Urteil des HessVGH vom 16.07.1997, 5 N 549/94

Entschieden
16.07.1997
Schlagworte
Anrechenbare kosten, Bemessungsgrundlage, Form, Energie, Abwasserbeseitigung, Jugend, Gesundheit, Behörde, Wasserversorgung, Hessen
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 5. Senat

Entscheidungsdatum: 16.07.1997

Aktenzeichen: 5 N 549/94

Normen: Art 3 Abs 1 GG, § 47 Abs 2 VwGO, § 50 Abs 1 WasG HE, § 8 Abs 1 Nr 3 VwKostG HE, § 8 Abs 5 Nr 1 VwKostG HE

Dokumenttyp: Beschluss

(Verwaltungskosten für die Genehmigung von Anlagen nach WasG HE § 50 Abs 1)

Tatbestand

1Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Frage der Wirksamkeit des Gebührentatbestandes für die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 Hessisches Wassergesetz - HWG - aus der Anlage zu der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministers für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 22. November 1990 (GVBl. I S. 647) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnungen für die Geschäftsbereiche des Ministers für Umwelt und Reaktorsicherheit und des Ministers für Wirtschaft und Technik vom 17. Juli 1992 (GVBl. I S. 321) - heute: Ministerium für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit -, sowie die Frage der Wirksamkeit der in der Folgezeit eingefügten Nachfolgegebührentatbestände.

2Nachdem in dem als Anlage der Verwaltungskostenordnung vom 22. November 1990 (a.a.O.) beigefügten Verwaltungskostenverzeichnis die Gebühren für unter anderem die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 und § 69 Abs. 1 HWG in den Gebührennummern 1619 bis 16197 nach den Investitionskosten mit einem in den Gebührennummern festgelegten nach der Höhe der Investitionskosten degressiv gestaffelten Prozentsatz festgelegt worden waren, stellte die Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992 (a.a.O.) die Bemessung der Gebühr für die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 und § 69 Abs. 1 HWG in Gebührennummer 16191 auf eine neue Grundlage. Danach wurden als neue Bemessungsgrundlage 16,5 v.H. des Mittelwertes der in den Honorarzonen für die anrechenbaren Kosten enthaltenen Gebührensätze der HOAI (Honorarordnung für Architekten und Ingenieure) festgelegt. Anrechenbare Kosten waren nach Nr. 16191 die im Antrag genannten Investitionskosten der Anlage einschließlich Mehrwertsteuer.

3Durch die Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten vom 23. November 1993 (GVBl. I S. 500) wurden die einschlägigen Gebührennummern erneut neu gefaßt. Für die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 oder § 69 Abs. 1 HWG legte Gebührennummer 161911 für Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken bis 50.000,-- DM Investitionskosten eine Rahmengebühr von 200,-- DM bis 1.500,-- DM fest. Für Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken über 50.000,-- DM Investitionskosten wurde als Bemessungsgrundlage 16,5 v.H. des Mittelwertsatzes des Honorars der jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 56 Abs. 1 der HOAI, der das Bauobjekt nach § 54 HOAI zugeordnet ist, festgesetzt. Für Maßnahmen bei technischen Ausrüstungen bei der Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 oder § 69 Abs. 1 HWG bis Investitionskosten von 10.000,-- DM legte Nr. 161913 eine Rahmengebühr von 150,-- DM bis 750,-- DM fest, während Nr. 161914 für derartige Maßnahmen über 10.000,-- DM Investitionskosten 16,5 v.H. des Mittelsatzes des Honorars der jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 74 der HOAI, der die Maßnahme nach § 72 HOAI zugeordnet ist, festsetzte. Als anrechenbare Kosten wurden jeweils die im Antrag genannten Investitionskosten der Maßnahme

Kosten wurden jeweils die im Antrag genannten Investitionskosten der Maßnahme einschließlich Mehrwertsteuer bestimmt.

4Mit der Verordnung über die Neuordnung des Verwaltungskostenrechts in den Geschäftsbereichen des Ministeriums für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit und des Ministeriums für Frauen, Arbeit und Sozialordnung vom 28. November 1995 (GVBl. I S. 526) erhielt die Verwaltungskostenordnung die Überschrift "Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit" und das bisherige Verwaltungskostenverzeichnis wurde zum Verwaltungskostenverzeichnis Teil A. Mit der zweiten Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit vom 25. September 1996 (GVBl. I S. 394) wurde für die Gebührennummern 16191 ff. in den Gebührentatbeständen die Genehmigung nach § 69 Abs. 1 HWG gestrichen, da diese Bestimmung keine Genehmigung mehr regelt. In den Nummern 161912 und 161914 wurden jeweils bei der Bestimmung der anrechenbaren Kosten die Worte "einschließlich Mehrwertsteuer" durch die Worte "ohne Umsatzsteuer" ersetzt.

5Die Antragstellerin ist eine Gemeinde. Mit Bescheid vom 29. Juni 1993 erteilte der Landrat des Landkreises ihr die Genehmigung nach § 50 HWG zur Sanierung und Erweiterung der Kanalisation in ihrem Ortsteil. Dafür setzte er nach der Nr. 16191 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung in der Fassung der Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992 unter Zugrundelegung der veranschlagten Investitionskosten in Höhe von insgesamt 3.791.361,-- DM die Verwaltungskosten auf 33.789,-- DM fest. Über den von der Antragstellerin mit Schreiben vom 8. Juli 1993 erhobenen Widerspruch ist noch nicht entschieden, da das Widerspruchsverfahren bis zur Entscheidung des vorliegenden Normenkontrollverfahrens zum Ruhen gebracht worden ist.

6Mit Schriftsatz vom 25. Februar 1994 - eingegangen beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 28. Februar 1994 - hat die Antragstellerin Normenkontrollantrag gestellt mit dem Ziel, die oben aufgeführten Gebührentatbestände für unwirksam zu erklären.

7Sie hat bei Antragseinreichung ausgeführt, sie habe mit weiteren Gebührenerhebungen auf der Grundlage der streitigen Gebührennummern zu rechnen, sei also von ihnen konkret betroffen. Die Gemeinden seien auf der Grundlage der §§ 52 und 54 HWG Träger der öffentlichen Abwasserbeseitigung und der öffentlichen Wasserversorgung. Als solche seien sie verpflichtet, Anlagen zur Abwasserbeseitigung wie auch zur Wasserversorgung zu bauen und zu unterhalten. Im Rahmen der Erfüllung dieser Aufgaben bedürften sie regelmäßig der Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 oder § 69 Abs. 1 HWG. Während das angegriffene Verwaltungskostenverzeichnis in der ursprünglichen Fassung vom 22. November 1990 Regelungen enthalten habe, die eine einigermaßen angemessene Gebührenbemessung ermöglicht hätten, sei mit der Änderung vom 17. Juli 1992, die sich in der Änderung vom 23. November 1993 fortgesetzt habe, mit der Bezugnahme auf 16,5 v.H. des Mittelsatzes der jeweils einschlägigen Honorartafel nach der HOAI eine völlig neue Bemessungsgrundlage eingeführt worden, die zu Gebührenhöhen führe, die in keinem Verhältnis mehr zu der Leistung der Behörde im Rahmen der Genehmigungserteilung stünden. In ihrem, der Antragstellerin, Fall ergebe sich, daß dem vereinbarten Honorar von 75.000,-- DM für die Erstellung des Entwurfs, der der Genehmigung zugrundegelegen habe, Genehmigungsgebühren in Höhe von 33.789.-- DM gegenüberständen. Dieses augenscheinliche Mißverhältnis möge zwar im konkreten Fall dadurch eingetreten sein, daß eine Honorarvereinbarung abgeschlossen worden sei, weil einzelne Teilleistungen des Ingenieurbüros schon erbracht gewesen seien, die in anderen Fällen noch in die Berechnung einflössen. Ein Mißverhältnis bleibe dennoch. Nach den Vorgaben der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure, - insbesondere den §§ 55 ff. HOAI - seien bis zum genehmigungsreifen Entwurf vom Ingenieurbüro zu leistende Tätigkeiten mit einem Honorarsatz von 52 % zu vergüten. Diese setzten sich aus folgenden Grundleistungen zusammen:

81. Grundlagenermittlung mit 2 % 2. Vorplanung mit 15 % 3. Entwurfsplanung mit 30 % 4. Genehmigungsplanung mit 5 %.

9Das bedeute, daß die Leistungen des Ingenieurs, die im wasserrechtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen seien, mit 52 % des Mindestsatzes - sofern nicht ausdrücklich etwas anderes vereinbart worden sei - des Honorars der

nicht ausdrücklich etwas anderes vereinbart worden sei - des Honorars der jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 56 Abs. 1 HOAI, der das Bauobjekt nach § 54 HOAI zugeordnet sei, zu vergüten sei. Die Behörde erhebe für die Genehmigung der vom Ingenieurbüro geplanten Anlagen aber 16,5 % des Mittelsatzes bei Anwendung der Gebührennummer 161912 des angegriffenen Verwaltungskostenverzeichnisses. Bezüglich der Gebührennummer 161914 stelle sich das Verhältnis etwas anders dar. Unter Anwendung der §§ 74 ff. HOAI erhalte das Ingenieurbüro für seine Leistungen bis einschließlich der Genehmigungsplanung 35 % des Mindestsatzes des Honorars der jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 74 HOAI, der die Maßnahme nach § 72 HOAI zugeordnet sei. Für die Genehmigung seien auch hier nach der Gebührenziffer 161914 16,5 % des Mittelsatzes zu erheben. Das Verhältnis zwischen den Ingenieurhonoraren einerseits und den Genehmigungsgebühren andererseits stelle sich also im Falle der Gebührennummer 161912 in einer Größenordnung von 100 zu 31,7 und im Falle der Gebührennummer 161914 in einer Größenordnung von 100 zu 47,14 dar. Die auf dieser Bemessungsgrundlage zu berechnenden Gebühren führten zu einer erheblichen Überdeckung der Kosten, die bei den Landesbehörden für die Genehmigung einschlägiger Anlagen entstehe. Zwar könne diese nicht genau benannt werden. Es sei aber doch augenscheinlich, daß der Aufwand der Behörde sehr viel geringer anzusetzen sei als derjenige, den das planende Ingenieurbüro betreiben müsse. Die Überdeckung ergebe sich auch aus der Antwort der Ministerin der Finanzen auf die Kleine Anfrage des Abgeordneten (LT-Drucks. 13/4346, S. 3). Dort habe die Ministerin ausgeführt, daß für einen Fall mit Investitionskosten mit rund 1,5 Millionen DM von einem Verwaltungsaufwand zwischen 6.000,-- DM und 7.000,-- DM auszugehen sei. Allerdings sei die Verwaltung nach § 21 Abs. 4 Hessisches Verwaltungskostengesetz - HVwKostG - verpflichtet, die Gebührensätze so zu bemessen, daß zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehe. Nach diesen rechtlichen Vorgaben halte die Landesregierung die Gebühr für angemessen. Diese Rechtsauffassung könne von ihr, der Antragstellerin, nicht geteilt werden. Den Gemeinden als Träger öffentlicher Aufgaben könnten und dürften allenfalls Verwaltungsgebühren auferlegt werden, die zur Kostendeckung notwendig seien, wobei hier die Kostendeckung auf den Einzelfall bezogen würde. Daß bei Wirtschaftsunternehmen Verwaltungsgebühren unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Interesses erhoben werden dürften, die die Kosten des Einzelfalls durchaus mehrfach überstiegen, sei und bleibe unbestritten. Zu den Ausführungen des Landes zur Frage der Kostendeckung generell oder im Einzelfall könne sie, die Antragstellerin, nicht konkret Stellung nehmen. Vergleiche man etwa ein Industrieunternehmen, das in reiner Gewinnerzielungsabsicht expandieren wolle und deshalb die Erweiterung seiner Produktionsanlagen mit den entsprechenden Entwässerungseinrichtungen plane, mit etwa einem Abwasserverband, der aus drei ländlichen Gemeinden bestehe, eine Kläranlage betreibe und für deren Sanierung Kosten in gleicher Höhe aufwende, so erhebe das Land in beiden Fällen eine Verwaltungsgebühr in gleicher Höhe. Die angegriffene Verwaltungskostenordnung lasse eine unterschiedliche Bewertung der beiden Sachlagen nicht zu. Wenn schon das Land das wirtschaftliche Interesse des Verwaltungsgebührenschuldners und das Äquivalenzprinzip beachten wolle, müsse es dies durch eine entsprechende Gestaltung seiner Verwaltungskostenordnung berücksichtigen. Bis zum 1. Januar 1990 habe der Gesetzgeber durchaus berücksichtigt, daß die Gemeinden in Angelegenheiten des Wasser- und Abfallrechts öffentliche Aufgaben erfüllten und keinerlei wirtschaftliche Interessen bei dieser Aufgabenerfüllung verfolgten. Bis zu diesem Zeitpunkt hätten die Gemeinden eine persönliche Gebührenfreiheit in Angelegenheiten des Wasser- und Abfallrechts genossen. Mit der Streichung dieser Regelung im Rahmen der Novellierung des Hessischen Wassergesetzes sei diese persönliche Gebührenbefreiung gestrichen worden. Dies bedeute jedoch nicht, daß damit das öffentliche Interesse an der Aufgabenerfüllung der Gemeinden in Bezug auf Abwasserbeseitigung, Wasserversorgung und Abfallbeseitigung entfallen wäre. Dieses öffentliche Interesse werde allerdings bei der Erhebung von Verwaltungsgebühren in keiner Weise berücksichtigt, vielmehr würden die Gemeinden mit Personen, die derartige Anlagen und Einrichtungen allein aus wirtschaftlichen, gewinnorientierten Interessen planten, bauten und unterhielten, gleichgestellt. Zusätzlich sei festzustellen, daß die Wasserbehörden auch Verwaltungsgebühren in Fällen erhöben, in denen keine Genehmigung von Anlagen ausgesprochen werde, sondern Entwässerungsplanungen vorgeprüft würden. Damit würden Leistungen der Ingenieurbüros geprüft, die den Leistungsphasen 1, 2 und in Einzelfällen auch 3 entsprächen. In einem Beispielsfall

Leistungsphasen 1, 2 und in Einzelfällen auch 3 entsprächen. In einem Beispielsfall seien diese Verwaltungsgebühren nach Zeitaufwand berechnet worden. Insofern stelle sich die Frage der Erhebung einer Doppelgebühr.

10 Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

11 die Gebührennummer 16191 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 22. November 1990 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992 sowie die Gebührennummern 161912 und 161914 der Verwaltungskostenordnung in der Fassung der Änderungsverordnung vom 23. November 1993 und der folgenden Änderungsverordnungen für unwirksam zu erklären.

12 Das antragsgegnerische Land beantragt,

13 den Normenkontrollantrag abzulehnen.

14 Es führt aus, das Hessische Verwaltungskostengesetz in der bis zum 1. Februar 1995 geltenden Fassung werde nicht vom Kostendeckungsprinzip, sondern vom Äquivalenzprinzip als vorrangigem Gebührenprinzip beherrscht. Nach § 21 Abs. 4 Satz 1 HVwKostG seien die Gebührensätze so zu bemessen, daß zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehe. Nur wenn gesetzlich vorgesehen sei, daß Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwands erhoben würden, seien die Gebührensätze so zu bemessen, daß das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteige. Das Äquivalenzprinzip besage, daß ein angemessenes Verhältnis zwischen Gebühr und Wert der besonderen Leistung für den Empfänger bestehen müsse bzw. daß die Gebühren in keinem Mißverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung ständen. Anknüpfungspunkt für die Gebührenhöhe nach dem Äquivalenzprinzip sei der - in der Regel wirtschaftliche - Wert der Amtshandlung für den Begünstigten in seiner Eigenschaft als Gebührenschuldner. Das Bundesverwaltungsgericht verstehe das Äquivalenzprinzip in erster Linie als Optimierungsgebot und nur in extrem gelagerten Fällen als Grenze. Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip schlössen sich bei der Gestaltung von Kostenordnungen nicht gegenseitig aus. Die Vorschrift in § 21 Abs. 4 Satz 1 HVwKostG a.F., daß bei der Bemessung der Höhe der Gebühr der Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen sei, transferiere Elemente des Kostendeckungsprinzips in das Äquivalenzprinzip. Das Verhältnis von Kosten und Gebühr betreffe nicht das Äquivalenzprinzip, sondern den Kostendeckungsgrundsatz. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG - belasse dem Verordnungsgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. Er verbiete nur eine willkürlich ungleiche Behandlung gleicher Sachverhalte. Die Grenze liege dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehle. Für das Gebührenrecht sei der Begriff der Typengerechtigkeit entwickelt worden. Er gestatte es zu verallgemeinern und zu pauschalieren und lasse es somit zu, an Regelfälle eines Sachbereichs anzuknüpfen und untypische Umstände von Einzelfällen außer Betracht zu lassen. Für das Äquivalenzprinzip sei von entscheidender Bedeutung, ob die Gebühr im Mißverhältnis zu der Leistung der Behörde und dem sich daraus für den Gebührenschuldner ergebenden Nutzen stehe. Das sei gegeben, wenn eine Gebühr "erdrosselnden" Charakter habe. Erstaunlich sei, daß nach Auffassung der Antragstellerin Anlagen zur Abwasserbeseitigung für die Kommunen keinen wirtschaftlichen Wert oder sonstigen Nutzen hätten. Hessische Kommunen und Gewerbebetriebe hätten allein in den Jahren 1992 und 1993 rund 1,4 Milliarden DM in den Bau und Ausbau von Abwasseranlagen investiert. Diese Anlagen hätten die Aufgabe, im wesentlichen von Gewerbebetrieben und Haushaltungen verunreinigtes Wasser soweit zu reinigen, daß es in Oberflächengewässer unbedenklich eingeleitet werden dürfe. Die wirtschaftliche und ökologische Bedeutung dieser Anlagen und der dafür zu erteilenden Genehmigungen müsse nach gesetzlicher Vorgabe bei der Gebührenbemessung berücksichtigt werden. Dabei sei auf ein angemessenes Verhältnis zum Verwaltungsaufwand zu achten. Dieser ergebe sich weit überwiegend aus den Personal- und Arbeitsplatzkosten der Bediensteten, die bei den Regierungspräsidien, den Wasserwirtschaftsämtern und in den Unteren Wasserbehörden mitwirkten. Mit der Genehmigung von Abwasseranlagen seien in Hessen rund 55 Bedienstete betraut. Bewerte man diese Personalkosten nach Nr.

Hessen rund 55 Bedienstete betraut. Bewerte man diese Personalkosten nach Nr. 14 der Allgemeinen Verwaltungskostenordnung für 1992 und für 1993 ergebe sich insoweit ein jährlicher Verwaltungsaufwand von rund 8,3 Millionen DM. Hinzu kämen Auslagen in unterschiedlicher Höhe. Nach der Nr. 16191 der Verwaltungskostenordnung in der Fassung vom 17. Juli 1992 hätte sich für das geprüfte Baukostenvolumen der Abwasseranlagen in dem Jahr 1992 mit rund 8,3 Millionen DM eine Gebühr von rund 6,2 Millionen DM, im Jahr 1993 für das geprüfte Baukostenvolumen mit rund 1.040 Millionen DM eine Gebühr von 7,7 Millionen DM ergeben. Die Gebühren erreichten damit im Jahr 1992 0,8 %, im Jahr 1993 0,7 % des geprüften Bauvolumens. Der durchschnittliche Verwaltungsaufwand von rund 8,3 Millionen DM werde vom Gebührenaufkommen beider Jahre somit unterschritten. Für die Genehmigung von Wasserversorgungsanlagen erreichten die Gebühren bei einer Parallelrechnung im Jahr 1992 rund 1 %, im Jahr 1993 0,9 % des geprüften Baukostenvolumens. Der durchschnittliche jährliche Verwaltungsaufwand von rund 2,4 Millionen DM werde auch insoweit vom Gebührenaufkommen beider Jahre unterschritten. Die noch in der Verwaltungskostenordnung vom 22. November 1990 festgelegte Gebührenbemessung habe demgegenüber zu einer erheblichen Kostenunterdeckung geführt. Der von der Antragstellerin aufgegriffene Einzelfall der ihr erteilten Genehmigung für die Abwasseranlage im Ortsteil Eimelrod sei atypisch. Bei dem Genehmigungsverfahren habe es sich um eine relativ einfache technische Maßnahme mit nur einem Entlastungsbauwerk im Kanalnetz gehandelt. Hinzu komme, daß ein ausgesprochen guter Ingenieurentwurf vorgelegen habe und die Ortslage bekanntgewesen sei. Des weiteren könne die Antragstellerin die vom Landrat festgesetzten Kosten in voller Höhe auf die Abwassergebühren umlegen. Aus einem Vergleich mit den Baugenehmigungsgebühren werde deutlich, daß die Genehmigungsgebühren für den Bau von Abwasseranlagen keinesfalls als überhöht zu betrachten seien. Bei einem Vorhaben in öffentlicher Trägerschaft mit Rohbaukosten von 3.791.361,-- DM - also desselben Betrages wie im Fall der Antragstellerin - sei nach Nr. 6161 in Verbindung mit Nr. 61513 der diesbezüglichen Verwaltungskostenordnung eine Baugenehmigungsgebühr von 35.941,-- DM zu entrichten. Diese Gebühr überschreite noch die gegenüber der Antragstellerin festgesetzte Gebühr für die Genehmigung der Abwasseranlage. In diesem Zusammenhang sei auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt a.M. vom 9. April 1986 und eine dazu ergangene Entscheidung des Hessischen Staatsgerichtshofs zu verweisen, worin die Gebührenfestsetzung für die Entnahme von Wasser durch ein Industrieunternehmen als mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar erklärt worden sei, obwohl der Verwaltungsaufwand verschiedener Behörden mit 50.000,-- DM ermittelt, die Gebühr dagegen mit 428.465,-- DM festgesetzt gewesen sei. Die von der Antragstellerin angesprochene Antwort der Ministerin der Finanzen auf die Kleine Anfrage gebe die Auffassung der Landesregierung zur Gebührenbemessung nach dem Äquivalenzprinzip auch nach erneuter Prüfung zutreffend wieder. Die Gebührenbemessung von 16,5 % des Honorarmittelsatzes nach der HOAI beruhe unter anderem auf einer Grundsatzabstimmung mit der Ingenieurkammer Hessen in Wiesbaden im Dezember 1991. Die Prüfung der Genehmigungsunterlagen verlange für Ingenieurbüros und das Land zunächst denselben Zeitaufwand. Er sei nach der HOAI mit 14 % bewertet. Hinzu komme ein zusätzlicher Behördenaufwand wie etwa für die Beteiligung anderer Dienststellen, Behördentermine, fallweise Anhörung, Umsetzung der Prüfungsfeststellungen in dem Genehmigungsbescheid, der mit 2,5 Prozentpunkten abgedeckt werde. Der Honorarmittelsatz sei bewußt als Durchschnittswert zwischen dem Mindest- und Höchsthonorar ausgewählt worden. Die sich daraus ergebende Gebühr sei mit den Gebühren für die Prüfung der Baustatik bei baurechtlichen Genehmigungen durch die Bauverwaltung und Prüfingenieure verglichen worden. Dabei ergebe sich für ein Baukostenvolumen von 3,15 Millionen DM eine Statikprüfungsgebühr von rund 25.000,-- DM, nach der hier streitigen Verwaltungskostenordnung eine Gebühr von rund 29.000,-- DM. Für ein Baukostenvolumen von 8,6 Millionen DM ergebe sich eine Statikprüfgebühr von rund 62.000,-- DM und eine Gebühr nach der streitigen Verwaltungskostenordnung von rund 63.000,-- DM. Der von der Antragstellerin aufgestellte Vergleich zwischen Kommunen und Industriebetrieben bei der Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 HWG führe zu keinem anderen Ergebnis. Zwar sei richtig, daß ein Industriebetrieb mit der Absicht der Gewinnerzielung derartige Anlagen errichte und betreibe und die Abwasserentsorgung bei den Kommunen ausschließlich im öffentlichen Interesse erfolge. Durch beide Investitionen werde aber im Ergebnis öffentlichen Interessen genügt, was für eine einheitliche gebührenrechtliche Behandlung spreche. Im übrigen sei eine Gleichbehandlung der Fälle im Hinblick auf die Gleichartigkeit der in Anspruch genommenen behördlichen Leistung erforderlich. Das ebenfalls von

in Anspruch genommenen behördlichen Leistung erforderlich. Das ebenfalls von der Antragstellerin aufgeworfene Problem der Erhebung einer Doppelgebühr stelle sich bei näherer Betrachtung als Scheinproblem heraus. In dem dort aufgeführten Beispiel sei sowohl für die Vorplanung einer Maßnahme, als auch für die später erfolgende Genehmigung durch die Behörde jeweils eine Gebühr erhoben worden. Damit sei für zwei unterschiedliche behördliche Tätigkeiten jeweils eine Gebühr erhoben worden. Die Vorplanung der Maßnahme diene der Vermeidung von Planungen, die nicht genehmigungsfähig oder nur unter erschwerenden Auflagen genehmigungsfähig seien. Dies stelle eine eigenständige Leistung der Verwaltung dar, die zur Ersparnis von Kosten und Zeit führen solle. Bei der Genehmigung des Vorhabens werde demgegenüber das nunmehr umfassend geplante Vorhaben in seiner jetzigen planmäßigen Ausgestaltung auf seine Genehmigungsfähigkeit hin überprüft. Schon allein die durch die abschließende Planung bedingte zeitliche Verschiebung zwischen Vorplanung und endgültiger Genehmigung verdeutliche, daß es sich um zwei eigenständige Verwaltungsverfahren handele. Für Maßnahmen mit Investitionskosten unter 50.000,-- DM bei Ingenieurbauwerken und unter 10.000,-- DM bei Technischer Ausrüstung habe die Verwaltungskostenordnung in der Fassung der Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992 keinen Gebührentatbestand enthalten, so daß Verwaltungsgebühren für entsprechende Genehmigungen nicht hätten erhoben werden können. Seit der Änderung durch die Verordnung vom 23. November 1993 seien nunmehr für beide Fälle Rahmengebühren vorgesehen. Bei Maßnahmen mit Investitionskosten von über 50 Millionen DM bei Ingenieurbauwerken und von über 7,5 Millionen DM bei Maßnahmen für die Technische Ausrüstung werde die Gebühr jeweils nach der Gebühr für 50 bzw. 7,5 Millionen DM errechnet. In den Jahren 1995 und 1996 habe es Genehmigungen nach § 50 Abs. 1 HWG bezüglich Ingenieurbauwerken in einer Gesamtzahl von 1.569 gegeben, wovon 52 bei Investitionskosten von unter 50.000,-- DM gelegen hätten und zwei bei Investitionskosten von über 50 Millionen DM. Für Maßnahmen bei Technischer Ausrüstung seien in diesem Zeitraum insgesamt 164 Genehmigungen erteilt worden, davon sieben mit Investitionskosten von unter 10.000,-- DM und keine mit über 7,5 Millionen DM.

15 Im Erörterungstermin vor dem Berichterstatter am 27. November 1996 haben die Beteiligten übereinstimmend erklärt, daß unter Geltung des Hessischen Verwaltungskostengesetzes in der ab 1. Februar 1995 gültigen Fassung nunmehr die Gemeinden, die ihre Abwasserversorgung in ihrer eigenen Rechtsträgerschaft mit Ausnahme in der Form eines Eigenbetriebes führen, unter die persönliche Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 1 Nr. 3 HVwKostG n.F. fallen. Übereinstimmend wird die Ausnahmevorschrift von dieser Gebührenbefreiung in § 8 Abs. 5 Nr. 1 HVwKostG n.F. in diesen Fällen nicht angewandt. Für Gemeinden, die diese Aufgaben in der Form von Eigenbetrieben wahrnehmen, entfalle eine Gebührenbefreiung nach § 8 Abs. 5 Nr. 2 HVwKostG n.F..

16 Im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte VG Kassel 7 E 4329/94 (2) sowie den Inhalt eines Verwaltungsvorgangs der Antragsgegnerin (ein Hefter) und eines gehefteten Vorgangs mit Begründungen zum Entwurf eines harmonisierten Verwaltungskostengesetzes verwiesen. Diese Vorgänge sind insgesamt Gegenstand der Beratung gewesen.

Entscheidungsgründe

17 Der Normenkontrollantrag ist nur teilweise zulässig.

18 Er ist statthaft, denn er ist auf die Überprüfung der Gebührentatbestände für die Erteilung von Genehmigungen von Anlagen nach § 50 Abs. 1 und § 69 Abs. 1 Hessisches Wassergesetz - HWG - in dem Verwaltungskostenverzeichnis zur Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministers für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 22. November 1990 (GVBl. I S. 647) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnungen für die Geschäftsbereiche des Ministers für Umwelt und Reaktorsicherheit und des Ministers für Wirtschaft und Technik vom 17. Juli 1992 (GVBl. I S. 321) - heute: Ministerium für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit - sowie in den Kostenverzeichnissen zu den nachfolgenden Änderungsverordnungen gerichtet und damit auf die Überprüfung von unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dafür sieht § 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in Verbindung mit § 11 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung eine Überprüfungsmöglichkeit durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof vor. Der Prüfungskompetenz des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs steht dabei auch nicht die Prüfungskompetenz des

Verwaltungsgerichtshofs steht dabei auch nicht die Prüfungskompetenz des Landesverfassungsgerichts entgegen. Art. 132 der Verfassung des Landes Hessen behält dem Hessischen Staatsgerichtshof nur Entscheidungen über die Vereinbarkeit von Gesetzen und Rechtsverordnungen mit der Hessischen Verfassung vor. Eine Überprüfung der Vereinbarkeit einer Rechtsverordnung mit dem Grundgesetz sowie mit einfachgesetzlichen Vorschriften durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof ist demnach zulässig.

19 Die Antragstellerin hat jedoch nicht durch alle von ihr angegriffenen Fassungen der Gebührentatbestände einen unmittelbaren "Nachteil" im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31. Dezember 1996 geltenden Fassung erlitten und auch nicht in absehbarer Zeit zu erwarten.

20 Dabei neigt der Senat dazu, gemäß Art. 10 Abs. 2 des 6. VwGOÄndG in entsprechender Anwendung diese Fassung des § 47 Abs. 2 VwGO auch noch nach der Änderung am 1. Januar 1997 auf Verfahren, die unter der alten Rechtslage anhängig gemacht worden sind, anzuwenden, da eine Anwendung von die Zulässigkeit einschränkenden Verfahrensvorschriften auf bereits anhängige Verfahren unter Vertrauensschutzgesichtspunkten bedenklich wäre (ebenso: VGH München, Beschluß vom 14. Februar 1997 - 20 N 96.2462 -, DVBl. 1997, 663; für die Anwendung der Neufassung: OVG Münster, Urteil vom 23. Januar 1997 - 7a D 70/93 NE -, DVBl. 1997, 675). Im vorliegenden Fall ergeben sich allerdings keine Auswirkungen der Gesetzesänderung, da die nun anstelle des "Nachteils" erforderliche "Rechtsverletzung" zu demselben Ergebnis führt, so daß die Frage letztlich offen bleiben kann.

21 Aufgrund des angefochtenen Gebührentatbestandes Nr. 16191 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung vom 22. November 1990 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992 hat die Antragstellerin offensichtlich einen "Nachteil" bzw. eine "Rechtsverletzung" erlitten. Aufgrund dieses Tatbestandes ist ihr nämlich mit Bescheid vom 29. Juni 1993 für die von ihr beantragte Genehmigung gemäß § 50 Abs. 1 HWG für die Sanierung und Erweiterung der Kanalisation in ihrem Ortsteil eine Gebühr in Höhe von 33.789,-- DM auferlegt worden. Dieser Bescheid ist auch bisher nicht bestandskräftig geworden; er befindet sich noch im Widerspruchsverfahren. Insofern ist der Normenkontrollantrag demnach zulässig, wenn auch nur soweit er sich gegen die für die Genehmigung nach § 50 Abs. 1 HWG festzulegende Gebühr richtet. Eine Genehmigung nach § 69 Abs. 1 HWG a.F. (in der durch das Gesetz vom 23. September 1994, GVBl. I S. 425, geänderten Fassung regelt diese Bestimmung keine Genehmigung mehr) hat die Antragstellerin nicht beantragt.

22 Für die von der Antragstellerin ebenfalls angegriffenen Gebührentatbestände Nr. 161912 und 161914 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 23. November 1993 (GVBl. I S. 500) und die in der Folgezeit ergangenen Änderungsverordnungen gilt folgendes:

23 Ab dem 1. Februar 1995 ist das neue Hessische Verwaltungskostengesetz in der Fassung vom 3. Januar 1995 (GVBl. I S. 2) in Kraft getreten. Unter dessen Geltung unterfallen Gemeinden, die die Wasserversorgung oder die Abwasserbeseitigung in eigener Rechtsträgerschaft - mit Ausnahme in der Form eines Eigenbetriebes - führen, nach übereinstimmenden Erklärungen der Beteiligten der persönlichen Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 1 Nr. 3 Hessisches Verwaltungskostengesetz - HVwKostG n.F. -. Nach dieser Bestimmung sind Gemeinden und Gemeindeverbände im Geltungsbereich dieses Gesetzes sowie deren Zusammenschlüsse in Form einer juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der Wahrnehmung von kommunalen Pflichtaufgaben und Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung von der Zahlung von Gebühren befreit. Die Beteiligten stimmen ebenfalls darin überein, daß die Ausnahmevorschrift des § 8 Abs. 5 Nr. 1 HVwKostG a.F., nach der die Gebührenfreiheit nicht gilt, wenn die in Abs. 1 Genannten berechtigt sind, die Gebühren unmittelbar einem Dritten aufzuerlegen oder auf Dritte umzulegen, in diesen Fällen keine Anwendung findet. Nur für Gemeinden, die diese Aufgaben in der Form von Eigenbetrieben wahrnehmen, entfällt eine Gebührenbefreiung gemäß § 8 Abs. 5 Nr. 2 HVwKostG n.F.. Die Antragstellerin führt ihre Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung in eigener Rechtsträgerschaft und auch nicht als Eigenbetrieb. Hinzu kommt, daß sie nicht dargelegt hat, daß sie in näherer Zukunft eine weitere Genehmigung nach § 50 Abs. 1 HWG beantragen wird, die eine Gebührenpflicht auslösen könnte. Damit ist aber ab dem 2. Februar 1995 ein "Nachteil" bzw. eine "Rechtsverletzung" im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO alter oder neuer Fassung für die Antragstellerin in

des § 47 Abs. 2 VwGO alter oder neuer Fassung für die Antragstellerin in absehbarer Zeit nicht zu erwarten. Insoweit ist der Normenkontrollantrag demnach für die ab dem 1. Februar 1995 geltenden Fassungen der angefochtenen Gebührentatbestände unzulässig.

24 Ebenfalls unzulässig ist der Normenkontrollantrag für die Gebührentatbestände Nr. 161912 und 161914 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 23. November 1993 für die vor Inkrafttreten des neuen Hessischen Verwaltungskostengesetzes geltende Zeit, da während des Zeitraums ab dem Inkrafttreten der Änderungsverordnung am 30. November 1993 bis zum Inkrafttreten der die Gebührenfreiheit regelnden Neufassung des Hessischen Verwaltungskostengesetzes am 1. Februar 1995 die Antragstellerin von dieser Regelung nicht betroffen wurde und nun auch nicht mehr betroffen werden kann. Sie hat in dieser Zeit keinen Genehmigungsantrag gestellt.

25 Der somit allein zulässige gegen den Gebührentatbestand Nr. 16191 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung vom 22. November 1990 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992 gerichtete Normenkontrollantrag ist auch begründet.

26 Dieser Gebührentatbestand legt als Bemessungsgrundlage für die Berechnung der Verwaltungsgebühren für die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 HWG - und § 69 Abs. 1 HWG a.F. - "16,5 v.H. des Mittelwertes der in den Honorarzonen für die anrechenbaren Kosten enthaltenen Gebührensätze der HOAI" (Verordnung über die Honorare für Leistungen der Architekten und Ingenieure - Honorarordnung für Architekten und Ingenieure - vom 4. März 1991, BGBl. I S. 533) fest und bestimmt als "anrechenbare Kosten" die im (Genehmigungs-) Antrag genannten Investitionskosten der Anlage einschließlich Mehrwertsteuer. Dabei hat der Senat bereits Zweifel, ob diese allgemeine Verweisung den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes genügt. Die Honorarordnung für Architekten und Ingenieure sieht nämlich verschiedene Honorartafeln für unterschiedliche Architekten- oder Ingenieurleistungen vor, wie etwa für Grundleistungen bei Gebäuden und raumbildenden Ausbauten 16), für Grundleistungen bei Freianlagen 17), für Grundleistungen bei Bebauungsplänen 41), bei landschaftsplanerischen Leistungen (§§ 45b, 46a, 47a, 48b, 49d) oder auch für Grundleistungen bei Ingenieurbauwerken und Verkehrsanlagen 56) sowie für Grundleistungen bei der Technischen Ausrüstung 74). Eine Gebühreneinordnung aufgrund der allgemeinen Verweisung erscheint deshalb nur schwer nachvollziehbar. Aus diesem Grunde dürfte der Verordnungsgeber auch in der Folgeverordnung vom 23. November 1993 den Gebührentatbestand neu gefaßt und ihn in Nr. 161912 für Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken über 50.000,-- DM Investitionskosten auf 16,5 v.H. des Mittelwertes des Honorars der jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 56 Abs. 1 der HOAI, der das Bauobjekt nach § 54 HOAI zugeordnet ist, sowie in Nr. 161914 für Maßnahmen bei Technischen Ausrüstungen auf 16,5 v.H. des Mittelwertes des Honorars der jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 74 der HOAI, der die Maßnahme nach § 72 HOAI zugeordnet ist, präzisiert haben.

27 Der Senat kann diese Frage aber letztlich offen lassen. Geht man nämlich davon aus, auch nach der hier zu beurteilenden alten Fassung ergebe sich die Verweisung auf die Honorartafeln für Grundleistungen bei Ingenieurbauwerken und Verkehrsanlagen des § 56 Abs. 1 HOAI, die der Antragsgegner beim Gebührenbescheid gegenüber der Antragstellerin auch angewandt hat, sowie die Honorartafel für Grundleistungen bei der Technischen Ausrüstung gemäß § 74 Abs. 1 HOAI mit hinreichender Deutlichkeit, so fehlt es dieser Regelung der Bemessungsgrundlage doch an der erforderlichen Vollständigkeit. Der sogenannte Grundsatz der konkreten Vollständigkeit, der letztlich auf dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG - beruht, verlangt vom Normgeber, im Rahmen der Regelungsvorsorge für alle dem Abgabentatbestand unterliegenden Fälle auch eine entsprechende Abgabenregelung zu treffen (vgl. etwa im kommunalen Beitragsrecht: Lohmann in: Driehaus, Kommunales Abgabenrecht, Stand: Januar 1997, § 8 Rdnr. 876; Birk, ebendort: § 8 Rdnr. 666).

28 § 56 Abs. 1 HOAI legt jedoch Mindest- und Höchstsätze für die Honorare in den einzelnen Honorarzonen erst ab anrechenbaren Kosten von 50.000,-- DM in Stufen bis zu einer Höchstsumme von 50 Millionen DM fest, § 74 Abs. 1 HOAI entsprechend ab anrechenbaren Kosten von 10.000,-- DM bis zur Höchstsumme von 7,5 Millionen DM. Es fehlt somit an der konkreten Regelung einer

von 7,5 Millionen DM. Es fehlt somit an der konkreten Regelung einer Bemessungsgrundlage für Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken, bei denen die Investitionskosten 50.000,-- DM unterschreiten und 50 Millionen DM überschreiten, sowie für Maßnahmen bei der Technischen Ausrüstung, bei denen die Investitionskosten unter 10.000,-- DM bzw. über 7,5 Millionen DM liegen.

29 Für Maßnahmen, bei denen die Investitionskosten die Höchstsumme überschreiten, hat das antragsgegnerische Land vorgetragen, es würde die Gebühren nach der Höchstsumme der Honorartafel festlegen. Außerdem habe es z.B. in den Jahren 1995 und 1996 insgesamt nur zwei Fälle von Investitionskosten von über 50 Millionen DM hinsichtlich des § 56 Abs. 1 HOAI und keinen von über 7,5 Millionen DM hinsichtlich des § 74 Abs. 1 HOAI gegeben. Zwar darf eine Gebührenordnung ab einer bestimmten Höhe der Bemessungsgrundlage eine Höchstgebühr festsetzen, wenn es sich - wie hier - offensichtlich um eine geringe Zahl von Ausnahmefällen handelt, so daß eine weitere Staffelung der Gebührenordnung nach oben nicht erforderlich erscheint. Ob der generelle Verweis auf die Honorarordnung für Architekten und Ingenieure diese Festlegung einer Höchstgebühr aber überhaupt beinhaltet, begegnet allerdings Bedenken. Die Honorarordnung für Architekten und Ingenieure sieht nämlich für Fälle mit anrechenbaren Kosten dieser Höhe in § 16 Abs. 3 in Verbindung mit § 56 Abs. 3 und § 74 Abs. 3 HOAI für das Honorar nur die Möglichkeit der freien Vereinbarkeit vor.

30 Auch dies läßt der Senat letztlich jedoch offen.

31 Nicht dem sogenannten Grundsatz der konkreten Vollständigkeit entspricht nämlich die fehlende Gebührenregelung für Genehmigungen, bei denen die Investitionskosten für Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken unter 50.000,-- DM und bei Maßnahmen für die Technische Ausrüstung unter 10.000,-- DM liegen. § 16 Abs. 2 in Verbindung mit § 56 Abs. 3 und § 74 Abs. 3 HOAI sieht für das Honorar der Ingenieure in diesen Fällen eine Berechnung als Pauschal- oder als Zeithonorar nach § 6 HOAI vor. Die Bildung eines Mittelsatzes von 16,5 v.H. "der in den Honorarzonen für die anrechenbaren Kosten enthaltenen Gebührensätze der HOAI" ist deshalb nicht möglich. Demzufolge hat das antragsgegnerische Land auch - wie es vorgetragen hat - unter der Geltung dieser Fassung des Gebührentatbestandes mangels einer Bemessungsgrundlage in diesen Fällen keine Gebühren für Genehmigungen nach § 50 Abs. 1 HWG erhoben. Mit der Verordnung vom 23. November 1993 hat der Verordnungsgeber dann allerdings für die Fälle von Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken bis 50.000,-- DM eine Rahmengebühr von 200,-- DM bis 1.500,- DM und für Maßnahmen bei Technischen Ausrüstungen bis 10.000,-- DM eine Rahmengebühr von 150,-- DM bis 750,-- DM eingeführt. Unter der hier zu prüfenden Fassung des Gebührentatbestandes blieben dagegen Genehmigungen für Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken und Technischen Ausrüstungen von knapp unter den genannten Grenzen liegenden Investitionskosten völlig gebührenfrei, während sich bei Investitionskosten von 50.000,-- DM bei Ingenieurbauwerken umgerechnet Gebühren von 817,57 DM in der Honorarzone I (1,64 % der Investitionskosten), von 1.004,02 DM in der Honorarzone II (2,0 % der Investitionskosten) und von 1.561,73 DM in der Honorarzone V (3,12 % der Investitionskosten) ergaben. Da die Honorarsätze - und damit die Gebühren - mit steigenden Investitionskosten degressive gestaffelt sind, sich am Anfang der Tabelle demnach die prozentual höchsten Gebühren ergeben, wird die Ungleichbehandlung besonders deutlich. Bei Maßnahmen zu Technischer Ausrüstung ergaben sich aufgrund der Bemessungsgrundlage bei dem Anfangswert von 10.000,- DM Investitionskosten Gebühren von 512,27 DM in der Honorarzone I (5,12 % der Investitionskosten) bis zu 784,58 DM in der Honorarzone III (7,84 % der Investitionskosten). Diese gebührenrechtliche Ungleichbehandlung der Genehmigungen nach § 50 Abs. 1 HWG - Gebührenfreiheit einerseits und Gebührenpflicht andererseits - ist jedoch mit den Anforderungen des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Sachliche Gründe, die sie rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Vielmehr erscheint die Ungleichbehandlung willkürlich. Nahe liegt die Vermutung, daß dem Verordnungsgeber bei der Schaffung der damals neuen Bemessungsgrundlage durch Verweis auf die Honorarzonen der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure entgangen war, daß auf diese Weise eine Gebührenbemessung für unter dem Anfangswert der Honorartafeln liegende Investitionskosten nicht möglich war. Das dürfte ihn auch zu der oben bereits angesprochenen - relativ kurzfristigen - Neuregelung mit der Einführung einer Rahmengebühr für diese Fälle in der Verordnung vom 23. November 1993 in den Gebührennummern 161911 und 161913 bewegt haben.

32 Die mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarende fehlende Vollständigkeit der Gebührenregelung führt zu deren gänzlicher Unwirksamkeit, da eine Regelung, die den Vollständigkeitsanforderungen genügt, nicht durch das Gericht, sondern allein durch den Verordnungsgeber neu getroffen werden kann.

33 Offen lassen kann der Senat hier die Frage, ob eine Bemessungsgrundlage dann noch als dem Grundsatz der Vollständigkeit entsprechend angesehen werden kann, wenn nur wenige, nicht vorhersehbare Fälle unter diese Regelungslücke fallen würden. Im kommunalen Beitragsrecht hat der Senat - wie auch andere Oberverwaltungsgerichte - die Anforderungen an die Vollständigkeit einer Regelung streng ausgelegt und schon die Unwirksamkeit von Satzungen angenommen, wenn derartige Beitragsfälle vorkommen können (vgl. etwa zur beitragsmäßigen Erfassung von Außenbereichsgrundstücken: Beschlüsse vom 12. Januar 1993 - 5 TH 2713/91 -, NVwZ-RR 1993. 380 = HSGZ 1993, 167, und vom 11. April 1995 - 5 TH 397/93 - HSGZ 1995, 407 = GemHH 1996, 194). Hier sind nach Auskunft des Landes in den Beispielsjahren 1995 und 1996 52 von insgesamt 1569 Genehmigungen nach § 50 Abs. 1 HWG bei Ingenieurbauwerken mit Investitionskosten unter 50.000,-- DM erteilt worden, d.h. 3,3 % aller Genehmigungen, bei Maßnahmen zur Technischen Ausrüstung sieben Genehmigungen mit Investitionskosten unter 10.000,-- DM bei insgesamt 164 Genehmigungen, d.h. 4,3 % aller Genehmigungen. Diese Anzahl von Amtshandlungen ohne sachlichen Grund von jeglicher Gebühr auszunehmen, ist jedenfalls mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht mehr zu vereinbaren. Die Rechtsprechung, daß nach dem "Grundsatz der Typengerechtigkeit" bei pauschalierenden Bemessungsregelungen, die nicht in sämtlichen von der Regelung erfaßten Fällen zu einem leistungs- oder vorteilsgerechten Ergebnis führen, ein Anteil von bis zu 10 % solcher Fälle noch unschädlich ist und die Gültigkeit der Bemessungsregelung nicht in Frage stellt (vgl. in diesem Sinn zum "modifizierten Grundflächenmaßstab" im leitungsgebundenen Beitragsrecht: Urteil des Senats vom 3. April 1997 - 5 UE 2446/93 -), bezieht sich auf Regelungen, die als solche vollständig sind, d.h. sämtliche regelungsbedürftigen Fallkonstellationen tatbestandlich erfassen. Davon zu unterscheiden ist aber die hier vorliegende Fallgestaltung, bei der eine Bemessungsregelung von vornherein unvollständig ist und deshalb bestimmte Fälle gar nicht erfaßt, weil es der Normgeber an der gebotenen umfassenden "Bemessungsvorsorge" (Regelungsvorsorge) für an sich vorhersehbare und folglich regelungsbedürftige Fallkonstellationen hat fehlen lassen.

34 Da damit der Normenkontrollantrag - soweit er zulässig ist - bereits aus dem dargelegten Grund begründet und der angefochtene Gebührentatbestand somit unwirksam ist, können die im wesentlichen von der Antragstellerin vorgebrachten Argumente letztlich auf sich beruhen. Zu messen wäre die hier im Rahmen der Begründetheit allein zu prüfende Fassung des Gebührentatbestandes Nr. 16191 in der Fassung der Verordnung vom 17. Juli 1992 auch nur an den Anforderungen des Hessischen Verwaltungskostengesetzes alter Fassung, das - wie oben erwähnt - seit dem 1. Februar 1995 durch das neue Gesetz abgelöst ist. Da das neue Recht wesentliche Regelungen anders formuliert als die alte Gesetzeslage, wären Darlegungen des Senats zur damaligen Rechtslage in Form eines "obiter dictum" auch für die Zukunft nicht von Aussagewert.

35 Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und entspricht dem Verhältnis von Obsiegen und Unterliegen der Beteiligten.

36 Die Streitwertentscheidung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 Gerichtskostengesetz - GKG -. Dabei hat der Senat das Interesse der Antragstellerin bezüglich der Überprüfung der Gebührennummer 16191 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenverordnung in der Fassung der Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992 mit der Höhe der aufgrund dieser Grundlage von ihr geforderten Gebühren von 33.789,-- DM angesetzt. Da die Antragstellerin aber erklärtermaßen auch eine Klärung der Wirksamkeit der Nachfolgevorschriften für die Zukunft anstrebte, ist ihr Gesamtinteresse entsprechend höher anzusetzen. Dabei hält der Senat insgesamt eine Bewertung des Streitwerts mit 100.000,-- DM für angemessen.

37 Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich 132 VwGO).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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Anmerkungen zum Urteil