Urteil des HessVGH, Az. 1 UE 1384/84

VGH Kassel: verfügung, recht des beamten, hessen, allgemeines verwaltungsrecht, leiter, leistungsklage, unmöglichkeit, beamter, katalogisierung, aufgabenbereich
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
1. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
1 UE 1384/84
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 34 Abs 1 BG HE, § 31 Abs
1 S 1 BG HE
(Amtsangemessene Beschäftigung einer Bibliothekarin des
höheren Dienstes)
Tatbestand
Die Klägerin steht seit dem 1.11.1971 im Dienst der Beklagten, am 1.11.1974
wurde sie unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zur
Bibliotheksrätin ernannt. In den Jahren 1974/1975 waren ihr bei der ... Bibliothek
der Stadt K und Landesbibliothek (MuLB) folgende Aufgaben zugewiesen:
Fachreferentin für Allgemeines, Bibliothekswissenschaft, Politik-, Rechts-,
Sozialwissenschaften, Wehrwesen und Wirtschaftswissenschaften sowie die
Betreuung der diesen Fächern zugeordneten Bücher und die Vertretung der MuLB
beim Datenverarbeitungsverbund der hessischen Bibliotheken im Kommunalen
Gebietsrechenzentrum in F.
Nach der Übernahme der Verwaltung der MuLB durch das Land Hessen zum
1.1.1976 wandte sich die Klägerin erfolgreich gegen ihre Übernahme in den Dienst
des Landes Hessen (vgl. Senatsurteil vom 30.4.1980 -- I OE 78/77 --, HessVGRspr.
1980, 75, das seit Rücknahme der Revision durch die Beklagte rechtskräftig ist).
Nachdem die Beklagte mit der Klägerin mehrere Gespräche über ihre weitere
Verwendung bei ihr geführt hatte, wurde die Klägerin durch Bescheid der Beklagten
vom 26.10.1981 mit der Leitung der Verwaltungsbibliothek betraut, die zuvor
organisatorisch aus der Stadtbücherei ausgegliedert und dem Amt für Kulturpflege
eingegliedert worden war; die Klägerin wurde unmittelbar dem Leiter dieses Amtes
unterstellt. Die Verwaltungsbibliothek, die nach Angaben der Klägerin derzeit einen
Bestand von ca. 6.300 Titeln umfaßt, hat die Aufgabe, die in den Ämtern der
Beklagten vorhandene und benötigte Literatur (Bücher, Zeitschriften, Zeitungen
usw.) zu erfassen, zu katalogisieren, zu sammeln, fortzuführen und zu verwalten.
Sie pflegt auch einen eigenen Bestand; für Erwerb und Beschaffung der sog.
Ämterliteratur sind die Ämter selbst zuständig. Gegen den Bescheid vom
26.10.1981 legte die Klägerin mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom
2.11.1981 Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden ist. In einer
Verfügung des Personal- und Organisationsamtes der Beklagten vom 1.4.1988
wurde die Verwaltungsbibliothek dem Hauptamt zugeordnet. Durch Anordnung
des Oberbürgermeisters der Beklagten vom 25.3.1988 wurde die Klägerin u. a.
verpflichtet, die Mitarbeiterin des gehobenen Bibliotheksdienstes in der
Verwaltungsbücherei "ausschließlich und sofort" mit dem Erstellen eines
alphabetischen Katalogs über die gesamten Buchbestände einschließlich der sog.
"Ämterliteratur" nach dem Regelwerk RAK-WB zu beauftragen, persönlich neben
ihrer Leitungstätigkeit einen Sachkatalog aufzubauen und ab 1.5.1988 monatlich
über die Arbeitsergebnisse zu berichten.
Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 1.3.1982, bei dem Verwaltungsgericht
Kassel eingegangen am selben Tage, hat die Klägerin Klage erhoben und mit
näherer Begründung vorgetragen, sie werde mit dem ihr zugewiesenen
Aufgabenbereich -- gemessen an den Aufgaben eines Bibliothekars des höheren
Dienstes an wissenschaftlichen Bibliotheken in der Besoldungsgruppe A 13 -- nicht
amtsangemessen beschäftigt. Die Verwaltungsbibliothek der Beklagten sei keine
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amtsangemessen beschäftigt. Die Verwaltungsbibliothek der Beklagten sei keine
wissenschaftliche Bibliothek, so sei nicht einmal eine einzige Bibliographie
vorhanden, der Bücherbestand und der Etatansatz viel zu gering, auch gehöre der
Bücherbestand in den einzelnen Ämtern nicht zur Verwaltungsbücherei. Sie sei
letztlich nur ein Archiv dessen, was in den Ämtern nicht dauernd gebraucht werde.
Deshalb sei für sie bei der Beklagten überhaupt kein laufbahn- und
ausbildungsangemessener Dienstposten vorhanden, in der Verwaltungsbücherei
könne sie ihre erworbenen Fachkenntnisse überhaupt nicht anwenden, was gegen
ihre Berufsehre verstoße.
Die Klägerin hat beantragt,
die Verfügung der Beklagten vom 26.10.1981 aufzuheben und die Beklagte zu
verpflichten, sie, die Klägerin, amtsangemessen zu beschäftigen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat im wesentlichen vorgetragen, ab dem 1.10.1981 sei bei ihr lediglich eine
einzige Möglichkeit vorhanden gewesen, die Klägerin zu beschäftigen, nämlich die
im Aufbau und in der Entwicklung begriffene Verwaltungsbibliothek organisatorisch
aus der Stadtbücherei auszugliedern und die Klägerin mit der Leitung dieser
Organisationseinheit zu betrauen. Die Verwaltungsbibliothek, zu der im übrigen
auch alle Bücher und Zeitschriften in den städtischen Ämtern und Dienststellen
gehörten, habe zu einer speziellen Fachbibliothek ausgebaut werden sollen. Als
bibliothekarische Fachkraft des höheren Dienstes hätte die Klägerin in erster Linie
wissen müssen, welche Aufgaben und Maßnahmen hierfür zu veranlassen seien.
Das Verwaltungsgericht Kassel hat die Klage durch Urteil vom 11.4.1984 -- I/2 E
594/82 -- abgewiesen und in den Entscheidungsgründen im wesentlichen
ausgeführt:
Zwar bestünden erhebliche Zweifel, ob der Klägerin durch die Verfügung vom
26.10.1981, in der sie mit der Leitung der Verwaltungsbibliothek betraut worden
sei, ein amtsangemessener Aufgabenbereich übertragen worden sei, doch besitze
die Beklagte überhaupt keine anderen Stellen, auf denen sie eine Bibliotheksrätin
amtsangemessen beschäftigen könne. Das Begehren der Klägerin sei auf etwas
objektiv Unmögliches gerichtet. Sie könne nicht verlangen, daß die Beklagte eine
umfangreiche wissenschaftliche Bibliothek aufbaue, die ihre Finanzkraft übersteige
oder zumindest wirtschaftlich unvertretbar sei. Die Klägerin könne sich auch nicht
darauf berufen, die Beklagte könne sie in der MuLB beschäftigen. Der
Übernahmevertrag vom 12.12.1975 sei -- auch unter dem Gesichtspunkt der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn -- nicht zu beanstanden. Die Klägerin hätte die
Möglichkeit gehabt, auf ihrem bisherigen Dienstposten in der MuLB zu verbleiben
und als Beamtin des Landes Hessen übernommen zu werden.
Gegen dieses ihren Bevollmächtigten am 26.4.1984 zugestellte Urteil hat die
Klägerin mit Schriftsatz vom 14.5.1984, beim Verwaltungsgericht Kassel
eingegangen am 15.5.1984, Berufung eingelegt und zur Begründung ausgeführt:
Das Verwaltungsgericht habe ihr Klagebegehren unzureichend gewürdigt. Die
Verfügung vom 26.10.1981 beinhalte eine Umsetzung, die aber
ermessensmißbräuchlich gewesen sei. Weder für die Ausgliederung der
Verwaltungsbibliothek aus der Stadtbücherei noch für die Übertragung der
"Leitung" der Verwaltungsbibliothek auf sie, die Klägerin, habe ein dienstliches
Bedürfnis bestanden. Mit diesen Maßnahmen habe lediglich ihre "Unterbringung"
ermöglicht werden sollen. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht erhebliche
Zweifel daran geäußert, ob sie, die Klägerin, amtsangemessen beschäftigt werde;
sie sei praktisch ohne Beschäftigung, so daß ihre umstrittene Umsetzung als ein
Verwaltungsakt qualifiziert werden müsse.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verlange sie nichts "objektiv
Unmögliches". Die Rechtsfigur der sog. wirtschaftlichen Unmöglichkeit werde heute
in der Lehre nicht mehr vertreten. Es könne allenfalls ein nachträgliches
subjektives Unvermögen der Beklagten vorliegen, was sie jedoch selbst zu
vertreten habe. Demgegenüber könne sich die Beklagte nicht darauf berufen, daß
sie, die Klägerin, bei einem anderen Dienstherrn, nämlich dem Land Hessen, eine
amtsangemessene Tätigkeit hätte ausüben können. Die beamtenrechtlichen
Vorschriften ließen gerade eine Übernahme des Beamten gegen seinen Willen
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Vorschriften ließen gerade eine Übernahme des Beamten gegen seinen Willen
nicht zu. Schließlich sei die Frage, ob die Beklagte auf eine freiwillige
Selbstverwaltungsaufgabe verzichte, eine politische Entscheidung gewesen. Die
Beklagte habe sich durch die Übergabe der Verwaltung der MuLB an das Land
Hessen finanziell nicht entlastet, vielmehr seien ihre Ausgaben im kulturellen
Bereich seitdem gestiegen.
Die Verwaltungsbibliothek sei keine wissenschaftliche Spezialbibliothek, ihr Aufbau
habe auch keine wesentlichen Fortschritte gemacht. Sowohl der Bücherbestand
als auch die zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel ließen ihre, der Klägerin,
"Beschäftigung" in der Verwaltungsbibliothek der Beklagten in der Bundesrepublik
Deutschland als einen einmaligen Fall erscheinen. Die Beklagte habe auch
überhaupt nicht die Absicht, die Verwaltungsbibliothek zu einer wissenschaftlichen
Bibliothek auszubauen. Ein Vergleich mit anderen städtischen
Verwaltungsbüchereien zeige, daß sie, die Klägerin, nicht amtsangemessen
beschäftigt werde.
In dem "Verzeichnis der Parlaments- und Behördenbibliotheken" -- Stand: 1.1.1975
-- des Deutschen Bibliotheksinstituts sei unter den dort aufgeführten städtischen
Verwaltungsbüchereien (Bestand: 10.718 bis 140.000 Bände) der höhere
Bibliotheksdienst in den Leitungspositionen überhaupt nicht vertreten; nur in 5
Städten (Dortmund, Frankfurt am Main, Hannover, München und Nürnberg) sei ein
Diplombibliothekar als Leiter vertreten.
Ihre unterwertige Beschäftigung werde auch aus einem Vergleich der
Eingruppierung entsprechender Angestellter nach dem
Bundesangestelltentarifvertrag (BAT) deutlich: die höchste Einstufung sei in der
Gruppe IV a BAT vorgesehen.
Die Verwaltungsbücherei der Beklagten erfülle auch nicht die Anforderungen des
KGSt-Berichts Nr. 21/1971. Sie verfüge über zu wenige Mittel für "neue" Werke.
Schließlich übe sie, die Klägerin, auch keine "Leitungsfunktionen" aus.
Die Verwaltungsbibliothek der Beklagten sei auch keine wissenschaftliche bzw.
Spezial-Bibliothek. Die von dem angerufenen Senat in seinem Beschluß vom
18.12.1987 -- 1 UE 1424/85 -- herangezogene Definition einer "wissenschaftlichen
Bibliothek" sei zu weit und deshalb unbrauchbar, weil durch sie auch kleine
Behördenbüchereien erfaßt würden. Während wissenschaftliche Bibliotheken
hauptsächlich Veröffentlichungen theoretisch-wissenschaftlicher Art in ihrem
Bestand führten und einen abgrenzbaren Benutzerkreis von Wissenschaftlern,
Studenten und wissenschaftlich Interessierten hätten, liege das Schwergewicht von
Verwaltungsbüchereien auf der aktuellen Information, etwa durch schnellen Blick in
Gesetzestexte, Verwaltungsvorschriften, Kurzkommentare, DIN-Normen oder
technische Tabellen usw. Im übrigen sei die Verwaltungsbibliothek der Beklagten in
einem Raum mit knapp 50 qm untergebracht, wobei darin noch die beiden
Arbeitsplätze der Bibliotheksangestellten sowie drei Leseplätze vorhanden seien.
Entgegen der Auffassung des angerufenen Senats in dem zitierten Beschluß wolle
die Beklagte auch überhaupt keine wissenschaftliche Bibliothek haben bzw.
aufbauen. Ihr gehe es lediglich um den Aufbau einer funktionsfähigen
Verwaltungsbücherei unter den Bedingungen der restriktiven Haushaltsführung.
Aus dem Zugangsbuch der Verwaltungsbücherei sei ersichtlich, daß
(wissenschaftliche) Forschungs- und Studienliteratur gerade nicht überwiegend
angeschafft werde. Die Höhe der jährlichen Ausgaben sei kein Gradmesser für das
Vorhandensein einer wissenschaftlichen Bibliothek. Zudem würden es die
Haushaltsgrundsätze der Haushaltsklarheit, der Notwendigkeit der Ausgaben
sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Beklagten sogar verbieten, für
ihre bloß innerbehördlichen Zwecke eine wissenschaftliche Bibliothek einzurichten.
Bis zum Erlaß des zitierten Beschlusses des angerufenen Senats vom 18.12.1987
habe sich die "Leitungsfunktion" in personeller Hinsicht auf die Erarbeitung von
Tätigkeitsmerkmalen für die beiden Bibliotheksangestellten, auf die
Entgegennahme von Abmeldungen zu Dienstgängen, Krankmeldungen u. a. sowie
auf die Weiterleitung an das Amt ... und auf die Aufstellung des Urlaubsplans und
die Unterzeichnung der Urlaubsanträge beschränkt. Einer Aufsicht über die ihr
unterstellten beiden Mitarbeiter habe es kaum bedurft, da eine Mitarbeiterin im
wesentlichen mit dem Einlegen von Ergänzungslieferungen, der andere Mitarbeiter
neben haushaltsrechtlicher Sacharbeitertätigkeit lediglich einen geringen und
inhaltlich einfachen Buchbestand zu verwalten gehabt habe. Die weiter
beschäftigte Mitarbeiterin im gehobenen Bibliotheksdienst sei bis zu dem Beschluß
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beschäftigte Mitarbeiterin im gehobenen Bibliotheksdienst sei bis zu dem Beschluß
des angerufenen Senats praktisch beschäftigungslos gewesen, ihr Aufgabengebiet
sei darin aber so umfassend verstanden worden, daß für sie, die Klägerin, kein
Platz mehr bleibe. Auch nach den Verfügungen des Amtes ... und des
Oberbürgermeisters der Beklagten vom 3.3.1988, wonach die Klägerin "in ihrer
Funktion als Leiterin der VB für die ordnungsgemäße Erledigung der der Bibliothek
übertragenen Aufgaben im Rahmen der bestehenden Verwaltungsvorschriften und
dienstlichen Anweisungen verantwortlich" sein solle und "im Rahmen der
gegebenen Möglichkeiten und mit den vorhandenen Hilfsmitteln" die
Katalogisierung begonnen werden solle, verbleibe ihr, der Klägerin, lediglich die
inhaltsleere Leitungsfunktion. Die "Formalkatalogisierung" sei von der Mitarbeiterin
des gehobenen Bibliotheksdienstes inzwischen vollendet worden, sie selbst, die
Klägerin, habe die Sacherschließung für die eigentliche Verwaltungsbibliothek und
die sog. Ämterliteratur nunmehr abgeschlossen; es seien nur noch die
Neueingänge zu bearbeiten. Die sog. Ämterliteratur führe nach wie vor ein
"Eigenleben", sie, die Klägerin, könne bei festgestellten Mängeln lediglich
Empfehlungen geben; direkte Einwirkungsmöglichkeiten habe sie nicht, und zwar
weder bei der Auswahl noch bei der Bestellung der Bücher für die jeweiligen Ämter,
die neben den Abonnementsverpflichtungen ohnehin nur in geringer Zahl
erworben werden könnten. Bis zum November 1989 seien im laufenden Jahr nur
689 Zugänge zu verzeichnen gewesen.
Im übrigen ergäben sich ihre Arbeiten aus den "Tätigkeitsberichten", die sie seit
April 1988 erstelle. Sie zeigten, daß die ihr obliegende Sacherschließung der
vorhandenen Literatur einfacher Art sei.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil sowie den Bescheid der Beklagten vom 26. Oktober
1981 -- 111 -- aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin als
Bibliothekarin des höheren Dienstes an wissenschaftlichen Bibliotheken
amtsangemessen zu beschäftigen, indem sie mit dem Bestandsaufbau, der
Bestandserschließung und Bestandsvermittlung sowie der Leitung und
Organisation einer wissenschaftlichen Bibliothek betraut wird;
hilfsweise,
der Beklagten die Beschäftigung der Klägerin in der Verwaltungsbücherei zu
untersagen,
höchst hilfsweise,
festzustellen, daß die Beschäftigung der Klägerin durch die Beklagte in der
Verwaltungsbücherei nicht amtsangemessen ist.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt unter Bezugnahme auf ihr erstinstanzliches Vorbringen das
angefochtene Urteil und weist weiter darauf hin, daß zwischenzeitlich
Ausstattungsgegenstände und Spezialbibliographien für das Bibliothekswesen im
Wert von 5.645,-- DM angeschafft worden seien. Darüber hinaus seien im
Haushaltsplan 1989 165.000,-- DM für Bücher, Zeitschriften, Gesetzblätter für die
gesamte Stadtverwaltung in Ansatz gebracht worden. In der Allgemeinen Dienst-
und Geschäftsanweisung der Stadtverwaltung Kassel sei unter Nr. 882 geregelt,
daß die Verwaltungsbibliothek alle für die Verwaltung benötigte Literatur unter
Beachtung der für das Vergabewesen maßgebenden Bestimmungen beschaffe
und sie nach der Katalogisierung den Bedarfsstellen gegebenenfalls als
Dauerleihgaben aushändige. Mit Verfügung vom 11.8.1987 sei die Katalogisierung
der für die Stadtverwaltung Kassel ab 1.1.1986 beschafften und neu zu
beschaffenden Literatur nach RAK für wissenschaftliche Bibliotheken vorzunehmen.
Die KGSt-Berichte seien lediglich Empfehlungen an die Gemeinden; wie eine
Verwaltungsbücherei zu führen sei, könnten die Gemeinden selbst entscheiden.
Vor dem Hintergrund steigender Anforderungen an die Rechtsanwendung komme
der Literaturbeschaffung und insbesondere ihrer Erschließung und Vermittlung bei
der Beklagten mit ihren 33 Ämtern und fast 4.000 Beschäftigten erhebliche
Bedeutung zu.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf den Inhalt der
Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Hefter) und die von der Klägerin
eingereichten Unterlagen (4 Hefter) Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die nach §§ 124, 125 VwGO zulässige Berufung ist nicht begründet, denn das
Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
Anders als das Verwaltungsgericht ist der Senat mit der Klägerin der Auffassung,
daß die Verfügung der Beklagten vom 26.10.1981 ihre "Umsetzung" aussprach.
Nach Fortfall der Verwaltung der MuLB durch den Vertrag der Beklagten mit dem
Land Hessen vom 12.12.1975 (StAnz. 1976, 325) und nach Eintritt der Rechtskraft
des Senatsurteils vom 30.4.1980 -- I OE 78/77 -- (HessVGRspr. 80, 75) war die
Klägerin als wissenschaftliche Bibliothekarin bei der Beklagten praktisch
beschäftigungslos. Durch die Verfügung der Beklagten vom 26.10.1981, in der sie
mit sofortiger Wirkung mit der Leitung der Verwaltungsbibliothek der Beklagten
betraut wurde, ist rechtlich eine Umsetzung ausgesprochen worden, d. h. der
Klägerin sind bei der Beklagten, bei der sie nach erfolgreicher Anfechtung ihrer
Übernahme durch das Land Hessen "von Anfang an" verblieben war, andere
Dienstgeschäfte bzw. ein anderer Geschäftskreis übertragen worden. Die
Umsetzung eines Beamten innerhalb einer Behörde ist jedoch kein anfechtbarer
Verwaltungsakt, und zwar auch dann nicht, wenn nach § 126 Abs. 3 BRRG und §
182 Abs. 3 HBG ein Widerspruchsverfahren vorgeschrieben ist (vgl. hierzu
Senatsbeschluß vom 18.12.1987 -- I UE 1424/85 -- unter Hinweis auf BVerwGE 60,
144, 150 und Senatsbeschluß vom 6.10.1981, HessVGRspr. 1982, 14 = NVwZ
1982, 638). Stand der Klägerin demnach nur die allgemeine Leistungsklage gegen
die angegriffene Verfügung der Beklagten vom 26.10.1981 zur Verfügung, so
erweist sie sich nicht bereits deshalb als unzulässig, weil das erforderliche
Vorverfahren noch nicht beendet ist. Die Beklagte hat über den Widerspruch der
Klägerin in dem Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 2.11.1981 zwar noch nicht
entschieden, indessen greift auch in Fällen der Untätigkeit dieser Art § 75 VwGO
ein (so Kopp, VwGO, 8. Aufl. 1989, § 75 Rdnr. 1). Ein "zureichender Grund" dafür,
daß die Beklagte über den Widerspruch noch nicht entschieden hat, ist nicht
ersichtlich, so daß eine Aussetzung des Verfahrens nach § 75 Satz 3 VwGO nicht in
Betracht zu ziehen war.
Der Hauptantrag der Klägerin erweist sich als unbegründet.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des
erkennenden Senats hat jeder Beamte einen Anspruch auf Übertragung eines
seinem Amt im statusrechtlichen Sinne entsprechenden funktionellen Amtes,
eines "amtsgemäßen Aufgabenbereiches". Zu den hergebrachten Grundsätzen
des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gehört jedoch kein Recht des
Beamten auf unveränderte und ungeschmälerte Ausübung des ihm einmal
übertragenen konkreten Amtes im funktionellen Sinne. Der Beamte muß vielmehr
eine Änderung seines dienstlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe seines
Amtes im statusrechtlichen Sinne hinnehmen. Im Rahmen einer derartigen
Entscheidung hat der Dienstherr grundsätzlich ein weites Organisationsermessen
(so zuletzt Senatsurteil vom 8.11.1989 -- 1 UE 425/84 --).
Gemessen an diesen Grundsätzen ist zunächst festzustellen, daß die Klägerin bis
zu ihrem "Dienstantritt" bei der Beklagten am 1.10.1981 amtsangemessen
beschäftigt war, und zwar bei der "G-B K -- Landesbibliothek und ... B der Stadt K --
", die eine wissenschaftliche Bibliothek des Landes ist (vgl. § 1 Abs. 3 der
Benutzungsordnung für die wissenschaftlichen Bibliotheken des Landes Hessen
vom 30.9.1980, StAnz. 1980, 754). Das ist aber auch seit ihrer Umsetzung der
Fall. Zwar hat die Klägerin im vorliegenden Berufungsverfahren gewichtige
Argumente gegen die Auffassung vorgetragen, daß die Beklagte mit ihrer
"Verwaltungsbibliothek" über eine wissenschaftliche Bibliothek verfügt bzw. eine
solche aufzubauen beabsichtigt, wovon der erkennende Senat in seinem Beschluß
vom 18.12.1987 -- 1 UE 1484/85 -- ausgegangen ist. Jedoch kann die Einordnung
der Verwaltungsbibliothek der Beklagten in das System der verschiedenartigen
Bibliotheken als nicht entscheidungserhebliche Tatsachenfrage letztlich
dahinstehen, zumal auch die Klägerin in ihrem Vorbringen davon ausgeht, daß es
der Beklagten (lediglich) um den Aufbau einer funktionsfähigen
Verwaltungsbücherei geht und sie nach haushaltsrechtlichen Grundsätzen sogar
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Verwaltungsbücherei geht und sie nach haushaltsrechtlichen Grundsätzen sogar
gehindert ist, für den genannten Zweck eine wissenschaftliche Bibliothek
einzurichten. Jedenfalls hält der Senat die Klägerin auch unter den gegebenen
Verhältnissen der Verwaltungsbibliothek der Beklagten für amtsangemessen
beschäftigt. Nach 1.222 der Beschreibung der Aufgaben und Tätigkeiten eines
Bibliothekars (höherer Dienst an wissenschaftlichen Bibliotheken) in den Blättern
zur Berufskunde 3-X B 01 (4. Auflage 1974) kann der Beruf des Bibliothekars des
höheren Dienstes an Bibliotheken ganz verschiedener Größe ausgeübt werden.
Neben den Staatsbibliotheken und den Landesbibliotheken werden hierzu auch die
wissenschaftlichen Stadtbibliotheken gerechnet, die als sog. Regionalbibliotheken
in erster Linie für die Versorgung eines Gebietes mit Literatur zuständig sind.
Hierzu gehört die "Verwaltungsbibliothek" ebensowenig wie zu den sonstigen
Tätigkeitsorten der Bibliothekare des höheren Dienstes wie die
Hochschulbibliotheken oder zentrale Einrichtungen des Bibliothekswesens, wie
etwa Zentrale Fachbibliotheken, welche die Literaturversorgung in großen
anwendungsnahen Fächern wie Technik oder Medizin sicherstellen. Als letzte
Kategorie der Ausübungsorte für den Beruf eines Bibliothekars des höheren
Dienstes bleiben die Spezialbibliotheken, zu denen u. a. die Behörden- und
Parlamentsbibliotheken sowie die Bibliotheken von Forschungsinstituten gerechnet
werden. Sie sind, wie in den Blättern zur Berufskunde (a.a.O.) besonders
hervorgehoben wird, "meist relativ klein. Häufig ist der Leiter der einzige
Angehörige des höheren Dienstes. Sie haben daher eine einfachere
Organisationsform. Dafür kommen sie in der Regel den Bedürfnissen ihrer
Benutzer stärker entgegen, indem sie vor allem die von ihnen gesammelten
Schriften und sonstigen Informationsträger intensiver aufschließen, als dies bei der
Sachkatalogisierung der anderen Bibliotheken bislang üblich ist. Erforderlich ist hier
Verständnis für Dokumentation ..." In diesem Rahmen stellt der Senat hinsichtlich
der amtsangemessenen Beschäftigung der Klägerin maßgeblich darauf ab, daß sie
nach der Verfügung des Oberbürgermeisters der Beklagten vom 25.3.1988 neben
ihrer Leitungstätigkeit persönlich einen Sachkatalog aufbauen soll. Inhalt und
Umfang dieses Sachkataloges sind in dieser Verfügung nicht näher umschrieben,
sie läßt insoweit vielmehr Raum für Eigeninitiative der Klägerin, wofür sie
Anhaltspunkte aus den zitierten Aufgaben der Bibliothekare des höheren Dienstes
in den "Spezialbibliotheken" entnehmen kann. Danach ist "der Übergang von
bibliothekarischer zu dokumentarischer Tätigkeit ... in diesen Bibliotheken
besonders deutlich gegeben. Die Möglichkeit, auf einem eng umgrenzten
Fachgebiet beim Sammeln und Erschließen in die Tiefe zu gehen, und der ständige
enge Kontakt mit den Benutzern stellen an den Bibliothekar besondere
Anforderungen, machen aber seine Arbeit auch besonders reizvoll." Der Hinweis
der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat, sie sei
mit den "dokumentarischen Regeln" nicht vertraut bzw. als "Dokumentarin" nicht
ausgebildet, steht dem nicht entgegen, da nur ein "Verständnis für
Dokumentation" erforderlich ist. Auf Grund der juristischen und bibliographischen
Vorbildung der Klägerin ist der Senat davon überzeugt, daß sie dieses Verständnis
aufbringen bzw. sich dokumentarische Grundregeln aneignen kann.
Das weitere Berufungsvorbringen der Klägerin führt hinsichtlich der
Amtsangemessenheit ihrer Tätigkeit zu keiner anderen Beurteilung der Sach- und
Rechtslage.
Zunächst kann es hierfür nicht auf die Größe des Raumes ankommen, in dem der
"Präsenzteil" der Verwaltungsbibliothek untergebracht wird. Entsprechendes gilt für
die Höhe der Haushaltsmittel, welche die Beklagte für ihre Verwaltungsbibliothek
zur Verfügung stellt. Hierbei ist zu berücksichtigen, daß die Bestände der
Verwaltungsbibliothek -- außer der erwähnten Präsenzbücherei -- dezentral
organisiert sind (sog. Ämterliteratur). Desweiteren kommt es im genannten
Zusammenhang nicht auf den Umfang der Mittel an, die für Neuanschaffungen
verwendet werden können. Es ist senatsbekannt, daß Büchereimittel zu 80 bis 90
% von den laufenden Kosten für Loseblattwerke, Zeitschriften, Gesetzes- und
Amtsblätter usw. verwendet werden müssen, so daß für die Bestandspflege nur ein
geringer Teil der Haushaltsmittel zur Verfügung steht. Die Klägerin kann sich zum
Nachweis einer unterwertigen Beschäftigung auch nicht darauf berufen, daß sie bei
der Auswahl und der Bestellung der von den Ämtern benötigten Literatur nicht
beteiligt wird, wie denn überhaupt die sog. Ämterliteratur nach ihrer Auffassung ein
Eigenleben führt. Es liegt im Organisationsermessen des Dienstherrn, nach
welchen Gesichtspunkten er die Bestandspflege und den Standort einer Bibliothek
gestaltet. Nicht zuletzt unter den haushaltsrechtlichen Gesichtspunkten der
Effektivität und der Sparsamkeit der Verwaltung kann es nicht als sachwidrig
bezeichnet werden, wenn der Dienstherr -- wegen der größeren Sachnähe -- es
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bezeichnet werden, wenn der Dienstherr -- wegen der größeren Sachnähe -- es
den einzelnen Ämtern bzw. Amtsleitern oder den von ihnen beauftragten Beamten
überläßt, die erforderliche Literatur zu bestellen. Zwar würde der Senat es nicht für
unangebracht halten, wenn die Beklagte die Klägerin in diesen
Entscheidungsprozeß einbezieht; auf der anderen Seite ist aber auch hier Raum
für freie Entfaltung der Klägerin, indem sie die Ämter über die für sie einschlägigen
Neuerscheinungen unterrichtet und sich auf diese Weise in den
Entscheidungsprozeß der Auswahl und damit der Bestandspflege der
Verwaltungsbibliothek einschaltet. Hierzu ist die Klägerin sogar rechtlich
verpflichtet, denn sie hat eine Beratungs- und Unterstützungspflicht (vgl. § 70 Satz
1 HBG). Desgleichen ist es aus organisatorischer Sicht nicht zu beanstanden,
wenn der größere Teil der Bestände der Verwaltungsbibliothek unmittelbar den
einzelnen Ämtern zur Verfügung steht, sei es als Handexemplar der einzelnen
Sachbearbeiter, sei es an einem für das jeweilige Amt zentral gelegenen Ort.
Diese Standortwahl vermeidet das zeitaufwendige Aufsuchen einer
"Zentralbücherei", aus der dann möglicherweise die gesuchten Werke gerade
ausgeliehen sind. Schließlich kann sich die Klägerin auch nicht mit Erfolg darauf
berufen, daß die von ihr geforderte Sacherschließung (Aufstellen eines
Sachkataloges) nach ihrer Auffassung "einfacher Art" sei. Hier kann nur noch
einmal wiederholt werden, daß ein differenzierter Sachkatalog im Sinne eines
"Schlag- oder Stichwortkataloges" für die jeweiligen Sachbearbeiter von
unschätzbarem Wert ist, er kann -- wie der erkennende Senat aus eigener
Erfahrung weiß -- nicht aufgefächert genug sein, um einen möglichst schnellen und
gezielten Zugang zur einschlägigen Literatur des gerade bearbeiteten Falles zu
ermöglichen. Entsprechendes gilt für die Erschließung der in der
Verwaltungsbibliothek gehaltenen (juristischen) Fachzeitschriften und
Entscheidungssammlungen, Gesetzes- und Amtsblätter mit
Vorschriftenänderungen.
Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin im vorliegenden Zusammenhang auf das Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.11.1978 (BVerwGE 57, 98, 106), in dem es
um die amtsangemessene Besoldung eines Amtsdirektors (Besoldungsgruppe A
14 BBesO) in Nordrhein-Westfalen nach einer Gemeinde- und Gebietsreform ging.
In dieser Entscheidung ist das Bundesverwaltungsgericht anhand der gesetzlichen
Regelung der §§ 128 ff. BRRG von dem Grundsatz ausgegangen, daß die von dem
durch die Umbildung betroffenen Beamten bis dahin erlangte beamtenrechtliche
Rechtsstellung gewahrt bleiben soll und nur insoweit verändert und beeinträchtigt
werden darf, als dies wegen der Umbildung und deren Folgen unumgänglich ist. In
diesem Rahmen hat, so führt das Bundesverwaltungsgericht weiter aus, der
übernehmende Dienstherr an die bisher tatsächlich erlangte Rechtsstellung der
betroffenen Beamten anzuknüpfen und deren Wahrung als Grundsatz, aber auch
als Maximum zu berücksichtigen, ohne seine eigene Organisationsfreiheit dadurch
zu beeinträchtigen. Das gelte insbesondere bei der Aufstellung eines
entsprechenden Stellenplanes, wobei der aufnehmende Dienstherr allerdings nicht
verpflichtet sei, seinen Stellenplan so zu gestalten, daß alle in seinen Dienst
getretenen Beamten dem früheren Amt entsprechend verwendet werden könnten.
Hierfür spreche eindeutig die Regelung in § 130 Abs. 1 Satz 2 BRRG, wonach ein
übernommener Beamter auch ohne seine Zustimmung in ein anderes Amt
derselben oder einer gleichwertigen Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt
versetzt werden könne, wenn eine seinem bisherigen Amt entsprechende
Verwendung nicht möglich sei, oder gar in den einstweiligen Ruhestand versetzt
werden könne (vgl. § 130 Abs. 2 BRRG); entsprechende Regelungen sind in § 34
Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 HBG enthalten. Etwas anderes könnte nur dann gelten,
wie das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung abschließend
ausführt, wenn der Stellenplan zum Nachteil des übergetretenen Beamten aus
unsachlichen Gründen manipuliert worden wäre. Hierfür sind jedoch Anhaltspunkte
weder vorgetragen noch ersichtlich, zumal für die Klägerin im Stellenplan der
Beklagten nach wie vor eine Stelle der Besoldungsgruppe A 13 BBesO vorhanden
ist.
Auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.1.1985 (DÖD 1985, 132,
133) steht der Klägerin zur Begründung ihres Klagebegehrens nicht zur Seite.
Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht entsprechend seiner ständigen
Rechtsprechung (vgl. u. a. BVerwGE 49, 64, 67 f.; 60, 144, 150) erneut darauf
hingewiesen, daß jeder Beamte einen Anspruch auf Übertragung eines seinem
statusrechtlichen Amt entsprechenden Aufgabenbereiches hat und nicht
verpflichtet ist, den Dienst auf einem Dienstposten anzutreten, der dem
innegehabten statusrechtlichen Amt nicht entspricht. Indessen wird der Amtsinhalt
der statusrechtlichen Ämter grundsätzlich vom Gesetzgeber durch das
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der statusrechtlichen Ämter grundsätzlich vom Gesetzgeber durch das
Besoldungsrecht und ergänzend -- im Falle der Beklagten durch den
Satzungsgeber -- durch die haushaltsrechtliche Einrichtung von Planstellen
bestimmt. In dem hierdurch gezogenen Rahmen liegt es in der organisatorischen
Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn, die einzelnen Dienstposten wertend Ämtern
zuzuordnen, worauf das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung
unter Bezugnahme auf seine Entscheidungen in BVerwGE 65, 253, 254 f. und 270,
272, sowie auf sein Urteil vom 2.4.1981 (Buchholz 232 § 15 BBG Nr. 15 = DÖD
1981, 279) hinweist. Im Falle der Klägerin geht es -- abweichend von der
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts und auch des Normalfalles --
weniger um die Entscheidung über die personelle Ausstattung eines bestimmten
Sachgebietes -- einschließlich der Zuordnung des entsprechenden Dienstpostens
zu einem Amt -- als vielmehr um die Ausgestaltung eines Sachgebietes und eines
entsprechenden Dienstpostens, um die Klägerin als Bibliotheksrätin
amtsangemessen zu beschäftigen. Auch diese Entscheidung, einschließlich einer
möglichen Abwägung der Prioritäten im Verhältnis zu anderen Aufgaben, dient
nach dem zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgericht allein dem öffentlichen
Interesse, nicht auch einem Laufbahninteresse des mit der Wahrnehmung der
Aufgaben betrauten Beamten. Die Frage, ob die in Betracht kommenden
öffentlichen Interessen untereinander fehlerfrei abgewogen sind oder ob gar die
zweckmäßigste Lösung gefunden worden ist, berührt Rechte der Beamten
grundsätzlich nicht. Wie aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen und dem
eigenen Vorbringen der Klägerin ersichtlich, war die Beklagte seit dem
"Dienstantritt" der Klägerin am 1.10.1981 bemüht, für sie eine amtsangemessene
Beschäftigung auf einem Dienstposten zu finden, den sie durch Neuverteilung der
Aufgaben im Bereich ihrer "Stadtbücherei" geschaffen hat, indem sie die
"Verwaltungsbibliothek" aus ihr ausgliederte. Hier soll die Klägerin als Leiterin
neben ihren Leitungsaufgaben für den Aufbau eines Sachkataloges zuständig sein.
Diese Maßnahmen der Beklagten waren offensichtlich von der Erwägung getragen,
die vorhandenen Buchbestände einschließlich der sog. Ämterliteratur in eine
"Spezialbibliothek" zu integrieren. Diese Entscheidung der Beklagten vermag der
erkennende Senat weder als Mißbrauch ihrer organisatorischen Gestaltungsfreiheit
anzusehen noch als Manipulation zum Nachteil der Klägerin aus unsachlichen
Gründen, Kriterien, die allein geeignet wären, die Entscheidung gegenüber der
Klägerin als fehlerhaft zu qualifizieren (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom
24.1.1985 (a.a.O.) unter Hinweis auf BVerwGE 57, 98, 106).
Auch der von der Klägerin ins Feld geführte Beschluß des VGH Baden-
Württemberg (ESVGH 20, 84, 88 = ZBR 1968, 344) betont zwar das Recht eines
jeden Beamten, Dienstaufgaben wahrzunehmen, die seiner laufbahnmäßigen
Dienststellung entsprechen, doch unterscheidet sich der dieser Entscheidung
zugrundeliegende Fall grundsätzlich von dem der Klägerin. In ihm war ein
wiederverwendeter Beamter des höheren Dienstes (Besoldungsgruppe A 13) als
Leiter einer Heimatauskunftsstelle beim Landesausgleichsamt abgelöst und dem
Leiter einer anderen Heimatauskunftsstelle, einem Angestellten der
Vergütungsgruppe II/III BAT "beigeordnet" worden. Soweit in dieser Entscheidung
die Auffassung vertreten wird, daß für einen nach Auffassung des Dienstherrn
anderweitig nicht verwendbaren Beamten des höheren Dienstes notfalls eine
organisatorisch verankerte Auffangzuständigkeit geschaffen werden müsse,
vermag sich der erkennende Senat ihr nicht anzuschließen. Ein Beamter kann
nach dem Grundsatz der amtsangemessenen Beschäftigung nicht verlangen, daß
für ihn ein entsprechender Aufgabenbereich einschließlich eines Dienstpostens
erst geschaffen wird (vgl. Senatsbeschluß vom 17.9.1982 -- I TG 28/82 --).
Ist demnach -- wie dargelegt -- von einer amtsangemessenen Beschäftigung der
Klägerin im Rahmen einer sog. Spezialbibliothek auszugehen, so erweist sich das
weitergehende Verlangen der Klägerin, in einer "wissenschaftlichen Bibliothek"
amtsangemessen beschäftigt zu werden, gegenüber der Beklagten als
unbegründet, denn sie verfügt nicht (mehr) über eine derartige Bibliothek. Die
Grundsätze der Leistungsstörung bei nachträglicher Unmöglichkeit bzw.
nachträglich eintretendem Unvermögen (§ 275 BGB) sind auch im öffentlichen
Recht anwendbar, wenn eine Leistung aus tatsächlichen Gründen nicht erbracht
werden kann oder wenn sie nur unter Aufwendung unverhältnismäßig aufwendiger
Mittel erreichbar ist; im letztgenannten Fall kann die verlangte Leistung sogar
unzumutbar sein (vgl. hierzu etwa Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht,
1982, § 19 Rdnr. 41). Mangels einer entsprechenden Einrichtung ist die Beklagte
daher von der Verpflichtung zur amtsangemessenen Beschäftigung der Klägerin
an einer wissenschaftlichen Bibliothek freigeworden, nachdem sie die Verwaltung
der MuLB durch Vertrag vom 12.12.1975 (a.a.O.) auf das Land Hessen übertragen
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der MuLB durch Vertrag vom 12.12.1975 (a.a.O.) auf das Land Hessen übertragen
hat. Demgegenüber kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg darauf berufen, daß die
Beklagte die eingetretene Unmöglichkeit zu vertreten habe. Ebensowenig wie ein
Beamter einen Anspruch auf Beibehaltung des ihm einmal übertragenen
Aufgabenbereiches hat (vgl. hierzu Senatsurteil vom 8.11.1989, a.a.O.), kann er
auch nicht verlangen, daß die "Organisationseinheit" erhalten bzw. überhaupt im
Bereich seines Dienstherrn bleibt, um ihn darin weiter zu beschäftigen. Auf die
Erwägungen, welche die Beklagte zu dieser Entscheidung veranlaßt haben, kommt
es daher im vorliegenden Verfahren nicht an. Demgegenüber ist darauf
hinzuweisen, daß es die Klägerin in der Hand gehabt hat, gleichsam mit der
Verwaltung der MuLB -- wie vorgesehen -- vom Land Hessen übernommen zu
werden; dann wäre sie voraussichtlich heute noch auf ihrem bisherigen
Dienstposten an einer wissenschaftlichen Bibliothek tätig. Schließlich gibt es im
vorliegenden Zusammenhang auch noch den Einwand der rechtlichen
Unmöglichkeit (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 29.4.1983 (Buchholz 406.55 Nr. 2)),
der voraussetzt, daß das von der Beklagten begehrte Ziel, nämlich die
amtsangemessene Beschäftigung der Klägerin an einer wissenschaftlichen
Bibliothek, nur durch Maßnahmen erreicht werden kann, welche zu treffen der
Beklagten unmöglich sind. Insoweit hat die Klägerin selbst zutreffend auf
haushaltsrechtliche Schranken hingewiesen (z. B. Grundsatz der Sparsamkeit der
Verwaltung usw.), die es der Beklagten verbieten, eine wissenschaftliche Bücherei
aufzubauen, die nach Inhalt und Umfang -- gemessen an den Belangen ihrer
Verwaltung -- nicht für erforderlich gehalten werden könnte. Hierfür ist auch nach
Auffassung des erkennenden Senats eine sog. Spezialbibliothek ausreichend.
Der erste Hilfsantrag, der Beklagten die Beschäftigung der Klägerin in der
Verwaltungsbibliothek zu untersagen, ist statthaft. Dieser erst in der
Berufungsinstanz gestellte Antrag enthält eine zulässige Klageerweiterung (§ 264
Nr. 2 ZPO i.V.m. § 173 VwGO). Über ihr Begehren auf amtsangemessene
Beschäftigung im Rahmen des Hauptantrages hinaus macht die Klägerin mit
diesem Antrag die Untersagung einer bestimmten, aus ihrer Sicht nicht
amtsangemessenen Beschäftigung geltend. Dieser Antrag erweist sich jedoch als
unzulässig, weil er sich gleichsam als "Umkehr" der mit dem Hauptantrag
verfolgten Leistungsklage der Klägerin darstellt; ihm ist daher der Einwand der
Rechtshängigkeit nach § 90 Abs. 1 VwGO entgegenzuhalten (vgl. hierzu
Senatsbeschluß vom 20.11.1989 -- 1 TG 2565/89 --; Kopp, VwGO, a.a.O., § 90
Rdnr. 10).
Der zweite Hilfsantrag, festzustellen, daß die Beschäftigung der Klägerin durch die
Beklagte in der Verwaltungsbibliothek nicht amtsangemessen sei, ist ebenfalls
unzulässig, weil eine solche Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO
dann nicht erhoben werden kann, wenn die Klägerin ihre Rechte durch
Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (§
43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat mit ihrem Hauptantrag eine -- wenn auch
unbegründete -- Leistungsklage erhoben, die die Beschäftigung in der
Verwaltungsbibliothek umfaßt, so daß ihr Feststellungsantrag sich als unzulässig
erweist.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.