Urteil des HessVGH vom 22.11.1985, 3 N 877/85

Entschieden
22.11.1985
Schlagworte
Anhörung, Allgemeines verwaltungsrecht, Ausweisung, Unterschutzstellung, Erhaltung, Ermächtigung, Naturschutzgebiet, Jagd, Feuchtgebiet, Ausführung
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 3. Senat

Entscheidungsdatum: 22.11.1985

Normen: § 12 Abs 3 Nr 1 BNatSchG, § 16 NatSchG HE, § 50 NatSchG HE, § 25 Abs 5 ForstG HE

Aktenzeichen: 3 N 877/85

Dokumenttyp: Beschluss

(Entwurf einer Naturschutzverordnung und Regelung der Anhörung in Verwaltungsvorschrift)

Gründe

I.

1

2Der Antragsteller hat mit seinem Normenkontrollantrag vom 15.05.1985 zugleich einen Eilantrag nach § 47 Abs. 7 VwG0 (Az. 3 NG 879/85) gestellt. In formeller Hinsicht rügt der Antragsteller die nicht ausreichende Gewährung rechtlichen Gehörs im Verwaltungsverfahren. Zwar sei er zum Entwurf der Verordnung gehört worden. Der Entwurf sei nach der Anhörung aber in wesentlichen Punkten nachteilig verändert worden. Dies beziehe sich auf die normale forstwirtschaftliche Nutzung, die praktisch nicht mehr möglich sei, desweiteren auf das untersagte Fischen und das verschärfte Verbot, zu düngen oder Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden.

3Im übrigen sei die Anhörung nicht in einem rechtsstaatlich einwandfreien Verfahren geregelt, wie es § 12 Abs. 3 Nr. 1 BNatschG erfordere. Die §§ 16, 50 HeNatG sowie die Allgemeine Verfahrensvorschrift zur Ausweisung von Schutzgegenständen des Hessischen Ministers für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten vom 06. 10. 1982 (StAnz. S. :1939), die ein Recht auf Anhörung nicht enthalte, seien insoweit nicht ausreichend. Die unvollständige Erfüllung der bundesgesetzlich aufgegebenen Verfahrensregelung führe zum Fehlen einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß der Naturschutzverordnung. Jedenfalls führten die ungenügende Anhörungsregelung sowie die hier erfolgte Verschärfung der Verordnung nach Anhörung zum milderen Verordnungsentwurf dazu, daß die angefochtene Naturschutzverordnung nicht durch die Ermächtigungsgrundlage des § 16 HeNatG gedeckt sei.

4 Der Antragsteller ist Eigentümer der insgesamt 6,32 ha großen Flurstücke 1 bis 5 in der Flur 14 der Gemarkung L. in der Gemeinde R. im Landkreis Gießen. Der in diesem Bereich gelegene S. Teich, auch Himmelsteich genannt, wurde im Jahre 1938 als "Flächenhaftes Naturdenkmal" ausgewiesen. Nach mehreren botanischen Gutachten und forstamtlichen Stellungnahmen erließ die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt die Verordnung über das Naturschutzgebiet "S. Teich bei L." (VO) vom 12.12.1984 (StAnz. 1984, 2658). In § 2 VO heißt es, Zweck der Unterschutzstellung sei es, dieses Feuchtgebiet mit seinem Flachwasserteich, seinen Schlammbänken und sumpfigen Wiesen und den angrenzenden Waldbereichen als Lebensraum seltener und teilweise stark bestandsgefährdeter Insekten -, Amphibien - und Vogelarten sowie als Standort bemerkenswerter Pflanzengesellschaften zu erhalten und langfristig zu sichern.

In der Sache werde die Schutzwürdigkeit des ausgewiesenen Naturschutzgebietes nicht bestritten, jedoch die in § 12 Abs. 1 HeNatG geregelte Erforderlichkeit. Das Gebiet befinde sich seit Jahrhunderten in Familienbesitz. Die von der Eigentümerseite herbeigeführte Schutzwürdigkeit des Gebietes könne mithin auch selbst gesichert werden. Um ungebetene

Gebietes könne mithin auch selbst gesichert werden. Um ungebetene Erholungssuchende abzuhalten, seien einschränkende Maßnahmen nach § 25 HessForstG ausreichend, während zu dem weitgehenden Verbotskatalog des § 3 VO kein Anlaß bestehe. Die Verordnung entspreche nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere auch nicht hinsichtlich der Untersagung jeglicher Jagd in § 3 Nr. 6 V0.

5

6festzustellen, daß die Verordnung über das Naturschutzgebiet "S. Teich bei L." vom 12.12.1984 (StAnz. 1984, 2658 ) nichtig ist.

7Der Antragsgegner beantragt sinngemäß,

8den Antrag abzulehnen.

9Der Antragsgegner, der dem Antragsteller inzwischen mit bestandskräftiger Verfügung vom 27.02.1985 die Duldung des Aufstellens amtlicher Schilder zur Kennzeichnung des Naturschutzgebietes aufgegeben hat, stellt schon die Zulässigkeit des Normenkontrollantrages in Frage, weil der Antragsteller lediglich wirtschaftliche Nachteile geltend mache. Insofern verbleibe dem Antragsteller durchaus die Möglichkeit einer eingeschränkten forstlichen Bewirtschaftung ohne Düngung und Einsatz von Pflanzenschutzmitteln. Eine fischereiliche Nutzung der etwa 30 m x 30 m großen offenen Wasserfläche sei in den letzten 8 bis 10 Jahren ohnehin nicht erfolgt.

10 Jedenfalls sei der Antrag nicht begründet. Die Verfahrensvorschriften für die Ausweisung des Naturschutzgebietes seien ausreichend und eingehalten worden. Die Verordnung enthalte keine bedeutsamen Veränderungen zu Lasten des Antragstellers im Vergleich zum Verordnungsentwurf. Schließlich sei die Ausweisung auch erforderlich. Der Einsatz der Familie des Antragstellers werde anerkannt, die Unterschutzstellung sei jedoch auf lange Sicht angelegt und solle Generationen überdauern. Im übrigen gebe es ausweislich der Behördenakte Belege für eine konkrete Gefährdung des Gebietes. § 25 HessForstG rechtfertige schließlich keine Zugangssperrung aus Gründen des Naturschutzes.

11 Der Antragsteller beantragt,

Dem Senat liegt die einschlägige Behördenakte des Antragsgegners mit gutachtlichen Stellungnahmen und Lichtbildern vor ebenso die Gerichtsakte des Eilverfahrens 3 NG 879/85. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Beratung gewesen. Auf ihren Inhalt wird ebenso wie auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten ergänzend Bezug genommen.

II.

12 Der Senat kann gemäß § 47 Abs. 6 VwG0 durch Beschluß entscheiden, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.

13 Der zulässig Normenkontrollantrag ist nicht begründet.

14 Zwar erleidet der Antragsteller durch die angefochtene Naturschutzverordnung einen Nachteil 47 Abs. 2 VwG0). So geht die jetzige Gebietsausweisung flächenmäßig über den Bereich des nur den Teich einbeziehenden "Flächenhaften Naturdenkmals" hinaus. Inhaltlich wird die Eigentumsnutzung des Antragstellers durch die Verordnung nicht unerheblich eingeschränkt. So dürfen etwa über das Jagd-, Fischerei- und Düngeverbot hinaus keine Bäume entfernt, Pflanzen eingebracht oder Wiesen in ihrer Nutzung verändert werden.

15 Der Antrag hat jedoch keinen Erfolg, weil die Verordnung rechtlich nicht zu beanstanden ist. So begegnen die Ermächtigungsgrundlage und die Verfahrensregelungen zu ihrem Erlaß keinen Bedenken. Insbesondere ist die Pflicht zur Anhörung der betroffenen Eigentümer in rechtsstaatlich ausreichender Weise geregelt worden. Soweit die bundesrechtliche Rahmenregelung des § 12 Abs. 3 Nr. 1 BNatschG den Ländern aufgibt, Vorschriften über das Verfahren zur Ausweisung von Naturschutzgebieten zu erlassen, und man dabei eine Regelung über die Anhörung Betroffener für geboten erachten kann (vgl. Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, Stand: Juni 1985, § 12 BNatschG Rdnr. 24), ist diesem Gebot hinreichend Genüge getan worden. So hat der Landesgesetzgeber in § 16 HeNatG eine gesetzliche Regelung für das Ausweisungsverfahren getroffen und im übrigen in § 50 HeNatG eine Ermächtigung für den zuständigen Minister ausgesprochen, zur Ausführung des

Ermächtigung für den zuständigen Minister ausgesprochen, zur Ausführung des Gesetzes erforderliche Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Auf dieser gesetzlichen Ermächtigung beruht die Allgemeine Verfahrensvorschrift zur Ausweisung von Schutzgegenständen vom 06.10.1982 (StAnz. S. 1939), die unter Nr. 3 Satz 2 der Behörde aufgibt, die Eigentümer zum Entwurf einer Verordnung zu hören. Die Regelung des Anhörungsgebots in einer Verwaltungsvorschrift widerspricht entgegen der Auffassung des Antragstellers der bundesrechtlichen Rahmenvorschrift deshalb nicht, weil § 12 Abs. 3 Nr. 1 BNatschG nur allgemein von Vorschriften über das Verfahren spricht, eine ausdrückliche landesrechtliche Regelung durch Gesetz oder Rechtsverordnung aber nicht verlangt, wie überhaupt das Gebot zur Anhörung der betroffenen Eigentümer nicht ausdrücklich angesprochen worden ist. Es ist insgesamt nicht zu beanstanden, daß das Landesrecht neben weitgehenden gesetzlichen Regelungen für das Ausweisungsverfahren in § 16 HeNatG weitere Einzelheiten auf der Grundlage der gesetzlichen Ermächtigung in § 50 HeNatG durch Verwaltungsvorschriften regelt, zumal der in § 12 Abs. 3 Nr. 1 BNatschG genannte Begriff "Vorschriften" auch Verwaltungsvorschriften als Rechtsnormen umfaßt (vgl. dazu Badura u. a., Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 1983, § 7 IV).

16 Der zulässigerweise in einer Verwaltungsvorschrift geregelten behördlichen Pflicht zur Anhörung der Grundeigentümer entspricht im übrigen auch ein Anspruch der Beteiligten auf Anhörung, wie dies auch für die vergleichbare Vorschrift des § 28 HessVwVfG angenommen wird (vgl. Kopp, Kommentar, 3. Aufl. 1983, § 28 Rdnr. 1 und 2). In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß angesichts der in der Verwaltungsvorschrift vom 06.10.1982 enthaltenen Anhörungsregelung insoweit keine verfahrensrechtliche Lücke besteht, die eine entsprechende Anwendung des § 28 HessVwVfG oder einen allgemeinen Rückgriff auf rechtsstaatliche Grundsätze zuließe, wie dies der Antragsteller meint.

17 Entgegen der Auffassung des Antragstellers war die Anhörung hier auch ausreichend. Zum Entwurf der Verordnung ist er gehört worden. Die Verordnung enthält gegenüber dem Entwurf keine so wesentlichen Änderungen, daß eine weitere, hier unterbliebene Anhörung des Antragstellers zwingend erforderlich gewesen wäre (vgl. dazu Nr. 4 Satz 3 der Allgemeinen Verfahrensvorschrift vom 06.10.1982). Zwar ist nunmehr in § 3 Nr. 6 VO im Gegensatz zu § 5 Nr. 2 des Entwurfs auch die Ausübung der Fischerei untersagt. Darüber hinaus ist die in § 5 Nr. 1 des Entwurfs enthaltene Ausnahme zugunsten einer im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes und des Hessischen Naturschutzgesetzes ordnungsgemäßen forstwirtschaftlichen Bodennutzung, sofern sie dem Schutzziel nicht entgegensteht, in § 4 Nr. 1 VO dahin eingeschränkt worden, daß nur noch forstliche Erhaltungs- und Pflegemaßnahmen, die der Förderung der naturnahen Waldgesellschaften dienen, von den Verboten des § 3 VO ausgenommen bleiben. Hinsichtlich des in § 4 Nr. 11 des Entwurfs und § 3 Nr. 13 VO enthaltenen Verbots, zu düngen oder Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden, ist die Verordnung allerdings entgegen der Ansicht des Antragstellers gegenüber dem Entwurf nicht verschärft worden. Der Antragsteller leitet seine gegenteilige Auffassung daraus her, daß in § 5 Nr. 1 des Entwurfs nach der Erwähnung des Düngungsverbotes gemäß § 4 Nr. 11 des Entwurfs als fortbestehender Einschränkung der forstwirtschaftlichen Bodennutzung der Halbsatz folgt, "sofern sie dem Schutzziel nicht entgegensteht". Dem Sinne nach bezieht sich diese Einschränkung aber nur auf die forstwirtschaftliche Bodennutzung selbst, nicht auf das Düngungsverbot als aufrechterhaltener Einschränkung. Dies ergibt sich daraus, daß das Düngungsverbot ohnehin dem Schutzziel der Gebietsausweisung nicht entgegensteht, weshalb die im genannten Halbsatz zu entnehmende Forderung, das Schutzziel zu beachten, nur im Zusammenhang mit der ordnungsgemäßen forstwirtschaftlichen Bodennutzung sinnvoll gewesen ist.

18 Im Gesamtzusammenhang des Verbotskatalogs des § 3 VO und der Ausnahmeregelungen des § 4 VO gegenüber den entsprechenden Entwurfsvorschriften erscheinen die beiden späteren Verschärfungen beim Fischereiverbot und den Einschränkungen bei der forstwirtschaftlichen Bodennutzung insgesamt als nicht so wesentlich, daß zur Vermeidung der Nichtigkeit der Verordnung eine weitere Anhörung des Antragstellers erforderlich gewesen wäre. Hinsichtlich des Fischereiverbotes fällt dabei ins Gewicht, daß der Antragsteller ausweislich der Behördenakte (Bl. 33 BA) im Jahre 1977 erklärt habe, die Fischerei sei zum Erliegen gekommen. Nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Hessischen Forstamtes Grünberg vom 10.09.1980 (Bl. 68, 69 BA) ist überdies eine geordnete Teichbewirtschaftung nicht möglich, da der Teich in regenarmen Jahren austrockne. Überdies umfasse die offene Wasserfläche des

regenarmen Jahren austrockne. Überdies umfasse die offene Wasserfläche des maximal 1,50 m tiefen Flachwasserteiches bei undichtem Teichdamm und seitlichen Entwässerungsgräben, die eine Füllung des Teiches auch bei intaktem Damm unmöglich machen würden, nur noch etwa 30 m x 30 m (Bl. 95, 191 BA). Im übrigen hat das Wasserwirtschaftsamt Friedberg unter dem 16.07.1981 (Bl. 136 BA) mitgeteilt, es fehle eine wasserrechtliche Erlaubnis zur Nutzung der Teichanlage.

19 Hinsichtlich der Einschränkung der forstwirtschaftlichen Bodennutzung ist darauf hinzuweisen, daß sowohl in der Verordnung als auch in dem Entwurf dazu Waldneuanlagen und Waldrodungen untersagt sind; ebenso besteht das Verbot, Pflanzen, einschließlich der Bäume und Sträucher, zu beschädigen oder zu entfernen, Pflanzen einzubringen und die Nutzung von Wiesen zu ändern, zu düngen oder Pflanzenbehandlungsmittel anzuwenden, von Anfang an. Mithin sind die Unterschiede von der im Entwurf zugelassenen ordnungsgemäßen forstwirtschaftlichen Bodennutzung, sofern sie dem Schutzziel nicht entgegenstehe, zu den nunmehr gemäß § 4 Nr. 1 VO zulässig bleibenden forstlichen Erhaltung und Pflegemaßnahmen, die der Förderung der naturnahen Waldgesellschaften dienen, nicht mehr als so wesentlich anzusehen, daß eine erneute Anhörung erforderlich gewesen wäre.

20 In materiell-rechtlich er Hinsicht ist die angefochtene Verordnung ebenfalls nicht zu beanstanden. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Unterschutzstellung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 HeNatG sind erfüllt. Die besondere Schutzwürdigkeit des betreffenden Teils von Natur und Landschaft zur Erhaltung von Lebensgemeinschaften und Lebensstätten bestimmter wildwachsender Pflanzen - und wildlebender Tierarten wird vom Antragsteller selbst nicht bestritten. Diese Voraussetzungen sind auch durch mehrere in der Behördenakte befindliche gutachtliche Stellungnahmen hinreichend belegt. Es handelt sich um einen landschaftlich reizvollen, durch die umliegenden Waldflächen besonders geschützten Übergangsbereich von Wasser, Wiese und Wald. Das Feuchtgebiet mit dem Teich, den Verlandungszonen und sumpfigen Wiesen und dem angrenzenden Waldgebiet ist als Neben- und Miteinander mehrerer wertvoller Teilbiotope der Lebensraum seltener und teilweise gefährdeter bzw. stark bestandsgefährdeter Insekten-, Amphibien- und Vogelarten, darüber hinaus der Standort erhaltenswerter Pflanzengesellschaften. Insoweit wird auf den Inhalt des den Beteiligten bekannten Gutachtens N. und T. vom 01.07.1980 Bezug genommen, das vor allem die artenreiche Kleintierwelt darstellt und bewertet (Bl. 1 - 15 BA), auf das Botanische Gutachten Dr. K. vom 18.09.1977 (Bl. 35, 36 BA), aktualisiert und durch eine Studie ergänzt durch R. S. 1980 (Bl. 25 - 34 BA), sowie das Zusatzgutachten N. vom 15.09.1980 (Bl. 62 - 64 BA). Nach diesen in sich widerspruchsfreien und nachvollziehbar begründeten gutachtlichen Stellungnahmen steht die Schutzwürdigkeit des fraglichen Bereichs als Naturschutzgebiet zur Überzeugung des Senats fest.

21 Die Unterschutzstellung ist auch erforderlich. Der bisherige Schutz eines Teilgebietes als "Flächenhaftes Naturdenkmal" aus dem Jahre 1938 bezog sich ausweislich des in der Behördenakte befindlichen Auszugs aus dem Naturdenkmalbuch des Landkreises Gießen (Bl. 78 BA) nur auf den S. Teich selbst und die Uferbewachsung. Die nach den jetzt vorliegenden gutachtlichen Stellungnahmen für einen wirksamen Naturschutz notwendigen Pufferzonen und zusätzlichen wertvollen Biotope um den Teich herum werden von dem bisherigen Naturdenkmalschutz, der auf Einzelschöpfungen der Natur bezogen ist (vgl. nunmehr § 14 Abs. 1 HeNatG), nicht erfaßt..

22 Der Schutz des betreffenden Gebietes kann auch nicht auf andere Weise (vgl. dazu Bernatzky/Böhm, Bundesnaturschutzrecht, Kommentar, Stand: 1985, § 13 Rdnr. 9) hier dadurch erreicht werden, daß der Antragsteller als Eigentümer den Gebietsschutz ohne förmliche Ausweisung selbst übernimmt. Dies wäre allenfalls in den Fällen denkbar, in denen sich der Eigentümer einer schutzbedürftigen Fläche beispielsweise bereiterklärt, sich jeglicher Nutzung zu enthalten und diese Verpflichtung vertraglich hinreichend abzusichern (vgl. Bernatzky/Böhm, a. a. 0. ). Dafür ist hier jedoch nichts ersichtlich und nichts vorgetragen worden. Der Antragsteller hat vielmehr deutlich gemacht, daß er jagen, fischen, düngen, Pflanzenbehandlungsmittel anwenden und eine möglichst uneingeschränkte forstwirtschaftliche Bodennutzung vornehmen will. Nimmt man darüber hinaus die aus der Behördenakte ersichtlichen Gefährdungen des Gebiets in den Blick, die aufgrund eines nicht unerheblichen Besucherverkehrs mit Feuerstellen, Lagerplätzen, Moto-Cross-Fahren, Zertreten des Uferbewuchses sowie mit der

Lagerplätzen, Moto-Cross-Fahren, Zertreten des Uferbewuchses sowie mit der Jagdhundeausbildung und der Fichtenaufforstung einer südlich gelegenen Uferwiese verbunden sind, sprechen von Naturschutzes wegen hinreichende Gesichtspunkte dafür, hier nicht auf die Selbstschutzkräfte des Antragstellers als Grundstückseigentümer und Waldbesitzer zu bauen. Soweit er selbst offenbar ein Interesse daran hat und es für erforderlich hält, den Besucherverkehr stark einzuschränken, hat ihm der Antragsgegner zu Recht entgegengehalten, daß die möglichen Zugangsbeschränkungen nach § 25 Abs. 5 HessForstG nicht vorrangig auf einer naturschützerischen Zielsetzung beruhen dürfen. So nennt Satz 1 der genannten Vorschrift nur den Schutz der Waldbesucher selbst, die Entmischung des Wald-, Fahr- und Fußgängerverkehrs und die Wahrung der schützenswerten Interessen des Waldbesitzers.

23 Abschließend ist darauf hinzuweisen, daß auch der Verbotskatalog des § 3 VO in seinen einzelnen Punkten erforderlich ist, um die Erhaltung der schützenswerten Lebensgemeinschaften und Lebensstätten der dort wildwachsenden Pflanzen- und wildlebenden Tierarten nicht zu gefährden. Angesichts der hohen Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit des betreffenden Gebietes ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzt worden.

24 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwG0, die Streitwertfestsetzung auf § 13 Abs. 1 GKG.

25 Hinweis: Dieser Beschluß ist unanfechtbar 152 Abs. 1 Satz 1 VwG0).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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