Urteil des HessVGH, Az. 12 UE 1943/99

VGH Kassel: medizinische betreuung, juristische person, einstellung des verfahrens, vollzug, sri lanka, schengener durchführungsübereinkommen, abkommen, flughafen, unternehmen, botschaft
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
12. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
12 UE 1943/99
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
Art 2 Abs 1 GG, Art 19 Abs
3 GG, § 20 LuftVG, § 21a
LuftVG, § 73 Abs 1 AuslG
1990
(Rückbeförderungspflicht des Luftverkehrsunternehmens
für zurückgewiesene Ausländer - Kostenhaftung)
Tatbestand
Die Beteiligten streiten um die der Klägerin auferlegten Personalkosten für die
Begleitung eines von der Klägerin beförderten Ausländers zwischen dem Flughafen
und der Botschaft des Heimatstaats.
Die Klägerin, ein in Bahrain ansässiges Luftfahrtunternehmen, beförderte am 10.
Juli 1997 den sri-lankischen Staatsangehörigen N B mit dem Flug aus Abu Dhabi
nach Frankfurt am Main. Dort wurde bei einer grenzpolizeilichen Vorkontrolle
festgestellt, dass der Ausländer über keinerlei gültige Grenzübertrittspapiere
verfügte. Nachdem er um Asyl nachgesucht hatte, wurde er erkennungsdienstlich
behandelt und gab bei seiner Anhörung an, ein Schleuser habe den Pass für ihn
vorgezeigt. Der Asylantrag wurde mit Bescheid des Bundesamts vom 17. Juli 1997
als offensichtlich unbegründet abgelehnt; gleichzeitig wurde die Zurückweisung
durch das Grenzschutzamt Frankfurt/Main ausgesprochen. Mit Bescheid vom 22.
Juli 1997 verpflichtete das Grenzschutzamt Frankfurt/Main die Klägerin, den
Ausländer unverzüglich, jedoch spätestens bis zum 24. Juli 1997, 11.30 Uhr außer
Landes nach Colombo (Sri Lanka) zu befördern. Dieser Verpflichtung kam die
Klägerin am 24. Juli 1997 nach.
Mit Bescheid vom 16. November 1998 forderte das Grenzschutzamt
Frankfurt/Main von der Klägerin die Erstattung von Kosten in Höhe von insgesamt
827,64 DM, die aus Anlass der Zurückweisung des Ausländers entstanden seien.
In der beigefügten Kostenaufstellung sind für medizinische Betreuung 58,94 DM,
anteilige Personalkosten für Beförderungen innerhalb Deutschlands in Höhe von
758,70 DM und Kosten für ein Passersatzdokument in Höhe von 10 DM aufgeführt.
Nach einer Kostenaufstellung vom 23. Juli 1997 wurde der Ausländer --
offensichtlich mit weiteren sri-lankischen Staatsangehörigen -- am 23. Juli 1997 in
zwei Kraftfahrzeugen in Begleitung von drei Polizeibeamten und einem
Verwaltungsangestellten zur Botschaft Sri-Lankas zur Erstellung eines
Passersatzes gebracht, für den 10 DM verauslagt wurden. Der gegen den
Leistungsbescheid eingelegte Widerspruch wurde mit Bescheid des
Grenzschutzpräsidiums Mitte vom 14. Dezember 1998 zurückgewiesen. Zur
Begründung ist ausgeführt, die Rückbeförderungsverpflichtung der Klägerin ergebe
sich allein aus der objektiv festzustellenden Tatsache, dass sie den Ausländer nach
Deutschland transportiert habe. Die Rechtmäßigkeit der Einreiseverweigerung und
Zurückweisung sei im Rahmen der Prüfung der Rechtmäßigkeit der
Rückbeförderungsverpflichtung nicht zu überprüfen; deshalb komme es auf ein
Verschulden des Beförderungsunternehmers hinsichtlich fehlender oder ungültiger
Grenzübertrittsdokumente insoweit nicht an. Der Beförderungsunternehmer hafte
im Falle einer Zurückweisung nach §§ 73 Abs. 1 und 2, 82 Abs. 3 Satz 1, 83 Abs. 2
Nr. 2 AuslG für die entstandenen Kosten neben dem Ausländer als
Gesamtschuldner.
Hiergegen hat die Klägerin am 12. Januar 1999 Klage erhoben und die Ansicht
vertreten, der Leistungsbescheid sei mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip
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vertreten, der Leistungsbescheid sei mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip
fließenden Verbot der Unverhältnismäßigkeit nicht vereinbar. Von einem
Beförderungsunternehmer könne nicht mittelbar die Einrichtung eines eigenen
aufwendigen Kontrollsystems für Passkontrollen und zur Verhinderung des Verlusts
oder einer absichtlichen Vernichtung der Einreisedokumente verlangt werden.
Nach übereinstimmender Erledigung hinsichtlich der Kosten für die medizinische
Betreuung in Höhe von 58,94 DM hat die Klägerin beantragt,
den Leistungsbescheid des Grenzschutzamts Frankfurt am Main vom 16.
November 1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des
Grenzschutzpräsidiums Mitte vom 14. Dezember 1998 im Übrigen aufzuheben.
Die Beklagte hat unter Bezugnahme auf die Ausführungen in dem
Widerspruchsbescheid beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat nach Einstellung des Verfahrens in Höhe der Kosten
von 58,94 DM die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben, als von der
Klägerin damit eine 10 DM übersteigende Zahlung gefordert wird. Die Klägerin sei
zur Erstattung der Kosten für die Ausfertigung eines Passersatzdokumentes nach
§§ 83 Abs. 2 Nr. 2, 82 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 73 Abs. 1 AuslG verpflichtet. Ein Fall
des § 73 Abs. 1 oder 2 AuslG liege vor, da mit dem bestandskräftigen Bescheid
des Grenzschutzamts vom 22. Juli 1997 die Verpflichtung der Klägerin zur
Rückbeförderung des Ausländers nach Colombo feststehe, nachdem dieser wegen
seiner unerlaubten Einreiseabsicht an der Grenze zurückgewiesen worden sei. Die
Klägerin sei bereits in dem Rückbeförderungsbescheid auf die grundsätzliche
Verpflichtung zur Tragung weiterer Kosten hingewiesen worden. Zu den
Verwaltungskosten, für die die Klägerin aufgrund §§ 82 Abs. 3 Satz 1, 83 Abs. 2 Nr.
2 AuslG hafte, gehörten nach §§ 1 Abs. 1 Satz 1, 10 Abs. 1 Nr. 7 VwKostG als
erstattungsfähige Auslagen auch solche Beträge, die anderen in- und
ausländischen Behörden zustünden. Deshalb seien die im Zusammenhang mit
der Amtshandlung Zurückweisung entstandenen Kosten für die Ausstellung eines
Passersatzdokumentes zur Durchführung der Zurückweisung erstattungsfähig. Die
gesetzliche Risikoverteilung erweise sich als sachgerecht und verhältnismäßig
auch im Hinblick darauf, dass es der Beförderungsunternehmer sei, der seinerseits
erst die Notwendigkeit eines etwaigen Rücktransports veranlasse, indem er seine
Fahrgäste an die Grenze schaffe. Die Inanspruchnahme des
Luftfahrtunternehmers lasse sich als eine spezielle Form der Haftung als Störer
verstehen, der einen von ihm verursachten ordnungswidrigen Zustand zu
beseitigen habe. Die gesetzlichen Regelungen des Ausländergesetzes zur
Verantwortlichkeit von Luftfahrtunternehmern für Passagiere, denen am Zielort die
Einreise verweigert werde, stünden in keinem Widerspruch zu völkerrechtlichen
Regelungen. Sie korrespondierten vielmehr mit dem Abkommen über die
Internationale Zivilluftfahrt (BGBl. 1956 II 441). Die Verantwortlichkeit des
Luftfahrtunternehmers ende nach Nr. 3.36.2 des Anhangs 9 zu diesem
Abkommen erst mit der Einreise des Ausländers. Rechtswidrig sei jedoch die
Forderung nach Erstattung von Personalkosten für die Begleitung des Ausländers
vom Transitbereich zur Botschaft Sri Lankas und zurück in Höhe von insgesamt
758,70 DM. Die vollzugspolizeiliche Begleitung und Überwachung der Ausländer
durch Grenzschutzbeamte zur Verhinderung einer unerlaubten Einreise in das
Bundesgebiet könnten auch bei großzügiger Auslegung nicht als Maßnahmen zur
Versorgung des Ausländers im Sinne von § 83 Abs. 2 Nr. 1 AuslG angesehen
werden. Personalkosten unterfielen nur insoweit der Kostenhaftung des
Beförderungsunternehmers, als sie durch eine erforderliche amtliche Begleitung
des Ausländers angefallen seien. Diese amtliche Begleitung erstrecke sich jedoch
nur auf solche Maßnahmen, die beim unmittelbaren Rücktransport des Ausländers
außer Landes anfielen. Allgemeine Vorhaltekosten zur Grenzsicherung gegen
unerlaubte Einreisen unterfielen nicht der Erstattungsverpflichtung des
Beförderungsunternehmers. Sie könnten auch nicht als allgemeine
Verwaltungskosten geltend gemacht werden, da sie nicht dem abschließenden
Kanon der erstattungsfähigen Auslagen nach § 10 VwKostG unterfielen.
Nach Zulassung der Berufung hinsichtlich der Personalkosten für die Begleitung
der Fahrten zwischen dem Transitbereich und der Heimatbotschaft des Passagiers
auf Antrag der Beklagten durch Beschluss des Senats vom 24. Juni 1999 macht
die Beklagte geltend, die einschränkende Interpretation des § 83 Abs. 2 AuslG
durch das Verwaltungsgericht sei durch den Wortlaut des Gesetzes nicht gedeckt.
Mit der Formulierung des § 83 Abs. 2 Nr. 3 AuslG solle dem
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Mit der Formulierung des § 83 Abs. 2 Nr. 3 AuslG solle dem
Beförderungsunternehmer lediglich eine Möglichkeit der Kostenminderung
aufgezeigt werden, wenn er die Begleitung selbst übernehmen könne. Dies sei auf
den unmittelbaren Rücktransport des Ausländers vom deutschen Abflugort zum
ausländischen Zielort begrenzt. Damit werde aber nicht der Umkehrschluss
zugelassen, dass eine erforderliche amtliche Begleitung stets nur eine solche beim
unmittelbaren Rücktransport sei. Für die Begleitung des von der Klägerin
beförderten Passagiers und drei weiterer Personen bei der Fahrt nach Bonn und
zurück durch drei Polizeivollzugsbeamte und einen Verwaltungsangestellten seien
für 9 1/2 Stunden Kosten von zusammen 2.394 DM und für die Fahrt der Betrag
von insgesamt 640,80 DM angefallen. Für den vorliegenden Fall seien daher
758,70 DM in Rechnung zu stellen.
Die Beklagte beantragt,
unter Abänderung des angegriffenen Urteils die Klage auch hinsichtlich der
Personalkosten für die Begleitung bei den Fahrten zwischen Transitbereich und
Polizeigewahrsam abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie vertritt in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht die Auffassung, nach
dem insoweit unzweideutigen Wortlaut sowie nach Sinn und Zweck der §§ 82, 83
AuslG solle der Beförderungsunternehmer nur dann die in § 83 Abs. 1 Nr. 3 AuslG
bezeichneten Kosten tragen, wenn er nicht selbst die Begleitung des Ausländers
übernehme. Insofern setze die Kostentragungspflicht zwingend voraus, dass der
Beförderungsunternehmer in der Lage sein könne, die Begleitung des Ausländers
auch selbst zu übernehmen. Begleitung und Bewachung seien vorliegend im
Rahmen der allgemeinen hoheitlichen Aufgabenstellung des Bundesgrenzschutzes
zur Verhinderung einer Straftat angefallen und stünden daher auch nicht in
unmittelbarem Zusammenhang mit der Zurückweisung.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der Behördenakten Bezug genommen, die Gegenstand der
mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
Die vom Senat zugelassene und auch sonst zulässige Berufung (§§ 124, 124a
VwGO) ist auf die Erstattung der Personalkosten für die Begleitung des beförderten
Ausländers zur Erledigung von Passangelegenheiten bei dessen Heimatbotschaft
in Bonn in Höhe von 598,50 DM beschränkt. Der Berufungsantrag in dem
Schriftsatz vom 8. Juli 1999 bezieht sich zwar auf Fahrten "zwischen Transitbereich
und Polizeigewahrsam", hierbei handelt es sich aber erkennbar um ein Versehen;
gemeint sind vielmehr die Fahrten zur Botschaft des Ausländers und zurück zum
Flughafen. Wie sich aus der im Berufungsverfahren nachgereichten Berechnung
ergibt, sind der Klägerin nur Personalkosten von 598,50 DM in Rechnung gestellt
worden und nicht 758,70 DM. Die Berufung ist aber nur wegen der Personalkosten
zugelassen. Sie ist auch begründet. Die Klage ist zwar insoweit zulässig, entgegen
der Auffassung des Verwaltungsgerichts sind die angegriffenen Bescheide aber
insoweit nicht rechtswidrig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113
VwGO).
I.
Die Klage ist, wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, als
Anfechtungsklage zulässig; insbesondere ist die Klägerin klagebefugt, obwohl es
sich bei ihr um eine ausländische Rechtspersönlichkeit handelt. Die Klägerin kann
sich nämlich auf die Möglichkeit berufen, durch die Verpflichtung zur Tragung der
von ihr verlangten Kosten in ihren eigenen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2
VwGO). Es kann im Ergebnis offen bleiben, ob sie eine Verletzung der Freiheit der
wirtschaftlichen Betätigung aufgrund Art. 2 Abs. 1 GG geltend machen kann; denn
ihr stehen jedenfalls subjektiv-öffentliche Rechte bei ihrer Tätigkeit als
Luftfahrtunternehmen aufgrund öffentlich-rechtlicher Genehmigung zu. Für die
Klagebefugnis ist nicht unbedingt die Möglichkeit der Verletzung eines Grundrechts
erforderlich, es genügt vielmehr, dass eine sonstige Rechtsposition aufgrund einer
objektivrechtlichen Norm verletzt sein kann, die auch den Einzelnen zu
begünstigen bestimmt ist (vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, 12. Aufl., 1997, § 42
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begünstigen bestimmt ist (vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, 12. Aufl., 1997, § 42
Rdnr. 102 m.w.N.).
Allerdings sprechen nach Auffassung des erkennenden Senats gewichtige Gründe
für die Annahme, dass auch ausländische juristische Personen jedenfalls in
begrenztem Umfang am Schutz der Grundrechte teilhaben. Gemäß Art. 19 Abs. 3
GG gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie
ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Aus dem Wortlaut dieser Vorschrift
folgt nicht zwingend der Umkehrschluss, dass ausländische juristische Personen
nicht Grundrechtsträger sein können; denn Art. 19 Abs. 3 GG behält die
Grundrechte nicht ausdrücklich "nur" den inländischen juristischen Personen vor
(Bethge, AöR 104, 83; Degenhardt, EuGRZ 1981, 161; Niessen, NJW 1968, 1018;
Ritter, NJW 1964, 279; Rux, demn. in ZAR Heft 5/1999; OVG Nordrhein-Westfalen,
15.03.1989 -- 17 A 1780/88 --, EZAR 220 Nr. 3 = NVwZ 1990, 1090; a.A. Badura,
Staatsrecht, 2. Aufl., 1996, S. 87; Huber in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl.,
1999, Art. 19 Abs. 3 Rdnr. 310 ff.; Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl. 1997, Art. 19 Rdnr.
15; Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. III Rdnr. 30; Ladeur in GK-GG, Art. 19 Abs. 3
Rdnr. 38). Aus der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes lässt sich lediglich
entnehmen, dass zwischen inländischen und ausländischen juristischen Personen
unterschieden werden sollte; die Gründe für die Differenzierung bleiben indes im
Unklaren (dazu PR, 32. Sitzung des Grundsatzausschusses, Sten. Prot. S. 78; v.
Mutius in BK, Art. 19 Abs. 3 GG Rdnr. 50; Quaritsch in Hdb. d. Staatsrechts, Bd. IV,
1989 § 120 Rdnr. 34; Stern, Staatsrecht, Bd. III/1, S. 1135). Im Allgemeinen wird als
Motiv des Verfassungsgesetzgebers angenommen, dem Gesetzgeber sollte ein
fremdenrechtlicher Handlungsspielraum verbleiben (Bethge, AöR 104, 54; v.
Mutius, a.a.O., Rdnr. 50; Quaritsch, a.a.O., § 120 Rdnr. 36 -- 38; Stern, a.a.O., s.
1135; Ladeur, a.a.O., Rdnr. 38). Wenn aber dem Gesetzgeber die mehr oder
weniger vollständige Gleichstellung ausländischer mit inländischen juristischen
Personen überlassen werden sollte, dann ist zu berücksichtigen, dass aufgrund
von zahlreichen Abkommen mit ausländischen Staaten ausländischen natürlichen
und juristischen Personen in weitem Umfang die Inanspruchnahme subjektiver
Freiheitsrechte und wirtschaftlicher Betätigungsrechte eingeräumt worden ist.
Damit hat der Gesetzgeber in weiten Bereichen auch ausländischen juristischen
Personen eine Gleichbehandlung gewährleistet. Deshalb kann mit gutem Grund
die Auffassung vertreten werden, dass in diesem Umfang ausländische juristische
Personen auch mögliche Träger von Grundrechten, insbesondere der Rechte auf
wirtschaftliche Betätigungsfreiheit sein können (näher dazu Degenhardt, a.a.O.;
Rux, a.a.O.). Um Wiederholungen zu vermeiden, wird auf die Ausführungen von
Degenhardt und Rux sowie des OVG Nordrhein-Westfalen (a.a.O.) Bezug
genommen. Damit gewinnt das allgemeine Freiheitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG
zwar insoweit für ausländische juristische Personen eine ähnliche Geltung wie das
Deutschengrundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG für Deutsche. Sie nehmen jedoch
nicht an den speziellen Gewährleistungen der Freiheit der Wahl und der Ausübung
des Berufs teil, die Art. 12 Abs. 1 GG nur Deutschen gewährleistet. Deshalb
erscheint die Anerkennung einer beschränkten Grundrechtsfähigkeit ausländischer
juristischer Personen systematisch vertretbar (vgl. dazu insgesamt OVG
Nordrhein-Westfalen, 15.03.1989, a.a.O.; bejahend für Anspruch auf Entscheidung
wegen enteignungsgleichen Eingriffs in das Grundstückseigentum BGH,
28.02.1980 -- III ZR 165/78 --, NJW 1980, 1567; für das Beförderungsverbot
gegenüber ausländischen Luftfahrtunternehmen offen gelassen: BVerwG,
14.04.1992 -- 1 C 48.89 --, EZAR 220 Nr. 3 = NVwZ 1992, 682; BVerfG, 02.12.1997
-- 2 BvL 55/92 u.a. --, BVerfGE 97, 49 = EZAR 220 Nr. 5).
Das Bundesverfassungsgericht hat sich bisher zu der Streitfrage nicht endgültig
geäußert. Zunächst hat der 1. Senat des Bundesverfassungsgerichts die Frage, ob
Grundrechte auch für ausländische juristische Personen gelten, ausdrücklich offen
gelassen (BVerfGE 12, 6 und 18, 441). Später hat er ohne nähere Begründung
ausgeführt, Sinn und Wortlaut des Art. 19 Abs. 3 GG verböten eine Ausdehnung
der Grundrechte auf ausländische juristische Personen (BVerfGE 21, 207 und 23,
229). Der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts hat die Lösung der Streitfrage
später dann wieder ausdrücklich offen gelassen (BVerfGE 61, 1). Der Bayerische
Verfassungsgerichtshof hat eine ausländische juristische Person grundsätzlich für
verfassungsbeschwerdeberechtigt erklärt, soweit sie Träger des geltend
gemachten verfassungsmäßigen Rechts sein kann, aber im Hinblick auf das
zusätzliche Erfordernis der örtlichen Beziehung zum bayrischen Staatsgebiet
verlangt, dass die juristische Person ihren Sitz in Bayern hat; der Schutzzweck von
Art. 120 der Bayerischen Verfassung gebiete nicht, die Beschwerdeberechtigung
für ausländische juristische Personen über diese Grundsätze hinaus auszudehnen
(08.10.1991 -- Vf. 31 -- VI -- 90 --, VerfGHE BY 44, 107 = BayVBl. 1992, 46).
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Auch wenn man nicht der Auffassung über die -- begrenzte -- Anwendbarkeit von
Grundrechten auf ausländische juristische Personen folgt, kann sich die Klägerin
darauf berufen, durch die ihr auferlegte Zahlungsverpflichtung in ihren subjektiv-
öffentlichen Rechten verletzt zu sein. Sie verfügt nämlich über eine
Betriebsgenehmigung aufgrund §§ 20, 21a Satz 1 Luftverkehrsgesetz (vom
01.08.1922, RGBl. I 681; zuletzt geändert durch Gesetz v. 25.08.1998, BGBl. I
2432, -- LuftVG --) in Verbindung mit den Bestimmungen des Abkommens über
die Internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944 (Gesetz v. 07.04.1956,
BGBl. II 411) -- ICAO -- und des zu ihren Gunsten anwendbaren deutsch-
bahrainischen Luftverkehrsabkommens vom 18. Juni 1991 (BGBl. 1993 II 819; Ges.
vom 27.04.1993, BGBl. 1993 II 818), das am 5. November 1993 in Kraft getreten
ist (Bekanntmachung vom 28.10.1993, BGBl. 1993 II 2040), die ihr insbesondere
bei der Beförderung von Personen nach und aus Deutschland dieselben Rechte
einräumen wie einem deutschen Luftverkehrsunternehmen. In dem zuletzt
genannten Abkommen sind zwar überwiegend Rechte der Vertragsparteien, also
der Bundesrepublik Deutschland und des Staats Bahrein, vereinbart, mittelbar
sind aber auch die Luftfahrtunternehmen begünstigt. Gemäß Art. 2 gewährt eine
Vertragspartei der anderen Vertragspartei zur Durchführung des internationalen
Fluglinienverkehrs durch die bezeichneten Unternehmen auf den festgelegten
Linien Überflug- und Landerechte. Die Tätigkeit der Luftfahrtunternehmen ist
davon abhängig, dass eine Vertragspartei sie der anderen bezeichnet, die
Genehmigungen zum Betrieb des internationalen Fluglinienverkehrs (Art. 3 Abs. 2)
gewährt den Luftfahrtunternehmen aber die in dem Abkommen vereinbarten
Rechte (vgl. Art. 4 Abs. 2 Satz 2). Dazu gehört, dass von einem bezeichneten
Unternehmen der anderen Vertragspartei keine höheren Gebühren erhoben
werden als die für Luftfahrzeuge eines inländischen Unternehmens in ähnlichem
internationalen Fluglinienverkehr (Art. 5) und dass die bezeichneten Unternehmen
teilweise von Zöllen und sonstigen Abgaben befreit sind (Art. 6). Den bezeichneten
Unternehmen der Vertragsparteien wird in billiger und gleicher Weise Gelegenheit
gegeben, den Fluglinienverkehr auf den festgelegten Linien zu betreiben, allerdings
unter Rücksichtnahme auf die bezeichneten Unternehmen der anderen
Vertragspartei nach im Einzelnen im Vertrag vereinbarten Kriterien (Art. 8).
Schließlich gewährt jede Vertragspartei dem bezeichneten Unternehmen der
anderen Vertragspartei auf der Grundlage der Gegenseitigkeit das Recht, in ihrem
Hoheitsgebiet Niederlassungen sowie Verwaltungs-, kaufmännisches und
technisches Personal zu unterhalten, soweit dies für die Erfordernisse des
Unternehmens notwendig ist (Art. 11 Abs. 1). Zur Verpflichtung von
Luftfahrtunternehmen, Kosten im Rahmen von Zurückweisungen zu tragen,
verhält sich das Abkommen nicht. In Art. 13 wird allerdings Luftfahrtunternehmen,
die in beiden Staaten Luftverkehrsrechte ausüben, die Durchführung von
Maßnahmen auf Ersuchen erlaubt, die gewährleisten sollen, dass nur Fluggäste
mit den für die Einreise in den ersuchenden Vertragsstaat oder die Durchreise
durch diesen Staat erforderlichen Dokumenten befördert werden (Abs. 1). Wird ein
Fluggast, der auf einer in diesem Abkommen bezeichneten Linie befördert worden
ist, von einer Vertragspartei zurückgewiesen, so hat ihn die andere Vertragspartei
zurückzuübernehmen, sofern er sich dort nicht nur auf der Durchreise aufgehalten
hat (Abs. 2). Durch diese Bestimmungen sind zum einen Kontrollmaßnahmen
ermöglicht und zum anderen die Rückübernahme von zurückgewiesenen
Passagieren durch den anderen Vertragsstaat gewährleistet. Es braucht nicht im
Einzelnen geklärt zu werden, inwieweit Verkehrsunternehmen hierdurch jeweils
unmittelbar begünstigt sind. Insgesamt ergeben sich jedoch aus diesen
Vertragsbestimmungen subjektive Rechtspositionen, auf die sich die Klägerin bei
Ausübung ihrer Betriebsgenehmigung berufen kann.
II.
Die Berufung der Beklagten ist wegen der allein streitbefangenen Personalkosten
begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht entschieden, dass die
Heranziehung der Klägerin zur Tragung der Personalkosten für die Begleitung des
von ihr beförderten Ausländers auf Hin- und Rückfahrt zwischen Flughafen und
Botschaft schon dem Grunde nach rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren
Rechten verletzt (§ 113 VwGO).
1. Der Überprüfung des von der Klägerin angegriffenen Leistungsbescheids
vom 16. November 1998 steht die Bestandskraft des
Beförderungsbescheids vom 22. Juli 1997 nicht entgegen.
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Die Klägerin wendet sich mit der Klage ebenso wie zuvor mit dem Widerspruch
ausschließlich gegen die gegen sie ergangene Zahlungsaufforderung. Die
Aufforderung zur Beförderung des Passagiers nach Colombo mit Bescheid vom 22.
Juli 1997 ist bestandskräftig und damit im vorliegenden Verfahren nicht mehr zu
überprüfen. In diesem Bescheid ist auch ein Hinweis auf die Kostenpflicht des
Ausländers und des Beförderungsunternehmers enthalten, damit ist aber die
Kostenverpflichtung der Klägerin nicht verbindlich festgestellt und konkretisiert.
Der Hinweis auf die Kostenverpflichtung nach § 73 Abs. 1 AuslG in dem
Rückbeförderungsbescheid vom 22. Juli 1997 hat den Leistungsbescheid weder
vorweggenommen noch ihn teilweise verbindlich präjudiziert. Daher ist der
Leistungsbescheid vom 16. November 1998, soweit er hier noch angegriffen ist,
nämlich wegen des Betrags von 598,50 DM für Beförderungskosten innerhalb
Deutschlands, hinsichtlich der Kostenpflicht der Klägerin nach Grund und Höhe in
vollem Umfang gerichtlich zu überprüfen und nicht nur wegen Art und Höhe der
von der Klägerin zu tragenden Kosten.
2. Die Klägerin haftet gemäß §§ 82 Abs. 3 Satz 1, 83 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m.
Abs. 1 Nr. 3 AuslG als Beförderungsunternehmer aufgrund der
Zurückweisung des Passagiers neben diesem Ausländer für die Kosten der
Rückbeförderung und für die Kosten, die von der Ankunft des Ausländers an der
Grenzübergangsstelle bis zum Vollzug der Entscheidung über die Einreise
entstehen, und hierzu gehören auch die erforderlichen Personalkosten der
amtlichen Begleitung zur Beschaffung von Reisedokumenten bei der
Heimatbotschaft des Ausländers in Bonn.
a) Aufgrund des von der Klägerin nicht angegriffenen Bescheids vom 22.
Juli 1997 steht verbindlich fest, dass es sich bei der Zurückweisung und
anschließenden Beförderung des sri-lankischen Passagiers um einen Fall des § 73
Abs. 1 AuslG handelt, der die Kostenpflicht der Klägerin nach § 82 Abs. 3 Satz 1
AuslG begründet.
Deshalb braucht im vorliegenden Verfahren nicht überprüft zu werden, ob der
Rückbeförderung tatsächlich ein erfolglos gebliebener Einreiseversuch zugrunde
liegt. Es kann auch offen bleiben, ob eine Kostenverpflichtung nicht entsteht, wenn
die Zurückweisung offensichtlich rechtswidrig war (betr. Abschiebung: VGH Baden-
Württemberg, 24.03.1983 -- 11 S 778/81 --, EZAR 137 Nr. 4; Hess. VGH,
06.10.1994 -- 10 UE 2754/93 --, NVwZ 1995, 111 = DVBl. 1995, 582 = DÖV 1995,
876; OVG Nordrhein-Westfalen, 16.04.1997 -- 17 A 3412/94 --, EZAR 049 Nr. 1 =
NWVBl. 1998, 66 = InfAuslR 1997, 455). Denn für eine derartige Annahme gibt es
hier keinen Anhalt.
Im Übrigen kommt es auf die Rechtmäßigkeit der Zurückweisung hier ohnehin
nicht an; denn die Rückbeförderungspflicht knüpft lediglich an den tatsächlich
erfolglosen Einreiseversuch an (Hess. VGH, 23.03.1998 -- 12 UE 1310/95 --, EZAR
055 Nr. 1 = ESVGH 48, 320; Renner, Ausländerrecht, 7. Aufl., 1999, § 73 AuslG
Rdnr. 4). Diese Rückbeförderungsverpflichtung der Beförderungsunternehmer ist
Teil der auf europäischer Ebene verabredeten Maßnahmen zur Verhinderung
illegaler Einwanderung (dazu Cruz, ZAR 1991, 178; Grabherr, NVwZ 1989, 38;
Hellenthal, ZAR 1993, 76; Renner, Ausländerrecht in Deutschland, 1998, Rdnr.
4/143 m.w.N.) und als solche sowohl mit Art. 33 GK als auch mit sonstigem
Völkerrecht vereinbar (BVerwG, 14.04.1992 -- 1 C 48.89 --, EZAR 220 Nr. 3 =
NVwZ 1992, 682; Hailbronner, Ausländerrecht, § 73 AuslG Rdnr. 5 f.; vgl. auch Art.
26 Abs. 1 Bst. a Satz 2 Schengener Durchführungsübereinkommen vom
19.06.1990, BGBl. 1993 II 1013 -- SDÜ --; Ges. vom 15.07.1993, BGBl. II 1010;
geändert durch Ges. vom 01.07.1997, BGBl. I 1606). Die
Beförderungsverpflichtung besteht aufgrund einer bloßen Risikohaftung und ist
deshalb insbesondere von einem Verschulden des Beförderungsunternehmers
unabhängig (Hess. VGH, 23.01.1989 -- 12 TH 3157/87 --, EZAR 220 Nr. 2 = NVwZ
1989, 393; GK-AuslR, § 73 AuslG Rdnr. 52; differenzierend dagegen
Westphal/Stoppa, Ausländerrecht für die Polizei, 1997, S. 287 f.). Sie ist öffentlich-
rechtlicher Art und mit Zwangsmitteln durchsetzbar. Soweit sie die
Beförderungsunternehmer mittelbar unter anderem zur Überprüfung der
Einreisepapiere von Passagieren verpflichtet, steht sie im Einklang mit Art. 26 Abs.
1 Bst. b SDÜ und Art. 13 ICAO und dessen Anhang 9 (dazu BVerfG, 02.12.1997 --
2 BvL 55/92 u.a. --, BVerfGE 97, 49 = EZAR 220 Nr. 5). Nach der hier
maßgeblichen Fassung von Anhang 9 vom Juli 1990 (9. Auflage) vergewissern sich
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maßgeblichen Fassung von Anhang 9 vom Juli 1990 (9. Auflage) vergewissern sich
die Fluggesellschaften am Abflugsort, dass der Passagier im Besitz der in den
Vertragsstaaten vorgeschriebenen Kontrolldokumente ist (Nr. 3.37). Die
Verpflichtung der Fluggesellschaft zur Entfernung einer für unzulässig erklärten
Person aus dem Staatsgebiet zum Ausgangspunkt der Reise oder an einen
beliebigen Ort, wo sie zulässig ist (Nr. 3.35), endet erst mit der endgültigen
Zulassung dieser Person durch den betreffenden Staat (Nr. 3.36.2). Die
Feststellung einer Nachlässigkeit bei der Dokumentenkontrolle ist nur für die
Verhängung von Geldstrafen vorausgesetzt (Nr. 3.37.1), nicht für die
Rückbeförderungsverpflichtung.
Für das vorliegende Verfahren ist darüber hinaus unerheblich, ob der Klägerin die
Ersatzvornahme ordnungsgemäß angedroht worden ist. Die Ersatzvornahme
muss schriftlich angedroht, hierbei muss für die Erfüllung der Verpflichtung eine
Frist, innerhalb welcher der Vollzug dem Pflichtigen billigerweise zugemutet werden
kann, bestimmt und die Kosten für die Ersatzvornahme müssen vorläufig
veranschlagt werden (§ 13 Abs. 1 Abs. 4 Satz 1 Verwaltungsvollstreckungsgesetz
v. 27.04.1953, BGBl. I 157 -- VwVG --), und deshalb ist die Androhung ohne
Bestimmung einer eigenen Frist ebenso rechtswidrig (Hess. VGH, 23.03.1998,
a.a.O.) wie die Androhung ohne Voranschlag der voraussichtlichen Kosten. Da hier
die Zurückweisung durch Beförderung nach Colombo nicht im Wege der
Ersatzvornahme vollzogen wurde und hierfür auch keine Kosten angesetzt sind,
kommt es für den Erfolg der Klage nicht darauf an, dass in dem Bescheid vom 22.
Juli 1997 weder eine eigene Frist für die Ersatzvornahme noch die voraussichtlichen
Kosten bestimmt sind. Die Beförderung erfolgte offenbar durch die Klägerin.
b) Entgegen der Auffassung der Klägerin und des Verwaltungsgerichts
handelt es sich bei den streitbefangenen Personalkosten um solche der
amtlichen Begleitung im Sinne von § 83 Abs. 2 Nr. 3 AuslG. Nach dem Wortlaut
von § 82 Abs. 3 Satz 1 AuslG bestehen kaum Zweifel daran, dass die Kosten für
die Begleitung auf Fahrten zum Zwecke der Passbeschaffung zu denjenigen
Kosten gehören können, die von der Ankunft des Ausländers an der
Grenzübergangsstelle bis zum Vollzug der Entscheidung über die Einreise
entstanden sind. Der Umfang dieser Kosten ist jedoch in § 83 Abs. 2 AuslG
verbindlich festgelegt. Die dortigen Bestimmungen sind weder der Art noch der
Höhe nach im Hinblick auf die Bestimmung des § 82 Abs. 3 Satz 1 AuslG über die
Kostenverpflichtung erweiternd auszulegen (Hailbronner, a.a.O., § 83 AuslG Rdnr.
1; Renner, Ausländerrecht, § 83 AuslG Rdnr. 2).
Kosten für die Begleitung des Ausländers aus Sicherheitsgründen innerhalb des
Bundesgebiets zählen jedenfalls bei unbefangener Betrachtungsweise nach
allgemeinem Verständnis nicht zu den Beförderungs- und sonstigen Reisekosten
für den Ausländer innerhalb des Bundesgebiets und zum Zielort außerhalb des
Bundesgebiets im Sinne von § 83 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 AuslG. Bei ihnen
handelt es sich auch schon nach dem Wortsinn nicht um Verwaltungskosten, die
bis zum Vollzug der Entscheidung über die Einreise entstehen (§ 83 Abs. 2 Nr. 2 1.
Alternative AuslG). Sie könnten allenfalls als Ausgaben für die Unterbringung,
Verpflegung und sonstige Versorgung des Ausländers im Sinne von § 83 Abs. 2 Nr.
2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 2. Alternative AuslG verstanden werden.
Im weiteren Sinne dienen auch die Kosten für die aus Sicherheitsgründen
notwendige Begleitung durch Grenzschutzbeamte bei der Fahrt zur
Heimatbotschaft und zurück zur Transitzone im Flughafen der sonstigen
Versorgung des Ausländers. Die Begleitung durch besondere
Grenzschutzbedienstete auf diesen Fahrten tritt an die Stelle der Überwachung
der Transitzone durch den Bundesgrenzschutz. Da letztere aber zu den
allgemeinen Sicherheitsmaßnahmen gehört, die weder dem Ausländer noch dem
Beförderungsunternehmer in Rechnung gestellt werden, bestehen erhebliche
Bedenken dagegen, die bei Fahrten außerhalb des Flughafens entstehenden
Kosten für die Sicherung und Bewachung des Ausländers ohne weiteres dem
Begriff der sonstigen Versorgung des Ausländers zu subsumieren. Der Aufenthalt
eines zurückgewiesenen Ausländers außerhalb des Transitbereichs des
Flughafengeländes erfordert allerdings besondere Regelungen, weil der Ausländer
an einer zugelassenen Grenzübergangsstelle mit Überschreiten der Grenze und
Passieren der Grenzübergangsstelle eingereist ist (§ 59 Abs. 2 Satz 1 AuslG), im
Übrigen aber eine Einreise bereits dann erfolgt ist, wenn der Ausländer die Grenze
überschritten hat (§ 59 Abs. 2 Satz 3 AuslG). Dies hat zur Folge, dass ein
Ausländer auch dadurch einreisen kann, dass er die Grenzkontrollstelle am
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Ausländer auch dadurch einreisen kann, dass er die Grenzkontrollstelle am
Flughafen umgeht oder aus der Transitzone ohne Grenzkontrolle entweicht. Wird
dem Ausländer von der mit der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden
Verkehrs beauftragten Behörde das Passieren der Grenzübergangsstelle zu einem
bestimmten vorübergehenden Zweck erlaubt, ist es fraglich, ob damit bereits eine
Einreise erfolgt ist. Deshalb wird durch die nachträglich eingefügte Bestimmung
des § 59 Abs. 2 Satz 2 AuslG klargestellt, dass in einem derartigen Fall vor der
Entscheidung über die Zurückweisung nach § 60 AuslG oder §§ 18, 18a AsylVfG
oder während der Vorbereitung, Sicherung oder Durchführung dieser Maßnahme
keine Einreise vorliegt, solange den Grenzbehörden eine Kontrolle des Aufenthalts
des Ausländers möglich bleibt. Soweit ein zurückgewiesener oder für die
Zurückweisung in Betracht kommender Ausländer zum Zwecke der
Passbeschaffung die Transitzone verlassen muss, ist er demzufolge nicht
eingereist, falls und solange er von Kontrollbediensteten bewacht wird. Da es sich
insoweit um einen Ausnahmetatbestand handelt, werden auch die insoweit
anfallenden Kosten nicht von dem Begriff der sonstigen Versorgung des
Ausländers nach § 83 Abs. 2 Nr. 2 AuslG erfasst. Schließlich hat der Gesetzgeber
anlässlich der Einfügung von § 59 Abs. 2 Satz 2 AuslG weder eine Klarstellung noch
eine dahingehende Erweiterung der Kostenvorschriften in § 83 Abs. 1 Nr. 2 u. Abs.
2 Nr. 2 AuslG vorgenommen.
In Betracht kommt danach nur die Kostenpflicht der Klägerin nach § 83 Abs. 2 Nr.
3 AuslG. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die Personalkosten für die
Begleitung des Ausländers zur Heimatbotschaft des Ausländers könnten nicht als
Kosten verstanden werden, die durch eine erforderliche amtliche Begleitung des
Ausländers entstehen und gemäß § 83 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. Abs. 1 Nr. 3 AuslG von
dem Beförderungsunternehmer zu tragen sind, soweit dieser nicht selbst die
erforderliche Begleitung des Ausländers übernimmt. Die letztere Einschränkung
deute unmissverständlich darauf hin, dass die im Gesetz geregelte amtliche
Begleitung des Ausländers nur im Zusammenhang mit seiner Beförderung
erforderlich werden könne und es sich bei der Beförderung nur um diejenige
Beförderung handele, für die der Beförderungsunternehmer einzustehen habe.
Deswegen gehöre zu der Beförderung nur diejenige, die durch Vollzug der
Zurückweisung notwendig wird. Gemäß § 83 Abs. 1 Nr. 1 AuslG gehörten hierzu
auch die Beförderung und Reisen innerhalb des Bundesgebiets, damit seien aber
lediglich diejenigen Strecken gemeint, die auf dem Weg in den Zielstaat
zurückzulegen sind. Dem vermag der Senat nicht beizupflichten.
Hinsichtlich der Haftung des Beförderungsunternehmers fällt auf, dass diese in
mehrfacher Hinsicht von der allgemeinen Beschreibung des Haftungsumfangs
abweicht. Ohne jede Einschränkung haftet der Beförderungsunternehmer nur für
die Beförderungs- und sonstigen Reisekosten für den Ausländer innerhalb des
Bundesgebiets und bis zum Zielort außerhalb des Bundesgebiets (§ 83 Abs. 1 Nr.
1, Abs. 2 Nr. 1 AuslG). Hinsichtlich der Verwaltungskosten ist allgemein auf die
Vorbereitung und Durchführung der Maßnahme (der Abschiebung,
Zurückschiebung oder Zurückweisung) abgestellt, während es für den
Beförderungsunternehmer auf den Zeitraum bis zum Vollzug der Entscheidung
über die Einreise ankommt und außerdem die Kosten für die Abschiebungshaft
und die Übersetzungskosten nicht ausdrücklich erwähnt sind (§ 83 Abs. 1 Nr. 2,
Abs. 2 Nr. 2 AuslG). Die Kosten der erforderlichen amtlichen Begleitung des
Ausländers bis zum Vollzug der aufenthaltsbeendenden Maßnahme oder der
Zurückweisung oder Einreiseverweigerung sind ausdrücklich gesondert geregelt (§
83 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 3 AuslG). Eine amtliche Begleitung des Ausländers, der
entweder zurückgewiesen, zurückgeschoben oder abgeschoben werden soll,
kommt sowohl innerhalb als auch außerhalb des Bundesgebiets in Betracht.
Insofern verhält es sich nicht anders als mit den Beförderungs- und sonstigen
Reisekosten für den Ausländer, die unabhängig davon erfasst sind, ob sie im In-
oder im Ausland entstehen. Unter amtlicher Begleitung ist zu verstehen, dass der
Ausländer bei Fahrten und sonstigen Reisen zwischen dem Ort seiner Festnahme,
der Haftanstalt oder der sonstigen Gewahrsamseinrichtung, dem Transitraum im
Flughafen und dem Zielort im Ausland bewacht wird, damit er sich der
Vollzugsmaßnahme nicht entziehen kann. Gegenüber diesem Zweck, den Vollzug
der Zurückweisung nicht zu gefährden, tritt das Interesse an der Verhinderung von
Straftaten zurück; soweit eine unerlaubte Einreise verhindert werden soll, steht
dies in einem engen sachlichen Zusammenhang mit dem Vollzug der
Zurückweisung. Mit der Betonung, dass sämtliche entstehenden Kosten
einschließlich der Personalkosten erfasst sind, macht der Gesetzgeber deutlich,
dass die Haftung insoweit alle anfallenden Kosten abdecken soll.
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Welche Bedeutung unter diesen Umständen der Ausnahme zugunsten des
Beförderungsunternehmers zukommt, dass dieser nicht für Kosten aufzukommen
hat, soweit er die erforderliche Begleitung des Ausländers selbst übernimmt,
könnte nach dem Wortlaut unklar erscheinen. Offensichtlich ist an diejenigen Fälle
gedacht, in denen der Ausländer zwar der Begleitung bedarf, diese aber nicht
unbedingt durch Amtspersonen erfolgen muss. Bei Fahrten im Ausland bis zu dem
vorgegebenen Zielort kann dies in Betracht kommen, wenn der
Beförderungsunternehmer selbst die Gewähr dafür bietet, dass der Ausländer
tatsächlich an den Zielort befördert wird und dies nicht, durch welche Mittel auch
immer, verhindert. Denkbar ist, dass der Beförderungsunternehmer diese
Garantie durch eigene Sicherungskräfte übernimmt oder in dem
Beförderungsmittel, insbesondere in dem Luftfahrzeug, Sicherheitskräfte des
Heimatstaats des Standorts des Luftfahrzeugs eingesetzt sind. Bei Fahrten im
Inland ist diese Möglichkeit im Hinblick auf das staatliche Gewaltmonopol im
Allgemeinen weder für Landfahrzeuge noch für Luftfahrzeuge bei einer späteren
Zwischenlandung im Inland in Betracht zu ziehen. Unabhängig davon spricht die
Einschränkung in § 83 Abs. 2 Nr. 3 AuslG jedenfalls nicht zwingend dafür, den dort
in Bezug genommenen Haftungsumfang hinsichtlich der amtlichen Begleitung
nach § 83 Abs. 1 Nr. 3 AuslG auf diejenigen Fälle zu beschränken, in denen die
Begleitung ersatzweise durch den Beförderungsunternehmer übernommen
werden kann. Die Ausnahme konkretisiert lediglich den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, um klarzustellen, dass Kosten für eine Begleitung
nicht verlangt werden dürfen, wenn diese nicht notwendig war.
Angesichts der weitreichenden Fassung der Grundvorschrift des § 83 Abs. 3 Satz 1
AuslG ist § 83 Abs. 2 Nr. 3 AuslG dahin zu verstehen, dass der
Beförderungsunternehmer auch für die Personalkosten der amtlichen Begleitung
des Ausländers während notwendiger Fahrten im Inland haften soll. Dort sind
nämlich außer den Kosten der Rückbeförderung des Ausländers selbstständig
auch die Kosten genannt, die von der Ankunft des Ausländers an der
Grenzübergangsstelle bis zum Vollzug der Entscheidung über die Ausreise
entstehen. Damit sind die Kosten lediglich zeitlich begrenzt. Von der Ankunft des
Ausländers an der Grenzübergangsstelle bis zum Vollzug der Entscheidung über
die Einreise können aber nicht nur unmittelbar der Rückbeförderung dienende
Maßnahmen notwendig werden, sondern auch solche, die -- jeweils vor der Einreise
-- der Durchführung eines zwischenzeitlichen Asylverfahrens, der
Krankenversorgung zum Zwecke der Gewährleistung der Reisefähigkeit und der
Beschaffung der notwendigen Reisedokumente dienen. Wenn während dieser
Maßnahmen und bei hierfür erforderlich werdenden Fahrten Sicherheitspersonal
eingesetzt werden muss, um die letztlich in Aussicht genommene
Rückbeförderung nicht zu gefährden, ist der sachliche Bezug zur Zurückweisung
im Sinne von § 73 Abs. 1 AuslG gewahrt.
Unter diesen Umständen kann die Klägerin nicht mit Erfolg einwenden, bei den
entstandenen Kosten handele es sich um solche der Grenzsicherung, die zu den
Aufgaben des Bundesgrenzschutzes gehörten und ihr als Transportunternehmerin
nicht in Rechnung gestellt werden dürften. Denn es handelt sich gerade nicht um
die üblicherweise anfallenden Kosten bei der Sicherung der Grenze am Flughafen,
für die weder der Ausländer selbst noch der Beförderungsunternehmer
einzustehen hat. Zudem kann die Klägerin ihrer Kostenverpflichtung auch nicht mit
dem Einwand entgehen, die Beklagte habe das Personal sowieso einsetzen
müssen. Denn die Vorschriften über die Haftung des Beförderungsunternehmers
sehen gerade vor, dass dieser für Personalkosten aufzukommen hat, die in den
gesetzlich umschriebenen Fällen aufgrund der Zurückweisung eines von dem
Beförderungsunternehmer zur Grenze gebrachten Ausländers entstanden sind.
Damit hat er für die von ihm veranlassten Personalkosten ohne Rücksicht darauf
aufzukommen, dass diese auch sonst angefallen wären.
3. Der Leistungsbescheid vom 16. November 1998 ist hinsichtlich der dort
enthaltenen anteiligen Personalkosten von 598,50 DM weder nach der Art
der Berechnung noch hinsichtlich des Stundensatzes rechtlich zu beanstanden.
a) Die Kosten der erforderlichen amtlichen Begleitung des Ausländers
sind aufgrund der allgemeinen Grundsätze zur Berechnung von
Personalkosten der öffentlichen Hand zu berechnen (§ 83 Abs. 4 Satz 2 AuslG); die
Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes (v. 23.06.1970, BGBl. I 821; zuletzt
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Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes (v. 23.06.1970, BGBl. I 821; zuletzt
geändert durch Gesetz v. 05.10.1994, BGBl. I 2914) -- VwKostG -- kommen im
Verhältnis zu den speziellen Kostenbestimmungen des § 83 AuslG grundsätzlich
nicht zur Anwendung.
Die Vorschriften des VwKostG gelten auch für Kosten aufgrund von
Bundesgesetzen, die nach Inkrafttreten des VwKostG erlassen werden, wenn die
Gesetze von Behörden des Bundes ausgeführt werden (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 VwKostG). Die ausländergesetzlichen Bestimmungen über die
Zurückweisung und die Maßnahmen gegenüber Beförderungsunternehmern an
der Grenze werden vom Bundesgrenzschutz als Bundesbehörde ausgeführt (§§ 63
Abs. 4 Nr. 5 u. 6, 83 Abs. 4 Satz 1 AuslG; § 2 Abs. 1 BGSG vom 19.10.1994, BGBl. I
2978, zuletzt geändert durch Ges. vom 25.08.1998, BGBl. I 2486); daher sind die
Vorschriften des VwKostG grundsätzlich auf die hierbei entstehenden Kosten
anzuwenden. Das VwKostG ist jedoch in erster Linie auf die Erhebung von
Gebühren für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Bundesbehörden
ausgerichtet und sieht nur ausnahmsweise die gesonderte Erstattung von
Auslagen aufgrund des Katalogs des § 10 vor, während im Rahmen der Haftung
der Beförderungsunternehmer für die Kosten der Rückbeförderung und während
des Aufenthalts bis zum Vollzug der Entscheidung über die Einreise keine
Gebühren erhoben, sondern ausschließlich diejenigen Kosten konkret berechnet
wurden, die in Form von Auslagen oder in sonstiger Form tatsächlich anfallen (§§
82 Abs. 3 Satz 1, 83 Abs. 2 AuslG). Dabei handelt es sich zum einen um
Aufwendungen, die im Bereich der zuständigen Behörde unmittelbar entstehen
und üblicherweise durch Verwaltungsgebühren erfasst werden, zum anderen um
anderenorts entstehende Aufwendungen, die sonst zumindest teilweise durch die
Erstattung von Auslagen nach dem Katalog des § 10 Abs. 1 VwKostG ausgeglichen
werden. Da der Umfang der Haftung des Ausländers, des Arbeitgebers und des
Beförderungsunternehmers nach §§ 82, 83 AuslG wesentlich anders konstruiert
und zudem je nach der haftenden Person differenziert ist, kann jedenfalls insoweit
nicht auf die allgemeinen Vorschriften des VwKostG zurückgegriffen werden. Diese
treten vielmehr hinter die speziellen Vorschriften der §§ 82, 83 AuslG zurück. Dies
wirkt sich auch und gerade auf den Ansatz von Personalkosten aus, deren
Berechnung sowohl dem Grunde als auch der Art und Höhe nach durch § 83 Abs. 1
Nr. 3, Abs. 2 Nr. 3, Abs. 4 Satz 2 AuslG besonders geregelt ist (vgl. dazu auch: VG
Bremen, 26.01.1995 -- 2 A 78/94 --, NVwZ-RR 1996, 29; Personalkosten gehören
nicht zu den "Aufwendungen" im Sinne von § 40 Abs. 2 BGSG).
b) Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die
Personalkosten nach den Bestimmungen über wirtschaftliche Leistungen
des Bundesgrenzschutzes zugunsten Dritter (Erlass des Bundesministeriums des
Innern vom 28.10.1993 -- P II 5-632201/34 --) -- BWL-BGS -- berechnet hat. Diese
Bestimmungen beruhen auf §§ 61 und 63 der Bundeshaushaltsordnung a. F. sowie
den dazu erlassenen vorläufigen Verwaltungsvorschriften. Sie sind zwar
offensichtlich noch nicht, wie nach dem o.g. Erlass beabsichtigt, im Mitteilungsblatt
für den Bundesgrenzschutz veröffentlicht, dies berührt aber ihre Wirksamkeit als
Verwaltungsvorschriften nicht. Die Kostenhaftung von Ausländern, Arbeitgebern
und Beförderungsunternehmern nach §§ 82, 83 AuslG ist zwar in den BWL-BGS
nicht ausdrücklich als Rechtsgrundlage angeführt, für Einsätze des
Bundesgrenzschutzes nach anderen Rechtsgrundlagen, bei denen
Kostenentschädigung zu fordern ist, können aber die Entschädigungsgesetze der
BWL-BGS aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung übernommen werden (Nr.
1.5).
Nach den von der Beklagten vorgelegten Unterlagen wurden zur Begleitung von
insgesamt vier Sri-Lankern drei Beamte und ein Angestellter für insgesamt
neuneinhalb Stunden eingesetzt. Nach Anlage 1 der BWL-BGS beträgt der
Entschädigungssatz für die Arbeitsleistung eines Polizeivollzugsbeamten des
mittleren Dienstes je Stunde 63 DM und für einen Polizeivollzugsbeamten des
gehobenen Dienstes je Stunde 90 DM. In der dem Leistungsbescheid beigefügten
Kostenaufstellung ist für die Beamtenstunden an der hier einschlägigen Stelle mit
dem Endbetrag von 758,70 DM kein bestimmter Betrag vorgesehen. In der
nachgereichten Berechnung ist der damals gültige Stundensatz für den mittleren
Dienst von 63 DM eingesetzt.
III.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich des
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Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich des
Berufungszulassungsverfahrens zu tragen, da sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1
VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist zugelassen, weil die Frage der Haftung für Personalkosten bei der
Begleitung zur Passbeschaffung im Sinne von § 82 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 3 AuslG
klärungsbedürftig ist.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.