Fall zu Gunsten der
GdP hätten geben wollen. Diese Stimmen wären also aller Voraussicht nach auf
keinen Fall auf die Beschwerdeführerin entfallen. Dies werde auch dadurch
bestätigt, dass die Antragstellerin in etwa die gleiche Stimmenzahl erhalten habe
wie bei der letzten Wahl. Es seien keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass bei
einem abgeänderten Kennwort die jetzt auf die Liste 4 entfallenen Stimmen nicht
auf sie entfallen wären. Das Gegenteil sei vielmehr der Fall.
Die Antragstellerin entgegnet, der auf die tausendfache Verteilung von
Handzetteln gerichtete Vortrag des Beteiligten sei unrichtig. Ihr, der
Antragstellerin, sei von Handzetteln nichts bekannt, schon gar nicht von solchen,
die in tausendfacher Ausfertigung verteilt worden sein sollen. Entgegen der
Auffassung des Beteiligten habe mit der Verwendung einer Liste mit der
Bezeichnung "GdP" und einer weiteren Liste mit der Bezeichnung "Freie Liste" die
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Bezeichnung "GdP" und einer weiteren Liste mit der Bezeichnung "Freie Liste" die
Absicht vorgelegen, die Wähler zu täuschen. Es erscheine im Übrigen unzulässig,
unter Regionalgesichtspunkten eine weitere Liste aufzustellen, diese als "Freie
Liste" zu bezeichnen und ihr den Zusatz "Kreisgruppe" zu geben.
Die beigezogenen Wahlunterlagen (1 Leitz-Ordner, 1 Karton, 1 Einhängemappe)
und die Gerichtsakte des Eilverfahrens 22 LG 1310/04 VG Gießen haben
vorgelegen und sind zum Gegenstand der Anhörung gemacht worden. Wegen der
weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgenannten
Unterlagen, die gewechselten Schriftsätze und den darüber hinausgehenden Inhalt
der Gerichtsakte Bezug genommen.
II.
Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere form- und fristgemäß eingelegt sowie
begründet worden.
Die Beschwerde ist auch begründet, denn die in der Zeit vom 10. Mai bis 14. Mai
2004 durchgeführte Personalratswahl beim Polizeipräsidium Mittelhessen ist in der
Gruppe der Beamten für ungültig zu erklären.
Der Wahlanfechtungsantrag ist zulässig. Die in § 22 Abs. 1 des Hessischen
Personalvertretungsgesetzes - HPVG - geregelten formellen
Zulässigkeitsvoraussetzungen sind erfüllt. Die Antragstellerin ist eine "in der
Dienststelle vertretene Gewerkschaft" im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 HPVG, denn
aus ihrem unwidersprochen gebliebenen Vortrag in der Antragsschrift vom 25. Mai
2004 ergibt sich, dass mehrere der Dienststelle angehörende Beschäftigte
gleichzeitig Mitglieder der Antragstellerin sind. Auch die in § 22 Abs. 1 Satz 1 HPVG
geregelte 14-tätige Wahlanfechtungsfrist ist eingehalten. Das Wahlergebnis wurde
am 14. Mai 2004 niedergeschrieben und am 17. Mai 2004 in das Intranet
eingestellt. Der Wahlanfechtungsantrag ging am 26. Mai 2004 und damit
rechtzeitig bei dem Verwaltungsgericht ein.
Der Wahlanfechtungsantrag ist aus zwei Gründen begründet, wobei jeder der
beiden Gründe ausreicht, die Personalratswahl vom Mai 2004 in der Gruppe der
Beamten für ungültig zu erklären.
1. Dadurch, dass unter dem Kennwort "Freie Liste (GdP) KG A-Stadt/Wetzlar/Grün-
berg/Ehringshausen" eine Wahlbewerber-Liste zugelassen wurde, in der nur
Mitglieder der Gewerkschaft der Polizei (GdP) aufgeführt waren, ist gegen
wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren im Sinne des § 22 Abs. 1 HPVG
verstoßen worden. Auch liegt die in § 22 Abs. 1 HPVG geregelte Ausnahme,
wonach eine Anfechtung ausscheidet, wenn durch den Verstoß das Wahlergebnis
nicht geändert oder beeinflusst werden konnte, nicht vor.
Bei der hier verletzten wesentlichen Vorschrift des Wahlverfahrens handelt es sich
um § 21 Abs. 1 Satz 1 HPVG. Danach darf niemand die Wahl des Personalrats
behindern oder in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise beeinflussen.
In Betracht kommt hier allein eine Wahlbeeinflussung, die gegen die guten Sitten
verstößt. Es ist allgemein anerkannt, dass eine sittenwidrige Wahlbeeinflussung
auch in der Verwendung eines Kennwortes im Wahlvorschlag liegen kann, durch
das eine Verwechslungsgefahr herbeigeführt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.
Mai 1966 - VII P 5.65 - PersV 1966, 132 f., Beschluss vom 23. Oktober 1970 -
BVerwG VII P 8.70 - ZBR 1971, 122 f., ähnlich auch Beschluss vom 7. November
1969 - BVerwG VII P 2.69 - BVerwGE 34, 177 ff.; Bay. VGH, Beschluss vom 15. Juni
1961 - Nummer 10 X 60 - BayVBl. 1961, 316; OVG Brandenburg, Beschluss vom 4.
Februar 1999 - 6 A 194/98.PVL - juris; VG Potsdam, Beschluss vom 26. August
1998 - 16 K 2312/98.PVL - PersV 1999, 231 ff. = ZfPR 2000, 13 ff. = juris; Breunig,
in: von Roetteken/Rothländer, HBR, Hessisches Bedienstetenrecht, Stand: 143.
Ergänzungslieferung, Januar 2005, Rdnr. 28 zu § 22 HPVG; Schleicher, in:
Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger, Bayerisches Personalvertretungsgesetz,
Kommentar, 97. Ergänzungslieferung, Stand: 1. November 2004, Rdnrn. 10 und 12
zu Art. 24; Ilbertz, Die Aufstellung und Behandlung von Wahlvorschlägen, ZfPR
2004, 23 ff., 25 f.).
§ 21 Abs. 1 Satz 1 HPVG wendet sich auch an Gewerkschaften und verpflichtet sie
wie die anderen Adressaten der Vorschrift, alles zu unterlassen, was in einer das
Anstandsgefühl aller billig und gerecht denkenden Bediensteten verletzenden
Weise ein bestimmtes Wahlergebnis herbeiführen kann. Dadurch soll, wie sich auch
dem nachfolgenden Satz 2 dieser Vorschrift entnehmen lässt, sichergestellt
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dem nachfolgenden Satz 2 dieser Vorschrift entnehmen lässt, sichergestellt
werden, dass das aktive und passive Wahlrecht frei und unbeeinflusst ausgeübt
werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1969, a.a.O., zu der
inhaltsgleichen Vorschrift in § 21 Abs. 1 des Personalvertretungsgesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Mai 1958, GV NW S. 209).
Nach allem ist die Benutzung eines irreführenden Kennworts unzulässig, weil es die
Wahl in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise beeinflussen kann (vgl.
Bay. VGH, Beschluss vom 15. Juni 1961, a.a.O., Schleicher, a.a.O., Rdnr. 10 zu Art.
24 BayPVG, derselbe, in Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger, Bayerisches
Personalvertretungsgesetz 97. Ergänzungslieferung, 1. November 2004, Rdnr. 55
zu § 8 WO-BayPVG; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier,
Bundespersonalvertretungsgesetz, 8. Aufl., 1995, Rdnr. 5 zu § 24). Als unzulässig
angesehen wird daher auch der Wahlvorschlag einer Gewerkschaft, der mit dem
Kennwort "Gewerkschaftsbezeichnung/Nichtorganisierte" versehen ist, obwohl
ausschließlich Gewerkschaftsmitglieder als Bewerber aufgeführt werden (vgl.
Ilbertz, a.a.O., S. 26). Auch beeinflusst ein auf einem Wahlvorschlag mit dem
Kennwort "Nichtorganisierte Angestellte" aufgestellter Wahlbewerber die Wahl zum
Personalrat in einer die guten Sitten verletzenden Weise, wenn er seinen vor der
Wahl vollzogenen Eintritt in eine Gewerkschaft nicht allen Wahlberechtigten
bekannt gibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1969, a.a.O.). Das
Kennwort ist zur Zeit der Wahl falsch und irreführend. Es erweckt den Eindruck, bei
dem Bewerber handele es sich um einen nicht gewerkschaftlich organisierten
Kandidaten.
Auch hier ist eine derartige gegen die guten Sitten verstoßende Wahlbeeinflussung
gegeben. Allerdings liegt keine Irreführung des Wählers über die Verantwortlichen
für den Wahlvorschlag der Gewerkschaft der Polizei (GdP), Kreisgruppe A-
Stadt/Wetzlar/Grün-berg/Ehringshausen vor, obwohl dieser Wahlvorschlag
außerdem als "Freie Liste ..." bezeichnet worden ist, denn durch den
Klammerzusatz "(GdP)" ist hinreichend deutlich darauf hingewiesen worden, dass
nicht nur der Wahlvorschlag der Gewerkschaft der Polizei (GdP), Bezirksgruppe
Mittelhessen, der als Liste 1 geführt wurde, von der Gewerkschaft der Polizei
stammt und von dieser unterstützt wurde, sondern dass auch die Liste 4 eine von
der Gewerkschaft der Polizei - allerdings von deren Kreisgruppe A-Stadt etc. -
aufgestellte und unterstützte Liste sein sollte. Mit dem Zusatz "Freie Liste" ist
demnach nicht der Irrtum erregt worden, diese Liste stamme nicht von der
Gewerkschaft der Polizei und/oder habe mit dieser Gewerkschaft nichts zu tun (so
aber der dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 11. Dezember
1992 - 1 VG FB 30/92 - PersR 1993, 508 ff., 510, zu Grunde liegende Fall).
Hier war die Listenbezeichnung "Freie Liste ..." aber deshalb irreführend, weil mit
dieser Bezeichnung der Eindruck erweckt wurde, es befänden sich zumindest auch
Wahlbewerber auf der Liste, die der Gewerkschaft der Polizei nicht angehören. Dies
traf jedoch unstreitig nicht zu. Es kann dahinstehen, was unter den
Verfahrensbeteiligten streitig ist, ob die Gewerkschaft der Polizei durch Handzettel
und Plakate ausreichend darauf hingewiesen hat, dass auch auf dieser Liste, der
Liste 4, nur Gewerkschaftsmitglieder vertreten waren. Denn zum einen ist nicht
sichergestellt, dass alle Wähler durch Handzettel und/oder Plakate über diesen
Sachverhalt informiert worden sind. Zum anderen lässt sich selbst dann, wenn
dies tatsächlich der Fall gewesen sein sollte, nicht ausschließen, dass die
Bezeichnung "Freie Liste..." auf dem Stimmzettel bei den Wählern im Augenblick
der Wahl den Eindruck auslösen konnte, auf dieser Liste kandidierten zumindest
auch Wahlbewerber, die nicht der Gewerkschaft der Polizei angehörten. Das
Kennwort "Freie Liste ..." erfüllte daher den Unterscheidungszweck nicht und war
geeignet, die Wähler irrezuführen, denn der Wahlvorschlag umfasste unbestritten
nur bei der Gewerkschaft der Polizei organisierte Bewerber. Daher durfte er mit
dem Kennwort "Freie Liste ..." nicht versehen werden (vgl. zu dem umgekehrten
Fall, dass die Bezeichnung "Freie Liste" nicht zu beanstanden ist, weil der
Wahlvorschlag sowohl organisierte als auch nicht organisierte Bewerber umfasst,
den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. Juni 1961,
a.a.O.). Die Frage, warum die Liste überhaupt als "Freie Liste ..." bezeichnet wurde,
wenn sie doch gar keine "Freie Liste ...", sondern eine Liste der GdP sein sollte, hat
der stellvertretende Vorsitzende des Beteiligten anlässlich der mündlichen
Anhörung vor dem Senat sinngemäß dahin beantwortet, man habe sich bei der
Bezeichnung "Freie Liste" nichts weiter gedacht, sondern die Unterscheidung zu
der anderen Liste der Gewerkschaft der Polizei, der Liste 1, erleichtern wollen.
Diese Antwort erscheint dem Senat wenig überzeugend. Zum einen ändert sie
nichts daran, dass bei objektiver Betrachtung für den Wähler die Bezeichnung
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nichts daran, dass bei objektiver Betrachtung für den Wähler die Bezeichnung
"Freie Liste" darauf hindeutete, dass auch gewerkschaftlich nicht gebundene
Wahlbewerber auf der Liste vertreten waren. Zum anderen hätte man dann auf die
irreführende Bezeichnung "Freie Liste" verzichten können und lediglich deutlich zu
machen brauchen, dass es sich um eine weitere Liste der Gewerkschaft der Polizei
gehandelt hat, auf der ebenfalls lediglich gewerkschaftsangehörige Wahlbewerber
aufgeführt sind. Dafür hätte es genügt, die Liste 1 mit "Gewerkschaft der Polizei
(GdP), Bezirksgruppe Mittelhessen" und die Liste 4 mit "Gewerkschaft der Polizei
(GdP) Kreisgruppe A-Stadt/Wetzlar/Grünberg/Ehringshausen" zu bezeichnen.
Der aufgezeigte Wahlverfahrensfehler ist auch ergebnisrelevant, denn es liegen
keine Anhaltspunkte dafür vor, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht
geändert oder beeinflusst werden konnte (vgl. zu dieser Ausnahme die Regelung in
§ 22 Abs. 1 HPVG). Es lässt sich nicht ausschließen, dass Wähler die Liste 4 gerade
deshalb gewählt haben, weil sie davon ausgingen, die Liste enthalte auch
gewerkschaftlich nicht gebundene Bewerber.
2. Die Personalratswahl ist in der Gruppe der Beamten auch deshalb für ungültig
zu erklären, weil die Gewerkschaft der Polizei - wenn auch durch unterschiedliche
Gebietsorganisationen - zwei Wahlvorschläge zur Wahl gestellt hat.
Diesen Gesichtspunkt hat der Antragsteller allerdings erst im
Beschwerdeverfahren geltend gemacht. Er hat sinngemäß eingewandt, es
erscheine im Übrigen unzulässig, außer der Liste 1 der Gewerkschaft der Polizei
(GdP), Bezirksgruppe Mittelhessen, die unter dem Kennwort "Gewerkschaft der
Polizei (GdP)" zur Wahl gestellt wurde, als Liste 4 den Wahlvorschlag der
Gewerkschaft der Polizei (GdP), Kreisgruppe A-Stadt/Wetzlar unter dem Kennwort
"Freie Liste (GdP) KG A-Stadt/Wetzlar/Grünberg/Ehringshausen" zur Wahl
zuzulassen, wobei der Antragsteller insbesondere bemängelt, dass "unter
Regionalgesichtspunkten" die weitere Liste aufgestellt worden sei und man ihr den
Zusatz "Kreisgruppe" gegeben habe.
Der Senat ist jedoch nicht gehindert, auch diesen Einwand im
Wahlanfechtungsverfahren zu prüfen, denn der Umstand, dass der Antragsteller
insoweit einen Verstoß gegen das Wahlverfahrensrecht erst nach Ablauf der 14-
tägigen Anfechtungsfrist (§ 22 Abs. 1 HPVG) geltend gemacht hat, führt nicht
dazu, dass eine Berücksichtigung dieses Gesichtspunkts ausgeschlossen ist. Nach
ständiger Rechtsprechung sind bei der Entscheidung über einen zulässig
erhobenen Anfechtungsantrag betreffend eine Personalratswahl auch nicht
innerhalb der Anfechtungsfrist geltend gemachte Anfechtungsgründe zu
berücksichtigen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1992 - 6 P 9/91 - PersV 1992,
439 ff. = ZfPR 1993, 155 ff. = juris; Hess. VGH, Beschluss vom 11. März 1997 - 22
TL 3981/96 - ESVGH 47, 174 ff. = ZfPR 1997, 148 ff. = juris, Beschluss vom 4.
November 1993 - TK 1734/93 - ESVGH 44, 102 ff. = PersR 1994, 327 ff. = juris).
Das Verbot des Mehrfachwahlvorschlags für Gewerkschaften ergibt sich aus § 9
Abs. 3 i.V.m. § 8 Abs. 3 der Wahlordnung zum Hessischen
Personalvertretungsgesetz vom 8. April 1988 (WO-HPVG), zuletzt geändert durch
die 3. Änderungsverordnung vom 4. Februar 2000 (GVBl. I S. 98). Nach § 9 Abs. 3
WO-HPVG kann jeder vorschlagsberechtigte Beschäftigte (§ 8 Abs. 3) seine
Unterschrift zur Wahl des Personalrats rechtswirksam nur für einen Wahlvorschlag
abgeben. Wenn auch in dieser Vorschrift das Verbot des Mehrfachwahlvorschlags
für Gewerkschaften nicht durch einen angefügten Satz 2 ausdrücklich klargestellt
ist, wie dies etwa im Bundespersonalvertretungsrecht oder im Bayerischen
Personalvertretungsrecht geschehen ist (vgl. § 9 Abs. 3 Satz 2 der Wahlordnung
zum Bundespersonalvertretungsgesetz - BPersVWO - in der Fassung der
Bekanntmachung vom 1. Dezember 1994, BGBl. I S. 3653, und dazu Altvater/Ba-
cher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, Bundespersonalvertretungsgesetz
mit Wahlordnung und ergänzenden Vorschriften, Kommentar, 4. Aufl., 1996, Rdnr.
5 a zu § 9 WO; vgl. auch § 9 Abs. 3 Satz 2 WO-BayPVG und dazu Schleicher, a.a.O.,
Rdnr. 21 zu § 9 WO-BayPVG), ergibt sich dessen Geltung auch hier aus der
Verweisung auf § 8 Abs. 3 WO-HPVG und der Auslegung beider Vorschriften. Nach
§ 8 Abs. 3 WO-HPVG, auf den § 9 Abs. 3 WO-HPVG Bezug nimmt, muss jeder
Wahlvorschlag der Beschäftigten bei Gruppenwahl und bei gemeinsamer Wahl von
einem im Einzelnen bestimmten Quorum der wahlberechtigten
Gruppenangehörigen unterzeichnet sein. In § 8 Abs. 3 Satz 3 WO-HPVG ist
geregelt, dass jeder Wahlvorschlag der im Personalrat vertretenen Gewerkschaften
von zwei Beauftragten der Gewerkschaft unterzeichnet sein muss. Diese Regelung
macht deutlich, dass mit der Formulierung "jeder vorschlagsberechtigte
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macht deutlich, dass mit der Formulierung "jeder vorschlagsberechtigte
Beschäftigte (§ 8 Abs. 3)" in § 9 Abs. 3 WO-HPVG auch die vorschlagsberechtigten
Gewerkschaften, also die Gewerkschaften, die im Personalrat vertreten sind (vgl. §
7 Abs. 1 WO-HPVG), von § 9 Abs. 3 WO-HPVG erfasst werden und damit jede
Gewerkschaft durch Unterschriften ihrer Beauftragten nur einen Wahlvorschlag je
Beschäftigten-Gruppe zur Wahl stellen darf.
Dies ergibt sich aber nicht nur im Wege der systematischen Auslegung aus der
genannten Verweisung in § 9 Abs. 3 WO-HPVG, sondern auch aus der
telelogischen Auslegung, also der Auslegung nach Sinn und Zweck der Vorschrift.
Bei dieser Auslegung sind die bei jeder Wahl zu berücksichtigenden allgemeinen
Wahlrechtsgrundsätze zu beachten. Zu diesen allgemeinen
Wahlrechtsgrundsätzen gehört der Grundsatz der Chancengleichheit im
Wahlverfahren. Er bedeutet, dass grundsätzlich alle Wahlbewerber in Bezug auf
das Wahlverfahren die gleichen Chancen für einen Erfolg bei der Wahl haben
müssen. Dies gilt auch für Wahlbewerber, die sich auf Grund eines Wahlvorschlags
einer im Personalrat vertretenen Gewerkschaft zur Wahl stellen. Auch sie dürfen -
was das Wahlverfahren betrifft - keine besseren oder schlechteren Wahlchancen
als die anderen Bewerber haben.
Der in § 9 Abs. 3 WO-HPVG zum Ausdruck kommende Grundsatz des Verbots des
Mehrfachwahlvorschlags ist nach allem selbst ein wahlrechtsimmanenter
Wahlrechtsgrundsatz, das heißt ein Grundsatz, der zu den ungeschriebenen
Wahlrechtsregeln gehört, weil andernfalls durch Missbrauch, hervorgerufen durch
unbeschränkt viele Wahlvorschläge das Wahlergebnis unter Verstoß gegen den
Grundsatz der gleichen Wahlchancen beeinflusst werden könnte. Dies gilt auch zu
Gunsten und zu Lasten von Gewerkschaften. Auch sie sollen keine besseren
Chancen haben, die von ihnen unterstützten Bediensteten zu einem Wahlerfolg zu
bringen als die Einzelbeschäftigten, die einen Wahlvorschlag machen. Es ist nach
allem kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, dass einerseits Beschäftigte jeweils
ihre Unterschrift zur Wahl des Personalrats rechtswirksam nur für einen
Wahlvorschlag abgeben können, dass aber andererseits Gewerkschaften
unbeschränkt viele Wahlvorschläge abgeben dürfen. Der Auffassung von Breunig
(a.a.O., Rdnr. 58 b zu § 16 HPVG), es sei der jeweiligen Koalition freigestellt, ob sie
ihre Ziele durch das Aufstellen einer oder mehrerer Listen verwirklichen wolle, ist
nach allem nicht zu folgen.
Der hier vertretenen Auffassung steht auch § 10 Abs. 4 Satz 1 WO-HPVG nicht
entgegen. Nach dieser Vorschrift hat der Wahlvorstand einen
vorschlagsberechtigten Beschäftigten (§ 8 Abs. 3), der mehrere Vorschläge
unterzeichnet hat, aufzufordern, innerhalb von drei Arbeitstagen zu erklären,
welche Unterschrift er aufrechterhält. Auch diese Vorschrift ist dahin auszulegen,
dass mit dem vorschlagsberechtigten Beschäftigten im Sinne des § 8 Abs. 3 auch
jede im Personalrat vertretene Gewerkschaft gemeint ist.
Bestätigt wird die Auffassung des Senats durch eine Parallelbetrachtung des
hessischen Kommunalwahlrechts. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof ist in
Bezug auf das Kommunalwahlrecht bereits im Jahre 1970 davon ausgegangen,
dass es einer politischen Partei oder Wählergruppe verboten ist, mehr als einen
Wahlvorschlag einzureichen, obwohl damals im hessischen Kommunalwahlrecht
ein derartiges Verbot noch nicht ausdrücklich geregelt war (vgl. Hess. VGH, Urteil
vom 3. Juni 1970 - II OE 69/69 - Leitsatz veröffentlicht in DÖV 1971, 825; vgl. dazu
auch Hess. VGH, Urteil vom 27. Januar 2005 - 8 UE 211/04 - Seiten 29 ff. des
amtlichen Umdrucks).
Bestätigt wird die Auffassung des Senats auch durch eine das Gemeindewahlrecht
betreffende Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, wonach die
Beschränkung jeder Partei und jeder Wählergruppe auf jeweils nur einen
Wahlvorschlag unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit der
konkurrierenden Parteien und Wählergruppen zu rechtfertigen ist. Die
Beschränkung dient darüber hinaus der Klarheit und der Praktikabilität des
Wahlverfahrens und vermeidet eine Zersplitterung der Stimmen (vgl. BayVerfGH,
Entscheidung vom 7. März 1991 - Vf.2-VII-90 - BayVBl. 1991, 302 f.; vgl. auch Bay.
VGH, Urteil vom 22. Mai 1991 - 4 B 90.2875 - juris = BayVBl. 1991, 623 ff. = VGHE
BY 44, 122 ff.).
Nach allem ist die beim Polizeipräsidium Mittelhessen in der Zeit vom 10. Mai bis
zum 14. Mai 2004 durchgeführte Personalratswahl in der Gruppe der Beamten aus
den genannten Gründen zu 1. und 2. für ungültig zu erklären.
39 Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen, weil es an den hierfür erforderlichen
Voraussetzungen fehlt (§ 111 Abs. 3 HPVG i.V.m. § 92 Abs. 1 und § 72 Abs. 2 des
Arbeitsgerichtsgesetzes - ArbGG -).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.