Urteil des HessVGH vom 15.02.1993, 2 UE 96/90

Entschieden
15.02.1993
Schlagworte
Sondernutzung, Vorbehalt des gesetzes, Verwaltungsakt, Auflage, Behörde, Gemeingebrauch, Verwaltungsrecht, Tunnel, Belastung, Fahrbahn
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 2. Senat

Norm: § 8 Abs 2a S 3 FStrG vom 01.10.1974

Entscheidungsdatum: 15.02.1993

Aktenzeichen: 2 UE 96/90

Dokumenttyp: Urteil

(Kostenerstattungsanspruch des Straßenbaulastträgers gegenüber dem Sondernutzungserlaubnisnehmer für durch die Sondernutzung entstandene Kosten)

Tatbestand

1Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid des Hessischen Straßenbauamts M vom 12. August 1988, mit dem ihr aufgegeben wurde, als Erlaubnisnehmerin einer Sondernutzung die Kosten in Höhe von insgesamt 14.122,51 DM zu erstatten, die dem Straßenbaulastträger aus Anlaß eines Hochwassers dadurch entstanden, daß er betroffenen Landwirten eine Entschädigung zu leisten und die Kosten des hierüber geführten Rechtsstreits zu tragen hatte.

2Die Klägerin betreibt gewerbsmäßigen Sand- und Kiesabbau. Durch den 1981 planfestgestellten Neubau der Ortsumgehung K im Zuge der Bundesstraße (B) 62 wurden ihr damaliges Abbaugebiet sowie eine ins Auge gefaßte Erweiterungszone betroffen, die westlich des neu zu errichtenden Straßendamms lag. Sie erhob deshalb im Planfeststellungsverfahren die Forderung, eine Unterquerungsmöglichkeit für Kiestransporte zwischen den südwestlich der künftigen Straße gelegenen Ausbeutestellen und der nordöstlich davon gelegenen Aufbereitungsanlage zu schaffen. Daraufhin wurde - durch Violetteintragungen in den Planunterlagen - eine erforderliche Straßenbrücke über die beidseitig eingedeichte W -Flutmulde so gestaltet, daß die B 62 an dieser Stelle von Transportfahrzeugen unterquert werden konnte. Die lichte Höhe der Unterführung wurde vergrößert und die entsprechend zu befestigende Flutmulde erhielt - nördlich und südlich des Brückenbauwerks - von Kiestransportern befahrbare Rampen, über die deren Eindeichung überwunden und ein parallel verlaufender Weg erreicht werden konnte. Zusätzlich gestattete das Hessische Straßenbauamt der Klägerin unter dem 25. März 1983 die Anlegung eines Förderbandtunnels durch das Straßengelände noch vor endgültiger Anschüttung des Straßendamms. Nach Nr. 5 der "Sondernutzungserlaubnis", die die Klägerin am 19. April 1983 durch Unterschriftsleistung unter Verzicht auf Rechtsmittel anerkannte, ist die Straßenbauverwaltung "von Haftungsansprüchen Dritter freizustellen"; nach Nr. 4 sind ihr alle im Zusammenhang mit dem Bestand und der Ausübung der Sondernutzung sich ergebenden Mehraufwendungen und Schäden zu ersetzen.

3Noch vor Abschluß der Straßenbauarbeiten kam es Ende Mai 1984 zu einem Hochwasser, das zunächst westlich der B 62 die Eindeichung der W -Flutmulde an der bereits angelegten Fahrzeugrampe überstieg und sodann durch den Förderbandtunnel auf östlich des Straßendamms gelegene Ackerflächen gelangte. Für die hierdurch verursachten Aufwuchsschäden mußte der Beklagte aufgrund rechtskräftiger Verurteilung durch das Landgericht Marburg/Lahn - 6 O 121/87 - den betroffenen Landwirten 9.061,50 DM nebst 4 % Zinsen seit dem 19. Februar 1987 zahlen. Gegen die Klägerin des vorliegenden Verfahrens gerichtete Schadensersatzklagen waren zuvor auch im zweiten Rechtszug ohne Erfolg geblieben (Urteil des Landgerichts Marburg/Lahn vom 26. November 1986 - 5 S 147/86 -).

4Nach kontroversem Schriftwechsel über eine Erstattungspflicht der Klägerin erließ

4Nach kontroversem Schriftwechsel über eine Erstattungspflicht der Klägerin erließ das Hessische Straßenbauamt M am 12. August 1988 einen auf 5 der Sondernutzungserlaubnis vom 19. April 1983" gestützten Leistungsbescheid über 14.122,51 DM. Den hiergegen am 17. August 1988 eingelegten Widerspruch der Klägerin wies das Hessische Landesamt für Straßenbau durch Widerspruchsbescheid vom 9. (zugestellt am 14.) Februar 1989 mit näheren Erwägungen als unbegründet zurück.

5Daraufhin hat die Klägerin am 14. März 1989 die vorliegende Klage bei dem Verwaltungsgericht Kassel erhoben, das den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Gießen verwiesen hat. Zur Begründung hat sie vorgetragen, die Ernteschäden der Landwirte seien nicht auf das Vorhandensein des Förderbandtunnels zurückzuführen, sondern darauf, daß das Hochwasser aufgrund von Versäumnissen, die in den alleinigen Verantwortungsbereich des Straßenbaulastträgers fielen, die Dammkrone der W -Flutmulde habe überspülen können. Seine vermeintlichen Erstattungsansprüche müsse der Beklagte im übrigen vor den ordentlichen Gerichten geltend machen, denn über die Anlegung des Förderbandtunnels sei ein Vertrag nach bürgerlichem Recht geschlossen worden.

6Die Klägerin hat beantragt,

7den Bescheid des Hessischen Straßenbauamts M vom 12. August 1988 und den Widerspruchsbescheid des Hessischen Landesamts für Straßenbau vom 9. Februar 1989 aufzuheben.

8Der Beklagte hat beantragt,

9die Klage abzuweisen,

10 und erwidert, der angefochtene Bescheid finde seine formelle Grundlage in § 8 Abs. 2 a Satz 3 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - i.V.m. der bestandskräftigen Sondernutzungserlaubnis vom 25. März 1983. Nicht einen Vertrag nach bürgerlichem Recht, sondern einen Rechtsmittelverzicht habe die Klägerin am 19. April 1983 unterzeichnet. Auch in materiellrechtlicher Hinsicht irre die Klägerin; für den Freistellungsanspruch des Straßenbaulastträgers komme es nämlich nur darauf an, daß das Hochwasser durch den Förderbandtunnel auf die östliche Straßenseite habe fließen können, während es unerheblich sei, aus welchen Gründen das Wasser zunächst auf der Westseite der B 62 übergetreten sei.

11 Durch Urteil vom 30. November 1989 hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide im wesentlichen mit der Begründung aufgehoben, der Beklagte sei nicht berechtigt, sich zur Durchsetzung des ihm möglicherweise gegen die Klägerin zustehenden Freistellungsanspruchs der hoheitlichen Handlungsform eines Leistungsbescheids zu bedienen. Als Ermächtigungsgrundlage hierfür scheide § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG schon deshalb aus, weil die Klägerin mit dem Betrieb des Förderbandtunnels keine straßenrechtliche Sondernutzung, sondern, da hierdurch der Gemeingebrauch an der B nicht beeinträchtigt werde, eine Nutzung des Straßeneigentums in Anspruch nehme, die sich ausschließlich nach bürgerlichem Recht richte. Auch die zwar rechtswidrige, aber in Bestandskraft erwachsene Sondernutzungserlaubnis komme als Rechtsgrundlage für den Erlaß eines Leistungsbescheids gegenüber der Klägerin nicht in Betracht; insbesondere regele die in Nr. 5 dieser Erlaubnis getroffene Bestimmung nicht auch die Frage, auf welche Weise der dort eingeräumte Freistellungsanspruch geltend zu machen sei. Nachdem die Behörde bereits bei der Erteilung der Erlaubnis die falsche Handlungsform - Verwaltungsakt statt Vertrag - gewählt habe, gehe es nicht an, sie im Verhältnis zur Klägerin auch noch mit der Befugnis auszustatten, ihren vermeintlichen Anspruch durch Leistungsbescheid festzusetzen und sich auf diese Weise selbst einen vollstreckungsfähigen Titel zu verschaffen.

12 Gegen dieses ihm am 23. Dezember 1989 zugestellte Urteil hat der Beklagte mit Schriftsatz vom 28. Dezember 1989 (eingegangen am 2. Januar 1990) Berufung eingelegt, zu deren Begründung er vorträgt:

13 Entgegen der verwaltungsgerichtlichen Auffassung stelle das Vorhandensein des mit einem Durchmesser von 1,60 m den gesamten Straßendamm der B 62 durchquerenden Förderbandtunnels eine gemäß § 8 FStrG erlaubnispflichtige Sondernutzung dar. Ein Fall der sich nach bürgerlichem Recht richtenden

Sondernutzung dar. Ein Fall der sich nach bürgerlichem Recht richtenden Einräumung von Rechten zur Benutzung des Straßeneigentums liege hingegen nicht vor, denn der streitige Tunnel beeinträchtige im Sinne des Abs. 10 Satz 1 dieser Vorschrift den Gemeingebrauch. Hierfür sei lediglich erforderlich, daß die erhöhte Benutzung der nicht unmittelbar dem Verkehr dienenden Straßenteile erkennbar zu einer künftigen Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs führen könne. Dies sei hier schon deshalb anzunehmen, weil ein Einbrechen des Tunnels eine Absenkung der Fahrbahn zur Folge hätte und bei einer Erneuerung die Bundesstraße zumindest halbseitig gesperrt werden müßte. Bei Vorliegen einer Sondernutzung folge die Befugnis des Baulastträgers zur Geltendmachung des in Rede stehenden Freistellungsanspruchs durch Leistungsbescheid unmittelbar aus § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG. Selbst wenn aber eine Sondernutzung nicht vorliege, sei der angefochtene Leistungsbescheid gleichwohl zu Recht erlassen worden; denn die Klägerin habe den Bescheid vom 25. März 1983 einschließlich der dort in Nr. 5 statuierten Pflicht zur Freistellung der Straßenbauverwaltung von Haftungsansprüchen Dritter bestandskräftig werden lassen. Deshalb müsse dieser Bescheid als hinreichende Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß eines Leistungsbescheids anerkannt werden; denn nach dem Verwaltungsverfahrensrecht biete ein bestandskräftiger Verwaltungsakt die Grundlage für eine Vollstreckung auch dann, wenn er rechtswidrig sei. Ebenso müsse er dann Grundlage für den Erlaß eines weiteren Verwaltungsakts (hier eines Leistungsbescheids) sein können. Dem Schutzbedürfnis des Bürgers vor unrichtigen Verwaltungsentscheidungen werde hinreichend dadurch Rechnung getragen, daß Widerspruch eingelegt und gegebenenfalls verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Anspruch genommen werden könne. Angesichts dessen sei es, selbst wenn der Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichts zutreffen sollte, unter keinem rechtsstaatlichen Gesichtspunkt geboten, den Träger der Straßenbaulast zur Durchsetzung seines Freistellungsanspruchs auf den Zivilrechtsweg zu verweisen. Diesem Anspruch stehe in der Sache nicht entgegen, daß - mangels eines zu mißbilligenden Verhaltens - nicht die Klägerin, sondern er, der Beklagte, wegen Verletzung der ihm im Rahmen des Straßenbaues obliegenden Pflichten zivilgerichtlich zur Leistung von Schadensersatz an die durch Überflutungsschäden betroffenen Landwirte verurteilt worden sei. Wenn nämlich der Förderbandtunnel nicht vorhanden gewesen wäre, hätte das westlich des Straßendamms aufgelaufene Hochwasser nicht auf die östlich der B 62 gelegenen Ackerflächen gelangen können, so daß insoweit auch keine Schadensersatzpflicht entstanden und keine Belastung mit den Kosten des verlorenen Prozesses erfolgt wäre. Hieraus ergebe sich zwingend, daß der Straßenbauverwaltung ein Schaden gerade durch die in Anspruch genommene Sondernutzung entstanden sei, von dem ihn die Klägerin gemäß Nr. 4 und 5 der erteilten Erlaubnis ohne weiteres - außer bei vorsätzlichem oder grob fahrlässigem eigenen Verhalten - freizustellen habe.

14 Der Beklagte beantragt,

15 das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 30. November 1989 abzuändern und die Klage abzuweisen.

16 Die Klägerin beantragt,

17 die Berufung zurückzuweisen.

18 Sie verteidigt das angefochtene Urteil und wiederholt ihr bisheriges Vorbringen; zusätzlich erhebt sie die Einrede des - ganz überwiegenden - Mitverschuldens des Beklagten an der Schadensverursachung und führt aus, § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG scheide als Ermächtigungsgrundlage für einen gegen sie gerichteten Leistungsbescheid jedenfalls deshalb aus, weil sie eine nach öffentlichem Recht zu beurteilende Sondernutzung nicht ausübe. Der Förderbandtunnel beeinträchtige den Gemeingebrauch an der B 62 erkennbar auch in der Zukunft nicht. Insbesondere sei dessen Einbrechen nicht zu befürchten; etwaige Ausbesserungsarbeiten könnten ohne nachteilige Auswirkungen auf die etliche Meter über dem Tunnel verlaufende Fahrbahn durchgeführt werden. Dessen Existenz sei schließlich, wie sich aus den zivilgerichtlichen Vorprozessen ergebe, nicht kausal für die Überflutung der landwirtschaftlichen Anbauflächen gewesen; vielmehr hätten fehlerhafte Planungen oder eine unzureichende Beaufsichtigung der vom Beklagten durchgeführten Straßenbauarbeiten die Aufwuchsschäden verursacht.

19 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Parteivorbringens wird auf die eingereichten Schriftsätze sowie den Inhalt der zum Verfahren

auf die eingereichten Schriftsätze sowie den Inhalt der zum Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Prozeßakten des Landgerichts Marburg/Lahn - 6 O 121/87 - Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind. Zur Ergänzung des Tatbestands wird ferner auf die ebenfalls vorliegenden Urteile des Landgerichts Marburg/Lahn vom 26. November 1986 - 5 S 147/86 - sowie vom 20. Juni 1988 - 6 O 103/87 - verwiesen.

Entscheidungsgründe

20 Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid des Hessischen Straßenbauamts M vom 12. August 1988 und den Widerspruchsbescheid des Hessischen Landesamts für Straßenbau vom 9. Februar 1989 jedenfalls im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Für die Heranziehung der Klägerin zum Kostenersatz durch Leistungsbescheid fehlt es bereits an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage. Ferner ist der vom Beklagten geltend gemachte Ersatzanspruch materiellrechtlich nicht gegeben. Dies ergibt sich im einzelnen aus folgenden Erwägungen:

21 Der Erlaß eines bestimmte Kostenersatzansprüche konkretisierenden Leistungsbescheids kann gegenüber der Klägerin nicht auf § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG (in der weiterhin geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1974, BGBl. I S. 2413) gestützt werden. Nach dieser Vorschrift hat der Erlaubnisnehmer auf Verlangen der für die Erlaubnis zuständigen Behörde die Anlagen auf seine Kosten zu ändern und alle Kosten zu ersetzen, die dem Träger der Straßenbaulast durch die Sondernutzung entstehen. Ihrer Anwendung steht hier freilich nicht bereits die vom Verwaltungsgericht angestellte Überlegung entgegen, Bestand und Betrieb des streitigen Förderbandtunnels seien - mangels Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs an der B - nicht als öffentlichrechtliche Sondernutzung im Sinne des § 8 Abs. 1 FStrG, sondern als Nutzung nach bürgerlichem Recht 8 Abs. 10 FStrG) anzusehen. Zwar mag in der Tat einiges gegen die im zweiten Rechtszug näher ausgeführte Auffassung des Beklagten sprechen, zumindest im Hinblick auf ein zu befürchtendes Einbrechen dieses Tunnels könne der Gemeingebrauch an der darüber verlaufenden Bundesstraße durchaus beeinträchtigt werden; dies vor allem deshalb, weil der Tunnel unstreitig nach den anerkannten Regeln der Technik im Zuge der Straßenbauarbeiten errichtet wurde und deshalb kaum davon ausgegangen werden kann, er habe eine geringere Lebensdauer als der Straßendamm selbst. Dies bedarf aber keiner weiteren Vertiefung. Denn die Klägerin muß sich als Erlaubnisnehmerin einer öffentlichrechtlichen Sondernutzung jedenfalls aus dem Grunde behandeln lassen, daß ihr das Hessische Straßenbauamt M unter dem 25. März 1983 durch Verwaltungsakt ausdrücklich - zu Recht oder zu Unrecht - eine "Sondernutzungserlaubnis" erteilt hat und sie diesen Verwaltungsakt hat unanfechtbar werden lassen. Dieser an die Bestandskraft des Erlaubnisbescheids anknüpfenden Rechtsfolge kann sich die Klägerin auch nicht unter Hinweis darauf entziehen, daß in Wirklichkeit über die Anlegung eines Rohrdurchlasses ein Vertrag abgeschlossen worden sei. Für einen Vertragsschluß spricht allerdings ohnehin praktisch nur der Umstand, daß die auf den 25. März 1983 datierte "Sondernutzungserlaubnis" außer einer für die Behörde abgegebenen auch noch eine am 19. April 1983 geleistete "Unterschrift des Erlaubnisnehmers" aufweist. Die Unterschrift des damaligen Betriebsleiters der Klägerin bezieht sich freilich erkennbar lediglich auf den besonderen Vermerk "unter Verzicht auf Rechtsmittel anerkannt", der für die Annahme einer vertraglichen Vereinbarung wenig hergibt. Im übrigen lehnt sich der zugrundegelegte (Formular-)Text in weiten Passagen so eng an das "Muster einer Sondernutzungserlaubnis" nach der Anlage 2 der Richtlinien über Nutzungen an Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes (abgedruckt bei Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 4. Auflage 1977, S. 719 ff., 738) an und unterscheidet sich gleichzeitig so deutlich vom "Muster eines Nutzungsvertrages" (Anlage 3, a.a.O., S. 741 ff.), daß schon deshalb nicht angenommen werden kann, die Beteiligten hätten sich vertraglich über die Nutzung des Straßendamms für einen Förderbandtunnel einigen wollen. Zwar hat die mündliche Verhandlung vor dem erkennenden Senat insoweit noch ergeben, daß die Einzelheiten der von der Klägerin aus Gründen der Betriebserleichterung gewünschten Maßnahme "vor Ort abgesprochen" worden sind. Zugleich ist danach aber unter Einbeziehung aller erkennbaren Einzelfallumstände davon auszugehen, daß das Ergebnis dieser Besprechungen nicht in einem Vertrag, sondern - entsprechend ständiger Verwaltungsübung - in einem hoheitlichen Bescheid über eine der Klägerin zu erteilende Sondernutzungserlaubnis zusammengefaßt werden sollte, was auch tatsächlich so geschehen ist.

22 Gleichwohl bewirkt die der Klägerin erteilte bestandskräftige Sondernutzungserlaubnis entgegen der Auffassung des Beklagten nicht, daß allein deshalb "unmittelbar auf der Grundlage des § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG" ein Leistungsbescheid gegen die Klägerin erlassen werden könnte. Die Ermächtigung hierzu enthält die vorgenannte Vorschrift ebensowenig wie die in diesem Zusammenhang zu Auslegungszwecken weiterhin heranzuziehenden Bestimmungen, wonach beispielsweise in bestimmten Fällen angemessene Vorschüsse und Sicherheiten verlangt (Abs. 2 a Satz 4) und für Sondernutzungen Gebühren erhoben werden können (Abs. 3). Vielmehr regelt § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG nur die materiellrechtlichen Voraussetzungen, unter denen der Träger der Straßenbaulast vom Erlaubnisnehmer Ersatz derjenigen Kosten verlangen darf, die ihm durch die Sondernutzung entstehen. Die Auffassung des Beklagten, es sei anerkannt, daß der Kostenersatzanspruch des Baulastträgers bei Sondernutzungen durch Leistungsbescheid geltend gemacht werden könne, vermag der Senat nicht zu teilen. In der Rechtsprechung ist das Problem - soweit ersichtlich mangels Gelegenheit - noch nicht behandelt worden; das Bundesverwaltungsgericht hat zu der in Rede stehenden Vorschrift lediglich entschieden, daß ein Gebot zur hoheitlichen Durchsetzung von Ersatzansprüchen nicht bestehe (Urteil vom 28. September 1979 - 7 C 22.78 -, BVerwGE 58, S. 316, 318 f.). In der Kommentarliteratur wird demgegenüber vertreten, über die Kostenerstattung könne b e i d e r E r l a u b n i s e r t e i l u n g mitentschieden werden und der in dieser Entscheidung enthaltene Leistungsbescheid könne nach den jeweils maßgeblichen Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsrechts vollstreckt werden (Neumeyer, Das Hessische Straßengesetz, 3. Auflage Stand August 1992, § 16 Erläuterung 2 a; Sieder/Zeitler/Kreuzer/Zech, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, 3. Auflage Stand Mai 1990, Art. 18 Rz. 43). Ob dieser nicht näher begründeten Auffassung zumindest bei Vorliegen des dort zugrundegelegten Sachverhalts zu folgen wäre, braucht hier nicht entschieden zu werden; denn der von der Klägerin angefochtene Erstattungsbescheid ist erst mehr als fünf Jahre nach Erteilung der Sondernutzungserlaubnis erlassen worden, was insoweit als rechtlich bedeutsam erscheint, als für die Klägerin im Zeitpunkt der Erlaubniserteilung - im Unterschied zu jener Fallgestaltung - auch nicht annähernd absehbar war, welche der ihm selbst erwachsenden Kosten der Straßenbaulastträger künftig als "durch die Sondernutzung entstanden" ansehen und deshalb ersetzt verlangen würde.

23 Jedenfalls bei dem hier gegebenen Sachverhalt darf nicht unberücksichtigt bleiben, daß einem Leistungs- oder Erstattungsbescheid wegen seiner Titel- und Vollstreckungsfunktion - unabhängig von seiner materiellrechtlichen Regelung - eine den Adressaten belastende Rechtsfolge immanent ist, so daß er schon um dieser Funktion willen dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegt (Beschluß des VGH Mannheim vom 29. Dezember 1989 - 10 S 2252/89 -, NVwZ 1990 S. 388, unter Hinweis auf die Urteile des OVG Lüneburg vom 15. März 1988 - 10 A 14/87 -, NVwZ 1989 S. 880, und des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. November 1985 - 8 C 105.83 -, BVerwGE 72, S. 265 ff.; a.A. Martens, Die Rechtsprechung zum Verwaltungsverfahrensrecht, NVwZ 1993 S. 27, 29 f.); denn soll der Leistungsbzw. Erstattungsbescheid nicht bestandskräftig werden, muß der Adressat (gegebenenfalls nach Durchführung eines Widerspruchsverfahrens) Klage erheben. Tut er dies nicht, wird die behördliche Leistungsanforderung - sogar im Falle ihrer materiellen Rechtswidrigkeit - verbindlich und kann ohne Einschaltung der Gerichte unter Anwendung erforderlichen Zwanges vollstreckt werden.

24 Zwar ist in der Rechtsprechung - letztlich gewohnheitsrechtlich - anerkannt, daß es für den Erlaß eines Leistungs- oder Erstattungsbescheids nicht ausnahmslos einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Zum einen dürfen nämlich durch Verwaltungsakt gewährte Leistungen (insbesondere Subventionen) auch ohne spezielle Gesetzesermächtigung durch Verwaltungsakt zurückgefordert werden, wenn sich herausstellt, daß sie zu Unrecht erbracht worden sind. Zum anderen darf ein Forderungsrecht der öffentlichen Hand durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden, falls der Hoheitsträger dem in Anspruch Genommenen im Verhältnis hoheitlicher Überordnung gegenübersteht; freilich reicht insoweit nicht bereits die Feststellung aus, daß ein Rechtsverhältnis überhaupt eine subordinationsrechtliche Prägung aufweist. Vielmehr muß die Überordnung gerade auch in bezug auf den Anspruch bestehen, der durch Verwaltungsakt geregelt werden soll (VGH Mannheim, a.a.O. mit Rechtsprechungsnachweisen). Fehlt es wie hier - anders als beispielsweise in dem durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Januar 1992 - 3 C 33.86 -, NVwZ 1992 S. 769 ff., entschiedenen Fall - insoweit an einer ausdrücklichen normativen Regelung, so ist durch Auslegung des materiellen

ausdrücklichen normativen Regelung, so ist durch Auslegung des materiellen Rechts zu ermitteln, ob die Behörde befugt ist, sich der hoheitlichen Handlungsform des Verwaltungsakts zur Durchsetzung ihrer (vermeintlichen) Ansprüche zu bedienen. Bei Schadensersatz-, Auslagenersatz- und ähnlichen Ansprüchen der öffentlichen Hand außerhalb insbesondere von Beamten- und Soldatendienstverhältnissen, die durch eine generelle Über- und Unterordnung gekennzeichnet sind, ist dies jedoch im Zweifel nicht anzunehmen (vgl. Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Auflage 1991, § 35 Rz. 2).

25 § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG gibt nach Auffassung des Senats - gerade in Gegenüberstellung zu Abs. 2 a Satz 4 und Abs. 3 - keinen Anhalt dafür her, daß die für die Erlaubnis zuständige Behörde zugleich auch ermächtigt sein soll, Ansprüche auf Ersatz der Kosten, die dem Träger der Straßenbaulast durch die Sondernutzung entstehen, durch hoheitlichen Bescheid gegenüber dem Erlaubnisnehmer geltend zu machen, anstelle den Rechtsweg beschreiten zu müssen. Die nach Ansicht des Beklagten hierfür sprechenden Gründe der Praktikabilität, Verfahrenserleichterung und schnelleren Durchsetzbarkeit von Ansprüchen der Straßenbauverwaltung hat sich der Gesetzgeber nicht erkennbar zu eigen gemacht; sie besitzen auch nicht aus sich heraus ein solches Gewicht, daß davon ausgegangen werden könnte, sie lägen der gesetzlichen Regelung unausgesprochen - weil selbstverständlich - in dem vom Beklagten verstandenen Sinne zugrunde. Vielmehr gebietet der Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes, der Bestandteil des in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzips ist, eine Auslegung des § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG dahin, daß der Straßenbaulastträger, um einen Vollstreckungstitel wegen von ihm angenommener Kostenersatzansprüche gegenüber dem Erlaubnisnehmer einer Sondernutzung zu erlangen, Leistungsklage bei dem zuständigen Verwaltungsgericht erheben muß, wie dies übrigens in Streitfällen, in denen ohnehin mit gerichtlichen Auseinandersetzungen zu rechnen ist, auch regelmäßig geschieht. Dies gilt umso mehr, als sich die oben erwähnten Fallgruppen, in denen Gewohnheitsrecht ausnahmsweise als Grundlage für den Erlaß von Leistungs- und Erstattungsbescheiden anerkannt worden ist, nicht ohne weiteres mit der bei Sondernutzungsverhältnissen gegebenen Interessenlage vergleichen lassen (vgl. - zur Geltendmachung von Kosten für die Unterbringung in einem Landeskrankenhaus - Urteil des OVG Lüneburg, a.a.O., unter Hinweis auf Osterloh, Erfordernis gesetzlicher Ermächtigung für Verwaltungshandeln in der Form des Verwaltungsakts? JuS 1983, S. 280, 284 f.).

26 Ebensowenig wie die allein materiellrechtlich wirkende Vorschrift des § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG vermag die - bestandskräftige - Erlaubnis vom 25. März 1983 dem angefochtenen Bescheid die erforderliche Grundlage zu geben. Dies hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, soweit es um die Frage geht, ob der Erlaubnisbescheid in Nr. 4 und 5 eine Aussage zur Form zulässigen Verwaltungshandelns in Kostenersatzfällen enthält. Diese Frage ist ohne weiteres zu verneinen. Denn die dort im Verhältnis zur Klägerin getroffene Regelung geht inhaltlich nicht über das hinaus, was sich bereits unmittelbar aus dem Gesetz ergibt. Allenfalls der in Nr. 5 angesprochenen "Freistellung der Straßenbauverwaltung von Haftungsansprüchen Dritter" könnte insoweit ein eigenständiger (freilich nur klarstellender, vgl. Marschall/Schroeter/Kastner, a.a.O., § 8 Rz. 5.2) Regelungsgehalt zu entnehmen sein, weil zu den gemäß § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG zu ersetzenden Kosten auch rechtmäßige Ersatzansprüche Dritter gegen den Träger der Straßenbaulast gehören, die auf die Sondernutzung zurückgehen, zum Beispiel wegen unzulänglicher Verkehrssicherung bei einer durch die Sondernutzung erhöhten Gefahr (Kodal/Krämer, Straßenrecht, 4. Auflage, Kap. 26 Rz. 17).

27 Auch die Bestandskraft der Sondernutzungserlaubnis ersetzt entgegen der Auffassung des Beklagten nicht die für den Erlaß des angefochtenen Erstattungsbescheids erforderliche normative Rechtsgrundlage. Zwar kann aufgrund bestandskräftiger Verwaltungsakte, soweit sie einen vollstreckungsfähigen Inhalt haben, im Wege der Verwaltungsvollstreckung vorgegangen werden. Der Erlaß eines weiteren, erst selbst der Vollstreckung fähigen Verwaltungsakts stellt aber keine Maßnahme der Zwangsvollstreckung in diesem Sinne dar. Für eine rechtsanaloge Übertragung von Grundsätzen des Verwaltungsvollstreckungsrechts auf Fälle der vorliegenden Art ist kein Raum; insbesondere fehlt es an einem hinreichenden Bedürfnis hierfür. Denn es bedeutet für den Beklagten keine unzumutbare Belastung, seinen (vermeintlichen) Freistellungsanspruch gegenüber der Klägerin im Wege der verwaltungsgerichtlichen Leistungsklage zu verfolgen. Vielmehr wird insoweit für das Verhältnis der Beteiligten nur eine "Waffengleichheit" (vgl. Urteil des

das Verhältnis der Beteiligten nur eine "Waffengleichheit" (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Februar 1976 - IV C 44.74 -, NJW 1976 S. 1516 f., zur Unzulässigkeit der Durchsetzung v e r t r a g l i c h e r Ansprüche durch Verwaltungsakt) hergestellt.

28 Der angefochtene Bescheid unterliegt in der Fassung, die er durch den Widerspruchsbescheid vom 9. Februar 1989 gefunden hat 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), aber auch deshalb - und unabhängig von dem vorstehend Ausgeführten - der gerichtlichen Aufhebung nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, weil der mit ihm geltend gemachte Anspruch nach materiellem Recht nicht begründet ist. Denn die von der Klägerin angeforderten Kosten sind dem Beklagten als Träger der Straßenbaulast nicht im Sinne des § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG "durch die Sondernutzung entstanden". Dies gilt sowohl für den Schadensersatz, den der Beklagte hochwassergeschädigten Landwirten zu leisten hatte, als auch für die ihm auferlegten Kosten des hierüber ohne Erfolg geführten Zivilrechtsstreits. Zwar kann nach den von den ordentlichen Gerichten getroffenen tatsächlichen Feststellungen, die sich der Senat aufgrund des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung vom 15. Februar 1993 in vollem Umfang zu eigen macht, die Existenz des den Straßendamm der B durchquerenden Rohrdurchlasses, der von der Klägerin künftig als Förderbandtunnel genutzt werden sollte, nicht weggedacht werden, ohne daß zugleich die streitige Kostenbelastung des Beklagten entfiele. Denn wenn dieser Durchlaß nicht vorhanden gewesen wäre, hätte das auf der Westseite des Straßendamms über die Dammkrone der W -Flutmulde austretende Hochwasser nicht so, wie tatsächlich geschehen, gerade durch das 1,60 m im Durchmesser messende Rohr auf die Ostseite des Straßendamms gelangen und sich dort zu einem erheblichen Teil einen Weg - über die Fahrrinne parallel zum Straßendamm - letztlich auch auf die landwirtschaftlichen Anbauflächen bahnen können; zugleich wäre es, wenn es zu diesem im Urteil des Landgerichts Marburg/Lahn vom 18. Januar 1988 - 6 O 121/87 - (S. 5 und 6 des amtlichen Umdrucks) aufgrund einer Beweiserhebung näher dargestellten Geschehensablauf nicht gekommen wäre, im Sinne einer conditio sine qua non zu einer Kostenbelastung des Beklagten in Höhe des geltend gemachten Erstattungsbetrages ebenfalls nicht gekommen. Zwar ist deshalb mit dem Beklagten zugrunde zu legen, daß das Vorhandensein des Rohrdurchlasses der Klägerin neben weiteren Umständen (äquivalent) kausal für die Belastung des Straßenbaulastträgers mit 14.122,51 DM war; dies reicht aber entgegen dessen Ansicht zur Begründung eines Anspruchs nach § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG oder nach den - inhaltlich hierüber nicht hinausgehenden - Nr. 4 und 5 der bestandskräftigen Sondernutzungserlaubnis nicht aus. Denn "durch die Sondernutzung entstanden" sind nur solche Kosten, die einen adäquaten Kausalzusammenhang mit der Sondernutzung aufweisen, insbesondere nicht etwa bereits alle nur irgendwie in einem losen Zusammenhang mit der Sondernutzung stehenden Aufwendungen des Straßenbaulastträgers (Neumeyer, a.a.O.; Sieder/Zeitler/Kreuzer/Zech, a.a.O., Art. 18 Rz. 43, jeweils unter Hinweis auf das Urteil des OVG Saarland vom 26. April 1976 - II R 1/75 -, DVBl. 1977 S. 287 ff.; vgl. allgemein zum Kausalitätsbegriff im Verwaltungsrecht Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Auflage 1974, § 36 III c). Der gegenteiligen Auffassung des Beklagten vermag sich der erkennende Senat jedenfalls im Hinblick auf Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung nicht anzuschließen. Schon die Verwendung der Formulierung "durch die Sondernutzung" statt etwa der Worte "infolge" oder "aus Anlaß der Sondernutzung" zeigt im übrigen, daß der Erlaubnisnehmer nach dem Willen des Gesetzgebers keineswegs für all das geradestehen soll, was an finanziellem Aufwand irgendwie anläßlich einer Sondernutzung auf den Straßenlastträger zukommt. Vielmehr soll, wie das OVG Saarland (a.a.O.) überzeugend näher ausgeführt hat, eine ganz spezifische Interessenkonstellation nach dem Grundsatz gelöst werden, daß der Berechtigte zwar ausnahmsweise seinen Vorteil aus der Nutzung der Straße soll wahrnehmen dürfen, dies jedoch nur unter größtmöglicher Schonung der Belange der Allgemeinheit und nicht auf deren Kosten; die gesetzliche Regelung soll mit anderen Worten sicherstellen, daß die Allgemeinheit von einer ganz bestimmten Sondernutzung durch einen einzelnen - und ungeachtet dessen größerer Nähe zu einer etwaigen Schadensursache - nicht auch noch den endgültigen Schaden hat. Diese Zweckbestimmung schließt es aber aus, die finanziellen Folgen eines die Straßenbauverwaltung zum Schadensersatz gegenüber Dritten verpflichtenden Fehlverhaltens nur deshalb auf den Erlaubnisnehmer abzuwälzen, weil die diesem gewährte Sondernutzung im Sinne des weiten, praktisch ins Uferlose führenden Kausalitätsbegriffs der sog. Bedingungs- oder Äquivalenztheorie - übrigens ebenso wie hier noch mehrere andere Umstände - nicht weggedacht werden kann, ohne daß zugleich der Erfolg entfiele.

29 Im Sinne des bei öffentlichrechtlichen Ersatzleistungen (nicht anders als im Privatrecht, vgl. Wolff/Bachof, a.a.O.) allein sinnvoll verwendbaren Begriffs der "adäquaten Verursachung" sind die vom Beklagten durch Erstattungsbescheid angeforderten Kosten nicht "durch die Sondernutzung" der Klägerin entstanden. Diese Frage kann hinsichtlich des den betroffenen Landwirten erbrachten Schadensersatzes und ebenso bezüglich der vom Beklagten zu tragenden Prozeßkosten nicht anders beantwortet werden, als dies in den gegen die Klägerin vor dem Amtsgericht Kirchhain (7 C 730 und 731/85) sowie dem Landgericht Marburg/Lahn (5 S 147/86) geführten Vorprozessen geschehen ist. Auf die dortigen überzeugenden Ausführungen nimmt der Senat insoweit zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen Bezug. Danach ist - zusammengefaßt - auch für den vorliegenden Rechtsstreit von entscheidender Bedeutung, daß einerseits der Beklagte durch fehlerhafte Planung oder Ausführung der westlich des Straßendamms aus der W -Flutmulde aufsteigenden Fahrzeugrampe die wesentliche und unmittelbare Ursache für den Hochwasserschaden setzte und andererseits der vom Förderbandtunnel der Klägerin durchstoßene Damm der B 62 für die östlich davon gelegenen landwirtschaftlichen Anbauflächen keinerlei hochwasserschützende Funktion besitzt. Dies hat sich aus den Erläuterungen der Planunterlagen durch den mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten Leiter des Hessischen Straßenbauamts M in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat zweifelsfrei ergeben; danach durfte der Bau der B 62 in dem in Rede stehenden Abschnitt die bestehenden hydrologischen Verhältnisse nicht beeinträchtigen, weshalb der Straßendamm an mehreren Stellen (und zwar insbesondere auch im Bereich südlich der Flutmulde, wo außerdem das Rohr der Klägerin verläuft) Durchlässe im Zuge vorhandener Wassergräben aufweist. Angesichts dessen kann das Vorhandensein des nach Absprache vor Ort von der zuständigen Behörde genehmigten und so auch ausgeführten Rohrdurchlasses nur als ganz entfernte und untergeordnete, aber jedenfalls nicht als adäquate Ursache für die östlich des Straßendamms eingetretenen Hochwasserschäden angesehen werden, so daß es dem Beklagten verwehrt ist, die ihm aufgrund rechtskräftiger zivilgerichtlicher Verurteilung zur Last gefallenen Kosten als "durch die Sondernutzung entstanden" auf die Klägerin abzuwälzen. Somit gilt wegen der weitaus größeren Nähe des Beklagten zur wesentlichen Schadensursache, die - letztlich unstreitig - in der unsachgemäßen Planung oder Ausführung der die Flutmuldeneindeichung überwindenden Fahrzeugrampe liegt, im Ergebnis für die östlich des Straßendamms eingetretenen Schäden nichts anderes als für die westlich davon entstandenen, die der Beklagte im Verhältnis zu den Geschädigten auch ohne gerichtliche Auseinandersetzungen übernommen hat.

30 Deshalb ist die Berufung mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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Anmerkungen zum Urteil