Urteil des HessVGH vom 06.05.1999, 8 UE 2076/98

Aktenzeichen: 8 UE 2076/98

VGH Kassel: fahrkosten, aufwand, wählbarkeit, reisekosten, rechtsmissbrauch, ausnahme, antritt, fahren, klagebegehren, umdeutung

Gericht: Quelle:

Norm: § 28 LKreisO HE

Hessischer Verwaltungsgerichtshof 8. Senat

Entscheidungsdatum: 06.05.1999

Aktenzeichen: 8 UE 2076/98

Dokumenttyp: Urteil

(Fahrkosten eines Kreistagsabgeordneten)

Tatbestand

1Der Kläger, ein Kreistagsabgeordneter, klagt auf Gewährung von mandatsbedingten Fahrkosten von seinem Studienort G aus.

2Nachdem ihm zunächst Fahrkosten für Fahrten mit seinem PKW zwischen seinem Studienort und dem jeweiligen Sitzungsort im Landkreis K erstattet worden waren, beschränkte der Beklagte die Kostenerstattung mit Bescheid vom 03.06. 1994 auf die fiktiven Fahrkosten zwischen, dem Hauptwohnsitz des Klägers, und dem jeweiligen Sitzungsort.

3Dem widersprach der Kläger mit der Begründung, in der Vorlesungszeit sei ihm während der Woche auch das Fahrgeld von und zu seinem Studienort zu erstatten.

4Den Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 22. Juli 1994 mit der Begründung zurück, die Wählbarkeit als Kreistagsabgeordneter sei an den Hauptwohnsitz im Landkreis geknüpft. Daraus ergebe sich, dass die Tätigkeit des Kreistagsabgeordneten grundsätzlich vom Ort dieses Wohnsitzes aus erfolgen müsse. Nur in begründeten Einzelfällen kämen Ausnahmen in Betracht. Kosten, die durch mandatsbedingte Reisen von einem Ort außerhalb des Landkreises angetreten würden, seien unverhältnismäßig. Die dem Kreistagsabgeordneten auferlegte Rücksichtnahme auf das Gemeinwohl und die gewissenhafte Ausübung seiner Tätigkeit sowie die von ihm zu beachtende Verpflichtung des Kreises zu sparsamem und wirtschaftlichem Verhalten ließen eine regelmäßige Kostenerstattung für mandatsbedingte Fahrten von und zu einem auswärtigen Hochschulort nicht zu.

5Die daraufhin von dem Kläger erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Kassel durch Gerichtsbescheid vom 30. Juli 1997 mit der Begründung abgewiesen, die vom Kläger geltend gemachte Fahrkostenerstattung gehe über das notwendige Maß hinaus, weil er überwiegend Fahrkosten von G aus geltend mache. Der Kläger habe jedoch seinen Hauptwohnsitz in, sonst hätte er nicht für den Kreistag des Landkreises K kandidieren und nicht gewählt werden dürfen. bleibe also der grundsätzliche Bezugsort für die Berechnung von in Ausübung des Mandats durchgeführten Reisen. Reise er von einem weiter entfernten Ort an, könne es nicht Sache des Beklagten sein, stets die dafür anfallenden Reisekosten zu erstatten.

6Auf Antrag des Klägers hat der Senat die Berufung zugelassen. Zu deren Begründung trägt der Kläger vor, sein Lebensmittelpunkt habe sich während der gesamten Studienzeit in befunden, wo er sich in der vorlesungsfreien Zeit und an den Wochenenden aufgehalten habe. Dies habe das Einwohnermeldeamt der Stadt G bei der Prüfung, wo sich sein erster Wohnsitz befinde, auch akzeptiert. Als Kreistagsabgeordneter sei er verpflichtet, an den Sitzungen der Gremien, denen er angehöre, teilzunehmen. Soweit er von seinem Studienort G habe anreisen müssen, sei dies notwendig gewesen, auch wenn es in der Mehrzahl der Fälle und damit überwiegend so gewesen sei. Die Erstattung der Fahrkosten werde dadurch nicht ausgeschlossen, denn es gebe keine Rechtsvorschrift, nach der er in der

nicht ausgeschlossen, denn es gebe keine Rechtsvorschrift, nach der er in der Regel vom Heimatort aus anzureisen habe.

7Der Kläger beantragt,

8den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Kassel vom 30. Juli 1997 sowie den Bescheid des Beklagten vom 3. Juni 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 22. Juli 1994 zu ändern, soweit ab Beginn des Jahres 1994 für mandatsbedingte Fahrten nur fiktive Kosten von und zum Wohnort des Klägers anerkannt wurden, und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger für die Zeit ab Januar 1994 bis Dezember 1995 in den Fällen, in denen er studienbedingt von Göttingen aus angereist und dahin zurückgefahren ist, die Fahrkosten für die Benutzung seines Pkw zu erstatten.

9Der Beklagte beantragt,

10die Berufung zurückzuweisen.

11 Er hält die Entscheidung des Verwaltungsgerichts für richtig, weil die Erstattung von mandatsbedingten Fahrkosten von Göttingen aus über das notwendige Maß hinausgehe und nicht mit dem Grundsatz sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltswirtschaft zu vereinbaren sei. Im Hinblick auf die Rücksichtnahme auf das Gemeinwohl sei es geboten, die kommunale Vertretungskörperschaft nicht mit unverhältnismäßig hohen Fahrkosten zu belasten und das Kreistagsmandat grundsätzlich vom Ort des Hauptwohnsitzes aus auszuüben. Reisen von anderen Orten aus müssten die Ausnahme sein. Dem Kläger seien die Sitzungstermine bekannt gewesen, so dass er sich darauf habe einrichten müssen, dazu von seinem Wohnort aus anzureisen. Der Kläger habe nicht vorgetragen, warum er nicht von seinem Wohnort aus angereist sei. Es fehle auch jeder Vortrag, warum er die Teilnahme an Sitzungen für erforderlich habe halten dürfen, wenn er sich in Göttingen aufgehalten habe. Schließlich könne der Kläger auch nicht die Erstattung von Fahrkosten für die Anreise mit einem privaten Kraftfahrzeug verlangen, sondern nur mit öffentlichen Verkehrsmitteln.

12 Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft Kopien) und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

13 Die Berufung hat Erfolg. Auf den neu gefassten Antrag war der Klage stattzugeben.

14 Die Umstellung des bisherigen Feststellungsantrages auf einen Verpflichtungsantrag entspricht dem für die Beurteilung maßgeblichen Klagebegehren 88 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Es kann dahingestellt bleiben, ob von diesem Begehren schon im Wege der Umdeutung auszugehen gewesen wäre. Jedenfalls handelt es sich nicht um eine Klageänderung (§§ 173 VwGO, 264 ZPO).

15 Der Kläger kann den Ersatz der notwendigen Fahrkosten gemäß §§ 28 Abs. 2 Hessische Landkreisordnung - HKO -, 27 Abs. 2 Hessische Gemeindeordnung - HGO - beanspruchen. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat bereits in seinem Urteil vom 3. März 1988 - 6 UE 529/87 - HessVGRspr. 1988, 81 darauf hingewiesen, dass § 27 Abs. 2 HGO die Erstattung der Fahrkosten nicht auf Fahrten zwischen Wohn- und Sitzungsort beschränke, der Grundsatz der freiem Mandatsausübung es vielmehr dem einzelnen Abgeordneten zur eigenverantwortlichen Entscheidung überlasse, welche Veranstaltungen, an denen teilzunehmen ihm obliege, er - gegebenenfalls auch von außerhalb anreisend - wahrnehme. § 27 Abs. 2 HGO macht die Erstattung der "tatsächlich entstandenen und nachgewiesenen Fahrkosten", die ehrenamtlich Tätige beanspruchen können, weder davon abhängig, dass sie die Reise von ihrem Wohnort aus antreten, noch beschränkt diese Vorschrift die Kostenerstattung auf den Betrag, der bei der Anreise vom Wohnort aus anfiele. Die Regelung knüpft überhaupt nicht an den Wohnort an.

16 Dies verkennt der Beklagte, wenn er meint, da die Wählbarkeit und Wahl davon abhänge, dass ein Kreistagsabgeordneter seinen ersten Wohnsitz im Kreisgebiet habe, folge daraus, dass nur die Kosten für Anreisen vom Wohnort aus erstattet werden könnten. Eine derartige Einschränkung lässt sich § 27 Abs. 2 HGO, der

werden könnten. Eine derartige Einschränkung lässt sich § 27 Abs. 2 HGO, der schon seinem Wortlaut nach nicht an den Wohnort anknüpft, nicht entnehmen. Welche Kosten einem Abgeordneten für mandatsbedingte Reisen entstehen, hängt vielmehr zunächst einmal davon ab, wo er sich befindet, wenn er die Reise antritt. Von dort zum Sitzungsort zu fahren, ist für seine Teilnahme an der Sitzung erforderlich. Der Ort, von dem aus die Anreise angetreten wird, kann näher, aber auch weiter vom Sitzungsort entfernt liegen als der Wohnort. Abgeordnete sind nicht verpflichtet, sich vor Reisen zu Sitzungen zunächst an ihren Wohnort zu begeben.

17 Dem Beklagten ist auch nicht zu folgen, wenn er meint, Abgeordnete müssten mandatsbedingte Reisen in der Regel von ihrem Wohnort aus antreten. Wenn der Kläger überwiegend von G aus nach K fahre, verkehre er das Verhältnis von Regel und Ausnahme und könne deshalb keine Kostenerstattung beanspruchen. Derartige Einschränkungen sind in dem Gesetz nicht enthalten, das die Fahrkostenerstattung nicht von der Anreise vom Wohnort aus abhängig macht und die von dem Beklagten angenommene Regel nicht aufstellt. Sie lässt sich auch nicht allgemeinen Grundsätzen entnehmen, die für das Reisekostenrecht gelten.

18 Fahrkostenansprüche werden nach der derzeitigen Rechtslage nur durch das Gebot einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltswirtschaft und die von den Kreistagsabgeordneten gemäß § 28 Abs. 1 HKO zu nehmende Rücksicht auf das Gemeinwohl sowie durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt. Diese Regelungen schließen einen Anspruch auf rechtsmissbräuchlich verursachte oder dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit widersprechende unvertretbar hohe Fahrkosten für mandatsbedingte Reisen aus. Missbräuche (z.B. Aufwand für durch das Mandat nicht bedingte Umwege) lassen sich von der Verwaltung der Körperschaft, deren Vertretungsorgan der Abgeordnete angehört, ohne weiteres beanstanden. Anders verhält es sich mit der Prüfung, ob Reisen zu Sitzungen, an denen ein Kreistagsabgeordneter teilzunehmen hat, unverhältnismäßig sind. Kreistagsabgeordnete sind grundsätzlich verpflichtet, an den Sitzungen der Gremien teilzunehmen, denen sie angehören. Nur so kann gewährleistet werden, dass die Gremien beschlussfähig sind und ihre Aufgaben erfüllen. Daher entspricht die Anwesenheitspflicht dem Gebot, dass die Kreistagsabgeordneten ihre Tätigkeit "nach ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung" ausüben 28 Abs. 1 HKO). Im Übrigen folgt die Anwesenheitspflicht auch aus der gemäß § 32 Satz 2 HKO entsprechend anwendbaren Regelung in § 60 Abs. 1 Satz 2 HGO, wonach bei wiederholtem ungerechtfertigten Fernbleiben Sanktionen erfolgen können.

19 Im Hinblick auf die Anwesenheitspflicht ist es zunächst Sache des Abgeordneten zu prüfen, ob ein besonderer Aufwand, der dadurch entsteht, dass er zu Sitzungen von einem anderen als seinem Wohnort anreist, einen Grund darstellt, der es nicht nur rechtfertigt, sein Fernbleiben zu entschuldigen, sondern ihn sogar hindert, an der Sitzung teilzunehmen, wenn er nicht auf den Ersatz eines Teils der Reisekosten verzichten will. Diese Frage wird sich nach dem Anlass der Reise und der Höhe des zusätzlichen Aufwandes unterschiedlich beurteilen lassen. Bei außerordentlich wichtigen Beratungen, Entscheidungen und Wahlen lässt sich ein wesentlich höherer Aufwand für eine von einem entfernteren Ort notwendige Anreise rechtfertigen als bei eher routinemäßigen Veranstaltungen. In Zweifelsfällen obliegt dem Kreistag die Beurteilung, denn er ist für die inneren Angelegenheiten des Kreistages zuständig (u.a. hat er darüber zu entscheiden, ob eines seiner Mitglieder ungerechtfertigt ferngeblieben ist §§ 32 Satz 2 HKO, 60 Abs. 1 HGO). Aus den von dem Beklagten vorgelegten Unterlagen lässt sich nicht entnehmen, dass der hier entstandene Streit durch eine Entscheidung des Kreistages oder eines seiner von ihm dazu bestimmten Gremien veranlasst worden ist. Vielmehr scheint nur der Kreisausschuss tätig geworden zu sein. Er wird jedoch ohne vorherige Entscheidung des kreistages die Erstattung von Kosten nur verweigern dürfen, soweit eindeutig ein Rechtsmissbrauch vorliegt oder offensichtlich von einem unverhältnismäßigen Aufwand auszugehen ist. Anderenfalls setzt er sich dem Vorwurf aus, durch eine Angelegenheit, für die er nicht zuständig ist, die Mandatsausübung eines Kreistagsabgeordneten zu behindern 28 Abs. 1 Satz 1 HKO).

20 Von einem Rechtsmissbrauch oder unverhältnismäßig hohen und deswegen unvertretbaren Fahrkosten lässt sich hier nicht ausgehen. Der Beklagte hat den Vortrag des Klägers, er halte sich während der Vorlesungszeit außer am Wochenende am Studienort auf, nicht bestritten. Dieser Aufenthalt ist auch durch das Studium gerechtfertigt und kein Mittel, überflüssige Reisen nach K

das Studium gerechtfertigt und kein Mittel, überflüssige Reisen nach K durchzuführen. Die von dem Kläger angegebene Entfernung von seiner Wohnung in G nach Kassel (53 km) unterscheidet sich auch nicht wesentlich von der von den Orten an der nördlichen Kreisgrenze (Bad K, W). Die Kraftfahrzeugkosten für Fahrten von dort dürften nicht wesentlich von den von dem Kläger verlangten Fahrkosten für die Anreise von G nach K abweichen. Solange der Gesetzgeber jedoch keine irgendwie geartete Begrenzung der Fahrkosten regelt, kann sie nicht gegenüber Fahrkostenansprüchen geltend gemacht werden, die weder missbräuchlich noch unverhältnismäßig sind.

21 Dem Kläger sind nach § 2 Abs. 2 für die Entschädigung der Kreistagsabgeordneten betreffenden Satzung des Beklagten vom 6. Juli 1990 seinem Antrag entsprechend die Fahrkosten mit seinem Pkw zu erstatten. Er hat in der mündlichen Verhandlung für den Senat überzeugend dargelegt, dass er nicht nur bei mit öffentlichen Verkehrsmitteln schlecht erreichbaren Sitzungsorten im Landkreis, sondern auch bei Sitzungen in K sein Kraftfahrzeug benutzt hat, weil sich das Ende der Sitzung und damit der für Fahrten mit öffentlichen Verkehrsmitteln nötige Zeitaufwand nicht hinreichend hat einschätzen lassen. Unter diesen Umständen lassen sich die durch die Anreise von außerhalb des Landkreises verursachten Kosten, auf die sich § 2 Abs. 2 der Entschädigungssatzung möglicherweise nicht bezieht, noch als notwendig anerkennen. - Soweit dem Kläger fiktive Fahrkosten von seinem Wohnort zu den Sitzungsorten bewilligt worden sind, sind diese bereits erstatteten Fahrkosten auf die von G aus zu bewilligenden anzurechnen.

22 Die Koster des Verfahrens hat der Beklagte als unterliegender Teil zu tragen 154 Abs. 1 VwGO).

23 Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Koster beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, 711 ZPO.

24 Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor 132 Abs. 2 VwGO).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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