Urteil des HessVGH vom 16.07.1997
VGH Kassel: anrechenbare kosten, bemessungsgrundlage, form, energie, abwasserbeseitigung, jugend, gesundheit, behörde, wasserversorgung, hessen
1
2
3
Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
5. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
5 N 549/94
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 3 Abs 1 GG, § 47 Abs 2
VwGO, § 50 Abs 1 WasG
HE, § 8 Abs 1 Nr 3 VwKostG
HE, § 8 Abs 5 Nr 1 VwKostG
HE
(Verwaltungskosten für die Genehmigung von Anlagen
nach WasG HE § 50 Abs 1)
Tatbestand
Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Frage der Wirksamkeit des
Gebührentatbestandes für die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1
Hessisches Wassergesetz - HWG - aus der Anlage zu der
Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministers für Umwelt und
Reaktorsicherheit vom 22. November 1990 (GVBl. I S. 647) in der Fassung der
Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnungen für die
Geschäftsbereiche des Ministers für Umwelt und Reaktorsicherheit und des
Ministers für Wirtschaft und Technik vom 17. Juli 1992 (GVBl. I S. 321) - heute:
Ministerium für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit -, sowie die Frage
der Wirksamkeit der in der Folgezeit eingefügten Nachfolgegebührentatbestände.
Nachdem in dem als Anlage der Verwaltungskostenordnung vom 22. November
1990 (a.a.O.) beigefügten Verwaltungskostenverzeichnis die Gebühren für unter
anderem die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 und § 69 Abs. 1 HWG in
den Gebührennummern 1619 bis 16197 nach den Investitionskosten mit einem in
den Gebührennummern festgelegten nach der Höhe der Investitionskosten
degressiv gestaffelten Prozentsatz festgelegt worden waren, stellte die
Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992 (a.a.O.) die Bemessung der Gebühr für
die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 und § 69 Abs. 1 HWG in
Gebührennummer 16191 auf eine neue Grundlage. Danach wurden als neue
Bemessungsgrundlage 16,5 v.H. des Mittelwertes der in den Honorarzonen für die
anrechenbaren Kosten enthaltenen Gebührensätze der HOAI (Honorarordnung für
Architekten und Ingenieure) festgelegt. Anrechenbare Kosten waren nach Nr.
16191 die im Antrag genannten Investitionskosten der Anlage einschließlich
Mehrwertsteuer.
Durch die Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnung für den
Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie und
Bundesangelegenheiten vom 23. November 1993 (GVBl. I S. 500) wurden die
einschlägigen Gebührennummern erneut neu gefaßt. Für die Genehmigung von
Anlagen nach § 50 Abs. 1 oder § 69 Abs. 1 HWG legte Gebührennummer 161911
für Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken bis 50.000,-- DM Investitionskosten eine
Rahmengebühr von 200,-- DM bis 1.500,-- DM fest. Für Maßnahmen bei
Ingenieurbauwerken über 50.000,-- DM Investitionskosten wurde als
Bemessungsgrundlage 16,5 v.H. des Mittelwertsatzes des Honorars der jeweiligen
Honorarzone nach der Honorartafel zu § 56 Abs. 1 der HOAI, der das Bauobjekt
nach § 54 HOAI zugeordnet ist, festgesetzt. Für Maßnahmen bei technischen
Ausrüstungen bei der Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 oder § 69 Abs.
1 HWG bis Investitionskosten von 10.000,-- DM legte Nr. 161913 eine
Rahmengebühr von 150,-- DM bis 750,-- DM fest, während Nr. 161914 für derartige
Maßnahmen über 10.000,-- DM Investitionskosten 16,5 v.H. des Mittelsatzes des
Honorars der jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 74 der HOAI, der
die Maßnahme nach § 72 HOAI zugeordnet ist, festsetzte. Als anrechenbare
Kosten wurden jeweils die im Antrag genannten Investitionskosten der Maßnahme
4
5
6
7
8
9
Kosten wurden jeweils die im Antrag genannten Investitionskosten der Maßnahme
einschließlich Mehrwertsteuer bestimmt.
Mit der Verordnung über die Neuordnung des Verwaltungskostenrechts in den
Geschäftsbereichen des Ministeriums für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und
Gesundheit und des Ministeriums für Frauen, Arbeit und Sozialordnung vom 28.
November 1995 (GVBl. I S. 526) erhielt die Verwaltungskostenordnung die
Überschrift "Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums
für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit" und das bisherige
Verwaltungskostenverzeichnis wurde zum Verwaltungskostenverzeichnis Teil A. Mit
der zweiten Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnung für den
Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und
Gesundheit vom 25. September 1996 (GVBl. I S. 394) wurde für die
Gebührennummern 16191 ff. in den Gebührentatbeständen die Genehmigung
nach § 69 Abs. 1 HWG gestrichen, da diese Bestimmung keine Genehmigung
mehr regelt. In den Nummern 161912 und 161914 wurden jeweils bei der
Bestimmung der anrechenbaren Kosten die Worte "einschließlich Mehrwertsteuer"
durch die Worte "ohne Umsatzsteuer" ersetzt.
Die Antragstellerin ist eine Gemeinde. Mit Bescheid vom 29. Juni 1993 erteilte der
Landrat des Landkreises ihr die Genehmigung nach § 50 HWG zur Sanierung und
Erweiterung der Kanalisation in ihrem Ortsteil. Dafür setzte er nach der Nr. 16191
des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung in der
Fassung der Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992 unter Zugrundelegung der
veranschlagten Investitionskosten in Höhe von insgesamt 3.791.361,-- DM die
Verwaltungskosten auf 33.789,-- DM fest. Über den von der Antragstellerin mit
Schreiben vom 8. Juli 1993 erhobenen Widerspruch ist noch nicht entschieden, da
das Widerspruchsverfahren bis zur Entscheidung des vorliegenden
Normenkontrollverfahrens zum Ruhen gebracht worden ist.
Mit Schriftsatz vom 25. Februar 1994 - eingegangen beim Hessischen
Verwaltungsgerichtshof am 28. Februar 1994 - hat die Antragstellerin
Normenkontrollantrag gestellt mit dem Ziel, die oben aufgeführten
Gebührentatbestände für unwirksam zu erklären.
Sie hat bei Antragseinreichung ausgeführt, sie habe mit weiteren
Gebührenerhebungen auf der Grundlage der streitigen Gebührennummern zu
rechnen, sei also von ihnen konkret betroffen. Die Gemeinden seien auf der
Grundlage der §§ 52 und 54 HWG Träger der öffentlichen Abwasserbeseitigung und
der öffentlichen Wasserversorgung. Als solche seien sie verpflichtet, Anlagen zur
Abwasserbeseitigung wie auch zur Wasserversorgung zu bauen und zu
unterhalten. Im Rahmen der Erfüllung dieser Aufgaben bedürften sie regelmäßig
der Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 oder § 69 Abs. 1 HWG. Während
das angegriffene Verwaltungskostenverzeichnis in der ursprünglichen Fassung
vom 22. November 1990 Regelungen enthalten habe, die eine einigermaßen
angemessene Gebührenbemessung ermöglicht hätten, sei mit der Änderung vom
17. Juli 1992, die sich in der Änderung vom 23. November 1993 fortgesetzt habe,
mit der Bezugnahme auf 16,5 v.H. des Mittelsatzes der jeweils einschlägigen
Honorartafel nach der HOAI eine völlig neue Bemessungsgrundlage eingeführt
worden, die zu Gebührenhöhen führe, die in keinem Verhältnis mehr zu der
Leistung der Behörde im Rahmen der Genehmigungserteilung stünden. In ihrem,
der Antragstellerin, Fall ergebe sich, daß dem vereinbarten Honorar von 75.000,--
DM für die Erstellung des Entwurfs, der der Genehmigung zugrundegelegen habe,
Genehmigungsgebühren in Höhe von 33.789.-- DM gegenüberständen. Dieses
augenscheinliche Mißverhältnis möge zwar im konkreten Fall dadurch eingetreten
sein, daß eine Honorarvereinbarung abgeschlossen worden sei, weil einzelne
Teilleistungen des Ingenieurbüros schon erbracht gewesen seien, die in anderen
Fällen noch in die Berechnung einflössen. Ein Mißverhältnis bleibe dennoch. Nach
den Vorgaben der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure, - insbesondere
den §§ 55 ff. HOAI - seien bis zum genehmigungsreifen Entwurf vom Ingenieurbüro
zu leistende Tätigkeiten mit einem Honorarsatz von 52 % zu vergüten. Diese
setzten sich aus folgenden Grundleistungen zusammen:
1. Grundlagenermittlung mit 2 % 2. Vorplanung mit 15 % 3. Entwurfsplanung mit
30 % 4. Genehmigungsplanung mit 5 %.
Das bedeute, daß die Leistungen des Ingenieurs, die im wasserrechtlichen
Genehmigungsverfahren zu prüfen seien, mit 52 % des Mindestsatzes - sofern
nicht ausdrücklich etwas anderes vereinbart worden sei - des Honorars der
nicht ausdrücklich etwas anderes vereinbart worden sei - des Honorars der
jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 56 Abs. 1 HOAI, der das
Bauobjekt nach § 54 HOAI zugeordnet sei, zu vergüten sei. Die Behörde erhebe für
die Genehmigung der vom Ingenieurbüro geplanten Anlagen aber 16,5 % des
Mittelsatzes bei Anwendung der Gebührennummer 161912 des angegriffenen
Verwaltungskostenverzeichnisses. Bezüglich der Gebührennummer 161914 stelle
sich das Verhältnis etwas anders dar. Unter Anwendung der §§ 74 ff. HOAI erhalte
das Ingenieurbüro für seine Leistungen bis einschließlich der
Genehmigungsplanung 35 % des Mindestsatzes des Honorars der jeweiligen
Honorarzone nach der Honorartafel zu § 74 HOAI, der die Maßnahme nach § 72
HOAI zugeordnet sei. Für die Genehmigung seien auch hier nach der
Gebührenziffer 161914 16,5 % des Mittelsatzes zu erheben. Das Verhältnis
zwischen den Ingenieurhonoraren einerseits und den Genehmigungsgebühren
andererseits stelle sich also im Falle der Gebührennummer 161912 in einer
Größenordnung von 100 zu 31,7 und im Falle der Gebührennummer 161914 in
einer Größenordnung von 100 zu 47,14 dar. Die auf dieser Bemessungsgrundlage
zu berechnenden Gebühren führten zu einer erheblichen Überdeckung der Kosten,
die bei den Landesbehörden für die Genehmigung einschlägiger Anlagen entstehe.
Zwar könne diese nicht genau benannt werden. Es sei aber doch augenscheinlich,
daß der Aufwand der Behörde sehr viel geringer anzusetzen sei als derjenige, den
das planende Ingenieurbüro betreiben müsse. Die Überdeckung ergebe sich auch
aus der Antwort der Ministerin der Finanzen auf die Kleine Anfrage des
Abgeordneten (LT-Drucks. 13/4346, S. 3). Dort habe die Ministerin ausgeführt, daß
für einen Fall mit Investitionskosten mit rund 1,5 Millionen DM von einem
Verwaltungsaufwand zwischen 6.000,-- DM und 7.000,-- DM auszugehen sei.
Allerdings sei die Verwaltung nach § 21 Abs. 4 Hessisches
Verwaltungskostengesetz - HVwKostG - verpflichtet, die Gebührensätze so zu
bemessen, daß zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe
der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem
sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis
bestehe. Nach diesen rechtlichen Vorgaben halte die Landesregierung die Gebühr
für angemessen. Diese Rechtsauffassung könne von ihr, der Antragstellerin, nicht
geteilt werden. Den Gemeinden als Träger öffentlicher Aufgaben könnten und
dürften allenfalls Verwaltungsgebühren auferlegt werden, die zur Kostendeckung
notwendig seien, wobei hier die Kostendeckung auf den Einzelfall bezogen würde.
Daß bei Wirtschaftsunternehmen Verwaltungsgebühren unter Berücksichtigung
des wirtschaftlichen Interesses erhoben werden dürften, die die Kosten des
Einzelfalls durchaus mehrfach überstiegen, sei und bleibe unbestritten. Zu den
Ausführungen des Landes zur Frage der Kostendeckung generell oder im Einzelfall
könne sie, die Antragstellerin, nicht konkret Stellung nehmen. Vergleiche man
etwa ein Industrieunternehmen, das in reiner Gewinnerzielungsabsicht
expandieren wolle und deshalb die Erweiterung seiner Produktionsanlagen mit den
entsprechenden Entwässerungseinrichtungen plane, mit etwa einem
Abwasserverband, der aus drei ländlichen Gemeinden bestehe, eine Kläranlage
betreibe und für deren Sanierung Kosten in gleicher Höhe aufwende, so erhebe
das Land in beiden Fällen eine Verwaltungsgebühr in gleicher Höhe. Die
angegriffene Verwaltungskostenordnung lasse eine unterschiedliche Bewertung
der beiden Sachlagen nicht zu. Wenn schon das Land das wirtschaftliche Interesse
des Verwaltungsgebührenschuldners und das Äquivalenzprinzip beachten wolle,
müsse es dies durch eine entsprechende Gestaltung seiner
Verwaltungskostenordnung berücksichtigen. Bis zum 1. Januar 1990 habe der
Gesetzgeber durchaus berücksichtigt, daß die Gemeinden in Angelegenheiten des
Wasser- und Abfallrechts öffentliche Aufgaben erfüllten und keinerlei wirtschaftliche
Interessen bei dieser Aufgabenerfüllung verfolgten. Bis zu diesem Zeitpunkt
hätten die Gemeinden eine persönliche Gebührenfreiheit in Angelegenheiten des
Wasser- und Abfallrechts genossen. Mit der Streichung dieser Regelung im
Rahmen der Novellierung des Hessischen Wassergesetzes sei diese persönliche
Gebührenbefreiung gestrichen worden. Dies bedeute jedoch nicht, daß damit das
öffentliche Interesse an der Aufgabenerfüllung der Gemeinden in Bezug auf
Abwasserbeseitigung, Wasserversorgung und Abfallbeseitigung entfallen wäre.
Dieses öffentliche Interesse werde allerdings bei der Erhebung von
Verwaltungsgebühren in keiner Weise berücksichtigt, vielmehr würden die
Gemeinden mit Personen, die derartige Anlagen und Einrichtungen allein aus
wirtschaftlichen, gewinnorientierten Interessen planten, bauten und unterhielten,
gleichgestellt. Zusätzlich sei festzustellen, daß die Wasserbehörden auch
Verwaltungsgebühren in Fällen erhöben, in denen keine Genehmigung von
Anlagen ausgesprochen werde, sondern Entwässerungsplanungen vorgeprüft
würden. Damit würden Leistungen der Ingenieurbüros geprüft, die den
Leistungsphasen 1, 2 und in Einzelfällen auch 3 entsprächen. In einem Beispielsfall
10
11
12
13
14
Leistungsphasen 1, 2 und in Einzelfällen auch 3 entsprächen. In einem Beispielsfall
seien diese Verwaltungsgebühren nach Zeitaufwand berechnet worden. Insofern
stelle sich die Frage der Erhebung einer Doppelgebühr.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
die Gebührennummer 16191 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur
Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt
und Reaktorsicherheit vom 22. November 1990 in der Fassung der
Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992 sowie die Gebührennummern 161912 und
161914 der Verwaltungskostenordnung in der Fassung der Änderungsverordnung
vom 23. November 1993 und der folgenden Änderungsverordnungen für
unwirksam zu erklären.
Das antragsgegnerische Land beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Es führt aus, das Hessische Verwaltungskostengesetz in der bis zum 1. Februar
1995 geltenden Fassung werde nicht vom Kostendeckungsprinzip, sondern vom
Äquivalenzprinzip als vorrangigem Gebührenprinzip beherrscht. Nach § 21 Abs. 4
Satz 1 HVwKostG seien die Gebührensätze so zu bemessen, daß zwischen der den
Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der
Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der
Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehe. Nur wenn
gesetzlich vorgesehen sei, daß Gebühren nur zur Deckung des
Verwaltungsaufwands erhoben würden, seien die Gebührensätze so zu bemessen,
daß das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die Amtshandlungen
entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden
Verwaltungszweig nicht übersteige. Das Äquivalenzprinzip besage, daß ein
angemessenes Verhältnis zwischen Gebühr und Wert der besonderen Leistung für
den Empfänger bestehen müsse bzw. daß die Gebühren in keinem Mißverhältnis
zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung ständen.
Anknüpfungspunkt für die Gebührenhöhe nach dem Äquivalenzprinzip sei der - in
der Regel wirtschaftliche - Wert der Amtshandlung für den Begünstigten in seiner
Eigenschaft als Gebührenschuldner. Das Bundesverwaltungsgericht verstehe das
Äquivalenzprinzip in erster Linie als Optimierungsgebot und nur in extrem
gelagerten Fällen als Grenze. Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip schlössen
sich bei der Gestaltung von Kostenordnungen nicht gegenseitig aus. Die Vorschrift
in § 21 Abs. 4 Satz 1 HVwKostG a.F., daß bei der Bemessung der Höhe der Gebühr
der Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen sei, transferiere Elemente des
Kostendeckungsprinzips in das Äquivalenzprinzip. Das Verhältnis von Kosten und
Gebühr betreffe nicht das Äquivalenzprinzip, sondern den
Kostendeckungsgrundsatz. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz -
GG - belasse dem Verordnungsgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. Er
verbiete nur eine willkürlich ungleiche Behandlung gleicher Sachverhalte. Die
Grenze liege dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche
Differenzierung fehle. Für das Gebührenrecht sei der Begriff der Typengerechtigkeit
entwickelt worden. Er gestatte es zu verallgemeinern und zu pauschalieren und
lasse es somit zu, an Regelfälle eines Sachbereichs anzuknüpfen und untypische
Umstände von Einzelfällen außer Betracht zu lassen. Für das Äquivalenzprinzip sei
von entscheidender Bedeutung, ob die Gebühr im Mißverhältnis zu der Leistung
der Behörde und dem sich daraus für den Gebührenschuldner ergebenden Nutzen
stehe. Das sei gegeben, wenn eine Gebühr "erdrosselnden" Charakter habe.
Erstaunlich sei, daß nach Auffassung der Antragstellerin Anlagen zur
Abwasserbeseitigung für die Kommunen keinen wirtschaftlichen Wert oder
sonstigen Nutzen hätten. Hessische Kommunen und Gewerbebetriebe hätten
allein in den Jahren 1992 und 1993 rund 1,4 Milliarden DM in den Bau und Ausbau
von Abwasseranlagen investiert. Diese Anlagen hätten die Aufgabe, im
wesentlichen von Gewerbebetrieben und Haushaltungen verunreinigtes Wasser
soweit zu reinigen, daß es in Oberflächengewässer unbedenklich eingeleitet
werden dürfe. Die wirtschaftliche und ökologische Bedeutung dieser Anlagen und
der dafür zu erteilenden Genehmigungen müsse nach gesetzlicher Vorgabe bei
der Gebührenbemessung berücksichtigt werden. Dabei sei auf ein angemessenes
Verhältnis zum Verwaltungsaufwand zu achten. Dieser ergebe sich weit
überwiegend aus den Personal- und Arbeitsplatzkosten der Bediensteten, die bei
den Regierungspräsidien, den Wasserwirtschaftsämtern und in den Unteren
Wasserbehörden mitwirkten. Mit der Genehmigung von Abwasseranlagen seien in
Hessen rund 55 Bedienstete betraut. Bewerte man diese Personalkosten nach Nr.
Hessen rund 55 Bedienstete betraut. Bewerte man diese Personalkosten nach Nr.
14 der Allgemeinen Verwaltungskostenordnung für 1992 und für 1993 ergebe sich
insoweit ein jährlicher Verwaltungsaufwand von rund 8,3 Millionen DM. Hinzu
kämen Auslagen in unterschiedlicher Höhe. Nach der Nr. 16191 der
Verwaltungskostenordnung in der Fassung vom 17. Juli 1992 hätte sich für das
geprüfte Baukostenvolumen der Abwasseranlagen in dem Jahr 1992 mit rund 8,3
Millionen DM eine Gebühr von rund 6,2 Millionen DM, im Jahr 1993 für das geprüfte
Baukostenvolumen mit rund 1.040 Millionen DM eine Gebühr von 7,7 Millionen DM
ergeben. Die Gebühren erreichten damit im Jahr 1992 0,8 %, im Jahr 1993 0,7 %
des geprüften Bauvolumens. Der durchschnittliche Verwaltungsaufwand von rund
8,3 Millionen DM werde vom Gebührenaufkommen beider Jahre somit
unterschritten. Für die Genehmigung von Wasserversorgungsanlagen erreichten
die Gebühren bei einer Parallelrechnung im Jahr 1992 rund 1 %, im Jahr 1993 0,9 %
des geprüften Baukostenvolumens. Der durchschnittliche jährliche
Verwaltungsaufwand von rund 2,4 Millionen DM werde auch insoweit vom
Gebührenaufkommen beider Jahre unterschritten. Die noch in der
Verwaltungskostenordnung vom 22. November 1990 festgelegte
Gebührenbemessung habe demgegenüber zu einer erheblichen
Kostenunterdeckung geführt. Der von der Antragstellerin aufgegriffene Einzelfall
der ihr erteilten Genehmigung für die Abwasseranlage im Ortsteil Eimelrod sei
atypisch. Bei dem Genehmigungsverfahren habe es sich um eine relativ einfache
technische Maßnahme mit nur einem Entlastungsbauwerk im Kanalnetz
gehandelt. Hinzu komme, daß ein ausgesprochen guter Ingenieurentwurf
vorgelegen habe und die Ortslage bekanntgewesen sei. Des weiteren könne die
Antragstellerin die vom Landrat festgesetzten Kosten in voller Höhe auf die
Abwassergebühren umlegen. Aus einem Vergleich mit den
Baugenehmigungsgebühren werde deutlich, daß die Genehmigungsgebühren für
den Bau von Abwasseranlagen keinesfalls als überhöht zu betrachten seien. Bei
einem Vorhaben in öffentlicher Trägerschaft mit Rohbaukosten von 3.791.361,--
DM - also desselben Betrages wie im Fall der Antragstellerin - sei nach Nr. 6161 in
Verbindung mit Nr. 61513 der diesbezüglichen Verwaltungskostenordnung eine
Baugenehmigungsgebühr von 35.941,-- DM zu entrichten. Diese Gebühr
überschreite noch die gegenüber der Antragstellerin festgesetzte Gebühr für die
Genehmigung der Abwasseranlage. In diesem Zusammenhang sei auf ein Urteil
des Verwaltungsgerichts Frankfurt a.M. vom 9. April 1986 und eine dazu
ergangene Entscheidung des Hessischen Staatsgerichtshofs zu verweisen, worin
die Gebührenfestsetzung für die Entnahme von Wasser durch ein
Industrieunternehmen als mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar erklärt worden sei,
obwohl der Verwaltungsaufwand verschiedener Behörden mit 50.000,-- DM
ermittelt, die Gebühr dagegen mit 428.465,-- DM festgesetzt gewesen sei. Die von
der Antragstellerin angesprochene Antwort der Ministerin der Finanzen auf die
Kleine Anfrage gebe die Auffassung der Landesregierung zur Gebührenbemessung
nach dem Äquivalenzprinzip auch nach erneuter Prüfung zutreffend wieder. Die
Gebührenbemessung von 16,5 % des Honorarmittelsatzes nach der HOAI beruhe
unter anderem auf einer Grundsatzabstimmung mit der Ingenieurkammer Hessen
in Wiesbaden im Dezember 1991. Die Prüfung der Genehmigungsunterlagen
verlange für Ingenieurbüros und das Land zunächst denselben Zeitaufwand. Er sei
nach der HOAI mit 14 % bewertet. Hinzu komme ein zusätzlicher
Behördenaufwand wie etwa für die Beteiligung anderer Dienststellen,
Behördentermine, fallweise Anhörung, Umsetzung der Prüfungsfeststellungen in
dem Genehmigungsbescheid, der mit 2,5 Prozentpunkten abgedeckt werde. Der
Honorarmittelsatz sei bewußt als Durchschnittswert zwischen dem Mindest- und
Höchsthonorar ausgewählt worden. Die sich daraus ergebende Gebühr sei mit den
Gebühren für die Prüfung der Baustatik bei baurechtlichen Genehmigungen durch
die Bauverwaltung und Prüfingenieure verglichen worden. Dabei ergebe sich für ein
Baukostenvolumen von 3,15 Millionen DM eine Statikprüfungsgebühr von rund
25.000,-- DM, nach der hier streitigen Verwaltungskostenordnung eine Gebühr von
rund 29.000,-- DM. Für ein Baukostenvolumen von 8,6 Millionen DM ergebe sich
eine Statikprüfgebühr von rund 62.000,-- DM und eine Gebühr nach der streitigen
Verwaltungskostenordnung von rund 63.000,-- DM. Der von der Antragstellerin
aufgestellte Vergleich zwischen Kommunen und Industriebetrieben bei der
Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 HWG führe zu keinem anderen
Ergebnis. Zwar sei richtig, daß ein Industriebetrieb mit der Absicht der
Gewinnerzielung derartige Anlagen errichte und betreibe und die
Abwasserentsorgung bei den Kommunen ausschließlich im öffentlichen Interesse
erfolge. Durch beide Investitionen werde aber im Ergebnis öffentlichen Interessen
genügt, was für eine einheitliche gebührenrechtliche Behandlung spreche. Im
übrigen sei eine Gleichbehandlung der Fälle im Hinblick auf die Gleichartigkeit der
in Anspruch genommenen behördlichen Leistung erforderlich. Das ebenfalls von
15
16
17
18
in Anspruch genommenen behördlichen Leistung erforderlich. Das ebenfalls von
der Antragstellerin aufgeworfene Problem der Erhebung einer Doppelgebühr stelle
sich bei näherer Betrachtung als Scheinproblem heraus. In dem dort aufgeführten
Beispiel sei sowohl für die Vorplanung einer Maßnahme, als auch für die später
erfolgende Genehmigung durch die Behörde jeweils eine Gebühr erhoben worden.
Damit sei für zwei unterschiedliche behördliche Tätigkeiten jeweils eine Gebühr
erhoben worden. Die Vorplanung der Maßnahme diene der Vermeidung von
Planungen, die nicht genehmigungsfähig oder nur unter erschwerenden Auflagen
genehmigungsfähig seien. Dies stelle eine eigenständige Leistung der Verwaltung
dar, die zur Ersparnis von Kosten und Zeit führen solle. Bei der Genehmigung des
Vorhabens werde demgegenüber das nunmehr umfassend geplante Vorhaben in
seiner jetzigen planmäßigen Ausgestaltung auf seine Genehmigungsfähigkeit hin
überprüft. Schon allein die durch die abschließende Planung bedingte zeitliche
Verschiebung zwischen Vorplanung und endgültiger Genehmigung verdeutliche,
daß es sich um zwei eigenständige Verwaltungsverfahren handele. Für
Maßnahmen mit Investitionskosten unter 50.000,-- DM bei Ingenieurbauwerken
und unter 10.000,-- DM bei Technischer Ausrüstung habe die
Verwaltungskostenordnung in der Fassung der Änderungsverordnung vom 17. Juli
1992 keinen Gebührentatbestand enthalten, so daß Verwaltungsgebühren für
entsprechende Genehmigungen nicht hätten erhoben werden können. Seit der
Änderung durch die Verordnung vom 23. November 1993 seien nunmehr für beide
Fälle Rahmengebühren vorgesehen. Bei Maßnahmen mit Investitionskosten von
über 50 Millionen DM bei Ingenieurbauwerken und von über 7,5 Millionen DM bei
Maßnahmen für die Technische Ausrüstung werde die Gebühr jeweils nach der
Gebühr für 50 bzw. 7,5 Millionen DM errechnet. In den Jahren 1995 und 1996 habe
es Genehmigungen nach § 50 Abs. 1 HWG bezüglich Ingenieurbauwerken in einer
Gesamtzahl von 1.569 gegeben, wovon 52 bei Investitionskosten von unter
50.000,-- DM gelegen hätten und zwei bei Investitionskosten von über 50 Millionen
DM. Für Maßnahmen bei Technischer Ausrüstung seien in diesem Zeitraum
insgesamt 164 Genehmigungen erteilt worden, davon sieben mit
Investitionskosten von unter 10.000,-- DM und keine mit über 7,5 Millionen DM.
Im Erörterungstermin vor dem Berichterstatter am 27. November 1996 haben die
Beteiligten übereinstimmend erklärt, daß unter Geltung des Hessischen
Verwaltungskostengesetzes in der ab 1. Februar 1995 gültigen Fassung nunmehr
die Gemeinden, die ihre Abwasserversorgung in ihrer eigenen Rechtsträgerschaft
mit Ausnahme in der Form eines Eigenbetriebes führen, unter die persönliche
Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 1 Nr. 3 HVwKostG n.F. fallen. Übereinstimmend
wird die Ausnahmevorschrift von dieser Gebührenbefreiung in § 8 Abs. 5 Nr. 1
HVwKostG n.F. in diesen Fällen nicht angewandt. Für Gemeinden, die diese
Aufgaben in der Form von Eigenbetrieben wahrnehmen, entfalle eine
Gebührenbefreiung nach § 8 Abs. 5 Nr. 2 HVwKostG n.F..
Im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte VG Kassel 7 E 4329/94 (2) sowie
den Inhalt eines Verwaltungsvorgangs der Antragsgegnerin (ein Hefter) und eines
gehefteten Vorgangs mit Begründungen zum Entwurf eines harmonisierten
Verwaltungskostengesetzes verwiesen. Diese Vorgänge sind insgesamt
Gegenstand der Beratung gewesen.
Entscheidungsgründe
Der Normenkontrollantrag ist nur teilweise zulässig.
Er ist statthaft, denn er ist auf die Überprüfung der Gebührentatbestände für die
Erteilung von Genehmigungen von Anlagen nach § 50 Abs. 1 und § 69 Abs. 1
Hessisches Wassergesetz - HWG - in dem Verwaltungskostenverzeichnis zur
Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministers für Umwelt und
Reaktorsicherheit vom 22. November 1990 (GVBl. I S. 647) in der Fassung der
Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnungen für die
Geschäftsbereiche des Ministers für Umwelt und Reaktorsicherheit und des
Ministers für Wirtschaft und Technik vom 17. Juli 1992 (GVBl. I S. 321) - heute:
Ministerium für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit - sowie in den
Kostenverzeichnissen zu den nachfolgenden Änderungsverordnungen gerichtet
und damit auf die Überprüfung von unter dem Landesgesetz stehenden
Rechtsvorschriften. Dafür sieht § 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung -
VwGO - in Verbindung mit § 11 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung
der Verwaltungsgerichtsordnung eine Überprüfungsmöglichkeit durch den
Hessischen Verwaltungsgerichtshof vor. Der Prüfungskompetenz des Hessischen
Verwaltungsgerichtshofs steht dabei auch nicht die Prüfungskompetenz des
19
20
21
22
23
Verwaltungsgerichtshofs steht dabei auch nicht die Prüfungskompetenz des
Landesverfassungsgerichts entgegen. Art. 132 der Verfassung des Landes Hessen
behält dem Hessischen Staatsgerichtshof nur Entscheidungen über die
Vereinbarkeit von Gesetzen und Rechtsverordnungen mit der Hessischen
Verfassung vor. Eine Überprüfung der Vereinbarkeit einer Rechtsverordnung mit
dem Grundgesetz sowie mit einfachgesetzlichen Vorschriften durch den
Hessischen Verwaltungsgerichtshof ist demnach zulässig.
Die Antragstellerin hat jedoch nicht durch alle von ihr angegriffenen Fassungen der
Gebührentatbestände einen unmittelbaren "Nachteil" im Sinne des § 47 Abs. 2
Satz 1 VwGO in der bis zum 31. Dezember 1996 geltenden Fassung erlitten und
auch nicht in absehbarer Zeit zu erwarten.
Dabei neigt der Senat dazu, gemäß Art. 10 Abs. 2 des 6. VwGOÄndG in
entsprechender Anwendung diese Fassung des § 47 Abs. 2 VwGO auch noch nach
der Änderung am 1. Januar 1997 auf Verfahren, die unter der alten Rechtslage
anhängig gemacht worden sind, anzuwenden, da eine Anwendung von die
Zulässigkeit einschränkenden Verfahrensvorschriften auf bereits anhängige
Verfahren unter Vertrauensschutzgesichtspunkten bedenklich wäre (ebenso: VGH
München, Beschluß vom 14. Februar 1997 - 20 N 96.2462 -, DVBl. 1997, 663; für
die Anwendung der Neufassung: OVG Münster, Urteil vom 23. Januar 1997 - 7a D
70/93 NE -, DVBl. 1997, 675). Im vorliegenden Fall ergeben sich allerdings keine
Auswirkungen der Gesetzesänderung, da die nun anstelle des "Nachteils"
erforderliche "Rechtsverletzung" zu demselben Ergebnis führt, so daß die Frage
letztlich offen bleiben kann.
Aufgrund des angefochtenen Gebührentatbestandes Nr. 16191 des
Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung vom 22.
November 1990 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992 hat
die Antragstellerin offensichtlich einen "Nachteil" bzw. eine "Rechtsverletzung"
erlitten. Aufgrund dieses Tatbestandes ist ihr nämlich mit Bescheid vom 29. Juni
1993 für die von ihr beantragte Genehmigung gemäß § 50 Abs. 1 HWG für die
Sanierung und Erweiterung der Kanalisation in ihrem Ortsteil eine Gebühr in Höhe
von 33.789,-- DM auferlegt worden. Dieser Bescheid ist auch bisher nicht
bestandskräftig geworden; er befindet sich noch im Widerspruchsverfahren.
Insofern ist der Normenkontrollantrag demnach zulässig, wenn auch nur soweit er
sich gegen die für die Genehmigung nach § 50 Abs. 1 HWG festzulegende Gebühr
richtet. Eine Genehmigung nach § 69 Abs. 1 HWG a.F. (in der durch das Gesetz
vom 23. September 1994, GVBl. I S. 425, geänderten Fassung regelt diese
Bestimmung keine Genehmigung mehr) hat die Antragstellerin nicht beantragt.
Für die von der Antragstellerin ebenfalls angegriffenen Gebührentatbestände Nr.
161912 und 161914 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 23. November
1993 (GVBl. I S. 500) und die in der Folgezeit ergangenen Änderungsverordnungen
gilt folgendes:
Ab dem 1. Februar 1995 ist das neue Hessische Verwaltungskostengesetz in der
Fassung vom 3. Januar 1995 (GVBl. I S. 2) in Kraft getreten. Unter dessen Geltung
unterfallen Gemeinden, die die Wasserversorgung oder die Abwasserbeseitigung in
eigener Rechtsträgerschaft - mit Ausnahme in der Form eines Eigenbetriebes -
führen, nach übereinstimmenden Erklärungen der Beteiligten der persönlichen
Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 1 Nr. 3 Hessisches Verwaltungskostengesetz -
HVwKostG n.F. -. Nach dieser Bestimmung sind Gemeinden und
Gemeindeverbände im Geltungsbereich dieses Gesetzes sowie deren
Zusammenschlüsse in Form einer juristischen Person des öffentlichen Rechts im
Rahmen der Wahrnehmung von kommunalen Pflichtaufgaben und Aufgaben zur
Erfüllung nach Weisung von der Zahlung von Gebühren befreit. Die Beteiligten
stimmen ebenfalls darin überein, daß die Ausnahmevorschrift des § 8 Abs. 5 Nr. 1
HVwKostG a.F., nach der die Gebührenfreiheit nicht gilt, wenn die in Abs. 1
Genannten berechtigt sind, die Gebühren unmittelbar einem Dritten aufzuerlegen
oder auf Dritte umzulegen, in diesen Fällen keine Anwendung findet. Nur für
Gemeinden, die diese Aufgaben in der Form von Eigenbetrieben wahrnehmen,
entfällt eine Gebührenbefreiung gemäß § 8 Abs. 5 Nr. 2 HVwKostG n.F.. Die
Antragstellerin führt ihre Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung in eigener
Rechtsträgerschaft und auch nicht als Eigenbetrieb. Hinzu kommt, daß sie nicht
dargelegt hat, daß sie in näherer Zukunft eine weitere Genehmigung nach § 50
Abs. 1 HWG beantragen wird, die eine Gebührenpflicht auslösen könnte. Damit ist
aber ab dem 2. Februar 1995 ein "Nachteil" bzw. eine "Rechtsverletzung" im Sinne
des § 47 Abs. 2 VwGO alter oder neuer Fassung für die Antragstellerin in
24
25
26
27
28
des § 47 Abs. 2 VwGO alter oder neuer Fassung für die Antragstellerin in
absehbarer Zeit nicht zu erwarten. Insoweit ist der Normenkontrollantrag demnach
für die ab dem 1. Februar 1995 geltenden Fassungen der angefochtenen
Gebührentatbestände unzulässig.
Ebenfalls unzulässig ist der Normenkontrollantrag für die Gebührentatbestände Nr.
161912 und 161914 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 23. November
1993 für die vor Inkrafttreten des neuen Hessischen Verwaltungskostengesetzes
geltende Zeit, da während des Zeitraums ab dem Inkrafttreten der
Änderungsverordnung am 30. November 1993 bis zum Inkrafttreten der die
Gebührenfreiheit regelnden Neufassung des Hessischen
Verwaltungskostengesetzes am 1. Februar 1995 die Antragstellerin von dieser
Regelung nicht betroffen wurde und nun auch nicht mehr betroffen werden kann.
Sie hat in dieser Zeit keinen Genehmigungsantrag gestellt.
Der somit allein zulässige gegen den Gebührentatbestand Nr. 16191 des
Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung vom 22.
November 1990 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992
gerichtete Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Dieser Gebührentatbestand legt als Bemessungsgrundlage für die Berechnung der
Verwaltungsgebühren für die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 HWG -
und § 69 Abs. 1 HWG a.F. - "16,5 v.H. des Mittelwertes der in den Honorarzonen für
die anrechenbaren Kosten enthaltenen Gebührensätze der HOAI" (Verordnung
über die Honorare für Leistungen der Architekten und Ingenieure -
Honorarordnung für Architekten und Ingenieure - vom 4. März 1991, BGBl. I S.
533) fest und bestimmt als "anrechenbare Kosten" die im (Genehmigungs-)
Antrag genannten Investitionskosten der Anlage einschließlich Mehrwertsteuer.
Dabei hat der Senat bereits Zweifel, ob diese allgemeine Verweisung den
Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes genügt. Die Honorarordnung für
Architekten und Ingenieure sieht nämlich verschiedene Honorartafeln für
unterschiedliche Architekten- oder Ingenieurleistungen vor, wie etwa für
Grundleistungen bei Gebäuden und raumbildenden Ausbauten (§ 16), für
Grundleistungen bei Freianlagen (§ 17), für Grundleistungen bei Bebauungsplänen
(§ 41), bei landschaftsplanerischen Leistungen (§§ 45b, 46a, 47a, 48b, 49d) oder
auch für Grundleistungen bei Ingenieurbauwerken und Verkehrsanlagen (§ 56)
sowie für Grundleistungen bei der Technischen Ausrüstung (§ 74). Eine
Gebühreneinordnung aufgrund der allgemeinen Verweisung erscheint deshalb nur
schwer nachvollziehbar. Aus diesem Grunde dürfte der Verordnungsgeber auch in
der Folgeverordnung vom 23. November 1993 den Gebührentatbestand neu
gefaßt und ihn in Nr. 161912 für Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken über
50.000,-- DM Investitionskosten auf 16,5 v.H. des Mittelwertes des Honorars der
jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 56 Abs. 1 der HOAI, der das
Bauobjekt nach § 54 HOAI zugeordnet ist, sowie in Nr. 161914 für Maßnahmen bei
Technischen Ausrüstungen auf 16,5 v.H. des Mittelwertes des Honorars der
jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 74 der HOAI, der die
Maßnahme nach § 72 HOAI zugeordnet ist, präzisiert haben.
Der Senat kann diese Frage aber letztlich offen lassen. Geht man nämlich davon
aus, auch nach der hier zu beurteilenden alten Fassung ergebe sich die
Verweisung auf die Honorartafeln für Grundleistungen bei Ingenieurbauwerken und
Verkehrsanlagen des § 56 Abs. 1 HOAI, die der Antragsgegner beim
Gebührenbescheid gegenüber der Antragstellerin auch angewandt hat, sowie die
Honorartafel für Grundleistungen bei der Technischen Ausrüstung gemäß § 74
Abs. 1 HOAI mit hinreichender Deutlichkeit, so fehlt es dieser Regelung der
Bemessungsgrundlage doch an der erforderlichen Vollständigkeit. Der sogenannte
Grundsatz der konkreten Vollständigkeit, der letztlich auf dem
Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG - beruht, verlangt
vom Normgeber, im Rahmen der Regelungsvorsorge für alle dem
Abgabentatbestand unterliegenden Fälle auch eine entsprechende
Abgabenregelung zu treffen (vgl. etwa im kommunalen Beitragsrecht: Lohmann in:
Driehaus, Kommunales Abgabenrecht, Stand: Januar 1997, § 8 Rdnr. 876; Birk,
ebendort: § 8 Rdnr. 666).
§ 56 Abs. 1 HOAI legt jedoch Mindest- und Höchstsätze für die Honorare in den
einzelnen Honorarzonen erst ab anrechenbaren Kosten von 50.000,-- DM in Stufen
bis zu einer Höchstsumme von 50 Millionen DM fest, § 74 Abs. 1 HOAI
entsprechend ab anrechenbaren Kosten von 10.000,-- DM bis zur Höchstsumme
von 7,5 Millionen DM. Es fehlt somit an der konkreten Regelung einer
29
30
31
von 7,5 Millionen DM. Es fehlt somit an der konkreten Regelung einer
Bemessungsgrundlage für Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken, bei denen die
Investitionskosten 50.000,-- DM unterschreiten und 50 Millionen DM überschreiten,
sowie für Maßnahmen bei der Technischen Ausrüstung, bei denen die
Investitionskosten unter 10.000,-- DM bzw. über 7,5 Millionen DM liegen.
Für Maßnahmen, bei denen die Investitionskosten die Höchstsumme
überschreiten, hat das antragsgegnerische Land vorgetragen, es würde die
Gebühren nach der Höchstsumme der Honorartafel festlegen. Außerdem habe es
z.B. in den Jahren 1995 und 1996 insgesamt nur zwei Fälle von Investitionskosten
von über 50 Millionen DM hinsichtlich des § 56 Abs. 1 HOAI und keinen von über
7,5 Millionen DM hinsichtlich des § 74 Abs. 1 HOAI gegeben. Zwar darf eine
Gebührenordnung ab einer bestimmten Höhe der Bemessungsgrundlage eine
Höchstgebühr festsetzen, wenn es sich - wie hier - offensichtlich um eine geringe
Zahl von Ausnahmefällen handelt, so daß eine weitere Staffelung der
Gebührenordnung nach oben nicht erforderlich erscheint. Ob der generelle Verweis
auf die Honorarordnung für Architekten und Ingenieure diese Festlegung einer
Höchstgebühr aber überhaupt beinhaltet, begegnet allerdings Bedenken. Die
Honorarordnung für Architekten und Ingenieure sieht nämlich für Fälle mit
anrechenbaren Kosten dieser Höhe in § 16 Abs. 3 in Verbindung mit § 56 Abs. 3
und § 74 Abs. 3 HOAI für das Honorar nur die Möglichkeit der freien Vereinbarkeit
vor.
Auch dies läßt der Senat letztlich jedoch offen.
Nicht dem sogenannten Grundsatz der konkreten Vollständigkeit entspricht
nämlich die fehlende Gebührenregelung für Genehmigungen, bei denen die
Investitionskosten für Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken unter 50.000,-- DM und
bei Maßnahmen für die Technische Ausrüstung unter 10.000,-- DM liegen. § 16
Abs. 2 in Verbindung mit § 56 Abs. 3 und § 74 Abs. 3 HOAI sieht für das Honorar
der Ingenieure in diesen Fällen eine Berechnung als Pauschal- oder als Zeithonorar
nach § 6 HOAI vor. Die Bildung eines Mittelsatzes von 16,5 v.H. "der in den
Honorarzonen für die anrechenbaren Kosten enthaltenen Gebührensätze der
HOAI" ist deshalb nicht möglich. Demzufolge hat das antragsgegnerische Land
auch - wie es vorgetragen hat - unter der Geltung dieser Fassung des
Gebührentatbestandes mangels einer Bemessungsgrundlage in diesen Fällen
keine Gebühren für Genehmigungen nach § 50 Abs. 1 HWG erhoben. Mit der
Verordnung vom 23. November 1993 hat der Verordnungsgeber dann allerdings
für die Fälle von Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken bis 50.000,-- DM eine
Rahmengebühr von 200,-- DM bis 1.500,- DM und für Maßnahmen bei Technischen
Ausrüstungen bis 10.000,-- DM eine Rahmengebühr von 150,-- DM bis 750,-- DM
eingeführt. Unter der hier zu prüfenden Fassung des Gebührentatbestandes
blieben dagegen Genehmigungen für Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken und
Technischen Ausrüstungen von knapp unter den genannten Grenzen liegenden
Investitionskosten völlig gebührenfrei, während sich bei Investitionskosten von
50.000,-- DM bei Ingenieurbauwerken umgerechnet Gebühren von 817,57 DM in
der Honorarzone I (1,64 % der Investitionskosten), von 1.004,02 DM in der
Honorarzone II (2,0 % der Investitionskosten) und von 1.561,73 DM in der
Honorarzone V (3,12 % der Investitionskosten) ergaben. Da die Honorarsätze -
und damit die Gebühren - mit steigenden Investitionskosten degressive gestaffelt
sind, sich am Anfang der Tabelle demnach die prozentual höchsten Gebühren
ergeben, wird die Ungleichbehandlung besonders deutlich. Bei Maßnahmen zu
Technischer Ausrüstung ergaben sich aufgrund der Bemessungsgrundlage bei
dem Anfangswert von 10.000,- DM Investitionskosten Gebühren von 512,27 DM in
der Honorarzone I (5,12 % der Investitionskosten) bis zu 784,58 DM in der
Honorarzone III (7,84 % der Investitionskosten). Diese gebührenrechtliche
Ungleichbehandlung der Genehmigungen nach § 50 Abs. 1 HWG -
Gebührenfreiheit einerseits und Gebührenpflicht andererseits - ist jedoch mit den
Anforderungen des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.
Sachliche Gründe, die sie rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Vielmehr
erscheint die Ungleichbehandlung willkürlich. Nahe liegt die Vermutung, daß dem
Verordnungsgeber bei der Schaffung der damals neuen Bemessungsgrundlage
durch Verweis auf die Honorarzonen der Honorarordnung für Architekten und
Ingenieure entgangen war, daß auf diese Weise eine Gebührenbemessung für
unter dem Anfangswert der Honorartafeln liegende Investitionskosten nicht
möglich war. Das dürfte ihn auch zu der oben bereits angesprochenen - relativ
kurzfristigen - Neuregelung mit der Einführung einer Rahmengebühr für diese Fälle
in der Verordnung vom 23. November 1993 in den Gebührennummern 161911
und 161913 bewegt haben.
32
33
34
35
36
37
Die mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarende fehlende Vollständigkeit der
Gebührenregelung führt zu deren gänzlicher Unwirksamkeit, da eine Regelung, die
den Vollständigkeitsanforderungen genügt, nicht durch das Gericht, sondern allein
durch den Verordnungsgeber neu getroffen werden kann.
Offen lassen kann der Senat hier die Frage, ob eine Bemessungsgrundlage dann
noch als dem Grundsatz der Vollständigkeit entsprechend angesehen werden
kann, wenn nur wenige, nicht vorhersehbare Fälle unter diese Regelungslücke
fallen würden. Im kommunalen Beitragsrecht hat der Senat - wie auch andere
Oberverwaltungsgerichte - die Anforderungen an die Vollständigkeit einer Regelung
streng ausgelegt und schon die Unwirksamkeit von Satzungen angenommen,
wenn derartige Beitragsfälle vorkommen können (vgl. etwa zur beitragsmäßigen
Erfassung von Außenbereichsgrundstücken: Beschlüsse vom 12. Januar 1993 - 5
TH 2713/91 -, NVwZ-RR 1993. 380 = HSGZ 1993, 167, und vom 11. April 1995 - 5
TH 397/93 - HSGZ 1995, 407 = GemHH 1996, 194). Hier sind nach Auskunft des
Landes in den Beispielsjahren 1995 und 1996 52 von insgesamt 1569
Genehmigungen nach § 50 Abs. 1 HWG bei Ingenieurbauwerken mit
Investitionskosten unter 50.000,-- DM erteilt worden, d.h. 3,3 % aller
Genehmigungen, bei Maßnahmen zur Technischen Ausrüstung sieben
Genehmigungen mit Investitionskosten unter 10.000,-- DM bei insgesamt 164
Genehmigungen, d.h. 4,3 % aller Genehmigungen. Diese Anzahl von
Amtshandlungen ohne sachlichen Grund von jeglicher Gebühr auszunehmen, ist
jedenfalls mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht mehr zu vereinbaren. Die Rechtsprechung,
daß nach dem "Grundsatz der Typengerechtigkeit" bei pauschalierenden
Bemessungsregelungen, die nicht in sämtlichen von der Regelung erfaßten Fällen
zu einem leistungs- oder vorteilsgerechten Ergebnis führen, ein Anteil von bis zu
10 % solcher Fälle noch unschädlich ist und die Gültigkeit der
Bemessungsregelung nicht in Frage stellt (vgl. in diesem Sinn zum "modifizierten
Grundflächenmaßstab" im leitungsgebundenen Beitragsrecht: Urteil des Senats
vom 3. April 1997 - 5 UE 2446/93 -), bezieht sich auf Regelungen, die als solche
vollständig sind, d.h. sämtliche regelungsbedürftigen Fallkonstellationen
tatbestandlich erfassen. Davon zu unterscheiden ist aber die hier vorliegende
Fallgestaltung, bei der eine Bemessungsregelung von vornherein unvollständig ist
und deshalb bestimmte Fälle gar nicht erfaßt, weil es der Normgeber an der
gebotenen umfassenden "Bemessungsvorsorge" (Regelungsvorsorge) für an sich
vorhersehbare und folglich regelungsbedürftige Fallkonstellationen hat fehlen
lassen.
Da damit der Normenkontrollantrag - soweit er zulässig ist - bereits aus dem
dargelegten Grund begründet und der angefochtene Gebührentatbestand somit
unwirksam ist, können die im wesentlichen von der Antragstellerin vorgebrachten
Argumente letztlich auf sich beruhen. Zu messen wäre die hier im Rahmen der
Begründetheit allein zu prüfende Fassung des Gebührentatbestandes Nr. 16191 in
der Fassung der Verordnung vom 17. Juli 1992 auch nur an den Anforderungen des
Hessischen Verwaltungskostengesetzes alter Fassung, das - wie oben erwähnt -
seit dem 1. Februar 1995 durch das neue Gesetz abgelöst ist. Da das neue Recht
wesentliche Regelungen anders formuliert als die alte Gesetzeslage, wären
Darlegungen des Senats zur damaligen Rechtslage in Form eines "obiter dictum"
auch für die Zukunft nicht von Aussagewert.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und entspricht
dem Verhältnis von Obsiegen und Unterliegen der Beteiligten.
Die Streitwertentscheidung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 Gerichtskostengesetz -
GKG -. Dabei hat der Senat das Interesse der Antragstellerin bezüglich der
Überprüfung der Gebührennummer 16191 des Verwaltungskostenverzeichnisses
zur Verwaltungskostenverordnung in der Fassung der Änderungsverordnung vom
17. Juli 1992 mit der Höhe der aufgrund dieser Grundlage von ihr geforderten
Gebühren von 33.789,-- DM angesetzt. Da die Antragstellerin aber erklärtermaßen
auch eine Klärung der Wirksamkeit der Nachfolgevorschriften für die Zukunft
anstrebte, ist ihr Gesamtinteresse entsprechend höher anzusetzen. Dabei hält der
Senat insgesamt eine Bewertung des Streitwerts mit 100.000,-- DM für
angemessen.
Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (§ 132 VwGO).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.