Urteil des HessVGH, Az. 2 TG 1174/85

VGH Kassel: aufschiebende wirkung, abberufung, landrat, hauptsache, rechtsschutz, tagesordnung, beratung, amt, kompetenz, abstimmung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
2. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
2 TG 1174/85
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 58 GemO HE, § 56 Abs 1
S 2 GemO HE, § 49 Abs 3
LKreisO HE vom
01.04.1981, § 37 Abs 1 S 1
LKreisO HE vom
01.04.1981, § 59 Abs 2
LKreisO HE vom
01.04.1981
Zur Abberufung eines Landrates, keine materielle
Prüfungskompetenz des Kreistagsvorsitzenden
Gründe
I.
Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen den ersten Beschluß
des Kreistages des Vogelsbergkreises, mit dem er vorzeitig als Landrat abberufen
worden ist.
Der Antragsteller ist Landrat des Vogelsbergkreises. Auf Antrag der SPD-Fraktion
des Vogelsbergkreises behandelte der Kreistag in seiner Sitzung vom 4. Juni 1985
unter Tagesordnungspunkt 3 die Abberufung des Antragstellers als Landrat des
Vogelsbergkreises nach § 49 Abs. 2 HKO. Der Antrag wurde mit 32 Ja-Stimmen bei
29 Nein-Stimmen angenommen.
Gegen diesen Beschluß erhob der Antragsteller mit Schreiben vom 18. Juni 1985
an den Vorsitzenden des Kreistages des Vogelsbergkreises Widerspruch.
Mit der am 19. Juni 1985 bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt eingegangenen
Antragsschrift hat der Antragsteller um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Er
hat im wesentlichen vorgetragen, der angefochtene Beschluß sei unter Verletzung
des § 25 Abs. 2 HGO in Verbindung mit § 28 Abs. 2 HKO zustande gekommen und
daher rechtswidrig. Vorsorglich werde geltend gemacht, daß der von ihm erhobene
Widerspruch gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung habe. Die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hätte nur durch die Anordnung der
sofortigen Vollziehung entfallen können, die jedoch nicht erfolgt sei. Darüber
hinaus verstoße der Beschluß gegen das Verfassungsrecht. § 49 Abs. 2 HKO, auf
den sich der Beschluß stütze, widerspreche den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums, wie sie Art. 33 Abs. 5 GG normiere. Darüber hinaus sei § 49
HKO, der im Zusammenhang mit der Regelung des § 76 HGO zu sehen sei, nicht
mit Art. 3 GG vereinbar. Schließlich verletze der Beschluß die §§ 37 Abs. 1 HKO, 55
Abs. 3 HGO. Bei der Abberufung gemäß § 49 Abs. 2 HKO handele es sich um eine
Wahl nach § 37 HKO. Während Abstimmungen gemäß § 54 Abs. 2 HGO
grundsätzlich offen seien, seien Wahlen zwingend geheim, wenn hauptamtliche
Mitglieder des Kreisausschusses zu bestellen seien. Die Charakterisierung der
Abberufung als Wahl folge aus dem Rechtsstaatsprinzip, welches fordere, daß
Rechtshandlungen in der Form aufzuheben, zu ändern oder zu beseitigen seien, in
der sie erlassen worden seien.
Da der Vorsitzende des Kreistages zu einer erneuten Sitzung am 3. Juli 1985
eingeladen habe und auf der Tagesordnung erneute Beschlußfassung über die
zweite Abberufung vorgesehen sei, stehe zu befürchten, daß durch erneute
Abberufung vollendete Tatsachen geschaffen würden, deren Beseitigung auch bei
einem obsiegenden Urteil im Hauptsacheverfahren seine Rechte nicht
wiederherstellen könnte.
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Der Kläger hat beantragt,
1. festzustellen, daß der Abberufungsbeschluß des Kreistages des
Vogelsbergkreises gemäß § 49 Abs. 2 HKO vom 4.6.1985 gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 6
HGO in Verbindung mit § 28 Abs. 2 HKO unwirksam ist, 2. hilfsweise festzustellen,
daß der Widerspruch des Antragstellers vom 18.6.1985 gegen die Entscheidung
des Kreistages des Vogelsbergkreises zu Tagesordnungspunkt 3 (Abberufung des
Landrates des Vogelsbergkreises nach § 49 Abs. 2 HKO) in der Sitzung vom
4.6.1985 aufschiebende Wirkung hat, 3. hilfsweise, dem Vorsitzenden des
Kreistages bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, die zweite
Abberufung gemäß § 49 HKO im Kreistag zu behandeln, 4. hilfsweise, dem
Vorsitzenden des Kreistages zu untersagen, bis zur Entscheidung in der
Hauptsache einen neuen Landrat zu wählen, 5. hilfsweise, dem
Kreistagsvorsitzenden einstweilen bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu
untersagen, einen neu gewählten Landrat in sein Amt einzuführen.
Der Antragsteller hat die vorstehenden Anträge hilfsweise auch gegen den
Kreistag des Vogelsbergkreises gestellt.
Der Antragsgegner hat beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Er hat die Auffassung vertreten, der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen
Anordnung se; unzulässig, weil sie in unzulässiger Weise die Hauptsache
vorwegnähme. Bei einer Stattgabe des Antrags bestünde die Gefahr, daß der
Kreistag seiner Rechte aus § 49 Abs. 2 HKO verlustig ginge. Der Antrag sei auch
unbegründet. Der vom Antragsteller erhobene Widerspruch habe keine
Rechtswirkung, da Abberufungsbeschlüsse des Kreistages keine Verwaltungsakte
seien. Bei dem Abberufungsverfahren sei § 25 Abs. 2 Nr. 6 HGO nicht verletzt
worden, denn der Antragsteller habe sich während der Beratung und
Beschlußfassung nicht im Sitzungsraum befunden. Das Abberufungsverfahren
nach § 49 Abs. 2 HKO sei verfassungsmäßig. Die gegen die Abberufungsregelung
geltend gemachten grundsätzlichen Bedenken seien in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zu dieser
Problematik nicht geteilt worden. Es gebe keinen Rechtssatz, wonach die
Abberufung nach den gleichen Kriterien erfolgen müsse wie die Wahl. Nach § 32
Abs. 2 HKO in Verbindung mit § 54 Abs. 2 HGO habe die Abberufung in offener
Abstimmung zu erfolgen.
Mit Beschluß vom 27. Juni 1985 hat das Verwaltungsgericht die Anträge des
Antragstellers abgelehnt. Es hat ausgeführt, der Antragsteller habe zwar einen
Anordnungsgrund, jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die
Voraussetzungen für eine Feststellung der Unwirksamkeit des
Abberufungsbeschlusses wegen Verstoßes gegen § 25 Abs. 5 Satz 1 HGO in
Verbindung mit § 28 Abs. 2 HKO seien nicht erfüllt. Auch der Hilfsantrag auf
Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs müsse ohne Erfolg
bleiben. Einstweiliger Rechtsschutz gegen kommunale Beschlüsse der
vorliegenden Art könne nur nach § 123 VwGO erlangt werden. Das Begehren des
Antragstellers, das ohne Bindung an die formulierten Anträge dahingehend
ausgelegt werden müsse, eine zweite Beschlußfassung über seine Abberufung zu
verhindern, zumindest aber die Wahl bzw. Einführung eines anderen Landrats zu
verhindern, könne nicht auf einen glaubhaft gemachten Anordnungsanspruch
gestützt werden. Eine mit der antragsgemäßen Rechtsschutzgewährung
verbundene Vorwegnahme der Hautsacheentscheidung sei nur zulässig, wenn ein
Obsiegen im Hauptsacheverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten sei.
Dies sei hier jedoch nicht der Fall. § 49 Abs. 2 HKO sei unter Zugrundelegung der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des
Bundesverwaltungsgerichts nicht verfassungswidrig. Die Abwahlmodalitäten des §
49 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 bis 6 HKO entsprächen den vom
Bundesverfassungsgericht aufgestellten Mindestvoraussetzungen.
Dies gelte auch für das erforderliche Quorum. Bei der in § 49 Abs. 2 HKO
vorgeschriebenen Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Kreistages
handele es sich um eine qualifizierte Mehrheit im Sinne der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts. Der unter Hinweis auf die Regelung des § 76 HGO
geltend gemachte Verstoß gegen Art. 3 GG greife bereits deshalb nicht durch, weil
diese Regelung selbständig und unabhängig neben § 49 Abs. 2 HKO bestehe.
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Gegen den Beschluß hat der Antragsteller am 28. Juni 1985 zu Protokoll des
Urkundsbeamten der Geschäftsstelle des Verwaltungsgerichts Beschwerde
eingelegt, der das Verwaltungsgericht mit Beschluß vom gleichen Tag nicht
abgeholfen hat. Zur Begründung der Beschwerde trägt der Antragsteller vor, das
Verwaltungsgericht habe nicht beachtet, daß er bei einer Stattgabe seiner
Hilfsanträge zu Ziffer 4 und 5 dem Kreistag nicht die Möglichkeit nehme, den
derzeitigen Amtsinhaber vorzeitig abzuberufen. Die Hilfsanträge zu 4. und 5.
hätten nur beinhaltet, die Neuwahl eines Landrats solange aufzuschieben, bis eine
Entscheidung in der Hauptsache ergangen sei. Die Neuwahl eines Landrats sei,
jedoch von der 6monatigen Abwahlfrist nicht abhängig. Eine Entscheidung, mit der
dem Kreistag einstweilen untersagt werde, einen neuen Landrat zu wählen, würde
ihm, dem Antragsteller, die effektive Rechtsschutzmöglichkeit erhalten.
Der Antragsgegner zu 1. beantragt unter Bezugnahme auf sein erstinstanzliches
Vorbringen,
die Beschwerde zurückzuweisen.
II.
Die gemäß §§ 146, 147 VwGO zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg, denn das
Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes zu Recht abgelehnt.
Mit seinem gegen den Antragsgegner zu 1. unter Nr. 1 gestellten Hauptantrag
kann der Antragsteller nicht durchdringen. Da die §§ 80 und 123 VwGO
entsprechend dem in Art. 19 Abs. 4 enthaltenen Gebot der Gewährung effektiven
Rechtsschutzes den Gesamtbereich der verwaltungsgerichtlichen Klagen abdecken
und im Bereich der Anfechtungsklage gemäß § 123 Abs. 5 VwGO die Aufgabe des
vorläufigen Rechtsschutzes § 80 VwGO zufällt, bildet in allen übrigen Fällen,
insbesondere im Bereich eines Feststellungsbegehrens, § 123 Abs. 1 VwGO die
Rechtsgrundlage für den einstweiligen Rechtsschutz. Zwar ist anerkannt, daß als
möglicher Inhalt einer einstweiligen Anordnung die Feststellung in Betracht
kommen kann, vorläufig bis zur weiteren Klärung der Angelegenheit in der
Hauptsache, bestimmte Rechte auszuüben oder nicht auszuüben (vgl. Kopp,
VwGO, 6. Aufl., § 123 Rdnr. 9?; im vorliegenden Fall scheitert der Antrag auf Erlaß
der begehrten einstweiligen Anordnung jedoch bereits daran, daß der Vorsitzende
des Kreistages des Vogelsbergkreises nicht der richtige Antragsgegner für dieses
Begehren ist. Richtiger Antragsgegner in einem kommunalen Verfassungsstreit
um die Unwirksamkeit eines Abberufungsbeschlusses ist allein der Kreistag, in
dessen ausschließlicher Kompetenz Erlaß oder Aufhebung eines derartigen
Beschlusses liegen. Gegenüber dem Vorsitzenden des Kreistages kann diese
Feststellung mit Erfolg weder in einem Hauptsacheverfahren noch im einstweiligen
Anordnungsverfahren begehrt werden.
Dasselbe gilt für den hilfsweise gestellten Antrag zu 2.. Der Antragsteller kann
nicht gegenüber dem Vorsitzenden des Kreistages die Feststellung begehren, daß
sein Widerspruch gegen den Beschluß des Kreistages zu TOP 3 vom 4. Juni 1985
aufschiebende Wirkung hat. Auch insoweit kommt als richtiger Antragsgegner nur
der Kreistag und nicht der Vorsitzende des Kreistages in Betracht. Ebenso wendet
sich der Antragsteller mit seinem Hilfsantrag zu 4. an den falschen Antragsgegner,
denn nicht der Vorsitzende des Kreistages wählt einen neuen Landrat, sondern
dies ist nach § 37 Abs. 1 Satz 1 Hessische Landkreisordnung in der Fassung vom
1. April 1981 (GVBl. I S. 97) - HKO - allein Aufgabe des Kreistages.
Mit seinem gegen den Vorsitzenden des Kreistages gerichteten Hilfsantrag zu 3.
wendet sich der Antragsteller zwar gegen den richtigen Antragsgegner; er kann
jedoch insoweit damit keinen Erfolg haben, weil er keinen Anordnungsanspruch
glaubhaft ge-macht hat. Eine den Anforderungen der §§ 86 Abs. 3, 88 VwGO
gerecht werdende Auslegung dieses Antrages ergibt, daß der Antragsteller die
Unterlassung des Antragsgegners begehrt, in der auf den 3. Juli 1985 einberufenen
Sitzung des Kreistages die zweite Abberufung des Antragstellers aufzurufen und
darüber beraten und abstimmen zu lassen. Ein derartiger Anspruch steht dem
Antragsteller jedoch nicht zu, denn der Antragsgegner zu 1) war nach § 32 Satz 2
HKO in Verbindung mit den §§ 58 Abs. 5 und 56 Abs. 1 Satz 2 Hessische
Gemeindeordnung in der Fassung vom 1. April 1981 (GVBl. I S. 66) - HGO -
verpflichtet, die Sitzung des Kreistages mit dem vorgesehenen
Tagesordnungspunkt der zweiten Abwahl des Antragstellers einzuberufen. Nach
diesen Vorschriften muß der Vorsitzende des Kreistages die zur Verhandlung zu
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diesen Vorschriften muß der Vorsitzende des Kreistages die zur Verhandlung zu
stellenden Gegenstände bei der Aufstellung der Tagesordnung berücksichtigen,
wenn sie "zur Zuständigkeit" des Kreistages gehören. Dabei steht ihm keine
materielle Prüfungskompetenz über die ihm vorliegenden Anträge zur
Tagesordnung zu. Eine derartige Kompetenz kann ihm nur hinsichtlich der Frage
zukommen, ob der auf die Tagesordnung zu setzende Beratungsgegenstand nicht
einem anderen Gemeindeorgan zur originären Zuständigkeit oder einem
Ausschuß zur Beratung oder Entscheidung zukommt. Der Vorsitzende des
Kreistages ist dagegen kein präventives Kontrollorgan für Beschlüsse des
Kreistages. Ihm steht es daher nicht zu, auch bei einem möglichen Verstoß der zur
Beratung und Abstimmung anstehenden Beschlüsse gegen Rechts- oder
Verfassungsvorschriften ihre Behandlung im Kreistag zu verhindern. Beschlüsse
des Kreistages unterliegen. der Rechtskontrolle des Kreisausschusses ( § 34 HKO),
des Landrats ( § 47 HKO ), der Aufsichtsbehörde ( § 54 HKO in Verbindung mit §
138 HGO ) und der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Da es sich bei der
vorgesehenen zweiten Abwahl des Antragstellers nur um einen
Verhandlungsgegenstand handelt, der gemäß den §§ 32 Satz 2 HKO, 56 Abs. 1
Satz 2 HGO, 59 Abs. 2 HKO zur Zuständigkeit des Kreistages gehört, ist der
Antragsgegner zu 1) rechtlich verpflichtet, diesen Tagesordnungspunkt in der
Sitzung vom 3. Juli 1985 zu behandeln.
Mit dem Begehren seines Hilfsantrags zu 5. kann der Antragsteller keinen
vorläufigen Rechtsschutz erlangen, weil damit nicht die ihm drohenden Nachteile
abgewendet werden. können. Wenn dem Antragsgegner zu 1) bis zur
Entscheidung in der Hauptsache untersagt würde, einen neuen Landrat in sein
Amt einzuführen, würde dies die von dem Antragsteller geltend gemachte Gefahr,
daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines
ihm zustehenden Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert wird, nicht beseitigen,
denn der Antragsteller scheidet nach der zweiten Abwahl kraft der gesetzlichen
Regelung des § 49 Abs. 3 HKO mit dem Ablauf des Tages, an dem die Abberufung
zum zweiten Mal beschlossen wird, aus seinem Amt aus. Die Verhinderung der
Amtseinführung eines neu gewählten Landrats änderte an diesem Rechtsverlust
nichts.
Soweit sich der Antragsteller mit seinem Haupt- und seinen Hilfsanträgen gegen
den Antragsgegner zu 2), den Kreistag des Vogelsbergkreises, wendet, kann er
ebenfalls nicht durchdringen. Zwar ist der Kreistag des Vogelsbergkreises
hinsichtlich des Hauptantrags und der Hilfsanträge zu z. und 4, der richtige
Antragsgegner, weil es hier um die Feststellung der Rechtmäßigkeit oder um die
Verhinderung von Maßnahmen geht, die in seine ausschließliche Kompetenz fallen
(§§ 49 Abs. 2, 40 Abs. 1 HKO); dieser Antrag ist jedoch entgegen der Auffassung
des Verwaltungsgerichts, das - wie sich aus den Ausführungen auf den Seiten 2
und 6 des angefochtenen Beschlusses ergibt - sachlich über diesen Antrag
befunden hat, unzulässig. Die Unzulässigkeit der Anträge folgt daraus, daß sie nur
hilfsweise, das heißt für den Fall, daß sie gegen den Vorsitzenden des Kreistages
abgewiesen werden, gegen den Kreistag gerichtet sind. Eine Auslegung oder
Umdeutung des Antrags dahingehend, daß er sich auch gegen den Kreistag neben
dem Vorsitzenden des Kreistages gleichzeitig als zweiten Antragsgegner richten
soll, verbietet sich aufgrund der eindeutigen Erklärung des Antragstellers in
seinem Schriftsatz vom 25. Juni 1985. Die vom Antragsteller hilfsweise erhobene
Antragstellung gegen den Antragsgegner zu 2) ist unzulässig, weil es sich um eine
bedingte Antragstellung handelt. Die Unzulässigkeit einer bedingten
Klageerhebung oder Antragstellung ist in Rechtsprechung und Literatur allgemein
anerkannt (BVerwGE 53, 62 (63); BGH MDR 1973, 742; Stein- Jonas-Leipold, ZPO
20. Aufl., Rdnr. 3 vor, § 59 I - III; Baumbach-Lauterbach-Albers, ZPO, 43. Aufl., § 59
Anm. 1; Thomas-Putzo, ZPO, 13. Aufl., § 60 Anm. 1 d). Die Unbedingtheit der
Klageerhebung - entsprechendes gilt für den Antrag nach § 123 VwGO - ist eine
zwingende Folgerung aus dem Gesamtzusammenhang der Bestimmungen über
Klage und Anträge in der VwGO und den Erfordernissen der Sicherheit des
Rechtsverkehrs. Die Antragserhebung gegen den Antragsgegner zu 21 für den
Fall, daß die Anträge gegen den Antragsgegner zu 1) keinen Erfolg haben, würde
die Frage der Rechtshängigkeit unzulässigerweise im Ungewissen lassen.
Der Senat hat sich wegen der Eilbedürftigkeit der Sache und der äußerst knappen,
ihm bis zur Entscheidung zur Verfügung stehenden Zeit nicht in der Lage gesehen,
den Antragsteller gemäß § 86 Abs. 3 VwGO auf diese prozessuale Situation
hinzuweisen und auf die Stellung eines insoweit sachdienlichen Antrags
hinzuwirken, zumal der Antragsteller ausweislich eines Vermerks des
Berichterstatters des ersten Rechtszugs (Bl. 24 R d. Akten) gebeten wurde
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Berichterstatters des ersten Rechtszugs (Bl. 24 R d. Akten) gebeten wurde
klarzustellen, ob sich der Antrag auch gegen den Kreistag richtet. Da der Antrag
zulässigerweise nur gegen den Vorsitzenden des Kreistages des
Vogelsbergkreises gestellt worden ist, kann der Senat in diesem Verfahren zu den
von den Beteiligten aufgeworfenen umstrittenen Rechtsfragen, insbesondere der
Verfassungsmäßigkeit des § 49 Abs. 2 HKO sowie der Anwendbarkeit des § 54 Abs.
2 HGO nicht Stellung nehmen.
Der Antragsteller hat gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu tragen, da er unterlegen ist.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3,13 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 1
(analog) GKG.
Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.