Urteil des HessVGH, Az. 3 N 877/85

VGH Kassel: anhörung, allgemeines verwaltungsrecht, ausweisung, unterschutzstellung, erhaltung, ermächtigung, naturschutzgebiet, jagd, feuchtgebiet, ausführung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
3. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
3 N 877/85
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 12 Abs 3 Nr 1 BNatSchG,
§ 16 NatSchG HE, § 50
NatSchG HE, § 25 Abs 5
ForstG HE
(Entwurf einer Naturschutzverordnung und Regelung der
Anhörung in Verwaltungsvorschrift)
Gründe
I.
Der Antragsteller ist Eigentümer der insgesamt 6,32 ha
großen Flurstücke 1 bis 5 in der Flur 14 der Gemarkung L. in der Gemeinde R. im
Landkreis Gießen. Der in diesem Bereich gelegene S. Teich, auch Himmelsteich
genannt, wurde im Jahre 1938 als "Flächenhaftes Naturdenkmal" ausgewiesen.
Nach mehreren botanischen Gutachten und forstamtlichen Stellungnahmen erließ
die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt die Verordnung
über das Naturschutzgebiet "S. Teich bei L." (VO) vom 12.12.1984 (StAnz. 1984,
2658). In § 2 VO heißt es, Zweck der Unterschutzstellung sei es, dieses
Feuchtgebiet mit seinem Flachwasserteich, seinen Schlammbänken und
sumpfigen Wiesen und den angrenzenden Waldbereichen als Lebensraum seltener
und teilweise stark bestandsgefährdeter Insekten -, Amphibien - und Vogelarten
sowie als Standort bemerkenswerter Pflanzengesellschaften zu erhalten und
langfristig zu sichern.
Der Antragsteller hat mit seinem Normenkontrollantrag
vom 15.05.1985 zugleich einen Eilantrag nach § 47 Abs. 7 VwG0 (Az. 3 NG 879/85)
gestellt. In formeller Hinsicht rügt der Antragsteller die nicht ausreichende
Gewährung rechtlichen Gehörs im Verwaltungsverfahren. Zwar sei er zum Entwurf
der Verordnung gehört worden. Der Entwurf sei nach der Anhörung aber in
wesentlichen Punkten nachteilig verändert worden. Dies beziehe sich auf die
normale forstwirtschaftliche Nutzung, die praktisch nicht mehr möglich sei,
desweiteren auf das untersagte Fischen und das verschärfte Verbot, zu düngen
oder Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden.
Im übrigen sei die Anhörung nicht in einem
rechtsstaatlich einwandfreien Verfahren geregelt, wie es § 12 Abs. 3 Nr. 1
BNatschG erfordere. Die §§ 16, 50 HeNatG sowie die Allgemeine
Verfahrensvorschrift zur Ausweisung von Schutzgegenständen des Hessischen
Ministers für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten vom 06. 10.
1982 (StAnz. S. :1939), die ein Recht auf Anhörung nicht enthalte, seien insoweit
nicht ausreichend. Die unvollständige Erfüllung der bundesgesetzlich
aufgegebenen Verfahrensregelung führe zum Fehlen einer ausreichenden
Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß der Naturschutzverordnung. Jedenfalls
führten die ungenügende Anhörungsregelung sowie die hier erfolgte Verschärfung
der Verordnung nach Anhörung zum milderen Verordnungsentwurf dazu, daß die
angefochtene Naturschutzverordnung nicht durch die Ermächtigungsgrundlage
des § 16 HeNatG gedeckt sei.
In der Sache werde die Schutzwürdigkeit des
ausgewiesenen Naturschutzgebietes nicht bestritten, jedoch die in § 12 Abs. 1
HeNatG geregelte Erforderlichkeit. Das Gebiet befinde sich seit Jahrhunderten in
Familienbesitz. Die von der Eigentümerseite herbeigeführte Schutzwürdigkeit des
Gebietes könne mithin auch selbst gesichert werden. Um ungebetene
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Gebietes könne mithin auch selbst gesichert werden. Um ungebetene
Erholungssuchende abzuhalten, seien einschränkende Maßnahmen nach § 25
HessForstG ausreichend, während zu dem weitgehenden Verbotskatalog des § 3
VO kein Anlaß bestehe. Die Verordnung entspreche nicht dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit, insbesondere auch nicht hinsichtlich der Untersagung
jeglicher Jagd in § 3 Nr. 6 V0.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, daß die Verordnung über das Naturschutzgebiet "S. Teich bei
L." vom 12.12.1984 (StAnz. 1984, 2658 ) nichtig ist.
Der Antragsgegner beantragt sinngemäß,
den Antrag abzulehnen.
Der Antragsgegner, der dem Antragsteller inzwischen mit bestandskräftiger
Verfügung vom 27.02.1985 die Duldung des Aufstellens amtlicher Schilder zur
Kennzeichnung des Naturschutzgebietes aufgegeben hat, stellt schon die
Zulässigkeit des Normenkontrollantrages in Frage, weil der Antragsteller lediglich
wirtschaftliche Nachteile geltend mache. Insofern verbleibe dem Antragsteller
durchaus die Möglichkeit einer eingeschränkten forstlichen Bewirtschaftung ohne
Düngung und Einsatz von Pflanzenschutzmitteln. Eine fischereiliche Nutzung der
etwa 30 m x 30 m großen offenen Wasserfläche sei in den letzten 8 bis 10 Jahren
ohnehin nicht erfolgt.
Jedenfalls sei der Antrag nicht begründet. Die Verfahrensvorschriften für die
Ausweisung des Naturschutzgebietes seien ausreichend und eingehalten worden.
Die Verordnung enthalte keine bedeutsamen Veränderungen zu Lasten des
Antragstellers im Vergleich zum Verordnungsentwurf. Schließlich sei die
Ausweisung auch erforderlich. Der Einsatz der Familie des Antragstellers werde
anerkannt, die Unterschutzstellung sei jedoch auf lange Sicht angelegt und solle
Generationen überdauern. Im übrigen gebe es ausweislich der Behördenakte
Belege für eine konkrete Gefährdung des Gebietes. § 25 HessForstG rechtfertige
schließlich keine Zugangssperrung aus Gründen des Naturschutzes.
Dem Senat liegt die einschlägige Behördenakte des Antragsgegners mit
gutachtlichen Stellungnahmen und Lichtbildern vor ebenso die Gerichtsakte des
Eilverfahrens 3 NG 879/85. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Beratung
gewesen. Auf ihren Inhalt wird ebenso wie auf die gewechselten Schriftsätze der
Beteiligten ergänzend Bezug genommen.
II.
Der Senat kann gemäß § 47 Abs. 6 VwG0 durch Beschluß entscheiden, weil er eine
mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.
Der zulässig Normenkontrollantrag ist nicht begründet.
Zwar erleidet der Antragsteller durch die angefochtene Naturschutzverordnung
einen Nachteil (§ 47 Abs. 2 VwG0). So geht die jetzige Gebietsausweisung
flächenmäßig über den Bereich des nur den Teich einbeziehenden "Flächenhaften
Naturdenkmals" hinaus. Inhaltlich wird die Eigentumsnutzung des Antragstellers
durch die Verordnung nicht unerheblich eingeschränkt. So dürfen etwa über das
Jagd-, Fischerei- und Düngeverbot hinaus keine Bäume entfernt, Pflanzen
eingebracht oder Wiesen in ihrer Nutzung verändert werden.
Der Antrag hat jedoch keinen Erfolg, weil die Verordnung rechtlich nicht zu
beanstanden ist. So begegnen die Ermächtigungsgrundlage und die
Verfahrensregelungen zu ihrem Erlaß keinen Bedenken. Insbesondere ist die
Pflicht zur Anhörung der betroffenen Eigentümer in rechtsstaatlich ausreichender
Weise geregelt worden. Soweit die bundesrechtliche Rahmenregelung des § 12
Abs. 3 Nr. 1 BNatschG den Ländern aufgibt, Vorschriften über das Verfahren zur
Ausweisung von Naturschutzgebieten zu erlassen, und man dabei eine Regelung
über die Anhörung Betroffener für geboten erachten kann (vgl.
Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, Stand: Juni 1985, § 12
BNatschG Rdnr. 24), ist diesem Gebot hinreichend Genüge getan worden. So hat
der Landesgesetzgeber in § 16 HeNatG eine gesetzliche Regelung für das
Ausweisungsverfahren getroffen und im übrigen in § 50 HeNatG eine
Ermächtigung für den zuständigen Minister ausgesprochen, zur Ausführung des
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Ermächtigung für den zuständigen Minister ausgesprochen, zur Ausführung des
Gesetzes erforderliche Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften zu
erlassen. Auf dieser gesetzlichen Ermächtigung beruht die Allgemeine
Verfahrensvorschrift zur Ausweisung von Schutzgegenständen vom 06.10.1982
(StAnz. S. 1939), die unter Nr. 3 Satz 2 der Behörde aufgibt, die Eigentümer zum
Entwurf einer Verordnung zu hören. Die Regelung des Anhörungsgebots in einer
Verwaltungsvorschrift widerspricht entgegen der Auffassung des Antragstellers der
bundesrechtlichen Rahmenvorschrift deshalb nicht, weil § 12 Abs. 3 Nr. 1
BNatschG nur allgemein von Vorschriften über das Verfahren spricht, eine
ausdrückliche landesrechtliche Regelung durch Gesetz oder Rechtsverordnung
aber nicht verlangt, wie überhaupt das Gebot zur Anhörung der betroffenen
Eigentümer nicht ausdrücklich angesprochen worden ist. Es ist insgesamt nicht zu
beanstanden, daß das Landesrecht neben weitgehenden gesetzlichen Regelungen
für das Ausweisungsverfahren in § 16 HeNatG weitere Einzelheiten auf der
Grundlage der gesetzlichen Ermächtigung in § 50 HeNatG durch
Verwaltungsvorschriften regelt, zumal der in § 12 Abs. 3 Nr. 1 BNatschG genannte
Begriff "Vorschriften" auch Verwaltungsvorschriften als Rechtsnormen umfaßt (vgl.
dazu Badura u. a., Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 1983, § 7 IV).
Der zulässigerweise in einer Verwaltungsvorschrift geregelten behördlichen Pflicht
zur Anhörung der Grundeigentümer entspricht im übrigen auch ein Anspruch der
Beteiligten auf Anhörung, wie dies auch für die vergleichbare Vorschrift des § 28
HessVwVfG angenommen wird (vgl. Kopp, Kommentar, 3. Aufl. 1983, § 28 Rdnr. 1
und 2). In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß angesichts der in
der Verwaltungsvorschrift vom 06.10.1982 enthaltenen Anhörungsregelung
insoweit keine verfahrensrechtliche Lücke besteht, die eine entsprechende
Anwendung des § 28 HessVwVfG oder einen allgemeinen Rückgriff auf
rechtsstaatliche Grundsätze zuließe, wie dies der Antragsteller meint.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers war die Anhörung hier auch
ausreichend. Zum Entwurf der Verordnung ist er gehört worden. Die Verordnung
enthält gegenüber dem Entwurf keine so wesentlichen Änderungen, daß eine
weitere, hier unterbliebene Anhörung des Antragstellers zwingend erforderlich
gewesen wäre (vgl. dazu Nr. 4 Satz 3 der Allgemeinen Verfahrensvorschrift vom
06.10.1982). Zwar ist nunmehr in § 3 Nr. 6 VO im Gegensatz zu § 5 Nr. 2 des
Entwurfs auch die Ausübung der Fischerei untersagt. Darüber hinaus ist die in § 5
Nr. 1 des Entwurfs enthaltene Ausnahme zugunsten einer im Sinne des
Bundesnaturschutzgesetzes und des Hessischen Naturschutzgesetzes
ordnungsgemäßen forstwirtschaftlichen Bodennutzung, sofern sie dem Schutzziel
nicht entgegensteht, in § 4 Nr. 1 VO dahin eingeschränkt worden, daß nur noch
forstliche Erhaltungs- und Pflegemaßnahmen, die der Förderung der naturnahen
Waldgesellschaften dienen, von den Verboten des § 3 VO ausgenommen bleiben.
Hinsichtlich des in § 4 Nr. 11 des Entwurfs und § 3 Nr. 13 VO enthaltenen Verbots,
zu düngen oder Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden, ist die Verordnung
allerdings entgegen der Ansicht des Antragstellers gegenüber dem Entwurf nicht
verschärft worden. Der Antragsteller leitet seine gegenteilige Auffassung daraus
her, daß in § 5 Nr. 1 des Entwurfs nach der Erwähnung des Düngungsverbotes
gemäß § 4 Nr. 11 des Entwurfs als fortbestehender Einschränkung der
forstwirtschaftlichen Bodennutzung der Halbsatz folgt, "sofern sie dem Schutzziel
nicht entgegensteht". Dem Sinne nach bezieht sich diese Einschränkung aber nur
auf die forstwirtschaftliche Bodennutzung selbst, nicht auf das Düngungsverbot als
aufrechterhaltener Einschränkung. Dies ergibt sich daraus, daß das
Düngungsverbot ohnehin dem Schutzziel der Gebietsausweisung nicht
entgegensteht, weshalb die im genannten Halbsatz zu entnehmende Forderung,
das Schutzziel zu beachten, nur im Zusammenhang mit der ordnungsgemäßen
forstwirtschaftlichen Bodennutzung sinnvoll gewesen ist.
Im Gesamtzusammenhang des Verbotskatalogs des § 3 VO und der
Ausnahmeregelungen des § 4 VO gegenüber den entsprechenden
Entwurfsvorschriften erscheinen die beiden späteren Verschärfungen beim
Fischereiverbot und den Einschränkungen bei der forstwirtschaftlichen
Bodennutzung insgesamt als nicht so wesentlich, daß zur Vermeidung der
Nichtigkeit der Verordnung eine weitere Anhörung des Antragstellers erforderlich
gewesen wäre. Hinsichtlich des Fischereiverbotes fällt dabei ins Gewicht, daß der
Antragsteller ausweislich der Behördenakte (Bl. 33 BA) im Jahre 1977 erklärt habe,
die Fischerei sei zum Erliegen gekommen. Nach den unwidersprochen gebliebenen
Angaben des Hessischen Forstamtes Grünberg vom 10.09.1980 (Bl. 68, 69 BA) ist
überdies eine geordnete Teichbewirtschaftung nicht möglich, da der Teich in
regenarmen Jahren austrockne. Überdies umfasse die offene Wasserfläche des
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regenarmen Jahren austrockne. Überdies umfasse die offene Wasserfläche des
maximal 1,50 m tiefen Flachwasserteiches bei undichtem Teichdamm und
seitlichen Entwässerungsgräben, die eine Füllung des Teiches auch bei intaktem
Damm unmöglich machen würden, nur noch etwa 30 m x 30 m (Bl. 95, 191 BA).
Im übrigen hat das Wasserwirtschaftsamt Friedberg unter dem 16.07.1981 (Bl. 136
BA) mitgeteilt, es fehle eine wasserrechtliche Erlaubnis zur Nutzung der
Teichanlage.
Hinsichtlich der Einschränkung der forstwirtschaftlichen Bodennutzung ist darauf
hinzuweisen, daß sowohl in der Verordnung als auch in dem Entwurf dazu
Waldneuanlagen und Waldrodungen untersagt sind; ebenso besteht das Verbot,
Pflanzen, einschließlich der Bäume und Sträucher, zu beschädigen oder zu
entfernen, Pflanzen einzubringen und die Nutzung von Wiesen zu ändern, zu
düngen oder Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden, von Anfang an. Mithin sind
die Unterschiede von der im Entwurf zugelassenen ordnungsgemäßen
forstwirtschaftlichen Bodennutzung, sofern sie dem Schutzziel nicht
entgegenstehe, zu den nunmehr gemäß § 4 Nr. 1 VO zulässig bleibenden
forstlichen Erhaltung und Pflegemaßnahmen, die der Förderung der naturnahen
Waldgesellschaften dienen, nicht mehr als so wesentlich anzusehen, daß eine
erneute Anhörung erforderlich gewesen wäre.
In materiell-rechtlich er Hinsicht ist die angefochtene Verordnung ebenfalls nicht
zu beanstanden. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Unterschutzstellung
gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 HeNatG sind erfüllt. Die besondere Schutzwürdigkeit des
betreffenden Teils von Natur und Landschaft zur Erhaltung von
Lebensgemeinschaften und Lebensstätten bestimmter wildwachsender Pflanzen -
und wildlebender Tierarten wird vom Antragsteller selbst nicht bestritten. Diese
Voraussetzungen sind auch durch mehrere in der Behördenakte befindliche
gutachtliche Stellungnahmen hinreichend belegt. Es handelt sich um einen
landschaftlich reizvollen, durch die umliegenden Waldflächen besonders
geschützten Übergangsbereich von Wasser, Wiese und Wald. Das Feuchtgebiet mit
dem Teich, den Verlandungszonen und sumpfigen Wiesen und dem angrenzenden
Waldgebiet ist als Neben- und Miteinander mehrerer wertvoller Teilbiotope der
Lebensraum seltener und teilweise gefährdeter bzw. stark bestandsgefährdeter
Insekten-, Amphibien- und Vogelarten, darüber hinaus der Standort
erhaltenswerter Pflanzengesellschaften. Insoweit wird auf den Inhalt des den
Beteiligten bekannten Gutachtens N. und T. vom 01.07.1980 Bezug genommen,
das vor allem die artenreiche Kleintierwelt darstellt und bewertet (Bl. 1 - 15 BA),
auf das Botanische Gutachten Dr. K. vom 18.09.1977 (Bl. 35, 36 BA), aktualisiert
und durch eine Studie ergänzt durch R. S. 1980 (Bl. 25 - 34 BA), sowie das
Zusatzgutachten N. vom 15.09.1980 (Bl. 62 - 64 BA). Nach diesen in sich
widerspruchsfreien und nachvollziehbar begründeten gutachtlichen
Stellungnahmen steht die Schutzwürdigkeit des fraglichen Bereichs als
Naturschutzgebiet zur Überzeugung des Senats fest.
Die Unterschutzstellung ist auch erforderlich. Der bisherige Schutz eines
Teilgebietes als "Flächenhaftes Naturdenkmal" aus dem Jahre 1938 bezog sich
ausweislich des in der Behördenakte befindlichen Auszugs aus dem
Naturdenkmalbuch des Landkreises Gießen (Bl. 78 BA) nur auf den S. Teich selbst
und die Uferbewachsung. Die nach den jetzt vorliegenden gutachtlichen
Stellungnahmen für einen wirksamen Naturschutz notwendigen Pufferzonen und
zusätzlichen wertvollen Biotope um den Teich herum werden von dem bisherigen
Naturdenkmalschutz, der auf Einzelschöpfungen der Natur bezogen ist (vgl.
nunmehr § 14 Abs. 1 HeNatG), nicht erfaßt..
Der Schutz des betreffenden Gebietes kann auch nicht auf andere Weise (vgl.
dazu Bernatzky/Böhm, Bundesnaturschutzrecht, Kommentar, Stand: 1985, § 13
Rdnr. 9) hier dadurch erreicht werden, daß der Antragsteller als Eigentümer den
Gebietsschutz ohne förmliche Ausweisung selbst übernimmt. Dies wäre allenfalls
in den Fällen denkbar, in denen sich der Eigentümer einer schutzbedürftigen
Fläche beispielsweise bereiterklärt, sich jeglicher Nutzung zu enthalten und diese
Verpflichtung vertraglich hinreichend abzusichern (vgl. Bernatzky/Böhm, a. a. 0. ).
Dafür ist hier jedoch nichts ersichtlich und nichts vorgetragen worden. Der
Antragsteller hat vielmehr deutlich gemacht, daß er jagen, fischen, düngen,
Pflanzenbehandlungsmittel anwenden und eine möglichst uneingeschränkte
forstwirtschaftliche Bodennutzung vornehmen will. Nimmt man darüber hinaus die
aus der Behördenakte ersichtlichen Gefährdungen des Gebiets in den Blick, die
aufgrund eines nicht unerheblichen Besucherverkehrs mit Feuerstellen,
Lagerplätzen, Moto-Cross-Fahren, Zertreten des Uferbewuchses sowie mit der
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Lagerplätzen, Moto-Cross-Fahren, Zertreten des Uferbewuchses sowie mit der
Jagdhundeausbildung und der Fichtenaufforstung einer südlich gelegenen
Uferwiese verbunden sind, sprechen von Naturschutzes wegen hinreichende
Gesichtspunkte dafür, hier nicht auf die Selbstschutzkräfte des Antragstellers als
Grundstückseigentümer und Waldbesitzer zu bauen. Soweit er selbst offenbar ein
Interesse daran hat und es für erforderlich hält, den Besucherverkehr stark
einzuschränken, hat ihm der Antragsgegner zu Recht entgegengehalten, daß die
möglichen Zugangsbeschränkungen nach § 25 Abs. 5 HessForstG nicht vorrangig
auf einer naturschützerischen Zielsetzung beruhen dürfen. So nennt Satz 1 der
genannten Vorschrift nur den Schutz der Waldbesucher selbst, die Entmischung
des Wald-, Fahr- und Fußgängerverkehrs und die Wahrung der schützenswerten
Interessen des Waldbesitzers.
Abschließend ist darauf hinzuweisen, daß auch der Verbotskatalog des § 3 VO in
seinen einzelnen Punkten erforderlich ist, um die Erhaltung der schützenswerten
Lebensgemeinschaften und Lebensstätten der dort wildwachsenden Pflanzen- und
wildlebenden Tierarten nicht zu gefährden. Angesichts der hohen
Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit des betreffenden Gebietes ist der
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzt worden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwG0, die Streitwertfestsetzung
auf § 13 Abs. 1 GKG.
Hinweis: Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 Satz 1 VwG0).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.