Urteil des HessVGH vom 13.08.1986
VGH Kassel: sachlicher geltungsbereich, verordnung, begriff, amtshandlung, verwaltungsgebühr, tarif, anfechtungsklage, befreiung, form, stundung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
5. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
5 UE 2510/85
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 1 Abs 3 S 1 VwKostG HE,
§ 1 Abs 3 S 2 VwKostG HE,
§ 3 Abs 1 Nr 1 VwKostG HE
vom 02.04.1981, § 3 Abs 1
Nr 3 GesWVereinhG vom
31.10.1972, § 7
GesWVereinhG
Sachlicher Geltungsbereich des VwKostG HE und
entsprechende Anwendbarkeit bei Lückenhaftigkeit von
Sonder-Gebührenordnungen (hier: GesAGebV)
Leitsatz
1. VwKostG HE § 1 Abs 3 S 1 gestattet die Schaffung neuer Gebührentatbestände nur,
wenn die auf der Grundlage des VwKostG HE erlassenen Kostenverzeichnisse eine
Regelungslücke enthalten.
2. Für die Gebührenerhebung, die auf Sondervorschriften außerhalb des VwKostG HE
und seiner Kostenverzeichnisse beruht - hier: Gebühr für amtsärztliche Untersuchung
des Gesundheitsamtes - gelten die sonstigen Bestimmungen des VwKostG HE § 1 Abs
3 S 2 entsprechend, wenn nicht die Sondervorschriften insoweit eine eigene Regelung
enthalten. Demgemäß bestimmt sich die persönliche Gebührenfreiheit eines Beamten,
der auf seine Dienstfähigkeit untersucht wird, nach VwKostG HE § 3 Abs 1 Nr 1, da die
Verordnung über die Gebührenerhebung der Gesundheitsämter (GesAGebV) keine
Vorschrift zur persönlichen Gebührenfreiheit enthält.
3. Der Begriff der Verwaltungsgebühr im VwKostG HE bezieht sich auch auf solche
Gebühren, die als Benutzungsgebühr für die Inanspruchnahme einer öffentlichen
Einrichtung erhoben werden.
Tatbestand
Die Klägerin beansprucht Befreiung von Gebühren, die die Beklagte für
amtsärztliche Untersuchungen von zwei Beamten der Klägerin erhoben hat.
Im September und November 1984 führte die Beklagte durch ihr Gesundheitsamt
amtsärztliche Untersuchungen zur Begutachtung der Dienstfähigkeit von zwei
Zollbeamten auf Antrag des Hauptzollamts Frankfurt am Main - West durch. Die
Beklagte verlangt daraufhin von der Klägerin mit Rechnung vom 3. Oktober 1984
die Zahlung eines Betrages von 137,90 DM, mit Rechnung vom 28. November
1984 die Zahlung eines Betrages von 69,40 DM. Gegen die Rechnungen, die keine
Rechtsbehelfsbelehrung enthielten, legte die Klägerin am 15. Oktober 1984 bzw.
am 2. Januar 1985 Widerspruch ein. Mit Bescheid vom 31. Mai 1985 wies die
Beklagte die Widersprüche als unbegründet zurück.
Mit der am 27. Juni 1985 beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main erhobenen
Klage begehrte die Klägerin die Aufhebung der Gebührenbescheide und des
Widerspruchsbescheides. Sie trug wie schon im Verwaltungsverfahren vor, ihr
stehe die Gebührenfreiheit nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 Hessisches
Verwaltungskostengesetz HVwKostG zu, da die Verordnung über die
Gebührenerhebung der Gesundheitsämter keine Vorschriften über die
Gebührenbefreiung enthalte und deshalb die Vorschriften des Hessischen
Verwaltungskostengesetzes über Gebührenbefreiungen anzuwenden seien. Dies
gelte umso mehr, als die die Gebührenbefreiung einschränkenden früheren
Verordnungsbestimmungen ersatzlos entfallen seien.
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Die Klägerin beantragte,
die Beklagte zu verurteilen, ihre Gebührenbescheide vom 3. Oktober und 28.
November 1984 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 31. Mai 1985
aufzuheben.
Die Beklagte beantragte,
die Klage abzuweisen.
Sie trug entsprechend ihrem Widerspruchsbescheid vor, die Verordnung sei eine
Spezialnorm, in der ein Tatbestand über die Gebührenbefreiung fehle. Somit
könne für alle in der Verordnung genannten Gebührentatbestände keine
Gebührenfreiheit geltend gemacht werden. Selbst die bis 1967 geltende teilweise
Gebührenbefreiung habe sich nicht auf die amtsärztliche Tätigkeit bezogen, die
hier die Grundlage der Gebührenanforderung sei.
Mit Gerichtsbescheid vom 16. Oktober 1985 wies das Verwaltungsgericht die Klage
ab, da die Gebührenordnung für die Gesundheitsämter eine Sonderregelung
enthalte, die die Anwendung des Hessischen Verwaltungskostengesetzes im
Bereich der von ihr erfaßten Gebühren- und Gebührenbefreiungstatbestände
ausschließe. Dies ergebe sich aus § 1 Abs. 3 Satz 1 HVwKostG Auch könne aus der
Streichung der im früheren § 2 der Verordnung enthaltenen Gebührenbefreiung
nicht der Schluß gezogen werden, daß an deren Stelle nunmehr eine vollständige
Gebührenbefreiung trete.
Gegen den am 11. November 1985 zugestellten Gerichtsbescheid hat die Klägerin
am 5. Dezember 1985 Berufung eingelegt. Sie trägt vor, aus der in § 1 Abs. 3 Satz
2 HVwKostG
...) teilweisen
angeordneten subsidiären Geltung des Hessischen Verwaltungskostengesetzes
ergebe sich, daß der Klägerin Gebührenbefreiung zustehe. Denn aus dieser
Vorschrift sei zu entnehmen, daß das Hessische Verwaltungskostengesetz überall
dort gelte, wo Spezialregelungen keine Bestimmungen enthielten. Dies sei
beispielsweise der Fall, soweit über die Stundung, den Erlaß, Säumniszuschläge
und ähnliches zu entscheiden sei. Dann gelte Gleiches aber auch für den Bereich
der persönlichen Gebührenbefreiung.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
unter Abänderung des Gerichtsbescheides des Verwaltungsgerichts Frankfurt
am Main vom 16. Oktober 1985 - IV/1 E 1354/85 - die Gebührenbescheide der
Beklagten vom 3. Oktober 1984 und 28. November 1984 sowie den
Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 31. Mai 1985 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt den Gerichtsbescheid und trägt ergänzend vor, § 1 Abs. 3 Satz 1
HVwKostG schließe die Anwendung des § 3 HVwKostG für den Fall aus, daß eine
spezielle Gebührenordnung ergangen sei. Enthalte diese zwar Vorschriften über
die Gebührenerhebung, nicht aber solche über die Gebührenbefreiung, so könne
nicht auf die allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen zurückgegriffen werden.
Die Widerspruchsakten der Beklagten W 3 - 45/84 und W 3 - 1/85 und die Akte des
Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main, Az. IV/1 H 1441/85, haben vorgelegen und
sind zum Gegenstand der Beratung gemacht worden. Auf ihren Inhalt und den
Inhalt der Gerichtsakte wird ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Im Einverständnis mit den Beteiligten ergeht die Entscheidung über die Berufung
ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Berufung der Klägerin hat Erfolg, da das Verwaltungsgericht die Klage zu
Unrecht abgewiesen hat. Der Klägerin steht Gebührenfreiheit zu. Die gegen sie
ergangenen Bescheide sind daher aufzuheben.
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Das Begehren der Klägerin ist als Anfechtungsklage zulässig, da die Rechnungen
vom 3. Oktober und 28. November 1984 Verwaltungsakte darstellen. Sie
enthielten zwar keine Rechtsbehelfsbelehrung und konnten nach ihrem
Gesamtinhalt auch als schlichte Zahlungsaufforderungen angesehen werden.
Diese Auslegungsmöglichkeit hat der Widerspruchsbescheid der Beklagten aber
dadurch versperrt, daß er die von der Klägerin gegen die Rechnungen erhobenen
Widersprüche als unbegründet zurückwies. Da Voraussetzung für die Zulässigkeit
eines Widerspruchs nach Maßgabe des § 70 VwGO das Vorliegen eines
Verwaltungsakts ist und die Beklagte die Zulässigkeit der Widersprüche der
Klägerin inzident durch die Art ihrer Zurückweisung bejahte, besteht nach dem
Erlaß des Widerspruchsbescheides für die Annahme einer schlicht hoheitlichen
Zahlungsaufforderung kein Raum mehr. Denn Gegenstand einer Anfechtungsklage
sind die Ausgangsbescheide in derjenigen Form, die sie durch den
Widerspruchsbescheid erfahren (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Dies schließt die
Möglichkeit ein, daß der Widerspruchsbescheid mittelbar auch über die Auslegung
einer interpretationsbedürftigen Ausgangsmaßnahme der Behörde abschließend
entscheidet und damit den Verwaltungsaktcharakter dieser Maßnahme begründet.
Die Gebührenanforderung durch die Beklagte ist rechtswidrig, da die Klägerin von
der Entrichtung von Verwaltungsgebühren befreit ist. Dies ergibt sich aus § 3 Abs.
1 Nr. 1 HVwKostG vom 11. Juli 1972, zuletzt geändert durch Gesetz vom 2. April
1981 (GVBl. 1981 I S. 137), wonach die Bundesrepublik Deutschland von der
Entrichtung von Verwaltungsgebühren befreit ist. Der Senat folgt nicht der
Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Beklagten, daß die Anwendung dieser
Vorschrift spezialgesetzlich ausgeschlossen ist.
Rechtsgrundlage der Gebührenforderung ist für die Beklagte § 1 Abs. 1 und 2 der
Verordnung über die Gebührenerhebung der Gesundheitsämter vom 28. März
1935 in der Fassung der 3. Änderungsverordnung vom 13. November 1967 (GVBl.
1967 I S. 187 - GVBl. II 350-38) in Verbindung mit dem der Verordnung in der
Anlage beigefügten Tarif in der Fassung der 6. Änderungsverordnung vom 8.
Februar 1983 (GVBl. 1983 I S. 19 - GVBl. II 350-38). Danach stehen der Beklagten
für die ihr gesetzlich als Gesundheitsamt obliegenden Verrichtungen Gebühren
nach dem Tarif zu. Zu den ihr gesetzlich obliegenden Verpflichtungen zählt nach §
3 Abs. 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens
vom 3. Juli 1934, geändert durch Gesetz vom 31. Oktober 1972 (GVBl. 1972 I S.
349 - GVBl. II 350-34) die amtsärztliche Tätigkeit, zu der die für die Klägerin
erbrachten Untersuchungen und Begutachtungen im Hinblick auf die
Dienstfähigkeit der beiden Zollbeamten rechnen. Die Ermächtigungsgrundlage für
die Gebührenverordnung enthält 5 7 des Gesetzes über die Vereinheitlichung des
Gesundheitswesens in Verbindung mit § 1 Abs. 1 des Gesetzes über den Erlaß von
Rechtsvorschriften vom 11. März 1948 (GVBl. 1948 S. 47). Danach wird die in § 7
des Gesetzes zur Vereinheitlichung des Gesundheitswesens enthaltene
landesrechtliche Ermächtigung zum Erlaß einer Gebührenordnung (vgl. Hess. VGH,
Urteil vom 18. Juni 1970 - V OE 95/68) in Übereinstimmung mit Art. 118 Hessische
Verfassung und Art. 129 Abs. 2 Grundgesetz von der Landesregierung ausgeübt,
die auch die Änderungsverordnungen erlassen hat.
Aussagen über die persönliche Gebührenfreiheit enthalten weder die
Gebührenverordnung noch der angefügte Tarif noch das zugrundeliegende Gesetz
über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens. Ob der Klägerin
Gebührenfreiheit zusteht, hängt somit maßgeblich davon ab, wie weit sich der
Geltungsbereich des § 3 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG im Hinblick auf
Gebührenregelungen erstreckt, die ihren Standort im Kern außerhalb dieses
Gesetzes und seiner Kostenverzeichnisse haben. Diese Frage beantwortet sich
entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Beklagten nicht nach §
1 Abs. 3 Satz 1 HVwKostG, wonach die Erhebung von Gebühren nach anderen
Rechtsvorschriften - wie z.B. den vorliegenden für die Gesundheitsämter -
unberührt bleibt, wenn das Hessische Verwaltungskostengesetz einschließlich der
zu ihm ergangenen Kostenverzeichnisse für eine Amtshandlung eine Gebühr nicht
vorsieht. § 1 Abs. 3 Satz 1 HVwKostG läßt für spezielle Gebührenregelungen
außerhalb des Hessischen Verwaltungskostengesetzes und seiner
Kostenverzeichnisse dann Raum, wenn sich dem "allgemeinen"
Verwaltungskostenrecht kein Gebührentatbestand für die jeweilige Amtshandlung
entnehmen läßt. Damit ist lediglich ausgeschlossen, das "allgemeine"
Verwaltungskostenrecht als vollständig abschließende Regelung mit der Folge
anzusehen, daß jede sonstige Kostenerhebung unzulässig ist. Es läßt sich § 1 Abs.
3 Satz 1 HVwKostG dagegen nichts darüber entnehmen, ob und in welchem
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3 Satz 1 HVwKostG dagegen nichts darüber entnehmen, ob und in welchem
Umfang sonstige Vorschriften dieses Gesetzes auf eine spezialgesetzlich
begründete Gebührenerhebung anzuwenden sind. Dazu enthält erst § 1 Abs. 3
Satz 2 HVwKostG eine Aussage. Diese Regelung bestimmt, daß das Hessische
Verwaltungskostengesetz in allen seinen sonstigen Vorschriften gilt, soweit für
spezialgesetzlich begründete Gebühren nichts anderes bestimmt ist. Es ist somit
im Einzelfall durch Auslegung der betroffenen Normbereiche zu ermitteln, ob und
inwieweit spezielle Gebührenregelungen Bestimmungen enthalten, die mit
Vorschriften des Hessischen Verwaltungskostengesetzes kollidieren und ihnen
deshalb vorgehen.
Die Verordnung über die Gebührenerhebung der Gesundheitsämter regelt die mit
der Gebührenerhebung verbundenen Fragen des Entstehens und der Fälligkeit der
Kostenschuld, die verfahrensrechtlichen Erfordernisse eines Kostenbescheides und
die Voraussetzungen der Stundung, des Erlasses oder der Verjährung nicht. Diese
Lücken lassen sich, worauf die Beklagte zutreffend hinweist, durch die nach § 1
Abs. 3 Satz 2 HVwKostG zu begründende Anwendung dieses Gesetzes schließen.
Geht man aber in dieser Weise von der Lückenhaftigkeit der Gebührenverordnung
für die Gesundheitsämter aus, so ist kein sachlicher Grund dafür zu erkennen,
gerade die Frage der persönlichen Gebührenbefreiung anders zu beantworten als
dies bei den zuvor angesprochenen Verordnungslücken" geschieht.
Der Senat geht deshalb davon aus, daß die Landesregierung von der ihr
gesundheitsrechtlich eröffneten Verordnungsermächtigung nur in
eingeschränktem Umfang Gebrauch gemacht hat, und eine Aussage zur
persönlichen Gebührenfreiheit nicht getroffen hat. Die begrenzte Ausübung der
Verordnungsermächtigung führt somit im vorliegenden Fall über § 1 Abs. 3 Satz 2
HVwKostG zur unmittelbaren Anwendung der Bestimmungen über die
Gebührenfreiheit.
Das dagegen vom Verwaltungsgericht und der Beklagten vorgebrachte Argument,
die nach § 2 der Verordnung vom 28. März 1935 früher bestehende Regelung einer
eingeschränkten Gebührenbefreiung habe 1967 mit dem Erlaß der 3.
Änderungsverordnung nicht zu Gunsten einer Ausweitung der Gebührenfreiheit
beseitigt werden sollen, vermag nicht zu überzeugen. Ein Grund für diese
Schlußfolgerung wird weder vom Verwaltungsgericht noch von der Beklagten
genannt. Die Ersetzung der alten Verordnungsfassung von 1935 durch die
Neufassung in der 3. Änderungsverordnung muß vielmehr nach den allgemeinen
Grundsätzen ausgelegt werden, da es hier an besonderen Anhaltspunkten fehlt
und eine am historischen Willen des Verordnungsgebers ausgerichtete
Interpretation deshalb auf Spekulationen angewiesen bleibt. Stellt man die 3.
Änderungsverordnung vom 13. November 1967 in den damaligen
gesetzessystematischen Zusammenhang, so wird die Auslegung des Senats
bestätigt. Denn § 1 Abs. 3 Sätze 1, 2 des Hessischen
Verwaltungsgebührengesetzes in der Fassung vom 26. September 1966 (GVBl.
1966 I S. 277) enthielt schon die gleiche Regelung, wie sie der Nachfolger dieses
Gesetzes, das Hessische Verwaltungskostengesetz in § 1 Abs. 3 heute aufweist.
Dies gilt in gleicher Weise für die Bestimmungen über die persönliche
Gebührenfreiheit.
Der Anwendung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG steht schließlich nicht entgegen,
daß die Befreiung sich ihrem Wortlaut nach "nur" auf Verwaltungsgebühren
bezieht. Das Argument des Widerspruchsbescheides der Beklagten, die Gebühren
der Gesundheitsämter beruhten vorrangig auf realen Leistungen, seien also als
Benutzungsgebühren anzusehen, vermag an der Anwendbarkeit des Hessischen
Verwaltungskostengesetzes nichts zu ändern. Denn der in § 3 Abs. Nr. 1
HVwKostG verwandte Begriff der Verwaltungsgebühr stellt - anders als in früheren
Regelungen - keinen engeren Begriff dar als der der "Gebühr" an allen anderen
Stellen des Gesetzes, die nach § 1 Abs. 1 Satz 2 HVwKostG für Amtshandlungen
aller Art erhoben wird, "einschließlich Prüfungen, Untersuchungen oder
Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen". Damit werden auch die im Rahmen
amtsärztlicher Untersuchungen und Begutachtungen erbrachten Leistungen der
Gesundheitsämter vom Begriff der Amtshandlung erfaßt, der seinerseits
maßgebend ist für die Ausfüllung des Begriffs der Verwaltungsgebühr in § 3 Abs. 1
Nr. 1 HVwKostG. Diese Auslegung des Senats wird auch durch die Regelung des §
2 Abs. 2 HVwKostG bestätigt, nach der Amtshandlungen des Landesamts für
Bodenforschung und anderer dort genannter Behörden von der sachlichen
Gebührenfreiheit des § 2 Abs. 1 HVwKostG ausgenommen werden. Die von diesen
Behörden veranlaßten Amtshandlungen sind vergleichbar mit den Tätigkeiten der
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Behörden veranlaßten Amtshandlungen sind vergleichbar mit den Tätigkeiten der
Gesundheitsämter. Es besteht daher kein Anlaß, diese Tätigkeiten vom Begriff der
eine Verwaltungsgebühr begründenden Amtshandlung im Sinne des Hessischen
Verwaltungskostengesetzes auszunehmen, zumal § 3 Abs. 2 HVwKostG eine dem
§ 2 Abs. 2 HVwKostG vergleichbare Regelung für die Begrenzung der persönlichen
Gebührenfreiheit nach § 3 Abs. 1 HVwKostG enthält, ohne allerdings die
Gesundheitsämter dort aufzuführen.
Da die der Klägerin von der Beklagten in Rechnung gestellten Beträge nur
Gebühren enthalten, sind die Bescheide in vollem Umfang aufzuheben. Hätte die
Beklagte von der Klägerin allerdings - auch - die Begleichung der Auslagen
verlangt, so hätte die persönliche Gebührenfreiheit nach § 3 Abs. 1 HVwKostG dem
Auslagenerstattungsanspruch nicht entgegengestanden, wie sich aus § 11 Satz 1
HVwKostG ergibt.
Da die Beklagte unterliegt, hat sie gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die
Verfahrenskosten zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167
VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Nichtzulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 VwGO.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.