Urteil des HessVGH vom 22.11.1985

VGH Kassel: anhörung, allgemeines verwaltungsrecht, ausweisung, unterschutzstellung, erhaltung, ermächtigung, naturschutzgebiet, jagd, feuchtgebiet, ausführung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

3. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

3 N 877/85

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 12 Abs 3 Nr 1 BNatSchG,

§ 16 NatSchG HE, § 50

NatSchG HE, § 25 Abs 5

ForstG HE

(Entwurf einer Naturschutzverordnung und Regelung der

Anhörung in Verwaltungsvorschrift)

Gründe

Der Antragsteller ist Eigentümer der insgesamt 6,32 ha

großen Flurstücke 1 bis 5 in der Flur 14 der Gemarkung L. in der Gemeinde R. im

Landkreis Gießen. Der in diesem Bereich gelegene S. Teich, auch Himmelsteich

genannt, wurde im Jahre 1938 als "Flächenhaftes Naturdenkmal" ausgewiesen.

Nach mehreren botanischen Gutachten und forstamtlichen Stellungnahmen erließ

die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt die Verordnung

über das Naturschutzgebiet "S. Teich bei L." (VO) vom 12.12.1984 (StAnz. 1984,

2658). In § 2 VO heißt es, Zweck der Unterschutzstellung sei es, dieses

Feuchtgebiet mit seinem Flachwasserteich, seinen Schlammbänken und

sumpfigen Wiesen und den angrenzenden Waldbereichen als Lebensraum seltener

und teilweise stark bestandsgefährdeter Insekten -, Amphibien - und Vogelarten

sowie als Standort bemerkenswerter Pflanzengesellschaften zu erhalten und

langfristig zu sichern.

Der Antragsteller hat mit seinem Normenkontrollantrag

vom 15.05.1985 zugleich einen Eilantrag nach § 47 Abs. 7 VwG0 (Az. 3 NG 879/85)

gestellt. In formeller Hinsicht rügt der Antragsteller die nicht ausreichende

Gewährung rechtlichen Gehörs im Verwaltungsverfahren. Zwar sei er zum Entwurf

der Verordnung gehört worden. Der Entwurf sei nach der Anhörung aber in

wesentlichen Punkten nachteilig verändert worden. Dies beziehe sich auf die

normale forstwirtschaftliche Nutzung, die praktisch nicht mehr möglich sei,

desweiteren auf das untersagte Fischen und das verschärfte Verbot, zu düngen

oder Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden.

Im übrigen sei die Anhörung nicht in einem

rechtsstaatlich einwandfreien Verfahren geregelt, wie es § 12 Abs. 3 Nr. 1

BNatschG erfordere. Die §§ 16, 50 HeNatG sowie die Allgemeine

Verfahrensvorschrift zur Ausweisung von Schutzgegenständen des Hessischen

Ministers für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten vom 06. 10.

1982 (StAnz. S. :1939), die ein Recht auf Anhörung nicht enthalte, seien insoweit

nicht ausreichend. Die unvollständige Erfüllung der bundesgesetzlich

aufgegebenen Verfahrensregelung führe zum Fehlen einer ausreichenden

Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß der Naturschutzverordnung. Jedenfalls

führten die ungenügende Anhörungsregelung sowie die hier erfolgte Verschärfung

der Verordnung nach Anhörung zum milderen Verordnungsentwurf dazu, daß die

angefochtene Naturschutzverordnung nicht durch die Ermächtigungsgrundlage

des § 16 HeNatG gedeckt sei.

In der Sache werde die Schutzwürdigkeit des

ausgewiesenen Naturschutzgebietes nicht bestritten, jedoch die in § 12 Abs. 1

HeNatG geregelte Erforderlichkeit. Das Gebiet befinde sich seit Jahrhunderten in

Familienbesitz. Die von der Eigentümerseite herbeigeführte Schutzwürdigkeit des

Gebietes könne mithin auch selbst gesichert werden. Um ungebetene

Erholungssuchende abzuhalten, seien einschränkende Maßnahmen nach § 25

HessForstG ausreichend, während zu dem weitgehenden Verbotskatalog des § 3

VO kein Anlaß bestehe. Die Verordnung entspreche nicht dem Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit, insbesondere auch nicht hinsichtlich der Untersagung

jeglicher Jagd in § 3 Nr. 6 V0.

Der Antragsteller beantragt,

festzustellen, daß die Verordnung über das Naturschutzgebiet "S. Teich bei

L." vom 12.12.1984 (StAnz. 1984, 2658 ) nichtig ist.

Der Antragsgegner beantragt sinngemäß,

den Antrag abzulehnen.

Der Antragsgegner, der dem Antragsteller inzwischen mit bestandskräftiger

Verfügung vom 27.02.1985 die Duldung des Aufstellens amtlicher Schilder zur

Kennzeichnung des Naturschutzgebietes aufgegeben hat, stellt schon die

Zulässigkeit des Normenkontrollantrages in Frage, weil der Antragsteller lediglich

wirtschaftliche Nachteile geltend mache. Insofern verbleibe dem Antragsteller

durchaus die Möglichkeit einer eingeschränkten forstlichen Bewirtschaftung ohne

Düngung und Einsatz von Pflanzenschutzmitteln. Eine fischereiliche Nutzung der

etwa 30 m x 30 m großen offenen Wasserfläche sei in den letzten 8 bis 10 Jahren

ohnehin nicht erfolgt.

Jedenfalls sei der Antrag nicht begründet. Die Verfahrensvorschriften für die

Ausweisung des Naturschutzgebietes seien ausreichend und eingehalten worden.

Die Verordnung enthalte keine bedeutsamen Veränderungen zu Lasten des

Antragstellers im Vergleich zum Verordnungsentwurf. Schließlich sei die

Ausweisung auch erforderlich. Der Einsatz der Familie des Antragstellers werde

anerkannt, die Unterschutzstellung sei jedoch auf lange Sicht angelegt und solle

Generationen überdauern. Im übrigen gebe es ausweislich der Behördenakte

Belege für eine konkrete Gefährdung des Gebietes. § 25 HessForstG rechtfertige

schließlich keine Zugangssperrung aus Gründen des Naturschutzes.

Dem Senat liegt die einschlägige Behördenakte des Antragsgegners mit

gutachtlichen Stellungnahmen und Lichtbildern vor ebenso die Gerichtsakte des

Eilverfahrens 3 NG 879/85. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Beratung

gewesen. Auf ihren Inhalt wird ebenso wie auf die gewechselten Schriftsätze der

Beteiligten ergänzend Bezug genommen.

II.

Der Senat kann gemäß § 47 Abs. 6 VwG0 durch Beschluß entscheiden, weil er eine

mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.

Der zulässig Normenkontrollantrag ist nicht begründet.

Zwar erleidet der Antragsteller durch die angefochtene Naturschutzverordnung

einen Nachteil (§ 47 Abs. 2 VwG0). So geht die jetzige Gebietsausweisung

flächenmäßig über den Bereich des nur den Teich einbeziehenden "Flächenhaften

Naturdenkmals" hinaus. Inhaltlich wird die Eigentumsnutzung des Antragstellers

durch die Verordnung nicht unerheblich eingeschränkt. So dürfen etwa über das

Jagd-, Fischerei- und Düngeverbot hinaus keine Bäume entfernt, Pflanzen

eingebracht oder Wiesen in ihrer Nutzung verändert werden.

Der Antrag hat jedoch keinen Erfolg, weil die Verordnung rechtlich nicht zu

beanstanden ist. So begegnen die Ermächtigungsgrundlage und die

Verfahrensregelungen zu ihrem Erlaß keinen Bedenken. Insbesondere ist die

Pflicht zur Anhörung der betroffenen Eigentümer in rechtsstaatlich ausreichender

Weise geregelt worden. Soweit die bundesrechtliche Rahmenregelung des § 12

Abs. 3 Nr. 1 BNatschG den Ländern aufgibt, Vorschriften über das Verfahren zur

Ausweisung von Naturschutzgebieten zu erlassen, und man dabei eine Regelung

über die Anhörung Betroffener für geboten erachten kann (vgl.

Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, Stand: Juni 1985, § 12

BNatschG Rdnr. 24), ist diesem Gebot hinreichend Genüge getan worden. So hat

der Landesgesetzgeber in § 16 HeNatG eine gesetzliche Regelung für das

Ausweisungsverfahren getroffen und im übrigen in § 50 HeNatG eine

Ermächtigung für den zuständigen Minister ausgesprochen, zur Ausführung des

Gesetzes erforderliche Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften zu

erlassen. Auf dieser gesetzlichen Ermächtigung beruht die Allgemeine

Verfahrensvorschrift zur Ausweisung von Schutzgegenständen vom 06.10.1982

(StAnz. S. 1939), die unter Nr. 3 Satz 2 der Behörde aufgibt, die Eigentümer zum

Entwurf einer Verordnung zu hören. Die Regelung des Anhörungsgebots in einer

Verwaltungsvorschrift widerspricht entgegen der Auffassung des Antragstellers der

bundesrechtlichen Rahmenvorschrift deshalb nicht, weil § 12 Abs. 3 Nr. 1

BNatschG nur allgemein von Vorschriften über das Verfahren spricht, eine

ausdrückliche landesrechtliche Regelung durch Gesetz oder Rechtsverordnung

aber nicht verlangt, wie überhaupt das Gebot zur Anhörung der betroffenen

Eigentümer nicht ausdrücklich angesprochen worden ist. Es ist insgesamt nicht zu

beanstanden, daß das Landesrecht neben weitgehenden gesetzlichen Regelungen

für das Ausweisungsverfahren in § 16 HeNatG weitere Einzelheiten auf der

Grundlage der gesetzlichen Ermächtigung in § 50 HeNatG durch

Verwaltungsvorschriften regelt, zumal der in § 12 Abs. 3 Nr. 1 BNatschG genannte

Begriff "Vorschriften" auch Verwaltungsvorschriften als Rechtsnormen umfaßt (vgl.

dazu Badura u. a., Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 1983, § 7 IV).

Der zulässigerweise in einer Verwaltungsvorschrift geregelten behördlichen Pflicht

zur Anhörung der Grundeigentümer entspricht im übrigen auch ein Anspruch der

Beteiligten auf Anhörung, wie dies auch für die vergleichbare Vorschrift des § 28

HessVwVfG angenommen wird (vgl. Kopp, Kommentar, 3. Aufl. 1983, § 28 Rdnr. 1

und 2). In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß angesichts der in

der Verwaltungsvorschrift vom 06.10.1982 enthaltenen Anhörungsregelung

insoweit keine verfahrensrechtliche Lücke besteht, die eine entsprechende

Anwendung des § 28 HessVwVfG oder einen allgemeinen Rückgriff auf

rechtsstaatliche Grundsätze zuließe, wie dies der Antragsteller meint.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers war die Anhörung hier auch

ausreichend. Zum Entwurf der Verordnung ist er gehört worden. Die Verordnung

enthält gegenüber dem Entwurf keine so wesentlichen Änderungen, daß eine

weitere, hier unterbliebene Anhörung des Antragstellers zwingend erforderlich

gewesen wäre (vgl. dazu Nr. 4 Satz 3 der Allgemeinen Verfahrensvorschrift vom

06.10.1982). Zwar ist nunmehr in § 3 Nr. 6 VO im Gegensatz zu § 5 Nr. 2 des

Entwurfs auch die Ausübung der Fischerei untersagt. Darüber hinaus ist die in § 5

Nr. 1 des Entwurfs enthaltene Ausnahme zugunsten einer im Sinne des

Bundesnaturschutzgesetzes und des Hessischen Naturschutzgesetzes

ordnungsgemäßen forstwirtschaftlichen Bodennutzung, sofern sie dem Schutzziel

nicht entgegensteht, in § 4 Nr. 1 VO dahin eingeschränkt worden, daß nur noch

forstliche Erhaltungs- und Pflegemaßnahmen, die der Förderung der naturnahen

Waldgesellschaften dienen, von den Verboten des § 3 VO ausgenommen bleiben.

Hinsichtlich des in § 4 Nr. 11 des Entwurfs und § 3 Nr. 13 VO enthaltenen Verbots,

zu düngen oder Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden, ist die Verordnung

allerdings entgegen der Ansicht des Antragstellers gegenüber dem Entwurf nicht

verschärft worden. Der Antragsteller leitet seine gegenteilige Auffassung daraus

her, daß in § 5 Nr. 1 des Entwurfs nach der Erwähnung des Düngungsverbotes

gemäß § 4 Nr. 11 des Entwurfs als fortbestehender Einschränkung der

forstwirtschaftlichen Bodennutzung der Halbsatz folgt, "sofern sie dem Schutzziel

nicht entgegensteht". Dem Sinne nach bezieht sich diese Einschränkung aber nur

auf die forstwirtschaftliche Bodennutzung selbst, nicht auf das Düngungsverbot als

aufrechterhaltener Einschränkung. Dies ergibt sich daraus, daß das

Düngungsverbot ohnehin dem Schutzziel der Gebietsausweisung nicht

entgegensteht, weshalb die im genannten Halbsatz zu entnehmende Forderung,

das Schutzziel zu beachten, nur im Zusammenhang mit der ordnungsgemäßen

forstwirtschaftlichen Bodennutzung sinnvoll gewesen ist.

Im Gesamtzusammenhang des Verbotskatalogs des § 3 VO und der

Ausnahmeregelungen des § 4 VO gegenüber den entsprechenden

Entwurfsvorschriften erscheinen die beiden späteren Verschärfungen beim

Fischereiverbot und den Einschränkungen bei der forstwirtschaftlichen

Bodennutzung insgesamt als nicht so wesentlich, daß zur Vermeidung der

Nichtigkeit der Verordnung eine weitere Anhörung des Antragstellers erforderlich

gewesen wäre. Hinsichtlich des Fischereiverbotes fällt dabei ins Gewicht, daß der

Antragsteller ausweislich der Behördenakte (Bl. 33 BA) im Jahre 1977 erklärt habe,

die Fischerei sei zum Erliegen gekommen. Nach den unwidersprochen gebliebenen

Angaben des Hessischen Forstamtes Grünberg vom 10.09.1980 (Bl. 68, 69 BA) ist

überdies eine geordnete Teichbewirtschaftung nicht möglich, da der Teich in

regenarmen Jahren austrockne. Überdies umfasse die offene Wasserfläche des

maximal 1,50 m tiefen Flachwasserteiches bei undichtem Teichdamm und

seitlichen Entwässerungsgräben, die eine Füllung des Teiches auch bei intaktem

Damm unmöglich machen würden, nur noch etwa 30 m x 30 m (Bl. 95, 191 BA).

Im übrigen hat das Wasserwirtschaftsamt Friedberg unter dem 16.07.1981 (Bl. 136

BA) mitgeteilt, es fehle eine wasserrechtliche Erlaubnis zur Nutzung der

Teichanlage.

Hinsichtlich der Einschränkung der forstwirtschaftlichen Bodennutzung ist darauf

hinzuweisen, daß sowohl in der Verordnung als auch in dem Entwurf dazu

Waldneuanlagen und Waldrodungen untersagt sind; ebenso besteht das Verbot,

Pflanzen, einschließlich der Bäume und Sträucher, zu beschädigen oder zu

entfernen, Pflanzen einzubringen und die Nutzung von Wiesen zu ändern, zu

düngen oder Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden, von Anfang an. Mithin sind

die Unterschiede von der im Entwurf zugelassenen ordnungsgemäßen

forstwirtschaftlichen Bodennutzung, sofern sie dem Schutzziel nicht

entgegenstehe, zu den nunmehr gemäß § 4 Nr. 1 VO zulässig bleibenden

forstlichen Erhaltung und Pflegemaßnahmen, die der Förderung der naturnahen

Waldgesellschaften dienen, nicht mehr als so wesentlich anzusehen, daß eine

erneute Anhörung erforderlich gewesen wäre.

In materiell-rechtlich er Hinsicht ist die angefochtene Verordnung ebenfalls nicht

zu beanstanden. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Unterschutzstellung

gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 HeNatG sind erfüllt. Die besondere Schutzwürdigkeit des

betreffenden Teils von Natur und Landschaft zur Erhaltung von

Lebensgemeinschaften und Lebensstätten bestimmter wildwachsender Pflanzen -

und wildlebender Tierarten wird vom Antragsteller selbst nicht bestritten. Diese

Voraussetzungen sind auch durch mehrere in der Behördenakte befindliche

gutachtliche Stellungnahmen hinreichend belegt. Es handelt sich um einen

landschaftlich reizvollen, durch die umliegenden Waldflächen besonders

geschützten Übergangsbereich von Wasser, Wiese und Wald. Das Feuchtgebiet mit

dem Teich, den Verlandungszonen und sumpfigen Wiesen und dem angrenzenden

Waldgebiet ist als Neben- und Miteinander mehrerer wertvoller Teilbiotope der

Lebensraum seltener und teilweise gefährdeter bzw. stark bestandsgefährdeter

Insekten-, Amphibien- und Vogelarten, darüber hinaus der Standort

erhaltenswerter Pflanzengesellschaften. Insoweit wird auf den Inhalt des den

Beteiligten bekannten Gutachtens N. und T. vom 01.07.1980 Bezug genommen,

das vor allem die artenreiche Kleintierwelt darstellt und bewertet (Bl. 1 - 15 BA),

auf das Botanische Gutachten Dr. K. vom 18.09.1977 (Bl. 35, 36 BA), aktualisiert

und durch eine Studie ergänzt durch R. S. 1980 (Bl. 25 - 34 BA), sowie das

Zusatzgutachten N. vom 15.09.1980 (Bl. 62 - 64 BA). Nach diesen in sich

widerspruchsfreien und nachvollziehbar begründeten gutachtlichen

Stellungnahmen steht die Schutzwürdigkeit des fraglichen Bereichs als

Naturschutzgebiet zur Überzeugung des Senats fest.

Die Unterschutzstellung ist auch erforderlich. Der bisherige Schutz eines

Teilgebietes als "Flächenhaftes Naturdenkmal" aus dem Jahre 1938 bezog sich

ausweislich des in der Behördenakte befindlichen Auszugs aus dem

Naturdenkmalbuch des Landkreises Gießen (Bl. 78 BA) nur auf den S. Teich selbst

und die Uferbewachsung. Die nach den jetzt vorliegenden gutachtlichen

Stellungnahmen für einen wirksamen Naturschutz notwendigen Pufferzonen und

zusätzlichen wertvollen Biotope um den Teich herum werden von dem bisherigen

Naturdenkmalschutz, der auf Einzelschöpfungen der Natur bezogen ist (vgl.

nunmehr § 14 Abs. 1 HeNatG), nicht erfaßt..

Der Schutz des betreffenden Gebietes kann auch nicht auf andere Weise (vgl.

dazu Bernatzky/Böhm, Bundesnaturschutzrecht, Kommentar, Stand: 1985, § 13

Rdnr. 9) hier dadurch erreicht werden, daß der Antragsteller als Eigentümer den

Gebietsschutz ohne förmliche Ausweisung selbst übernimmt. Dies wäre allenfalls

in den Fällen denkbar, in denen sich der Eigentümer einer schutzbedürftigen

Fläche beispielsweise bereiterklärt, sich jeglicher Nutzung zu enthalten und diese

Verpflichtung vertraglich hinreichend abzusichern (vgl. Bernatzky/Böhm, a. a. 0. ).

Dafür ist hier jedoch nichts ersichtlich und nichts vorgetragen worden. Der

Antragsteller hat vielmehr deutlich gemacht, daß er jagen, fischen, düngen,

Pflanzenbehandlungsmittel anwenden und eine möglichst uneingeschränkte

forstwirtschaftliche Bodennutzung vornehmen will. Nimmt man darüber hinaus die

aus der Behördenakte ersichtlichen Gefährdungen des Gebiets in den Blick, die

aufgrund eines nicht unerheblichen Besucherverkehrs mit Feuerstellen,

Lagerplätzen, Moto-Cross-Fahren, Zertreten des Uferbewuchses sowie mit der

Jagdhundeausbildung und der Fichtenaufforstung einer südlich gelegenen

Uferwiese verbunden sind, sprechen von Naturschutzes wegen hinreichende

Gesichtspunkte dafür, hier nicht auf die Selbstschutzkräfte des Antragstellers als

Grundstückseigentümer und Waldbesitzer zu bauen. Soweit er selbst offenbar ein

Interesse daran hat und es für erforderlich hält, den Besucherverkehr stark

einzuschränken, hat ihm der Antragsgegner zu Recht entgegengehalten, daß die

möglichen Zugangsbeschränkungen nach § 25 Abs. 5 HessForstG nicht vorrangig

auf einer naturschützerischen Zielsetzung beruhen dürfen. So nennt Satz 1 der

genannten Vorschrift nur den Schutz der Waldbesucher selbst, die Entmischung

des Wald-, Fahr- und Fußgängerverkehrs und die Wahrung der schützenswerten

Interessen des Waldbesitzers.

Abschließend ist darauf hinzuweisen, daß auch der Verbotskatalog des § 3 VO in

seinen einzelnen Punkten erforderlich ist, um die Erhaltung der schützenswerten

Lebensgemeinschaften und Lebensstätten der dort wildwachsenden Pflanzen- und

wildlebenden Tierarten nicht zu gefährden. Angesichts der hohen

Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit des betreffenden Gebietes ist der

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzt worden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwG0, die Streitwertfestsetzung

auf § 13 Abs. 1 GKG.

Hinweis: Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 Satz 1 VwG0).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.