Urteil des HessVGH vom 22.06.1995
VGH Kassel: aufbewahrung, einstellung des verfahrens, rechtsgrundlage, ermittlungsverfahren, parlament, regierung, abstimmung, gewalt, form, sammlung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
6. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
6 UE 152/92
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 42 Abs 1 Alt 2 VwGO, Art
1 GG, Art 2 GG, § 81b
StPO, § 476 Abs 2 S 2 StPO
(Fehlende Rechtsgrundlage für die weitere Speicherung
und Aufbewahrung personenbezogener Daten durch das
BKA)
Tatbestand
Der Kläger begehrt von der Beklagten die Löschung der ihn betreffenden, bei dem
Bundeskriminalamt gespeicherten Daten. Gegen ihn waren bei der
Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main die Verfahren 71 Js 22890/82, 2 Js 17578/83,
80 Js 27054/83, 71 Js 37326/83, 71 Js 37834/87 und 86 Js 38714/88 anhängig.
Sämtliche Verfahren wurden gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt.
Mit Schreiben vom 12. Februar 1988 beantragte der Bevollmächtigte des Klägers
bei dem Bundeskriminalamt, die den Kläger betreffenden Daten "und die Tatsache
der anhängig gewesenen Ermittlungsverfahren im Zentralcomputer zu löschen
und mir die Löschung förmlich zu bestätigen". Mit Bescheid vom 10. Juni 1988
lehnte das Bundeskriminalamt den Antrag ab und führte zur Begründung aus,
gemäß den Richtlinien für die Führung kriminalpolizeilicher personenbezogener
Sammlungen - RKpS - (GMBl. 1981, 120) sei die weitere Aufbewahrung sowohl zur
Erfüllung der Aufgaben der Strafverfolgung und der Gefahrenabwehr durch
Unterstützung der Sachverhaltsaufklärung, Förderung der Feststellung
Verdächtiger sowie durch präventive Verbrechensbekämpfung und Hilfe zur
Personenidentifizierung als auch zur weiteren Aufgabenerfüllung und wegen der
Wiederholungsgefahr zulässig und erforderlich. Eine Aussonderung habe nur dann
zu erfolgen, wenn bei dem Betroffenen u.a. über einen Zeitraum von 10 Jahren
Voraussetzungen für die Aufnahme von Erkenntnissen in die kriminalpolizeiliche
Sammlung nicht vorlägen. Das sei bei dem Kläger nicht der Fall. Nach den beim
Bundeskriminalamt vorhandenen Unterlagen sei der Kläger seit 1977 immer
wieder im Zusammenhang mit Handlungen, die mit Strafe bedroht seien, sowohl
als Täter als auch als Verdächtiger in Erscheinung getreten. Unter Abwägung des
öffentlichen Sicherheitsinteresses und des privaten Schutzinteresses habe die
erforderliche Ermessensausübung zur Höherbewertung des öffentlichen
Sicherheitsinteresses geführt.
Den am 21. Juni 1988 eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit
Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 1990, den Bevollmächtigten des Klägers
zugestellt am 19. Februar 1990, zurück.
Am 27. Februar 1990 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er
vorgetragen hat, Anlaß für seinen Löschungsantrag sei die Tatsache gewesen, daß
er einige Male bei Grenzübertritten und Verkehrskontrollen über Stunden hinweg
sistiert worden sei. Man habe ihm vorgehalten, gegen ihn lägen Erkenntnisse vor,
die auf Mitteilungen des Bundeskriminalamtes basierten. Er habe einen auf
Löschung gerichteten Folgenbeseitigungsanspruch, der gewohnheitsrechtlich
anerkannt sei und seine Grundlage in den Freiheitsgrundrechten und dem
Rechtsstaatprinzip finde. Die Speicherung und Aufbewahrung der Daten sei
unzulässig, weil es hierfür keine hinreichende Rechtsgrundlage gebe, die den
Anforderungen genüge, welche das Bundesverfassungsgericht im sogenannten
Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 (BVerfGE 65, 1 ff.) aufgestellt habe.
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Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 (BVerfGE 65, 1 ff.) aufgestellt habe.
Das Gesetz über die Einrichtung eines Bundeskriminalamtes (BKAG) enthalte
keine Rechtsgrundlage, denn es weise dem Bundeskriminalamt lediglich Aufgaben
zu, verleihe ihm jedoch nicht entsprechende Befugnisse. Die "KpS-Richtlinien"
stellten ebenfalls keine gesetzliche Grundlage dar, denn es handele sich nur um
Verwaltungsvorschriften.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Juni
1988 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 14. Februar
1990 zu verpflichten, die über ihn, den Kläger,
gespeicherten und/oder aufbewahrten personenbezogenen
Daten zu löschen,
sowie die Löschung bzw. Vernichtung der personenbezogenen
Daten zu beurkunden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen, die streitgegenständliche Tätigkeit des Bundeskriminalamts
finde ihre Rechtsgrundlagen in dem Gesetz über die Errichtung eines
Bundeskriminalpolizeiamtes (BKAG). Danach habe das Bundeskriminalamt u.a.
Nachrichten und Unterlagen für die vorbeugende Verbrechensbekämpfung zu
sammeln und auszuwerten (§ 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Nrn. 1-3 und 7, § 3 Abs. 1, § 5
Abs. 1 BKAG). Nach den vom Bundesverwaltungsgericht (E 26, 169 ff.)
aufgestellten Grundsätzen für die Aufbewahrung erkennungsdienstlicher
Unterlagen sei eine Aufbewahrung - unabhängig von Löschungsfristen im
Bundeszentralregistergesetz, der Einstellung des Verfahrens oder sogar eines
Freispruchs - dann gerechtfertigt und notwendig, wenn nach kriminalistischer
Erfahrung Anhaltspunkte dafür bestünden, daß der Betroffene aufgrund der Art
und Schwere der ihm vorgeworfenen Straftat, nach seiner Persönlichkeit und unter
Berücksichtigung des Zeitraumes, während dessen er strafrechtlich nicht in
Erscheinung getreten sei, auch künftig strafrechtlich in Erscheinung treten könnte.
Gleichzeitig müsse das öffentliche Interesse an der Aufbewahrung die damit
verbundene Beeinträchtigung des Betroffenen sowie den möglichen Nachteil, der
ihm durch die Verwertung der Unterlagen entstehen könne, überwiegen. Die in Nr.
5.3 RKpS niedergelegten Grundsätze der zu treffenden Kriminalprognose seien in
Verbindung mit Nr. 5.1 Grundlage der der ablehnenden Entscheidung
zugrundeliegenden Ermessensentscheidung gewesen. Die
Verfahrenseinstellungen stünden der weiteren Aufbewahrung der
Daten/Unterlagen nicht entgegen. Nach § 81 b 2. Alternative StPO dürften
erkennungsdienstliche Unterlagen auch gegen den Willen des Beschuldigten
angefertigt werden, soweit dies für Zwecke des Erkennungsdienstes notwendig sei.
Aus dieser Regelung i.V.m. § 2 Abs. 1 Nrn. 1 und 3, § 5 Abs. 1 BKAG ergäben sich
nicht nur die rechtlichen Voraussetzungen für die Aufnahme der Unterlagen,
sondern auch Grund und Grenzen für die Berechtigung, einmal aufgenommene
Unterlagen aufzubewahren. Dazu sei die Behörde befugt, solange die weitere
Aufbewahrung für die bezeichneten Zwecke notwendig sei. Wenn bereits bei einem
Freispruch die weitere Aufbewahrung gerechtfertigt sein könne, so müsse dies erst
recht für die vorliegenden, den Kläger betreffenden Verfahrensabschlüsse gelten.
Soweit der Kläger die Auskunft begehrt hat, ob und gegebenenfalls an wen
personenbezogene Daten des Klägers von der Beklagten weitergeleitet worden
seien, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren mit Beschluß vom 10. August
1990 abgetrennt und anderweitig fortgeführt.
Mit Urteil vom 27. November 1991 hat es der Klage im übrigen stattgegeben und
die Beklagte verpflichtet, die über den Kläger gespeicherten und/oder
aufbewahrten personenbezogenen Daten zu löschen sowie die Löschung bzw.
Vernichtung dem Kläger schriftlich zu bestätigen. Es hat seine Entscheidung
darauf gestützt, dem Kläger stehe ein Folgenbeseitigungsanspruch zu, da eine
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darauf gestützt, dem Kläger stehe ein Folgenbeseitigungsanspruch zu, da eine
den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Anforderungen genügende
bereichsspezifische gesetzliche Rechtsgrundlage für die Speicherung bzw.
Aufbewahrung personenbezogener Daten fehle. Zwar könne es aus
übergeordneten Gründen des Gemeinwohls geboten sein, eine Behördenpraxis,
die erst aufgrund eines Wandels der verfassungsrechtlichen Anschauungen den bis
dahin angenommenen Einklang mit der Verfassung verliere, für eine
Übergangszeit hinzunehmen, bis der Gesetzgeber Gelegenheit gehabt habe, die
Regelungslücke zu schließen. Jedoch habe der Gesetzgeber seit dem
"Volkszählungsurteil" des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1983
(BVerfGE 65, 1 ff.) ausreichend Zeit gehabt, dem Wandel der
verfassungsrechtlichen Anschauungen Rechnung zu tragen. Die Übergangszeit sei
abgelaufen.
Gegen das am 23. Dezember 1991 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 20.
Januar 1992 Berufung eingelegt.
Sie trägt vor, die Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen, auf deren
Vernichtung das Löschungsbegehren des Klägers vorrangig gerichtet sei, sei nach
ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts durch die spezielle
Vorschrift des § 81 b 2. Alt. StPO gedeckt. Diese Norm regele zwar ihrem Wortlaut
nach nur die Anfertigung erkennungsdienstlicher Unterlagen; jedoch ergäben sich
aus ihr auch Grund und Grenzen der Berechtigung, einmal aufgenommene
Unterlagen aufzubewahren. Dazu sei die Behörde befugt, solange die weitere
Aufbewahrung der Unterlagen für Zwecke des Erkennungsdienstes "notwendig"
sei. Mit diesem Inhalt genüge die Vorschrift insbesondere den rechtstaatlichen
Anforderungen an die Bestimmtheit einer Norm, die zur Vornahme belastender
Maßnahmen ermächtige. Das gelte unter dem Blickwinkel des Volkszählungsurteils
des Bundesverfassungsgerichts auch insoweit, als in der Aufbewahrung
erkennungsdienstlicher Unterlagen ein Eingriff in das aus dem allgemeinen
Persönlichkeitsrecht herzuleitende Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu
erblicken sei. Soweit der Kläger die Löschung anderer beim Bundeskriminalamt
über ihn gespeicherter kriminalpolizeilicher Daten begehre, sei auch für diese
Speicherung eine wirksame Rechtsgrundlage vorhanden. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1
GG werde durch § 14 Abs. 1 des Bundesdatenschutzgesetzes i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr.
1 BKAG hinreichend Rechnung getragen. Aber auch für den Fall, daß die
gesetzlichen Grundlagen für die Beschränkung des Rechtes auf informationelle
Selbstbestimmung für unzureichend gehalten würden, führe dies nicht zur
Unzulässigkeit der Sammlung und Speicherung personenbezogener Daten und
Unterlagen in kriminalpolizeilichen Sammlungen. Mit der Einräumung eines
"Übergangsbonus" werde die Notwendigkeit einer Gesetzgebung und des damit
verbundenen zeitlichen Aufwands anerkannt. Nach der höchstrichterlichen
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lasse sich die Übergangsfrist
nicht in festen Zeitabschnitten bestimmen. Maßgeblich sei, daß Regierung und
Parlament im gebotenen Maße tätig würden. Wenn sich die Novellierung des
Bundeskriminalamtsgesetzes derzeit noch nicht in einem konkreten Stadium des
förmlichen Gesetzgebungsverfahrens befinde, so sei dies vor allem darauf
zurückzuführen, daß die Abstimmung zwischen Bund und Ländern angesichts der
Komplexität und Vielschichtigkeit der Regelungsmaterie noch nicht in dem
erforderlichen Umfang habe herbeigeführt werden können. Die Voraussetzungen
für die Aufbewahrung kriminalpolizeilicher Daten des Klägers beim BKA seien
erfüllt. Denn die weitere Speicherung sei zu Zwecken des Erkennungsdienstes
notwendig (§ 81 b 2. Alt. StPO) und zur Aufgabenerfüllung des
Bundeskriminalamtes erforderlich (§ 14 Abs. 1 BDSG i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 1 BKAG).
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom
27. November 1991 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden
vom 27. November 1991 mit der Maßgabe zu zurückzuweisen, daß der Tenor der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidung wie folgt gefaßt wird:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Juni 1988 in der
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Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Juni 1988 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 14. Februar 1990 verpflichtet, die
Löschung der über ihn, den Kläger, gespeicherten und/oder aufbewahrten
personenbezogenen Daten zu verfügen und dem Kläger die Löschung zu
bestätigen.
Er schließt sich den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils an.
Die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (1 Heft) haben vorgelegen und sind zum
Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden. Wegen der weiteren
Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgenannten Unterlagen
und den darüber hinausgehenden Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung ist zulässig, insbesondere form- und fristgemäß erhoben worden. Sie
ist jedoch nicht begründet, denn das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht
stattgegeben.
Die Klage ist zulässig. Statthafte Klageart ist die Verpflichtungsklage gemäß § 42
Abs. 1 zweite Alternative VwGO. Der Kläger begehrt eine (stattgebende)
Entscheidung über seinen Antrag auf Löschung der ihn betreffenden beim
Bundeskriminalamt gespeicherten personenbezogenen Daten und damit den
Erlaß eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG -. Diese Entscheidung stellt die Regelung
eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechtes dar und ist auf
unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Dem Kläger würde durch eine
seinem Löschungsbegehren stattgebende Entscheidung und die Löschung ein
Recht umfassend wiedergewährt, das vor der Löschung möglicherweise
beeinträchtigt war. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seinem
sogenannten "Volkszählungsurteil" (Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209,
269, 362, 420, 440, 484/83 - BVerfGE 65, 1 ff.) ein "Recht auf informationelle
Selbstbestimmung" anerkannt, das auf den in Art. 2 Abs. 1 und 1 Abs. 1 des
Grundgesetzes - GG - geregelten Grundrechten beruht. Das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung gewährleistet die Befugnis des Einzelnen,
grundsätzlich selbst über Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu
bestimmen (BVerfG, a.a.O., S. 43). Die Löschungsentscheidung entfaltet
unmittelbare Rechtswirkung nach außen. Zwar dient die Speicherung von Daten in
erster Linie verwaltungsinternen Zwecken. Jedoch wird durch eine Entscheidung
über die Aufbewahrung bzw. die Löschung der den Kläger betreffenden Daten sein
Recht auf informationelle Selbstbestimmung unmittelbar berührt.
Die Klage ist auch begründet. Der Kläger kann die Löschung der ihn betreffenden
bei der Beklagten gespeicherten personenbezogenen Daten unter dem
Gesichtspunkt der Folgenbeseitigung verlangen. Der Folgenbeseitigungsanspruch
ist heute allgemein anerkannt und wird aus der Verletzung von Grundrechten bzw.
aus Art. 20 Abs. 3 GG hergeleitet, wonach die vollziehende Gewalt an Gesetz und
Recht gebunden ist. Daraus ergibt sich die Verpflichtung der vollziehenden Gewalt,
die rechtswidrigen Folgen ihrer Amtshandlungen zu beseitigen (vgl. BVerwG,
Urteile vom 21. September 1984 - 4 C 51/80 - BayVBl. 1985, 154 f., und vom 19.
Juli 1984 - 3 C 81/82 - DVBl. 1984, 1178 f.).
Es ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinem Recht auf informationelle
Selbstbestimmung, daß die Beklagte die über ihn EDV-mäßig erfaßten Daten
weiterhin gespeichert hält. Die Aufbewahrung der den Kläger betreffenden Daten
ist rechtswidrig, denn hierfür fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage. Das Recht
auf informationelle Selbstbestimmung ist zwar nicht schrankenlos gewährleistet.
Der Einzelne hat nicht ein Recht im Sinne einer absoluten, uneinschränkbaren
Herrschaft über "seine Daten". Grundsätzlich muß er Einschränkungen seines
Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden allgemeinen
Interesse hinnehmen. Diese Beschränkungen bedürfen nach Art. 2 Abs. 1 GG
jedoch einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, aus der sich die
Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger
erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der
Normenklarheit entspricht. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, so daß die Grundrechte von der
öffentlichen Gewalt jeweils nur soweit beschränkt werden dürfen, als es zum
Schutz öffentlicher Interessen unerläßlich ist. Angesichts der Gefährdung durch die
Nutzung der automatischen Datenverarbeitung hat der Gesetzgeber mehr als
früher auch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen,
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früher auch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen,
die der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken (vgl. zu
allem BVerfGE, a.a.O., S. 43 f. m.w.N.). Die Verwendung personenbezogener
Daten setzt voraus, daß der Gesetzgeber den Verwendungszweck
bereichsspezifisch und präzise bestimmt und daß die Daten für diesen Zweck
geeignet und erforderlich sind. Die Verwendung der Daten ist auf den gesetzlich
bestimmten Zweck begrenzt. Schon angesichts der Gefahren der automatischen
Datenverarbeitung ist ein - amtshilfefester - Schutz gegen Zweckentfremdung
durch Weitergabe- und Verwertungsverbote erforderlich. Als weitere
verfahrensrechtliche Schutzvorkehrungen sind Aufklärungs-, Auskunfts- und
Löschungspflichten wesentlich (BVerfG, a.a.O., S. 46).
Diesen Erfordernissen einer bereichsspezifischen Regelung genügen die §§ 1 Abs.
1, 2 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Einrichtung eines Bundeskriminalamtes
vom 29. Juni 1973 - BKAG - (BGBl. I S. 704) auch in Verbindung mit § 14 des
Bundesdatenschutzgesetzes vom 20. Dezember 1990 - BDSG - (BGBl. I S. 2954)
nicht. Die genannten Normen des BKAG stellen lediglich Aufgabenzuweisungen
dar, nicht aber Normen, in denen die Voraussetzungen für die Befugnis zur
Speicherung und für die Verpflichtung zur Löschung personenbezogener Daten
geregelt sind. Daran ändert auch § 14 BDSG nichts, denn dieser Norm fehlt die
Bereichsspezifität.
Auch die Richtlinien für die Führung kriminalpolizeilicher personenbezogener
Sammlungen - RKpS - (GMBl. 1981, 120 ff.) genügen den vom
Bundesverfassungsgericht aufgestellten Erfordernissen nicht, denn sie stellen nur
verwaltungsinternes Innenrecht dar und haben nicht die geforderte
Gesetzesqualität.
Auf § 81 b StPO läßt sich die weitere EDV-mäßige Speicherung der den Kläger
betreffenden staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren ebenfalls nicht
stützen. Soweit es für Zwecke der Durchführung des Strafverfahrens oder für die
Zwecke des Erkennungsdienstes notwendig ist, dürfen nach dieser Vorschrift
Lichtbilder und Fingerabdrücke des Beschuldigten auch gegen seinen Willen
aufgenommen und Messungen und ähnliche Maßnahmen an ihm vorgenommen
werden. Die Vorschrift enthält somit zwei Alternativen. Sie betrifft zunächst
diejenigen Lichtbilder, Fingerabdruckblätter, Messungsprotokolle sowie
Beurkundungen ähnlicher Maßnahmen, die zur Durchführung eines konkreten
Strafverfahrens angefertigt wurden (§ 81 b 1. Alternative StPO), während die
Anfertigung, Aufbewahrung und systematische Zusammenstellung
erkennungsdienstlicher Unterlagen in kriminalpolizeilichen Sammlungen nach § 81
b 2. Alternative StPO ohne unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten
Strafverfahren der vorsorgenden Bereitstellung von sächlichen Hilfsmitteln für die
sachgerechte Wahrnehmung der Aufgaben, die der Kriminalpolizei hinsichtlich der
Erforschung und Aufklärung von Straftaten nach § 163 StPO zugewiesen sind,
dienen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. Juli 1989 - 1 B 85.89 - DÖV 1990, 117;
Hess. VGH, Urteil vom 9. März 1993 - 11 UE 2613/89 - NVwZ-RR 1994, 652 f.).
Wesentlich ist allerdings, daß die genannten Maßnahmen in beiden Fällen nur
gegen einen "Beschuldigten" angeordnet werden dürfen. Die Anfertigung der
genannten Unterlagen muß aus einem konkreten gegen den Betroffenen als
Beschuldigten geführten Strafverfahren hervorgehen und sich aufgrund der
Ergebnisse dieses Verfahrens als notwendig erweisen. Nach der zitierten
Rechtsprechung dürfen die ursprünglich zur Durchführung eines Strafverfahrens
erhobenen Unterlagen jedenfalls dann auch für Zwecke des Erkennungsdienstes
aufbewahrt und verwertet werden, wenn und soweit zugleich die für die Anfertigung
und Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Voraussetzungen vorliegen (BVerwG,
a.a.O.; Hess. VGH, a.a.O.).
Da es hier nicht um die Aufbewahrung oder Speicherung erkennungsdienstlicher
Unterlagen, die in erster Linie der Identifizierung von Personen dienen sollen, geht,
sondern um die Frage, ob bei der Beklagten andere EDV-mäßig gespeicherte
personenbezogene Daten weiterhin gespeichert bleiben dürfen, ist § 81 b StPO
auch in seiner zweiten Alternative nicht einschlägig.
Andere Normen, die als Ermächtigungsgrundlage in Betracht kommen, sind nicht
ersichtlich.
Der Klage ist auch nicht deshalb der Erfolg versagt, weil dem Bundesgesetzgeber
Gelegenheit gegeben werden müßte, noch eine die Speicherung und
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Gelegenheit gegeben werden müßte, noch eine die Speicherung und
Aufbewahrung personenbezogener Daten betreffende bereichsspezifische
gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zu schaffen. Zwar kann es aus
übergeordneten Gründen des Gemeinwohls geboten sein, eine Behördenpraxis,
die erst aufgrund eines Wandels der verfassungsrechtlichen Anschauungen den bis
dahin angenommenen Einklang mit der Verfassung verliert, für eine Übergangszeit
hinzunehmen, bis der Gesetzgeber Gelegenheit gehabt hat, die Regelungslücke zu
schließen (BVerfG, Beschluß vom 13. Juni 1979 - 1 BvR 699/77 - BVerfGE 51, 268
ff., 288 m.w.N.). Auch ist die Übergangsfrist zum Erlaß von bereichsspezifischen
Vorschriften des Datenschutzes nicht in festen Zeitabschnitten zu bestimmen.
Entscheidend ist, daß Regierung und Parlament diesen Wandel respektieren und in
gebotenem Maße tätig werden, wobei dies von zahlreichen Gegebenheiten
abhängt, etwa der allgemeinen Belastung des Gesetzgebers, dem Ablauf der
Legislaturperiode, dem Ausmaß an Übereinstimmung der maßgeblichen
politischen Kräfte in Parlament und Regierung, der im Sicherheitsbereich
unentbehrlichen Abstimmung zwischen Bund und Ländern und vor allem der
Intensität des Eingriffs in die Rechte des Einzelnen (BVerfG, a.a.O., S. 288 ff.).
Jedoch ist diese Übergangszeit jedenfalls in Bezug auf die Speicherung von Daten
eingestellter Ermittlungsverfahren, inzwischen abgelaufen. Bereits seit Erlaß des
Volkszählungsurteils im Jahre 1983 ist dem Gesetzgeber bekannt, daß
Gesetzgebungsbedarf besteht. Seitdem sind nahezu 12 Jahre vergangen, ohne
daß die bereichsspezifischen Regelungen betreffend die Speicherung und
Verwendung von Daten durch das Bundeskriminalamt vom Gesetzgeber erlassen
wurden. Dies bedeutet, daß seit nahezu 12 Jahren Betroffene Eingriffe in ihr Recht
auf informationelle Selbstbestimmung ohne Ermächtigungsgrundlage hinnehmen
müssen. Zweck der dem Gesetzgeber zustehenden Übergangszeit ist es nicht,
eine rechtswidrige Praxis zu legitimieren, sondern ihm ausreichend Zeit für
Beratung und Erlaß der entsprechenden Regelungen zu geben (vgl. BVerwG, Urteil
vom 20. Februar 1990 - 1 C 42.83 - BVerwGE 84, 375 ff., 384). Diese Gelegenheit
hat der Gesetzgeber gehabt. Das BKAG ist zuletzt mit Gesetz vom 19. Oktober
1994 (BGBl. I S. 2978) geändert worden. Spätestens bei dieser Gesetzesänderung
hätten über den hier nicht einschlägigen § 9 BKAG hinaus bereichsspezifische
gesetzliche Regelungen für die Behandlung von personenbezogenen Daten im
Zuständigkeitsbereich des Bundeskriminalamts geschaffen werden können.
Die verstrichene Zeit von nahezu 12 Jahren ist so lang, daß auch der
Gesichtspunkt, die Abstimmung zwischen Bund und Ländern habe angesichts der
Komplexität und Vielschichtigkeit der Regelungsmaterie noch nicht in dem
erforderlichen Umfang herbeigeführt werden können, nur noch von
untergeordneter Bedeutung ist. Auch der Einwand, die Funktionsfähigkeit
staatlicher Einrichtungen müsse Grundrechtseingriffe gebieten, um nicht zu
Zuständen zu gelangen, die der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner
stünden, vermag unter Berücksichtigung der verstrichenen langen Zeit
Grundrechtseingriffe in das Recht der informationellen Selbstbestimmung
jedenfalls in einem Fall wie dem vorliegenden nicht länger zu rechtfertigen.
Aber auch dann, wenn man davon ausginge, daß die dem Bundesgesetzgeber
zustehende Übergangsfrist zur Schaffung einer die Speicherung und
Aufbewahrung personenbezogener Daten betreffenden bereichsspezifischen
gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage derzeit noch nicht abgelaufen wäre, hätte
die Klage Erfolg, denn bis zur Herstellung eines verfassungsmäßigen Zustandes
sind die Behörden zu Eingriffen in verfassungsrechtlich geschützte Positionen auf
das beschränkt, was im konkreten Fall unerläßlich ist (BVerfG, a.a.O., S. 291 f.).
Die Speicherung eingestellter Ermittlungsverfahren über lange Zeit ist nicht
unerläßlich, sondern äußerst fragwürdig. Durch Art. 4 des Gesetzes vom 28.
Oktober 1994 (BGBl. I S. 3186) ist in die Strafprozeßordnung ein Achtes Buch
eingefügt worden, das ein bei dem Bundeszentralregister zu führendes zentrales
staatsanwaltschaftliches Verfahrensregister betrifft. Nach § 476 Abs. 2 Satz 2
StPO in der Fassung des Gesetzes vom 28. Oktober 1994 sind die Daten zwei
Jahre nach der Erledigung des Verfahrens zu löschen, wenn der Beschuldigte
rechtskräftig freigesprochen, die Eröffnung des Hauptverfahrens gegen ihn
unanfechtbar abgelehnt oder das Verfahren nicht nur vorläufig eingestellt wird, es
sei denn, vor Eintritt der Löschungsfrist wird ein weiteres Verfahren zur Eintragung
in das Verfahrensregister mitgeteilt. Nach Satz 3 der Vorschrift bleiben in diesem
Fall die Daten gespeichert, bis für alle Eintragungen die
Löschungsvoraussetzungen vorliegen. Aus dieser bundesgesetzlichen
Neuregelung betreffend ein anderes bundesweit geführtes, ebenfalls
Strafermittlungen betreffendes Register mit einer eingeschränkten
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Strafermittlungen betreffendes Register mit einer eingeschränkten
Zugriffsberechtigung (vgl. § 474 Abs. 3 Satz 2 StPO) ist für die dem Gesetzgeber
zustehende, das BKAG betreffende Übergangsfrist der Schluß zu ziehen, daß im
Hinblick auf eine Minimierung des Eingriffs in das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung eine Löschungsfrist von zwei Jahren - wie im Falle der für das
neue staatsanwaltschaftliche Verfahrensregister geregelten Frist - völlig
ausreichend ist. Es erscheint nicht plausibel, daß die personenbezogenen Daten
im Zuständigkeitsbereich des Bundeskriminalamts zehn Jahre gespeichert
gehalten werden dürfen, während der Bundesgesetzgeber für die
Staatsanwaltschaften bei Verdachtsermittlungen eine Vorhaltung der Daten für die
Dauer von nur zwei Jahren für ausreichend hält.
Geht man auch im vorliegenden Fall von zwei Jahren aus, so hätten alle sechs hier
streitigen Eintragungen - die letzte Eintragung betrifft das Verfahren 86 Js
38714/88 und damit ein Verfahren aus dem Jahre 1988 - spätestens Ende 1990
aus dem Register der Beklagten gelöscht werden müssen.
Da der Kläger durch die Aufbewahrung der ihn betreffenden personenbezogenen
Daten nach wie vor in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt
wird, ist sein Folgenbeseitigungsanspruch auf Löschung der Daten gegeben.
Sein zusätzliches Begehren, von der Beklagten eine Bestätigung der Löschung
bzw. Vernichtung der Daten zu erhalten, folgt aus dem
Folgenbeseitigungsanspruch.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen wegen der
grundsätzlichen Bedeutung der Frage, ob die dem Gesetzgeber zustehende
Übergangszeit abgelaufen ist.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.