Urteil des HessVGH, Az. 8 UE 2076/98

VGH Kassel: fahrkosten, aufwand, wählbarkeit, reisekosten, rechtsmissbrauch, ausnahme, antritt, fahren, klagebegehren, umdeutung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
8. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
8 UE 2076/98
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Norm:
§ 28 LKreisO HE
(Fahrkosten eines Kreistagsabgeordneten)
Tatbestand
Der Kläger, ein Kreistagsabgeordneter, klagt auf Gewährung von
mandatsbedingten Fahrkosten von seinem Studienort G aus.
Nachdem ihm zunächst Fahrkosten für Fahrten mit seinem PKW zwischen seinem
Studienort und dem jeweiligen Sitzungsort im Landkreis K erstattet worden waren,
beschränkte der Beklagte die Kostenerstattung mit Bescheid vom 03.06. 1994 auf
die fiktiven Fahrkosten zwischen, dem Hauptwohnsitz des Klägers, und dem
jeweiligen Sitzungsort.
Dem widersprach der Kläger mit der Begründung, in der Vorlesungszeit sei ihm
während der Woche auch das Fahrgeld von und zu seinem Studienort zu erstatten.
Den Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 22. Juli 1994 mit der
Begründung zurück, die Wählbarkeit als Kreistagsabgeordneter sei an den
Hauptwohnsitz im Landkreis geknüpft. Daraus ergebe sich, dass die Tätigkeit des
Kreistagsabgeordneten grundsätzlich vom Ort dieses Wohnsitzes aus erfolgen
müsse. Nur in begründeten Einzelfällen kämen Ausnahmen in Betracht. Kosten,
die durch mandatsbedingte Reisen von einem Ort außerhalb des Landkreises
angetreten würden, seien unverhältnismäßig. Die dem Kreistagsabgeordneten
auferlegte Rücksichtnahme auf das Gemeinwohl und die gewissenhafte Ausübung
seiner Tätigkeit sowie die von ihm zu beachtende Verpflichtung des Kreises zu
sparsamem und wirtschaftlichem Verhalten ließen eine regelmäßige
Kostenerstattung für mandatsbedingte Fahrten von und zu einem auswärtigen
Hochschulort nicht zu.
Die daraufhin von dem Kläger erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Kassel
durch Gerichtsbescheid vom 30. Juli 1997 mit der Begründung abgewiesen, die
vom Kläger geltend gemachte Fahrkostenerstattung gehe über das notwendige
Maß hinaus, weil er überwiegend Fahrkosten von G aus geltend mache. Der Kläger
habe jedoch seinen Hauptwohnsitz in, sonst hätte er nicht für den Kreistag des
Landkreises K kandidieren und nicht gewählt werden dürfen. bleibe also der
grundsätzliche Bezugsort für die Berechnung von in Ausübung des Mandats
durchgeführten Reisen. Reise er von einem weiter entfernten Ort an, könne es
nicht Sache des Beklagten sein, stets die dafür anfallenden Reisekosten zu
erstatten.
Auf Antrag des Klägers hat der Senat die Berufung zugelassen. Zu deren
Begründung trägt der Kläger vor, sein Lebensmittelpunkt habe sich während der
gesamten Studienzeit in befunden, wo er sich in der vorlesungsfreien Zeit und an
den Wochenenden aufgehalten habe. Dies habe das Einwohnermeldeamt der
Stadt G bei der Prüfung, wo sich sein erster Wohnsitz befinde, auch akzeptiert. Als
Kreistagsabgeordneter sei er verpflichtet, an den Sitzungen der Gremien, denen er
angehöre, teilzunehmen. Soweit er von seinem Studienort G habe anreisen
müssen, sei dies notwendig gewesen, auch wenn es in der Mehrzahl der Fälle und
damit überwiegend so gewesen sei. Die Erstattung der Fahrkosten werde dadurch
nicht ausgeschlossen, denn es gebe keine Rechtsvorschrift, nach der er in der
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nicht ausgeschlossen, denn es gebe keine Rechtsvorschrift, nach der er in der
Regel vom Heimatort aus anzureisen habe.
Der Kläger beantragt,
den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Kassel vom 30. Juli 1997 sowie
den Bescheid des Beklagten vom 3. Juni 1994 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 22. Juli 1994 zu ändern, soweit ab Beginn des Jahres
1994 für mandatsbedingte Fahrten nur fiktive Kosten von und zum Wohnort des
Klägers anerkannt wurden, und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger für die
Zeit ab Januar 1994 bis Dezember 1995 in den Fällen, in denen er studienbedingt
von Göttingen aus angereist und dahin zurückgefahren ist, die Fahrkosten für die
Benutzung seines Pkw zu erstatten.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er hält die Entscheidung des Verwaltungsgerichts für richtig, weil die Erstattung
von mandatsbedingten Fahrkosten von Göttingen aus über das notwendige Maß
hinausgehe und nicht mit dem Grundsatz sparsamer und wirtschaftlicher
Haushaltswirtschaft zu vereinbaren sei. Im Hinblick auf die Rücksichtnahme auf
das Gemeinwohl sei es geboten, die kommunale Vertretungskörperschaft nicht
mit unverhältnismäßig hohen Fahrkosten zu belasten und das Kreistagsmandat
grundsätzlich vom Ort des Hauptwohnsitzes aus auszuüben. Reisen von anderen
Orten aus müssten die Ausnahme sein. Dem Kläger seien die Sitzungstermine
bekannt gewesen, so dass er sich darauf habe einrichten müssen, dazu von
seinem Wohnort aus anzureisen. Der Kläger habe nicht vorgetragen, warum er
nicht von seinem Wohnort aus angereist sei. Es fehle auch jeder Vortrag, warum er
die Teilnahme an Sitzungen für erforderlich habe halten dürfen, wenn er sich in
Göttingen aufgehalten habe. Schließlich könne der Kläger auch nicht die
Erstattung von Fahrkosten für die Anreise mit einem privaten Kraftfahrzeug
verlangen, sondern nur mit öffentlichen Verkehrsmitteln.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die
Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft Kopien) und die zwischen den
Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung hat Erfolg. Auf den neu gefassten Antrag war der Klage
stattzugeben.
Die Umstellung des bisherigen Feststellungsantrages auf einen
Verpflichtungsantrag entspricht dem für die Beurteilung maßgeblichen
Klagebegehren (§ 88 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Es kann dahingestellt
bleiben, ob von diesem Begehren schon im Wege der Umdeutung auszugehen
gewesen wäre. Jedenfalls handelt es sich nicht um eine Klageänderung (§§ 173
VwGO, 264 ZPO).
Der Kläger kann den Ersatz der notwendigen Fahrkosten gemäß §§ 28 Abs. 2
Hessische Landkreisordnung - HKO -, 27 Abs. 2 Hessische Gemeindeordnung -
HGO - beanspruchen. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat bereits in seinem
Urteil vom 3. März 1988 - 6 UE 529/87 - HessVGRspr. 1988, 81 darauf
hingewiesen, dass § 27 Abs. 2 HGO die Erstattung der Fahrkosten nicht auf
Fahrten zwischen Wohn- und Sitzungsort beschränke, der Grundsatz der freiem
Mandatsausübung es vielmehr dem einzelnen Abgeordneten zur
eigenverantwortlichen Entscheidung überlasse, welche Veranstaltungen, an denen
teilzunehmen ihm obliege, er - gegebenenfalls auch von außerhalb anreisend -
wahrnehme. § 27 Abs. 2 HGO macht die Erstattung der "tatsächlich entstandenen
und nachgewiesenen Fahrkosten", die ehrenamtlich Tätige beanspruchen können,
weder davon abhängig, dass sie die Reise von ihrem Wohnort aus antreten, noch
beschränkt diese Vorschrift die Kostenerstattung auf den Betrag, der bei der
Anreise vom Wohnort aus anfiele. Die Regelung knüpft überhaupt nicht an den
Wohnort an.
Dies verkennt der Beklagte, wenn er meint, da die Wählbarkeit und Wahl davon
abhänge, dass ein Kreistagsabgeordneter seinen ersten Wohnsitz im Kreisgebiet
habe, folge daraus, dass nur die Kosten für Anreisen vom Wohnort aus erstattet
werden könnten. Eine derartige Einschränkung lässt sich § 27 Abs. 2 HGO, der
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werden könnten. Eine derartige Einschränkung lässt sich § 27 Abs. 2 HGO, der
schon seinem Wortlaut nach nicht an den Wohnort anknüpft, nicht entnehmen.
Welche Kosten einem Abgeordneten für mandatsbedingte Reisen entstehen,
hängt vielmehr zunächst einmal davon ab, wo er sich befindet, wenn er die Reise
antritt. Von dort zum Sitzungsort zu fahren, ist für seine Teilnahme an der Sitzung
erforderlich. Der Ort, von dem aus die Anreise angetreten wird, kann näher, aber
auch weiter vom Sitzungsort entfernt liegen als der Wohnort. Abgeordnete sind
nicht verpflichtet, sich vor Reisen zu Sitzungen zunächst an ihren Wohnort zu
begeben.
Dem Beklagten ist auch nicht zu folgen, wenn er meint, Abgeordnete müssten
mandatsbedingte Reisen in der Regel von ihrem Wohnort aus antreten. Wenn der
Kläger überwiegend von G aus nach K fahre, verkehre er das Verhältnis von Regel
und Ausnahme und könne deshalb keine Kostenerstattung beanspruchen.
Derartige Einschränkungen sind in dem Gesetz nicht enthalten, das die
Fahrkostenerstattung nicht von der Anreise vom Wohnort aus abhängig macht und
die von dem Beklagten angenommene Regel nicht aufstellt. Sie lässt sich auch
nicht allgemeinen Grundsätzen entnehmen, die für das Reisekostenrecht gelten.
Fahrkostenansprüche werden nach der derzeitigen Rechtslage nur durch das
Gebot einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltswirtschaft und die von den
Kreistagsabgeordneten gemäß § 28 Abs. 1 HKO zu nehmende Rücksicht auf das
Gemeinwohl sowie durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt. Diese
Regelungen schließen einen Anspruch auf rechtsmissbräuchlich verursachte oder
dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit widersprechende unvertretbar hohe
Fahrkosten für mandatsbedingte Reisen aus. Missbräuche (z.B. Aufwand für durch
das Mandat nicht bedingte Umwege) lassen sich von der Verwaltung der
Körperschaft, deren Vertretungsorgan der Abgeordnete angehört, ohne weiteres
beanstanden. Anders verhält es sich mit der Prüfung, ob Reisen zu Sitzungen, an
denen ein Kreistagsabgeordneter teilzunehmen hat, unverhältnismäßig sind.
Kreistagsabgeordnete sind grundsätzlich verpflichtet, an den Sitzungen der
Gremien teilzunehmen, denen sie angehören. Nur so kann gewährleistet werden,
dass die Gremien beschlussfähig sind und ihre Aufgaben erfüllen. Daher entspricht
die Anwesenheitspflicht dem Gebot, dass die Kreistagsabgeordneten ihre Tätigkeit
"nach ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten
Überzeugung" ausüben (§ 28 Abs. 1 HKO). Im Übrigen folgt die
Anwesenheitspflicht auch aus der gemäß § 32 Satz 2 HKO entsprechend
anwendbaren Regelung in § 60 Abs. 1 Satz 2 HGO, wonach bei wiederholtem
ungerechtfertigten Fernbleiben Sanktionen erfolgen können.
Im Hinblick auf die Anwesenheitspflicht ist es zunächst Sache des Abgeordneten
zu prüfen, ob ein besonderer Aufwand, der dadurch entsteht, dass er zu Sitzungen
von einem anderen als seinem Wohnort anreist, einen Grund darstellt, der es nicht
nur rechtfertigt, sein Fernbleiben zu entschuldigen, sondern ihn sogar hindert, an
der Sitzung teilzunehmen, wenn er nicht auf den Ersatz eines Teils der Reisekosten
verzichten will. Diese Frage wird sich nach dem Anlass der Reise und der Höhe des
zusätzlichen Aufwandes unterschiedlich beurteilen lassen. Bei außerordentlich
wichtigen Beratungen, Entscheidungen und Wahlen lässt sich ein wesentlich
höherer Aufwand für eine von einem entfernteren Ort notwendige Anreise
rechtfertigen als bei eher routinemäßigen Veranstaltungen. In Zweifelsfällen
obliegt dem Kreistag die Beurteilung, denn er ist für die inneren Angelegenheiten
des Kreistages zuständig (u.a. hat er darüber zu entscheiden, ob eines seiner
Mitglieder ungerechtfertigt ferngeblieben ist §§ 32 Satz 2 HKO, 60 Abs. 1 HGO).
Aus den von dem Beklagten vorgelegten Unterlagen lässt sich nicht entnehmen,
dass der hier entstandene Streit durch eine Entscheidung des Kreistages oder
eines seiner von ihm dazu bestimmten Gremien veranlasst worden ist. Vielmehr
scheint nur der Kreisausschuss tätig geworden zu sein. Er wird jedoch ohne
vorherige Entscheidung des kreistages die Erstattung von Kosten nur verweigern
dürfen, soweit eindeutig ein Rechtsmissbrauch vorliegt oder offensichtlich von
einem unverhältnismäßigen Aufwand auszugehen ist. Anderenfalls setzt er sich
dem Vorwurf aus, durch eine Angelegenheit, für die er nicht zuständig ist, die
Mandatsausübung eines Kreistagsabgeordneten zu behindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1
HKO).
Von einem Rechtsmissbrauch oder unverhältnismäßig hohen und deswegen
unvertretbaren Fahrkosten lässt sich hier nicht ausgehen. Der Beklagte hat den
Vortrag des Klägers, er halte sich während der Vorlesungszeit außer am
Wochenende am Studienort auf, nicht bestritten. Dieser Aufenthalt ist auch durch
das Studium gerechtfertigt und kein Mittel, überflüssige Reisen nach K
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das Studium gerechtfertigt und kein Mittel, überflüssige Reisen nach K
durchzuführen. Die von dem Kläger angegebene Entfernung von seiner Wohnung
in G nach Kassel (53 km) unterscheidet sich auch nicht wesentlich von der von den
Orten an der nördlichen Kreisgrenze (Bad K, W). Die Kraftfahrzeugkosten für
Fahrten von dort dürften nicht wesentlich von den von dem Kläger verlangten
Fahrkosten für die Anreise von G nach K abweichen. Solange der Gesetzgeber
jedoch keine irgendwie geartete Begrenzung der Fahrkosten regelt, kann sie nicht
gegenüber Fahrkostenansprüchen geltend gemacht werden, die weder
missbräuchlich noch unverhältnismäßig sind.
Dem Kläger sind nach § 2 Abs. 2 für die Entschädigung der Kreistagsabgeordneten
betreffenden Satzung des Beklagten vom 6. Juli 1990 seinem Antrag entsprechend
die Fahrkosten mit seinem Pkw zu erstatten. Er hat in der mündlichen Verhandlung
für den Senat überzeugend dargelegt, dass er nicht nur bei mit öffentlichen
Verkehrsmitteln schlecht erreichbaren Sitzungsorten im Landkreis, sondern auch
bei Sitzungen in K sein Kraftfahrzeug benutzt hat, weil sich das Ende der Sitzung
und damit der für Fahrten mit öffentlichen Verkehrsmitteln nötige Zeitaufwand
nicht hinreichend hat einschätzen lassen. Unter diesen Umständen lassen sich die
durch die Anreise von außerhalb des Landkreises verursachten Kosten, auf die sich
§ 2 Abs. 2 der Entschädigungssatzung möglicherweise nicht bezieht, noch als
notwendig anerkennen. - Soweit dem Kläger fiktive Fahrkosten von seinem
Wohnort zu den Sitzungsorten bewilligt worden sind, sind diese bereits erstatteten
Fahrkosten auf die von G aus zu bewilligenden anzurechnen.
Die Koster des Verfahrens hat der Beklagte als unterliegender Teil zu tragen (§
154 Abs. 1 VwGO).
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Koster beruht
auf § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.