Urteil des HessVGH vom 15.02.1993
VGH Kassel: sondernutzung, vorbehalt des gesetzes, verwaltungsakt, auflage, behörde, gemeingebrauch, verwaltungsrecht, tunnel, belastung, fahrbahn
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
2. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
2 UE 96/90
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Norm:
§ 8 Abs 2a S 3 FStrG vom
01.10.1974
(Kostenerstattungsanspruch des Straßenbaulastträgers
gegenüber dem Sondernutzungserlaubnisnehmer für durch
die Sondernutzung entstandene Kosten)
Tatbestand
Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid des Hessischen Straßenbauamts
M vom 12. August 1988, mit dem ihr aufgegeben wurde, als Erlaubnisnehmerin
einer Sondernutzung die Kosten in Höhe von insgesamt 14.122,51 DM zu
erstatten, die dem Straßenbaulastträger aus Anlaß eines Hochwassers dadurch
entstanden, daß er betroffenen Landwirten eine Entschädigung zu leisten und die
Kosten des hierüber geführten Rechtsstreits zu tragen hatte.
Die Klägerin betreibt gewerbsmäßigen Sand- und Kiesabbau. Durch den 1981
planfestgestellten Neubau der Ortsumgehung K im Zuge der Bundesstraße (B) 62
wurden ihr damaliges Abbaugebiet sowie eine ins Auge gefaßte Erweiterungszone
betroffen, die westlich des neu zu errichtenden Straßendamms lag. Sie erhob
deshalb im Planfeststellungsverfahren die Forderung, eine
Unterquerungsmöglichkeit für Kiestransporte zwischen den südwestlich der
künftigen Straße gelegenen Ausbeutestellen und der nordöstlich davon gelegenen
Aufbereitungsanlage zu schaffen. Daraufhin wurde - durch Violetteintragungen in
den Planunterlagen - eine erforderliche Straßenbrücke über die beidseitig
eingedeichte W -Flutmulde so gestaltet, daß die B 62 an dieser Stelle von
Transportfahrzeugen unterquert werden konnte. Die lichte Höhe der Unterführung
wurde vergrößert und die entsprechend zu befestigende Flutmulde erhielt -
nördlich und südlich des Brückenbauwerks - von Kiestransportern befahrbare
Rampen, über die deren Eindeichung überwunden und ein parallel verlaufender
Weg erreicht werden konnte. Zusätzlich gestattete das Hessische Straßenbauamt
der Klägerin unter dem 25. März 1983 die Anlegung eines Förderbandtunnels
durch das Straßengelände noch vor endgültiger Anschüttung des Straßendamms.
Nach Nr. 5 der "Sondernutzungserlaubnis", die die Klägerin am 19. April 1983
durch Unterschriftsleistung unter Verzicht auf Rechtsmittel anerkannte, ist die
Straßenbauverwaltung "von Haftungsansprüchen Dritter freizustellen"; nach Nr. 4
sind ihr alle im Zusammenhang mit dem Bestand und der Ausübung der
Sondernutzung sich ergebenden Mehraufwendungen und Schäden zu ersetzen.
Noch vor Abschluß der Straßenbauarbeiten kam es Ende Mai 1984 zu einem
Hochwasser, das zunächst westlich der B 62 die Eindeichung der W -Flutmulde an
der bereits angelegten Fahrzeugrampe überstieg und sodann durch den
Förderbandtunnel auf östlich des Straßendamms gelegene Ackerflächen gelangte.
Für die hierdurch verursachten Aufwuchsschäden mußte der Beklagte aufgrund
rechtskräftiger Verurteilung durch das Landgericht Marburg/Lahn - 6 O 121/87 -
den betroffenen Landwirten 9.061,50 DM nebst 4 % Zinsen seit dem 19. Februar
1987 zahlen. Gegen die Klägerin des vorliegenden Verfahrens gerichtete
Schadensersatzklagen waren zuvor auch im zweiten Rechtszug ohne Erfolg
geblieben (Urteil des Landgerichts Marburg/Lahn vom 26. November 1986 - 5 S
147/86 -).
Nach kontroversem Schriftwechsel über eine Erstattungspflicht der Klägerin erließ
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Nach kontroversem Schriftwechsel über eine Erstattungspflicht der Klägerin erließ
das Hessische Straßenbauamt M am 12. August 1988 einen auf "§ 5 der
Sondernutzungserlaubnis vom 19. April 1983" gestützten Leistungsbescheid über
14.122,51 DM. Den hiergegen am 17. August 1988 eingelegten Widerspruch der
Klägerin wies das Hessische Landesamt für Straßenbau durch
Widerspruchsbescheid vom 9. (zugestellt am 14.) Februar 1989 mit näheren
Erwägungen als unbegründet zurück.
Daraufhin hat die Klägerin am 14. März 1989 die vorliegende Klage bei dem
Verwaltungsgericht Kassel erhoben, das den Rechtsstreit an das
Verwaltungsgericht Gießen verwiesen hat. Zur Begründung hat sie vorgetragen,
die Ernteschäden der Landwirte seien nicht auf das Vorhandensein des
Förderbandtunnels zurückzuführen, sondern darauf, daß das Hochwasser aufgrund
von Versäumnissen, die in den alleinigen Verantwortungsbereich des
Straßenbaulastträgers fielen, die Dammkrone der W -Flutmulde habe überspülen
können. Seine vermeintlichen Erstattungsansprüche müsse der Beklagte im
übrigen vor den ordentlichen Gerichten geltend machen, denn über die Anlegung
des Förderbandtunnels sei ein Vertrag nach bürgerlichem Recht geschlossen
worden.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Hessischen Straßenbauamts M vom 12. August 1988 und den
Widerspruchsbescheid des Hessischen Landesamts für Straßenbau vom 9.
Februar 1989 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und erwidert, der angefochtene Bescheid finde seine formelle Grundlage in § 8
Abs. 2 a Satz 3 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - i.V.m. der
bestandskräftigen Sondernutzungserlaubnis vom 25. März 1983. Nicht einen
Vertrag nach bürgerlichem Recht, sondern einen Rechtsmittelverzicht habe die
Klägerin am 19. April 1983 unterzeichnet. Auch in materiellrechtlicher Hinsicht irre
die Klägerin; für den Freistellungsanspruch des Straßenbaulastträgers komme es
nämlich nur darauf an, daß das Hochwasser durch den Förderbandtunnel auf die
östliche Straßenseite habe fließen können, während es unerheblich sei, aus
welchen Gründen das Wasser zunächst auf der Westseite der B 62 übergetreten
sei.
Durch Urteil vom 30. November 1989 hat das Verwaltungsgericht die
angefochtenen Bescheide im wesentlichen mit der Begründung aufgehoben, der
Beklagte sei nicht berechtigt, sich zur Durchsetzung des ihm möglicherweise
gegen die Klägerin zustehenden Freistellungsanspruchs der hoheitlichen
Handlungsform eines Leistungsbescheids zu bedienen. Als
Ermächtigungsgrundlage hierfür scheide § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG schon deshalb
aus, weil die Klägerin mit dem Betrieb des Förderbandtunnels keine
straßenrechtliche Sondernutzung, sondern, da hierdurch der Gemeingebrauch an
der B nicht beeinträchtigt werde, eine Nutzung des Straßeneigentums in Anspruch
nehme, die sich ausschließlich nach bürgerlichem Recht richte. Auch die zwar
rechtswidrige, aber in Bestandskraft erwachsene Sondernutzungserlaubnis komme
als Rechtsgrundlage für den Erlaß eines Leistungsbescheids gegenüber der
Klägerin nicht in Betracht; insbesondere regele die in Nr. 5 dieser Erlaubnis
getroffene Bestimmung nicht auch die Frage, auf welche Weise der dort
eingeräumte Freistellungsanspruch geltend zu machen sei. Nachdem die Behörde
bereits bei der Erteilung der Erlaubnis die falsche Handlungsform - Verwaltungsakt
statt Vertrag - gewählt habe, gehe es nicht an, sie im Verhältnis zur Klägerin auch
noch mit der Befugnis auszustatten, ihren vermeintlichen Anspruch durch
Leistungsbescheid festzusetzen und sich auf diese Weise selbst einen
vollstreckungsfähigen Titel zu verschaffen.
Gegen dieses ihm am 23. Dezember 1989 zugestellte Urteil hat der Beklagte mit
Schriftsatz vom 28. Dezember 1989 (eingegangen am 2. Januar 1990) Berufung
eingelegt, zu deren Begründung er vorträgt:
Entgegen der verwaltungsgerichtlichen Auffassung stelle das Vorhandensein des
mit einem Durchmesser von 1,60 m den gesamten Straßendamm der B 62
durchquerenden Förderbandtunnels eine gemäß § 8 FStrG erlaubnispflichtige
Sondernutzung dar. Ein Fall der sich nach bürgerlichem Recht richtenden
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Sondernutzung dar. Ein Fall der sich nach bürgerlichem Recht richtenden
Einräumung von Rechten zur Benutzung des Straßeneigentums liege hingegen
nicht vor, denn der streitige Tunnel beeinträchtige im Sinne des Abs. 10 Satz 1
dieser Vorschrift den Gemeingebrauch. Hierfür sei lediglich erforderlich, daß die
erhöhte Benutzung der nicht unmittelbar dem Verkehr dienenden Straßenteile
erkennbar zu einer künftigen Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs führen
könne. Dies sei hier schon deshalb anzunehmen, weil ein Einbrechen des Tunnels
eine Absenkung der Fahrbahn zur Folge hätte und bei einer Erneuerung die
Bundesstraße zumindest halbseitig gesperrt werden müßte. Bei Vorliegen einer
Sondernutzung folge die Befugnis des Baulastträgers zur Geltendmachung des in
Rede stehenden Freistellungsanspruchs durch Leistungsbescheid unmittelbar aus
§ 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG. Selbst wenn aber eine Sondernutzung nicht vorliege, sei
der angefochtene Leistungsbescheid gleichwohl zu Recht erlassen worden; denn
die Klägerin habe den Bescheid vom 25. März 1983 einschließlich der dort in Nr. 5
statuierten Pflicht zur Freistellung der Straßenbauverwaltung von
Haftungsansprüchen Dritter bestandskräftig werden lassen. Deshalb müsse dieser
Bescheid als hinreichende Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß eines
Leistungsbescheids anerkannt werden; denn nach dem
Verwaltungsverfahrensrecht biete ein bestandskräftiger Verwaltungsakt die
Grundlage für eine Vollstreckung auch dann, wenn er rechtswidrig sei. Ebenso
müsse er dann Grundlage für den Erlaß eines weiteren Verwaltungsakts (hier eines
Leistungsbescheids) sein können. Dem Schutzbedürfnis des Bürgers vor
unrichtigen Verwaltungsentscheidungen werde hinreichend dadurch Rechnung
getragen, daß Widerspruch eingelegt und gegebenenfalls verwaltungsgerichtlicher
Rechtsschutz in Anspruch genommen werden könne. Angesichts dessen sei es,
selbst wenn der Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichts zutreffen sollte, unter
keinem rechtsstaatlichen Gesichtspunkt geboten, den Träger der Straßenbaulast
zur Durchsetzung seines Freistellungsanspruchs auf den Zivilrechtsweg zu
verweisen. Diesem Anspruch stehe in der Sache nicht entgegen, daß - mangels
eines zu mißbilligenden Verhaltens - nicht die Klägerin, sondern er, der Beklagte,
wegen Verletzung der ihm im Rahmen des Straßenbaues obliegenden Pflichten
zivilgerichtlich zur Leistung von Schadensersatz an die durch Überflutungsschäden
betroffenen Landwirte verurteilt worden sei. Wenn nämlich der Förderbandtunnel
nicht vorhanden gewesen wäre, hätte das westlich des Straßendamms
aufgelaufene Hochwasser nicht auf die östlich der B 62 gelegenen Ackerflächen
gelangen können, so daß insoweit auch keine Schadensersatzpflicht entstanden
und keine Belastung mit den Kosten des verlorenen Prozesses erfolgt wäre.
Hieraus ergebe sich zwingend, daß der Straßenbauverwaltung ein Schaden gerade
durch die in Anspruch genommene Sondernutzung entstanden sei, von dem ihn
die Klägerin gemäß Nr. 4 und 5 der erteilten Erlaubnis ohne weiteres - außer bei
vorsätzlichem oder grob fahrlässigem eigenen Verhalten - freizustellen habe.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 30. November 1989 abzuändern
und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und wiederholt ihr bisheriges Vorbringen;
zusätzlich erhebt sie die Einrede des - ganz überwiegenden - Mitverschuldens des
Beklagten an der Schadensverursachung und führt aus, § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG
scheide als Ermächtigungsgrundlage für einen gegen sie gerichteten
Leistungsbescheid jedenfalls deshalb aus, weil sie eine nach öffentlichem Recht zu
beurteilende Sondernutzung nicht ausübe. Der Förderbandtunnel beeinträchtige
den Gemeingebrauch an der B 62 erkennbar auch in der Zukunft nicht.
Insbesondere sei dessen Einbrechen nicht zu befürchten; etwaige
Ausbesserungsarbeiten könnten ohne nachteilige Auswirkungen auf die etliche
Meter über dem Tunnel verlaufende Fahrbahn durchgeführt werden. Dessen
Existenz sei schließlich, wie sich aus den zivilgerichtlichen Vorprozessen ergebe,
nicht kausal für die Überflutung der landwirtschaftlichen Anbauflächen gewesen;
vielmehr hätten fehlerhafte Planungen oder eine unzureichende Beaufsichtigung
der vom Beklagten durchgeführten Straßenbauarbeiten die Aufwuchsschäden
verursacht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Parteivorbringens wird
auf die eingereichten Schriftsätze sowie den Inhalt der zum Verfahren
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auf die eingereichten Schriftsätze sowie den Inhalt der zum Verfahren
beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Prozeßakten des Landgerichts
Marburg/Lahn - 6 O 121/87 - Bezug genommen, die zum Gegenstand der
mündlichen Verhandlung gemacht worden sind. Zur Ergänzung des Tatbestands
wird ferner auf die ebenfalls vorliegenden Urteile des Landgerichts Marburg/Lahn
vom 26. November 1986 - 5 S 147/86 - sowie vom 20. Juni 1988 - 6 O 103/87 -
verwiesen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den
Bescheid des Hessischen Straßenbauamts M vom 12. August 1988 und den
Widerspruchsbescheid des Hessischen Landesamts für Straßenbau vom 9.
Februar 1989 jedenfalls im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Für die Heranziehung
der Klägerin zum Kostenersatz durch Leistungsbescheid fehlt es bereits an der
erforderlichen gesetzlichen Grundlage. Ferner ist der vom Beklagten geltend
gemachte Ersatzanspruch materiellrechtlich nicht gegeben. Dies ergibt sich im
einzelnen aus folgenden Erwägungen:
Der Erlaß eines bestimmte Kostenersatzansprüche konkretisierenden
Leistungsbescheids kann gegenüber der Klägerin nicht auf § 8 Abs. 2 a Satz 3
FStrG (in der weiterhin geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober
1974, BGBl. I S. 2413) gestützt werden. Nach dieser Vorschrift hat der
Erlaubnisnehmer auf Verlangen der für die Erlaubnis zuständigen Behörde die
Anlagen auf seine Kosten zu ändern und alle Kosten zu ersetzen, die dem Träger
der Straßenbaulast durch die Sondernutzung entstehen. Ihrer Anwendung steht
hier freilich nicht bereits die vom Verwaltungsgericht angestellte Überlegung
entgegen, Bestand und Betrieb des streitigen Förderbandtunnels seien - mangels
Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs an der B - nicht als öffentlichrechtliche
Sondernutzung im Sinne des § 8 Abs. 1 FStrG, sondern als Nutzung nach
bürgerlichem Recht (§ 8 Abs. 10 FStrG) anzusehen. Zwar mag in der Tat einiges
gegen die im zweiten Rechtszug näher ausgeführte Auffassung des Beklagten
sprechen, zumindest im Hinblick auf ein zu befürchtendes Einbrechen dieses
Tunnels könne der Gemeingebrauch an der darüber verlaufenden Bundesstraße
durchaus beeinträchtigt werden; dies vor allem deshalb, weil der Tunnel unstreitig
nach den anerkannten Regeln der Technik im Zuge der Straßenbauarbeiten
errichtet wurde und deshalb kaum davon ausgegangen werden kann, er habe eine
geringere Lebensdauer als der Straßendamm selbst. Dies bedarf aber keiner
weiteren Vertiefung. Denn die Klägerin muß sich als Erlaubnisnehmerin einer
öffentlichrechtlichen Sondernutzung jedenfalls aus dem Grunde behandeln lassen,
daß ihr das Hessische Straßenbauamt M unter dem 25. März 1983 durch
Verwaltungsakt ausdrücklich - zu Recht oder zu Unrecht - eine
"Sondernutzungserlaubnis" erteilt hat und sie diesen Verwaltungsakt hat
unanfechtbar werden lassen. Dieser an die Bestandskraft des Erlaubnisbescheids
anknüpfenden Rechtsfolge kann sich die Klägerin auch nicht unter Hinweis darauf
entziehen, daß in Wirklichkeit über die Anlegung eines Rohrdurchlasses ein Vertrag
abgeschlossen worden sei. Für einen Vertragsschluß spricht allerdings ohnehin
praktisch nur der Umstand, daß die auf den 25. März 1983 datierte
"Sondernutzungserlaubnis" außer einer für die Behörde abgegebenen auch noch
eine am 19. April 1983 geleistete "Unterschrift des Erlaubnisnehmers" aufweist.
Die Unterschrift des damaligen Betriebsleiters der Klägerin bezieht sich freilich
erkennbar lediglich auf den besonderen Vermerk "unter Verzicht auf Rechtsmittel
anerkannt", der für die Annahme einer vertraglichen Vereinbarung wenig hergibt.
Im übrigen lehnt sich der zugrundegelegte (Formular-)Text in weiten Passagen so
eng an das "Muster einer Sondernutzungserlaubnis" nach der Anlage 2 der
Richtlinien über Nutzungen an Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes
(abgedruckt bei Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 4. Auflage
1977, S. 719 ff., 738) an und unterscheidet sich gleichzeitig so deutlich vom
"Muster eines Nutzungsvertrages" (Anlage 3, a.a.O., S. 741 ff.), daß schon deshalb
nicht angenommen werden kann, die Beteiligten hätten sich vertraglich über die
Nutzung des Straßendamms für einen Förderbandtunnel einigen wollen. Zwar hat
die mündliche Verhandlung vor dem erkennenden Senat insoweit noch ergeben,
daß die Einzelheiten der von der Klägerin aus Gründen der Betriebserleichterung
gewünschten Maßnahme "vor Ort abgesprochen" worden sind. Zugleich ist danach
aber unter Einbeziehung aller erkennbaren Einzelfallumstände davon auszugehen,
daß das Ergebnis dieser Besprechungen nicht in einem Vertrag, sondern -
entsprechend ständiger Verwaltungsübung - in einem hoheitlichen Bescheid über
eine der Klägerin zu erteilende Sondernutzungserlaubnis zusammengefaßt werden
sollte, was auch tatsächlich so geschehen ist.
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Gleichwohl bewirkt die der Klägerin erteilte bestandskräftige
Sondernutzungserlaubnis entgegen der Auffassung des Beklagten nicht, daß allein
deshalb "unmittelbar auf der Grundlage des § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG" ein
Leistungsbescheid gegen die Klägerin erlassen werden könnte. Die Ermächtigung
hierzu enthält die vorgenannte Vorschrift ebensowenig wie die in diesem
Zusammenhang zu Auslegungszwecken weiterhin heranzuziehenden
Bestimmungen, wonach beispielsweise in bestimmten Fällen angemessene
Vorschüsse und Sicherheiten verlangt (Abs. 2 a Satz 4) und für Sondernutzungen
Gebühren erhoben werden können (Abs. 3). Vielmehr regelt § 8 Abs. 2 a Satz 3
FStrG nur die materiellrechtlichen Voraussetzungen, unter denen der Träger der
Straßenbaulast vom Erlaubnisnehmer Ersatz derjenigen Kosten verlangen darf, die
ihm durch die Sondernutzung entstehen. Die Auffassung des Beklagten, es sei
anerkannt, daß der Kostenersatzanspruch des Baulastträgers bei
Sondernutzungen durch Leistungsbescheid geltend gemacht werden könne,
vermag der Senat nicht zu teilen. In der Rechtsprechung ist das Problem - soweit
ersichtlich mangels Gelegenheit - noch nicht behandelt worden; das
Bundesverwaltungsgericht hat zu der in Rede stehenden Vorschrift lediglich
entschieden, daß ein Gebot zur hoheitlichen Durchsetzung von Ersatzansprüchen
nicht bestehe (Urteil vom 28. September 1979 - 7 C 22.78 -, BVerwGE 58, S. 316,
318 f.). In der Kommentarliteratur wird demgegenüber vertreten, über die
Kostenerstattung könne b e i d e r E r l a u b n i s e r t e i l u n g mitentschieden
werden und der in dieser Entscheidung enthaltene Leistungsbescheid könne nach
den jeweils maßgeblichen Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsrechts
vollstreckt werden (Neumeyer, Das Hessische Straßengesetz, 3. Auflage Stand
August 1992, § 16 Erläuterung 2 a; Sieder/Zeitler/Kreuzer/Zech, Bayerisches
Straßen- und Wegegesetz, 3. Auflage Stand Mai 1990, Art. 18 Rz. 43). Ob dieser
nicht näher begründeten Auffassung zumindest bei Vorliegen des dort
zugrundegelegten Sachverhalts zu folgen wäre, braucht hier nicht entschieden zu
werden; denn der von der Klägerin angefochtene Erstattungsbescheid ist erst
mehr als fünf Jahre nach Erteilung der Sondernutzungserlaubnis erlassen worden,
was insoweit als rechtlich bedeutsam erscheint, als für die Klägerin im Zeitpunkt
der Erlaubniserteilung - im Unterschied zu jener Fallgestaltung - auch nicht
annähernd absehbar war, welche der ihm selbst erwachsenden Kosten der
Straßenbaulastträger künftig als "durch die Sondernutzung entstanden" ansehen
und deshalb ersetzt verlangen würde.
Jedenfalls bei dem hier gegebenen Sachverhalt darf nicht unberücksichtigt bleiben,
daß einem Leistungs- oder Erstattungsbescheid wegen seiner Titel- und
Vollstreckungsfunktion - unabhängig von seiner materiellrechtlichen Regelung -
eine den Adressaten belastende Rechtsfolge immanent ist, so daß er schon um
dieser Funktion willen dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegt (Beschluß des VGH
Mannheim vom 29. Dezember 1989 - 10 S 2252/89 -, NVwZ 1990 S. 388, unter
Hinweis auf die Urteile des OVG Lüneburg vom 15. März 1988 - 10 A 14/87 -, NVwZ
1989 S. 880, und des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. November 1985 - 8 C
105.83 -, BVerwGE 72, S. 265 ff.; a.A. Martens, Die Rechtsprechung zum
Verwaltungsverfahrensrecht, NVwZ 1993 S. 27, 29 f.); denn soll der Leistungs-
bzw. Erstattungsbescheid nicht bestandskräftig werden, muß der Adressat
(gegebenenfalls nach Durchführung eines Widerspruchsverfahrens) Klage erheben.
Tut er dies nicht, wird die behördliche Leistungsanforderung - sogar im Falle ihrer
materiellen Rechtswidrigkeit - verbindlich und kann ohne Einschaltung der Gerichte
unter Anwendung erforderlichen Zwanges vollstreckt werden.
Zwar ist in der Rechtsprechung - letztlich gewohnheitsrechtlich - anerkannt, daß es
für den Erlaß eines Leistungs- oder Erstattungsbescheids nicht ausnahmslos einer
gesetzlichen Grundlage bedarf. Zum einen dürfen nämlich durch Verwaltungsakt
gewährte Leistungen (insbesondere Subventionen) auch ohne spezielle
Gesetzesermächtigung durch Verwaltungsakt zurückgefordert werden, wenn sich
herausstellt, daß sie zu Unrecht erbracht worden sind. Zum anderen darf ein
Forderungsrecht der öffentlichen Hand durch Verwaltungsakt geltend gemacht
werden, falls der Hoheitsträger dem in Anspruch Genommenen im Verhältnis
hoheitlicher Überordnung gegenübersteht; freilich reicht insoweit nicht bereits die
Feststellung aus, daß ein Rechtsverhältnis überhaupt eine subordinationsrechtliche
Prägung aufweist. Vielmehr muß die Überordnung gerade auch in bezug auf den
Anspruch bestehen, der durch Verwaltungsakt geregelt werden soll (VGH
Mannheim, a.a.O. mit Rechtsprechungsnachweisen). Fehlt es wie hier - anders als
beispielsweise in dem durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Januar
1992 - 3 C 33.86 -, NVwZ 1992 S. 769 ff., entschiedenen Fall - insoweit an einer
ausdrücklichen normativen Regelung, so ist durch Auslegung des materiellen
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ausdrücklichen normativen Regelung, so ist durch Auslegung des materiellen
Rechts zu ermitteln, ob die Behörde befugt ist, sich der hoheitlichen
Handlungsform des Verwaltungsakts zur Durchsetzung ihrer (vermeintlichen)
Ansprüche zu bedienen. Bei Schadensersatz-, Auslagenersatz- und ähnlichen
Ansprüchen der öffentlichen Hand außerhalb insbesondere von Beamten- und
Soldatendienstverhältnissen, die durch eine generelle Über- und Unterordnung
gekennzeichnet sind, ist dies jedoch im Zweifel nicht anzunehmen (vgl. Kopp,
Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Auflage 1991, § 35 Rz. 2).
§ 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG gibt nach Auffassung des Senats - gerade in
Gegenüberstellung zu Abs. 2 a Satz 4 und Abs. 3 - keinen Anhalt dafür her, daß
die für die Erlaubnis zuständige Behörde zugleich auch ermächtigt sein soll,
Ansprüche auf Ersatz der Kosten, die dem Träger der Straßenbaulast durch die
Sondernutzung entstehen, durch hoheitlichen Bescheid gegenüber dem
Erlaubnisnehmer geltend zu machen, anstelle den Rechtsweg beschreiten zu
müssen. Die nach Ansicht des Beklagten hierfür sprechenden Gründe der
Praktikabilität, Verfahrenserleichterung und schnelleren Durchsetzbarkeit von
Ansprüchen der Straßenbauverwaltung hat sich der Gesetzgeber nicht erkennbar
zu eigen gemacht; sie besitzen auch nicht aus sich heraus ein solches Gewicht,
daß davon ausgegangen werden könnte, sie lägen der gesetzlichen Regelung
unausgesprochen - weil selbstverständlich - in dem vom Beklagten verstandenen
Sinne zugrunde. Vielmehr gebietet der Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes,
der Bestandteil des in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzips ist, eine
Auslegung des § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG dahin, daß der Straßenbaulastträger, um
einen Vollstreckungstitel wegen von ihm angenommener Kostenersatzansprüche
gegenüber dem Erlaubnisnehmer einer Sondernutzung zu erlangen,
Leistungsklage bei dem zuständigen Verwaltungsgericht erheben muß, wie dies
übrigens in Streitfällen, in denen ohnehin mit gerichtlichen Auseinandersetzungen
zu rechnen ist, auch regelmäßig geschieht. Dies gilt umso mehr, als sich die oben
erwähnten Fallgruppen, in denen Gewohnheitsrecht ausnahmsweise als Grundlage
für den Erlaß von Leistungs- und Erstattungsbescheiden anerkannt worden ist,
nicht ohne weiteres mit der bei Sondernutzungsverhältnissen gegebenen
Interessenlage vergleichen lassen (vgl. - zur Geltendmachung von Kosten für die
Unterbringung in einem Landeskrankenhaus - Urteil des OVG Lüneburg, a.a.O.,
unter Hinweis auf Osterloh, Erfordernis gesetzlicher Ermächtigung für
Verwaltungshandeln in der Form des Verwaltungsakts? JuS 1983, S. 280, 284 f.).
Ebensowenig wie die allein materiellrechtlich wirkende Vorschrift des § 8 Abs. 2 a
Satz 3 FStrG vermag die - bestandskräftige - Erlaubnis vom 25. März 1983 dem
angefochtenen Bescheid die erforderliche Grundlage zu geben. Dies hat bereits
das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, soweit es um die Frage geht, ob der
Erlaubnisbescheid in Nr. 4 und 5 eine Aussage zur Form zulässigen
Verwaltungshandelns in Kostenersatzfällen enthält. Diese Frage ist ohne weiteres
zu verneinen. Denn die dort im Verhältnis zur Klägerin getroffene Regelung geht
inhaltlich nicht über das hinaus, was sich bereits unmittelbar aus dem Gesetz
ergibt. Allenfalls der in Nr. 5 angesprochenen "Freistellung der
Straßenbauverwaltung von Haftungsansprüchen Dritter" könnte insoweit ein
eigenständiger (freilich nur klarstellender, vgl. Marschall/Schroeter/Kastner, a.a.O.,
§ 8 Rz. 5.2) Regelungsgehalt zu entnehmen sein, weil zu den gemäß § 8 Abs. 2 a
Satz 3 FStrG zu ersetzenden Kosten auch rechtmäßige Ersatzansprüche Dritter
gegen den Träger der Straßenbaulast gehören, die auf die Sondernutzung
zurückgehen, zum Beispiel wegen unzulänglicher Verkehrssicherung bei einer
durch die Sondernutzung erhöhten Gefahr (Kodal/Krämer, Straßenrecht, 4.
Auflage, Kap. 26 Rz. 17).
Auch die Bestandskraft der Sondernutzungserlaubnis ersetzt entgegen der
Auffassung des Beklagten nicht die für den Erlaß des angefochtenen
Erstattungsbescheids erforderliche normative Rechtsgrundlage. Zwar kann
aufgrund bestandskräftiger Verwaltungsakte, soweit sie einen
vollstreckungsfähigen Inhalt haben, im Wege der Verwaltungsvollstreckung
vorgegangen werden. Der Erlaß eines weiteren, erst selbst der Vollstreckung
fähigen Verwaltungsakts stellt aber keine Maßnahme der Zwangsvollstreckung in
diesem Sinne dar. Für eine rechtsanaloge Übertragung von Grundsätzen des
Verwaltungsvollstreckungsrechts auf Fälle der vorliegenden Art ist kein Raum;
insbesondere fehlt es an einem hinreichenden Bedürfnis hierfür. Denn es bedeutet
für den Beklagten keine unzumutbare Belastung, seinen (vermeintlichen)
Freistellungsanspruch gegenüber der Klägerin im Wege der
verwaltungsgerichtlichen Leistungsklage zu verfolgen. Vielmehr wird insoweit für
das Verhältnis der Beteiligten nur eine "Waffengleichheit" (vgl. Urteil des
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das Verhältnis der Beteiligten nur eine "Waffengleichheit" (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Februar 1976 - IV C 44.74 -, NJW 1976 S. 1516
f., zur Unzulässigkeit der Durchsetzung v e r t r a g l i c h e r Ansprüche durch
Verwaltungsakt) hergestellt.
Der angefochtene Bescheid unterliegt in der Fassung, die er durch den
Widerspruchsbescheid vom 9. Februar 1989 gefunden hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1
VwGO), aber auch deshalb - und unabhängig von dem vorstehend Ausgeführten -
der gerichtlichen Aufhebung nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, weil der mit ihm
geltend gemachte Anspruch nach materiellem Recht nicht begründet ist. Denn die
von der Klägerin angeforderten Kosten sind dem Beklagten als Träger der
Straßenbaulast nicht im Sinne des § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG "durch die
Sondernutzung entstanden". Dies gilt sowohl für den Schadensersatz, den der
Beklagte hochwassergeschädigten Landwirten zu leisten hatte, als auch für die
ihm auferlegten Kosten des hierüber ohne Erfolg geführten Zivilrechtsstreits. Zwar
kann nach den von den ordentlichen Gerichten getroffenen tatsächlichen
Feststellungen, die sich der Senat aufgrund des Ergebnisses der mündlichen
Verhandlung vom 15. Februar 1993 in vollem Umfang zu eigen macht, die Existenz
des den Straßendamm der B durchquerenden Rohrdurchlasses, der von der
Klägerin künftig als Förderbandtunnel genutzt werden sollte, nicht weggedacht
werden, ohne daß zugleich die streitige Kostenbelastung des Beklagten entfiele.
Denn wenn dieser Durchlaß nicht vorhanden gewesen wäre, hätte das auf der
Westseite des Straßendamms über die Dammkrone der W -Flutmulde austretende
Hochwasser nicht so, wie tatsächlich geschehen, gerade durch das 1,60 m im
Durchmesser messende Rohr auf die Ostseite des Straßendamms gelangen und
sich dort zu einem erheblichen Teil einen Weg - über die Fahrrinne parallel zum
Straßendamm - letztlich auch auf die landwirtschaftlichen Anbauflächen bahnen
können; zugleich wäre es, wenn es zu diesem im Urteil des Landgerichts
Marburg/Lahn vom 18. Januar 1988 - 6 O 121/87 - (S. 5 und 6 des amtlichen
Umdrucks) aufgrund einer Beweiserhebung näher dargestellten Geschehensablauf
nicht gekommen wäre, im Sinne einer conditio sine qua non zu einer
Kostenbelastung des Beklagten in Höhe des geltend gemachten
Erstattungsbetrages ebenfalls nicht gekommen. Zwar ist deshalb mit dem
Beklagten zugrunde zu legen, daß das Vorhandensein des Rohrdurchlasses der
Klägerin neben weiteren Umständen (äquivalent) kausal für die Belastung des
Straßenbaulastträgers mit 14.122,51 DM war; dies reicht aber entgegen dessen
Ansicht zur Begründung eines Anspruchs nach § 8 Abs. 2 a Satz 3 FStrG oder nach
den - inhaltlich hierüber nicht hinausgehenden - Nr. 4 und 5 der bestandskräftigen
Sondernutzungserlaubnis nicht aus. Denn "durch die Sondernutzung entstanden"
sind nur solche Kosten, die einen adäquaten Kausalzusammenhang mit der
Sondernutzung aufweisen, insbesondere nicht etwa bereits alle nur irgendwie in
einem losen Zusammenhang mit der Sondernutzung stehenden Aufwendungen
des Straßenbaulastträgers (Neumeyer, a.a.O.; Sieder/Zeitler/Kreuzer/Zech, a.a.O.,
Art. 18 Rz. 43, jeweils unter Hinweis auf das Urteil des OVG Saarland vom 26. April
1976 - II R 1/75 -, DVBl. 1977 S. 287 ff.; vgl. allgemein zum Kausalitätsbegriff im
Verwaltungsrecht Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Auflage 1974, § 36 III c). Der
gegenteiligen Auffassung des Beklagten vermag sich der erkennende Senat
jedenfalls im Hinblick auf Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung nicht
anzuschließen. Schon die Verwendung der Formulierung "durch die
Sondernutzung" statt etwa der Worte "infolge" oder "aus Anlaß der
Sondernutzung" zeigt im übrigen, daß der Erlaubnisnehmer nach dem Willen des
Gesetzgebers keineswegs für all das geradestehen soll, was an finanziellem
Aufwand irgendwie anläßlich einer Sondernutzung auf den Straßenlastträger
zukommt. Vielmehr soll, wie das OVG Saarland (a.a.O.) überzeugend näher
ausgeführt hat, eine ganz spezifische Interessenkonstellation nach dem Grundsatz
gelöst werden, daß der Berechtigte zwar ausnahmsweise seinen Vorteil aus der
Nutzung der Straße soll wahrnehmen dürfen, dies jedoch nur unter größtmöglicher
Schonung der Belange der Allgemeinheit und nicht auf deren Kosten; die
gesetzliche Regelung soll mit anderen Worten sicherstellen, daß die Allgemeinheit
von einer ganz bestimmten Sondernutzung durch einen einzelnen - und
ungeachtet dessen größerer Nähe zu einer etwaigen Schadensursache - nicht
auch noch den endgültigen Schaden hat. Diese Zweckbestimmung schließt es
aber aus, die finanziellen Folgen eines die Straßenbauverwaltung zum
Schadensersatz gegenüber Dritten verpflichtenden Fehlverhaltens nur deshalb auf
den Erlaubnisnehmer abzuwälzen, weil die diesem gewährte Sondernutzung im
Sinne des weiten, praktisch ins Uferlose führenden Kausalitätsbegriffs der sog.
Bedingungs- oder Äquivalenztheorie - übrigens ebenso wie hier noch mehrere
andere Umstände - nicht weggedacht werden kann, ohne daß zugleich der Erfolg
entfiele.
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Im Sinne des bei öffentlichrechtlichen Ersatzleistungen (nicht anders als im
Privatrecht, vgl. Wolff/Bachof, a.a.O.) allein sinnvoll verwendbaren Begriffs der
"adäquaten Verursachung" sind die vom Beklagten durch Erstattungsbescheid
angeforderten Kosten nicht "durch die Sondernutzung" der Klägerin entstanden.
Diese Frage kann hinsichtlich des den betroffenen Landwirten erbrachten
Schadensersatzes und ebenso bezüglich der vom Beklagten zu tragenden
Prozeßkosten nicht anders beantwortet werden, als dies in den gegen die Klägerin
vor dem Amtsgericht Kirchhain (7 C 730 und 731/85) sowie dem Landgericht
Marburg/Lahn (5 S 147/86) geführten Vorprozessen geschehen ist. Auf die
dortigen überzeugenden Ausführungen nimmt der Senat insoweit zur Vermeidung
unnötiger Wiederholungen Bezug. Danach ist - zusammengefaßt - auch für den
vorliegenden Rechtsstreit von entscheidender Bedeutung, daß einerseits der
Beklagte durch fehlerhafte Planung oder Ausführung der westlich des
Straßendamms aus der W -Flutmulde aufsteigenden Fahrzeugrampe die
wesentliche und unmittelbare Ursache für den Hochwasserschaden setzte und
andererseits der vom Förderbandtunnel der Klägerin durchstoßene Damm der B
62 für die östlich davon gelegenen landwirtschaftlichen Anbauflächen keinerlei
hochwasserschützende Funktion besitzt. Dies hat sich aus den Erläuterungen der
Planunterlagen durch den mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten Leiter des
Hessischen Straßenbauamts M in der mündlichen Verhandlung vor dem
erkennenden Senat zweifelsfrei ergeben; danach durfte der Bau der B 62 in dem in
Rede stehenden Abschnitt die bestehenden hydrologischen Verhältnisse nicht
beeinträchtigen, weshalb der Straßendamm an mehreren Stellen (und zwar
insbesondere auch im Bereich südlich der Flutmulde, wo außerdem das Rohr der
Klägerin verläuft) Durchlässe im Zuge vorhandener Wassergräben aufweist.
Angesichts dessen kann das Vorhandensein des nach Absprache vor Ort von der
zuständigen Behörde genehmigten und so auch ausgeführten Rohrdurchlasses
nur als ganz entfernte und untergeordnete, aber jedenfalls nicht als adäquate
Ursache für die östlich des Straßendamms eingetretenen Hochwasserschäden
angesehen werden, so daß es dem Beklagten verwehrt ist, die ihm aufgrund
rechtskräftiger zivilgerichtlicher Verurteilung zur Last gefallenen Kosten als "durch
die Sondernutzung entstanden" auf die Klägerin abzuwälzen. Somit gilt wegen der
weitaus größeren Nähe des Beklagten zur wesentlichen Schadensursache, die -
letztlich unstreitig - in der unsachgemäßen Planung oder Ausführung der die
Flutmuldeneindeichung überwindenden Fahrzeugrampe liegt, im Ergebnis für die
östlich des Straßendamms eingetretenen Schäden nichts anderes als für die
westlich davon entstandenen, die der Beklagte im Verhältnis zu den Geschädigten
auch ohne gerichtliche Auseinandersetzungen übernommen hat.
Deshalb ist die Berufung mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden
Kostenfolge zurückzuweisen.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.