Urteil des HessVGH vom 02.07.1985, 2 TG 1174/85

Entschieden
02.07.1985
Schlagworte
Aufschiebende wirkung, Abberufung, Landrat, Hauptsache, Rechtsschutz, Tagesordnung, Beratung, Amt, Kompetenz, Abstimmung
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 2. Senat

Entscheidungsdatum: 02.07.1985

Aktenzeichen: 2 TG 1174/85

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: § 58 GemO HE, § 56 Abs 1 S 2 GemO HE, § 49 Abs 3 LKreisO HE vom 01.04.1981, § 37 Abs 1 S 1 LKreisO HE vom 01.04.1981, § 59 Abs 2 LKreisO HE vom 01.04.1981

Zur Abberufung eines Landrates, keine materielle Prüfungskompetenz des Kreistagsvorsitzenden

Gründe

I.

1Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen den ersten Beschluß des Kreistages des Vogelsbergkreises, mit dem er vorzeitig als Landrat abberufen worden ist.

2Der Antragsteller ist Landrat des Vogelsbergkreises. Auf Antrag der SPD-Fraktion des Vogelsbergkreises behandelte der Kreistag in seiner Sitzung vom 4. Juni 1985 unter Tagesordnungspunkt 3 die Abberufung des Antragstellers als Landrat des Vogelsbergkreises nach § 49 Abs. 2 HKO. Der Antrag wurde mit 32 Ja-Stimmen bei 29 Nein-Stimmen angenommen.

3Gegen diesen Beschluß erhob der Antragsteller mit Schreiben vom 18. Juni 1985 an den Vorsitzenden des Kreistages des Vogelsbergkreises Widerspruch.

4Mit der am 19. Juni 1985 bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt eingegangenen Antragsschrift hat der Antragsteller um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Er hat im wesentlichen vorgetragen, der angefochtene Beschluß sei unter Verletzung des § 25 Abs. 2 HGO in Verbindung mit § 28 Abs. 2 HKO zustande gekommen und daher rechtswidrig. Vorsorglich werde geltend gemacht, daß der von ihm erhobene Widerspruch gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung habe. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hätte nur durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung entfallen können, die jedoch nicht erfolgt sei. Darüber hinaus verstoße der Beschluß gegen das Verfassungsrecht. § 49 Abs. 2 HKO, auf den sich der Beschluß stütze, widerspreche den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, wie sie Art. 33 Abs. 5 GG normiere. Darüber hinaus sei § 49 HKO, der im Zusammenhang mit der Regelung des § 76 HGO zu sehen sei, nicht mit Art. 3 GG vereinbar. Schließlich verletze der Beschluß die §§ 37 Abs. 1 HKO, 55 Abs. 3 HGO. Bei der Abberufung gemäß § 49 Abs. 2 HKO handele es sich um eine Wahl nach § 37 HKO. Während Abstimmungen gemäß § 54 Abs. 2 HGO grundsätzlich offen seien, seien Wahlen zwingend geheim, wenn hauptamtliche Mitglieder des Kreisausschusses zu bestellen seien. Die Charakterisierung der Abberufung als Wahl folge aus dem Rechtsstaatsprinzip, welches fordere, daß Rechtshandlungen in der Form aufzuheben, zu ändern oder zu beseitigen seien, in der sie erlassen worden seien.

5Da der Vorsitzende des Kreistages zu einer erneuten Sitzung am 3. Juli 1985 eingeladen habe und auf der Tagesordnung erneute Beschlußfassung über die zweite Abberufung vorgesehen sei, stehe zu befürchten, daß durch erneute Abberufung vollendete Tatsachen geschaffen würden, deren Beseitigung auch bei einem obsiegenden Urteil im Hauptsacheverfahren seine Rechte nicht wiederherstellen könnte.

6Der Kläger hat beantragt,

71. festzustellen, daß der Abberufungsbeschluß des Kreistages des Vogelsbergkreises gemäß § 49 Abs. 2 HKO vom 4.6.1985 gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 6 HGO in Verbindung mit § 28 Abs. 2 HKO unwirksam ist, 2. hilfsweise festzustellen, daß der Widerspruch des Antragstellers vom 18.6.1985 gegen die Entscheidung des Kreistages des Vogelsbergkreises zu Tagesordnungspunkt 3 (Abberufung des Landrates des Vogelsbergkreises nach § 49 Abs. 2 HKO) in der Sitzung vom 4.6.1985 aufschiebende Wirkung hat, 3. hilfsweise, dem Vorsitzenden des Kreistages bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, die zweite Abberufung gemäß § 49 HKO im Kreistag zu behandeln, 4. hilfsweise, dem Vorsitzenden des Kreistages zu untersagen, bis zur Entscheidung in der Hauptsache einen neuen Landrat zu wählen, 5. hilfsweise, dem Kreistagsvorsitzenden einstweilen bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, einen neu gewählten Landrat in sein Amt einzuführen.

8Der Antragsteller hat die vorstehenden Anträge hilfsweise auch gegen den Kreistag des Vogelsbergkreises gestellt.

9Der Antragsgegner hat beantragt,

10die Anträge abzulehnen.

11 Er hat die Auffassung vertreten, der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung se; unzulässig, weil sie in unzulässiger Weise die Hauptsache vorwegnähme. Bei einer Stattgabe des Antrags bestünde die Gefahr, daß der Kreistag seiner Rechte aus § 49 Abs. 2 HKO verlustig ginge. Der Antrag sei auch unbegründet. Der vom Antragsteller erhobene Widerspruch habe keine Rechtswirkung, da Abberufungsbeschlüsse des Kreistages keine Verwaltungsakte seien. Bei dem Abberufungsverfahren sei § 25 Abs. 2 Nr. 6 HGO nicht verletzt worden, denn der Antragsteller habe sich während der Beratung und Beschlußfassung nicht im Sitzungsraum befunden. Das Abberufungsverfahren nach § 49 Abs. 2 HKO sei verfassungsmäßig. Die gegen die Abberufungsregelung geltend gemachten grundsätzlichen Bedenken seien in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zu dieser Problematik nicht geteilt worden. Es gebe keinen Rechtssatz, wonach die Abberufung nach den gleichen Kriterien erfolgen müsse wie die Wahl. Nach § 32 Abs. 2 HKO in Verbindung mit § 54 Abs. 2 HGO habe die Abberufung in offener Abstimmung zu erfolgen.

12 Mit Beschluß vom 27. Juni 1985 hat das Verwaltungsgericht die Anträge des Antragstellers abgelehnt. Es hat ausgeführt, der Antragsteller habe zwar einen Anordnungsgrund, jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Voraussetzungen für eine Feststellung der Unwirksamkeit des Abberufungsbeschlusses wegen Verstoßes gegen § 25 Abs. 5 Satz 1 HGO in Verbindung mit § 28 Abs. 2 HKO seien nicht erfüllt. Auch der Hilfsantrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs müsse ohne Erfolg bleiben. Einstweiliger Rechtsschutz gegen kommunale Beschlüsse der vorliegenden Art könne nur nach § 123 VwGO erlangt werden. Das Begehren des Antragstellers, das ohne Bindung an die formulierten Anträge dahingehend ausgelegt werden müsse, eine zweite Beschlußfassung über seine Abberufung zu verhindern, zumindest aber die Wahl bzw. Einführung eines anderen Landrats zu verhindern, könne nicht auf einen glaubhaft gemachten Anordnungsanspruch gestützt werden. Eine mit der antragsgemäßen Rechtsschutzgewährung verbundene Vorwegnahme der Hautsacheentscheidung sei nur zulässig, wenn ein Obsiegen im Hauptsacheverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten sei. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. § 49 Abs. 2 HKO sei unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts nicht verfassungswidrig. Die Abwahlmodalitäten des § 49 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 bis 6 HKO entsprächen den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Mindestvoraussetzungen.

13 Dies gelte auch für das erforderliche Quorum. Bei der in § 49 Abs. 2 HKO vorgeschriebenen Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Kreistages handele es sich um eine qualifizierte Mehrheit im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Der unter Hinweis auf die Regelung des § 76 HGO geltend gemachte Verstoß gegen Art. 3 GG greife bereits deshalb nicht durch, weil diese Regelung selbständig und unabhängig neben § 49 Abs. 2 HKO bestehe.

14 Gegen den Beschluß hat der Antragsteller am 28. Juni 1985 zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle des Verwaltungsgerichts Beschwerde eingelegt, der das Verwaltungsgericht mit Beschluß vom gleichen Tag nicht abgeholfen hat. Zur Begründung der Beschwerde trägt der Antragsteller vor, das Verwaltungsgericht habe nicht beachtet, daß er bei einer Stattgabe seiner Hilfsanträge zu Ziffer 4 und 5 dem Kreistag nicht die Möglichkeit nehme, den derzeitigen Amtsinhaber vorzeitig abzuberufen. Die Hilfsanträge zu 4. und 5. hätten nur beinhaltet, die Neuwahl eines Landrats solange aufzuschieben, bis eine Entscheidung in der Hauptsache ergangen sei. Die Neuwahl eines Landrats sei, jedoch von der 6monatigen Abwahlfrist nicht abhängig. Eine Entscheidung, mit der dem Kreistag einstweilen untersagt werde, einen neuen Landrat zu wählen, würde ihm, dem Antragsteller, die effektive Rechtsschutzmöglichkeit erhalten.

15 Der Antragsgegner zu 1. beantragt unter Bezugnahme auf sein erstinstanzliches Vorbringen,

16die Beschwerde zurückzuweisen.

II.

17 Die gemäß §§ 146, 147 VwGO zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg, denn das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu Recht abgelehnt.

18 Mit seinem gegen den Antragsgegner zu 1. unter Nr. 1 gestellten Hauptantrag kann der Antragsteller nicht durchdringen. Da die §§ 80 und 123 VwGO entsprechend dem in Art. 19 Abs. 4 enthaltenen Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes den Gesamtbereich der verwaltungsgerichtlichen Klagen abdecken und im Bereich der Anfechtungsklage gemäß § 123 Abs. 5 VwGO die Aufgabe des vorläufigen Rechtsschutzes § 80 VwGO zufällt, bildet in allen übrigen Fällen, insbesondere im Bereich eines Feststellungsbegehrens, § 123 Abs. 1 VwGO die Rechtsgrundlage für den einstweiligen Rechtsschutz. Zwar ist anerkannt, daß als möglicher Inhalt einer einstweiligen Anordnung die Feststellung in Betracht kommen kann, vorläufig bis zur weiteren Klärung der Angelegenheit in der Hauptsache, bestimmte Rechte auszuüben oder nicht auszuüben (vgl. Kopp, VwGO, 6. Aufl., § 123 Rdnr. 9?; im vorliegenden Fall scheitert der Antrag auf Erlaß der begehrten einstweiligen Anordnung jedoch bereits daran, daß der Vorsitzende des Kreistages des Vogelsbergkreises nicht der richtige Antragsgegner für dieses Begehren ist. Richtiger Antragsgegner in einem kommunalen Verfassungsstreit um die Unwirksamkeit eines Abberufungsbeschlusses ist allein der Kreistag, in dessen ausschließlicher Kompetenz Erlaß oder Aufhebung eines derartigen Beschlusses liegen. Gegenüber dem Vorsitzenden des Kreistages kann diese Feststellung mit Erfolg weder in einem Hauptsacheverfahren noch im einstweiligen Anordnungsverfahren begehrt werden.

19 Dasselbe gilt für den hilfsweise gestellten Antrag zu 2.. Der Antragsteller kann nicht gegenüber dem Vorsitzenden des Kreistages die Feststellung begehren, daß sein Widerspruch gegen den Beschluß des Kreistages zu TOP 3 vom 4. Juni 1985 aufschiebende Wirkung hat. Auch insoweit kommt als richtiger Antragsgegner nur der Kreistag und nicht der Vorsitzende des Kreistages in Betracht. Ebenso wendet sich der Antragsteller mit seinem Hilfsantrag zu 4. an den falschen Antragsgegner, denn nicht der Vorsitzende des Kreistages wählt einen neuen Landrat, sondern dies ist nach § 37 Abs. 1 Satz 1 Hessische Landkreisordnung in der Fassung vom 1. April 1981 (GVBl. I S. 97) - HKO - allein Aufgabe des Kreistages.

20 Mit seinem gegen den Vorsitzenden des Kreistages gerichteten Hilfsantrag zu 3. wendet sich der Antragsteller zwar gegen den richtigen Antragsgegner; er kann jedoch insoweit damit keinen Erfolg haben, weil er keinen Anordnungsanspruch glaubhaft ge-macht hat. Eine den Anforderungen der §§ 86 Abs. 3, 88 VwGO gerecht werdende Auslegung dieses Antrages ergibt, daß der Antragsteller die Unterlassung des Antragsgegners begehrt, in der auf den 3. Juli 1985 einberufenen Sitzung des Kreistages die zweite Abberufung des Antragstellers aufzurufen und darüber beraten und abstimmen zu lassen. Ein derartiger Anspruch steht dem Antragsteller jedoch nicht zu, denn der Antragsgegner zu 1) war nach § 32 Satz 2 HKO in Verbindung mit den §§ 58 Abs. 5 und 56 Abs. 1 Satz 2 Hessische Gemeindeordnung in der Fassung vom 1. April 1981 (GVBl. I S. 66) - HGO - verpflichtet, die Sitzung des Kreistages mit dem vorgesehenen Tagesordnungspunkt der zweiten Abwahl des Antragstellers einzuberufen. Nach diesen Vorschriften muß der Vorsitzende des Kreistages die zur Verhandlung zu

diesen Vorschriften muß der Vorsitzende des Kreistages die zur Verhandlung zu stellenden Gegenstände bei der Aufstellung der Tagesordnung berücksichtigen, wenn sie "zur Zuständigkeit" des Kreistages gehören. Dabei steht ihm keine materielle Prüfungskompetenz über die ihm vorliegenden Anträge zur Tagesordnung zu. Eine derartige Kompetenz kann ihm nur hinsichtlich der Frage zukommen, ob der auf die Tagesordnung zu setzende Beratungsgegenstand nicht einem anderen Gemeindeorgan zur originären Zuständigkeit oder einem Ausschuß zur Beratung oder Entscheidung zukommt. Der Vorsitzende des Kreistages ist dagegen kein präventives Kontrollorgan für Beschlüsse des Kreistages. Ihm steht es daher nicht zu, auch bei einem möglichen Verstoß der zur Beratung und Abstimmung anstehenden Beschlüsse gegen Rechts- oder Verfassungsvorschriften ihre Behandlung im Kreistag zu verhindern. Beschlüsse des Kreistages unterliegen. der Rechtskontrolle des Kreisausschusses ( § 34 HKO), des Landrats ( § 47 HKO ), der Aufsichtsbehörde ( § 54 HKO in Verbindung mit § 138 HGO ) und der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Da es sich bei der vorgesehenen zweiten Abwahl des Antragstellers nur um einen Verhandlungsgegenstand handelt, der gemäß den §§ 32 Satz 2 HKO, 56 Abs. 1 Satz 2 HGO, 59 Abs. 2 HKO zur Zuständigkeit des Kreistages gehört, ist der Antragsgegner zu 1) rechtlich verpflichtet, diesen Tagesordnungspunkt in der Sitzung vom 3. Juli 1985 zu behandeln.

21 Mit dem Begehren seines Hilfsantrags zu 5. kann der Antragsteller keinen vorläufigen Rechtsschutz erlangen, weil damit nicht die ihm drohenden Nachteile abgewendet werden. können. Wenn dem Antragsgegner zu 1) bis zur Entscheidung in der Hauptsache untersagt würde, einen neuen Landrat in sein Amt einzuführen, würde dies die von dem Antragsteller geltend gemachte Gefahr, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines ihm zustehenden Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert wird, nicht beseitigen, denn der Antragsteller scheidet nach der zweiten Abwahl kraft der gesetzlichen Regelung des § 49 Abs. 3 HKO mit dem Ablauf des Tages, an dem die Abberufung zum zweiten Mal beschlossen wird, aus seinem Amt aus. Die Verhinderung der Amtseinführung eines neu gewählten Landrats änderte an diesem Rechtsverlust nichts.

22 Soweit sich der Antragsteller mit seinem Haupt- und seinen Hilfsanträgen gegen den Antragsgegner zu 2), den Kreistag des Vogelsbergkreises, wendet, kann er ebenfalls nicht durchdringen. Zwar ist der Kreistag des Vogelsbergkreises hinsichtlich des Hauptantrags und der Hilfsanträge zu z. und 4, der richtige Antragsgegner, weil es hier um die Feststellung der Rechtmäßigkeit oder um die Verhinderung von Maßnahmen geht, die in seine ausschließliche Kompetenz fallen (§§ 49 Abs. 2, 40 Abs. 1 HKO); dieser Antrag ist jedoch entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, das - wie sich aus den Ausführungen auf den Seiten 2 und 6 des angefochtenen Beschlusses ergibt - sachlich über diesen Antrag befunden hat, unzulässig. Die Unzulässigkeit der Anträge folgt daraus, daß sie nur hilfsweise, das heißt für den Fall, daß sie gegen den Vorsitzenden des Kreistages abgewiesen werden, gegen den Kreistag gerichtet sind. Eine Auslegung oder Umdeutung des Antrags dahingehend, daß er sich auch gegen den Kreistag neben dem Vorsitzenden des Kreistages gleichzeitig als zweiten Antragsgegner richten soll, verbietet sich aufgrund der eindeutigen Erklärung des Antragstellers in seinem Schriftsatz vom 25. Juni 1985. Die vom Antragsteller hilfsweise erhobene Antragstellung gegen den Antragsgegner zu 2) ist unzulässig, weil es sich um eine bedingte Antragstellung handelt. Die Unzulässigkeit einer bedingten Klageerhebung oder Antragstellung ist in Rechtsprechung und Literatur allgemein anerkannt (BVerwGE 53, 62 (63); BGH MDR 1973, 742; Stein- Jonas-Leipold, ZPO 20. Aufl., Rdnr. 3 vor, § 59 I - III; Baumbach-Lauterbach-Albers, ZPO, 43. Aufl., § 59 Anm. 1; Thomas-Putzo, ZPO, 13. Aufl., § 60 Anm. 1 d). Die Unbedingtheit der Klageerhebung - entsprechendes gilt für den Antrag nach § 123 VwGO - ist eine zwingende Folgerung aus dem Gesamtzusammenhang der Bestimmungen über Klage und Anträge in der VwGO und den Erfordernissen der Sicherheit des Rechtsverkehrs. Die Antragserhebung gegen den Antragsgegner zu 21 für den Fall, daß die Anträge gegen den Antragsgegner zu 1) keinen Erfolg haben, würde die Frage der Rechtshängigkeit unzulässigerweise im Ungewissen lassen.

23 Der Senat hat sich wegen der Eilbedürftigkeit der Sache und der äußerst knappen, ihm bis zur Entscheidung zur Verfügung stehenden Zeit nicht in der Lage gesehen, den Antragsteller gemäß § 86 Abs. 3 VwGO auf diese prozessuale Situation hinzuweisen und auf die Stellung eines insoweit sachdienlichen Antrags hinzuwirken, zumal der Antragsteller ausweislich eines Vermerks des Berichterstatters des ersten Rechtszugs (Bl. 24 R d. Akten) gebeten wurde

Berichterstatters des ersten Rechtszugs (Bl. 24 R d. Akten) gebeten wurde klarzustellen, ob sich der Antrag auch gegen den Kreistag richtet. Da der Antrag zulässigerweise nur gegen den Vorsitzenden des Kreistages des Vogelsbergkreises gestellt worden ist, kann der Senat in diesem Verfahren zu den von den Beteiligten aufgeworfenen umstrittenen Rechtsfragen, insbesondere der Verfassungsmäßigkeit des § 49 Abs. 2 HKO sowie der Anwendbarkeit des § 54 Abs. 2 HGO nicht Stellung nehmen.

24 Der Antragsteller hat gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, da er unterlegen ist.

25 Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3,13 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 1 (analog) GKG.

26 Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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