Urteil des HessVGH vom 29.08.2000, 11 UE 537/98

Entschieden
29.08.2000
Schlagworte
Abschleppen, Sicherstellung, Firma, Herausgabe, Eigentümer, Ausschreibung, Unternehmen, Arbeitsgemeinschaft, Verwahrung, Geschäftsführung ohne auftrag
Urteil herunterladen

Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 11. Senat

Normen: § 8 Abs 2 S 1 SOG HE, § 49 Abs 1 SOG HE

Entscheidungsdatum: 29.08.2000

Aktenzeichen: 11 UE 537/98

Dokumenttyp: Urteil

(Preise für das Abschleppen)

Tatbestand

1Der Kläger erstrebt die Aufhebung eines Kostenbescheides des Beklagten für das Abschleppen seines Kraftfahrzeugs in Höhe von 235,-- DM.

2Ausweislich eines Protokollvordrucks über eine Abschleppmaßnahme veranlasste der Polizeiobermeister W. des Beklagten, 1. Polizeirevier in ... F, am 29. Dezember 1994 das Abschleppen des Fahrzeugs des Klägers mit dem amtlichen Kennzeichen .... Das Abschleppen erfolgte zur "Eigentumssicherung", weil auf der Beifahrerseite des Fahrzeugs die Fensterscheibe in der Schiebetür eingeschlagen gewesen sei. Laut der Niederschrift über die Sicherstellung des Fahrzeugs vom 29. Dezember 1994 wurde das ordnungsgemäß in der Straße "K" in ... F abgestellte Fahrzeug abgeschleppt, weil die Scheibe der Schiebetür auf der Beifahrerseite eingeschlagen gewesen sei, die Tür offen gestanden habe und das Fahrzeuginnere durchwühlt gewesen sei. Da der Halter oder ein sonstiger Berechtigter nicht habe erreicht werden können, sei das Fahrzeug zur Eigentumssicherung sichergestellt und an diesem Tage um 13.45 Uhr abgeschleppt worden. Das Polizeipräsidium F verfügte unter dem 2. Januar 1995 gegenüber dem Kläger die Freigabe des sichergestellten Kraftfahrzeugs, das dieser laut entsprechendem Vermerk am 3. Januar 1995 wieder übernahm. Mit Kostenbescheid vom 22. März 1995 forderte der Beklagte von dem Kläger die Erstattung von Abschleppkosten in Höhe von 235,-- DM. Zur Begründung ist ausgeführt, das Fahrzeug sei durch die Polizeibehörden mit eingeschlagener Scheibe vorgefunden worden. Um den Eigentümer bzw. Inhaber der tatsächlichen Gewalt vor weiterer Beschädigung oder Verlust des Fahrzeuges zu schützen, sei das Fahrzeug gemäß § 40 HSOG sichergestellt worden. Nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens sei der Kläger gemäß § 1 Hessisches Verwaltungskostengesetz -- HVwKostG --, §§ 40, 43, 6 bzw. 7 HSOG zur Erstattung der Abschleppkosten verpflichtet.

3Den am 10. April 1995 bei dem Beklagten eingegangenen Widerspruch begründete der Kläger im Wesentlichen damit, dass die angeforderten Kosten zu hoch seien. Der Vertrag zwischen der Abschlepparbeitsgemeinschaft F -- AAG -- und dem Beklagten enthalte für das Abschleppen von Kraftfahrzeugen weit überhöhte Preise, wie sich auch aus entsprechenden Drucksachen des Hessischen Landtags ergebe. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die Abschleppkosten in F weit höher als in umliegenden Kommunen, wie etwa in Offenbach, seien. Im Übrigen sei die Ausschreibung für die Durchführung dieser Abschleppmaßnahmen offensichtlich nicht rechtmäßig durchgeführt worden. Mit Widerspruchsbescheid, abgesandt am 4. Juli 1995, wies der Beklagte den Widerspruch im Wesentlichen mit der Begründung zurück, die Abschleppmaßnahme sei rechtmäßig gewesen, da die Voraussetzungen für eine Sicherstellung nach § 40 Abs. 2 HSOG vorgelegen hätten. Auf Grund der vorgefundenen Sachlage habe eine Eigentumsgefährdung vorgelegen. Deshalb sei es sachgerecht gewesen, den Eigentümer oder rechtmäßigen Inhaber der tatsächlichen Gewalt vor Verlust oder Beschädigung der Sache zu schützen. Insoweit habe der Beklagte sein Ermessen pflichtgemäß ausgeübt und auch bei der Anordnung der Abschleppmaßnahme den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet. Dies gelte insbesondere auch im Hinblick

Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet. Dies gelte insbesondere auch im Hinblick auf die Angemessenheit der Abschleppkosten. Die von dem Beklagten mit der AAG vereinbarte Abschleppkostenpauschale in Höhe von 235,-- DM sei entgegen der Auffassung des Klägers nicht überhöht. In der Pauschale seien alle Nebenkosten, Hakenlastversicherung, Pick-away-Zuschlag u.a. enthalten. Der Kläger sei als Zustandsstörer auch nach § 7 Abs. 2 HSOG für die Abschleppkosten zu Recht in Anspruch genommen worden. Insofern habe der Beklagte die Grundsätze der Störerauswahl beachtet, da ein Verhaltensstörer nicht habe in Anspruch genommen werden können. Der mutmaßliche Täter des Einbruchdiebstahls habe nicht herangezogen werden können, da er nicht erreichbar gewesen sei. Er sei auch nicht als Inhaber der tatsächlichen Gewalt anzusehen, da er die Sachherrschaft bereits aufgegeben habe. Der Kostenerstattungsanspruch nach § 43 Abs. 3 HSOG habe deshalb gegenüber dem Kläger als Eigentümer des Kraftfahrzeugs geltend gemacht werden können.

4Mit am 14. Juli 1995 bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main eingegangenem Schriftsatz hat der Bevollmächtigte des Klägers Klage erhoben, zu deren Begründung er seinen Vortrag aus dem Verwaltungsverfahren dahingehend vertieft hat, dass der Beklagte mit der AAG einen sittenwidrigen Vertrag mit überhöhten Preisen zu Lasten Dritter abgeschlossen habe, der nicht Grundlage der Berechnung der Kostenpflicht des Klägers sein könne. Ausweislich einer Antwort des Hessischen Ministers des Innern auf eine Kleine Anfrage des Klägerbevollmächtigten als Mitglied des Hessischen Landtags (Drs. 13/6364) gebe es nicht nachvollziehbare Preisschwankungen zwischen den Abschleppkosten in F und O Es sei sachlich nicht nachvollziehbar, dass die zwischen Abschleppunternehmen, die zum Teil auch Mitglied der AAG seien, und Verkehrsklubs wie dem ADAC und dem AvD vereinbarten Preise im Vergleich zu den mit dem Beklagten vereinbarten Preisen sehr unterschiedlich seien. Für die im vorliegenden Falle streitbefangene Abschleppmaßnahme seien auf Grund der Vereinbarung zwischen dem ADAC und Abschleppunternehmen der AAG höchstens 120,-- DM statt 235,-- DM zu zahlen gewesen. Dabei seien die Leistungen durchaus vergleichbar. Entgegen der Auffassung des Beklagten müssten die Abschleppunternehmen auch gegenüber den Verkehrsklubs die Leistungsmerkmale der jederzeitigen Einsatzbereitschaft, der rund um die Uhr besetzten Einsatzzentrale, der notwendigen flächendeckenden Versorgung, kurzfristiger Anfahrwege, eigener Abstellplätze und jederzeitiger Herausgabe gewährleisten. Der Umstand, dass bei den polizeilichen Abschleppungen in aller Regel der Fahrzeugführer nicht anwesend sei, wirke sich nicht entscheidend aus, da mit einem Pick-away-Abschleppfahrzeug innerhalb von Minuten das abzuschleppende Fahrzeug aufgeladen werden könne. Da dem Leistungsvertrag zwischen dem Beklagten und der AAG kein ordnungsgemäßes Ausschreibungsverfahren vorausgegangen sei, sei es auch nicht zu einer Regulierung der Preise durch Konkurrenzangebote gekommen.

5Der Kläger hat beantragt,

6den Bescheid des Beklagten vom 22. März 1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 4. Juli 1995 aufzuheben.

7Der Beklagte hat beantragt,

8die Klage abzuweisen.

9Er hat unter Bezug auf den Kostenbescheid und den Widerspruchsbescheid vorgetragen, die von dem Kläger angeforderten Kosten seien auch in der Höhe angemessen. Er hat dazu im Wesentlichen ausgeführt, der Kostenbetrag beruhe auf dem seit Februar 1994 geltenden Vertrag zwischen dem Beklagten und der AAG. Die AAG habe den vorherigen Vertrag zum 31. Januar 1994 gekündigt. In nachfolgenden Vertragsverhandlungen sei zusammen mit Vertretern der Stadt Frankfurt am Main eine gemeinsame Leistungsbeschreibung erarbeitet worden. Sie sei Grundlage der beschränkten Ausschreibung mit öffentlicher Aufforderung zur Teilnahme am Wettbewerb nach VOL/A § 3 Nr. 1 (4) gewesen, die in der Ausgabe der Frankfurter Rundschau vom 19. Oktober 1993 veröffentlicht worden sei. Fünf Interessenten seien zur Angebotsabgabe aufgefordert worden; fristgerecht eingegangen sei jedoch nur ein Angebot der AAG. Da dieses Angebot erheblich von der vorgegebenen Ausschreibung abgewichen sei und die Ausschreibung kein wirtschaftliches Ergebnis erzielt habe, sei die Ausschreibung durch den Vergabeausschuss am 29. November 1993 im Einverständnis mit dem Beklagten aufgehoben worden. Es seien mit der AAG, die offensichtlich als einziger

Beklagten aufgehoben worden. Es seien mit der AAG, die offensichtlich als einziger Bieter in der Lage gewesen sei, die Bedingungen der Leistungsbeschreibung zu erfüllen, Verhandlungen mit dem Ziel einer günstigeren Preisgestaltung geführt worden, um im Wege der freihändigen Vergabe bessere Preise und Vertragsbedingungen zu erreichen.

10 Nachdem in einer Besprechung des Beklagten mit Vertretern der AAG am 6. Dezember 1993, an der auch Vertreter der Stadt Frankfurt am Main und des Regierungspräsidiums Darmstadt teilgenommen hätten, eine günstigere Preisgestaltung erzielt worden sei, sei auf dieser Grundlage der Vertrag vom 1. Februar 1994 abgeschlossen worden. Dieser enthalte Festpreise, die die Leistungen "Anfahrt, Arbeitsleistung, Schleppkilometer, Versicherungsanteil und die Verwahrkosten für die ersten 24 Stunden" sowie die Mehrwertsteuer enthielten. Bei der Preisgestaltung sei zu berücksichtigen gewesen, dass die AAG eine jederzeitige Einsatzbereitschaft gewährleiste, es durch die Einrichtung einer rund um die Uhr besetzten Einsatzzentrale bei der AAG für die anfordernden Polizeibeamten nur einen Ansprechpartner gebe, eine notwendige flächendeckende Versorgung jederzeit gewährleistet sei, die Auswahl der einsatzbereiten Abschleppdienste der AAG obliege, alle in der AAG vertretenen Abschleppunternehmen über eigene Abstellplätze verfügten, die eine sichere Verwahrung der abgeschleppten Fahrzeuge garantierten sowie unter Umweltgesichtspunkten den notwendigen Erfordernissen entsprächen, und die Herausgabe von abgeschleppten Fahrzeugen an den Berechtigten zu jeder Zeit nach Freigabeverfügung der Polizei möglich sei. Die AAG garantiere unter Zurückstellung anderer Aufträge in der Praxis die vorrangige Ausführung der polizeilichen Abschleppaufträge; dadurch werde die Wartezeit der Beamten vor Ort auf das notwendige Maß beschränkt. Im Hinblick auf die Haftung des Beklagten, die sich im Verhältnis zu dem Pflichtigen, dessen Fahrzeug abgeschleppt werde, der AAG als "Erfüllungsgehilfin" bediene, sei es von wesentlicher Bedeutung, dass die "Pick-away-Fahrzeuge" eingesetzt würden, da dadurch Schäden beim Abschleppen der Fahrzeuge leichter vermieden werden könnten. Dafür sei in der Vergangenheit jeweils ein Zuschlag berechnet worden. Da die Fahrzeuge immer schwerer würden, müssten die Unternehmer auch größere Abschleppfahrzeuge einsetzen, für die ein Führerschein der Klasse 2 erforderlich sei. Der Einsatz solchen Personals führe zu zusätzlichen Kosten. Insgesamt könnten deshalb die Abschleppkosten für hoheitliche Abschleppmaßnahmen nicht mit denen der ADAC-Dienste verglichen werden. Bei den beiden Unternehmen der AAG, die auch ADAC-Vertragspartner seien, seien die Preise gegenüber dem ADAC günstiger, da bei geringeren Anforderungen oft auch Folgegeschäfte (Leihwagen) möglich seien.

11 Nach einer von dem Verband der Bergungs- und Abschleppunternehmen jährlich vorgenommenen Umfrage über die Abschleppkosten habe 1994 der durchschnittliche Verrechnungssatz für Standard-Abschleppwagen zwischen 173,20 DM und 225,43 DM jeweils zusätzlich 15 % Mehrwertsteuer betragen. Für Spezial-Abschleppwagen, wie sie bei dem Beklagten zum Einsatz kämen, habe der Verrechnungssatz zwischen 207,49 DM und 273,81 DM zuzüglich Mehrwertsteuer gelegen. Daraus ergebe sich, dass sich die mit der AAG vereinbarten Preise durchaus im Rahmen hielten. Nach dem Preisprüfungsbericht des Regierungspräsidiums in Darmstadt vom 20. April 1993 werde als preisrechtlich zulässiger Preis gemäß § 4 Abs. 2 der Verordnung für Preisprüfungsverordnungen Nr. 30/53 ein Betrag von 244,24 DM (wochentags) und 330,25 DM (sonn- und feiertags) für das Jahr 1992 als angemessen angesehen. Auch danach sei der mit der AAG vereinbarte Preis von 235,-- DM nicht zu hoch. Nach Mitteilung eines Abschleppunternehmens in Offenbach betrage der dortige Standard- Abschlepppreis 160,-- DM zuzüglich Mehrwertsteuer. Das Polizeipräsidium Karlsruhe habe mit Wirkung vom 1. Januar 1995 einen Vertrag mit einer Laufzeit von fünf Jahren mit mehreren Abschleppunternehmen abgeschlossen, nach dem die Kosten bei einer Normalfahrt bis 20 Kilometer 160,-- DM zuzüglich Mehrwertsteuer betrügen; für den Einsatz eines "Pick-away-Fahrzeuges" werde ein Zuschlag von 100,-- DM erhoben. Bei der Kostengestaltung sei auch zu berücksichtigen, dass die Abschleppunternehmen vertraglich zur Erhebung von Daten für das Ordnungswidrigkeitenverfahren verpflichtet seien. Die Bearbeitung des einzelnen Abschleppfalles sei in Bezug auf die Herausgabe, Übermittlung des Zurückbehaltungsrechts usw. wesentlich aufwendiger als bei ADAC- Abschleppungen, wo oftmals vor Ort kassiert werde. Zudem müssten für die Vorhaltung von Personal im Schichtdienst auch erhebliche Nacht-, Sonn- und Feiertagszuschläge gezahlt werden. Allein für die Vorhaltung einer Einsatzzentrale entstünden der AAG monatlich 30.000,-- DM an Kosten, die auf der anderen Seite wieder bei dem Beklagten eingespart würden (Personal- und Sachausstattung).

12 Mit Urteil vom 13. August 1997 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die Klage im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, die streitgegenständliche Abschleppmaßnahme sei rechtmäßig gewesen, da die Voraussetzungen für eine Sicherstellung nach § 40 Abs. 2 i.V.m. mit § 43 Abs. 3 HSOG vorgelegen hätten. Auch die Höhe der angeforderten Kosten sei nicht zu beanstanden. Der Beklagte dürfe bei dem Abschluss von vertraglichen Vereinbarungen Pauschalierungen vornehmen. Auf der Grundlage des Preisprüfungsberichts des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 20. April 1993, nach dem der Preis für eine privat veranlasste Abschleppung auf dem Stadtgebiet Frankfurt am Main in der Zeit von Montag bis Samstag, Tag und Nacht, durchschnittlich 207,02 DM betrage, sei der vereinbarte Abschlepppreis als gerechtfertigt zu beurteilen. Es sei nicht erkennbar, dass der vereinbarte Preis willkürlich und unangemessen sei.

13 Auf die "Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Berufung" des Bevollmächtigten des Klägers hat der Senat mit Beschluss vom 11. Februar 1998 die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Zur Begründung der Berufung führt der Kläger im Wesentlichen aus, die Abschleppkostenpauschale, die der Beklagte mit der AAG ausgehandelt habe, sei zu hoch. Dies ergebe sich schon daraus, dass in anderen Kommunen die Abschleppkosten niedriger seien. Die Vertragspartner des Beklagten müssten ihm niedrigere Preise einräumen, weil sie durch den Grundsatzvertrag erreicht hätten, dass der Beklagte allein durch die AAG Abschleppmaßnahmen durchführen lasse. Es sei deshalb. nicht sachgemäß, dass die Abschleppunternehmen noch notwendige Vorhaltekosten und für den Einsatz von sogenannten "Pick-away" Fahrzeugen höhere Tarife berechneten. Es gebe auch keinen sachgemäßen Grund dafür, dass die AAG höhere Kosten verlange als ihre Abschleppunternehmen einem Verkehrsklub wie dem ADAC berechneten. Diese Abschleppunternehmen müssten gegenüber dem ADAC die gleichen Anforderungen erfüllen, die der Beklagte auch gegenüber der AAG geltend mache. Nachdem kein Anbieter die Bedingungen der Ausschreibung erfüllt habe, hätte die Ausschreibung marktgerechter vorgenommen und wiederholt werden müssen. In dem Bericht der Preisprüfungskommission bei dem Regierungspräsidium Darmstadt sei im Hinblick auf die Verkehrsüblichkeit des Preises nicht berücksichtigt worden, dass eine Reihe von Abschleppunternehmen einen Vertrag mit einem bzw. mehreren Verkehrsklubs hätten, denen weit günstigere Konditionen eingeräumt würden. Eine "Leerfahrt"-Quote von 25 % werde bestritten; nach den Erfahrungen der Bevollmächtigten des Klägers komme es kaum vor, dass ein Fahrzeug tatsächlich leer zurückfahre; in der Regel werde ein anderes falsch abgestelltes Fahrzeug abgeschleppt.

14 Der Bevollmächtigte des Klägers hat im Hinblick auf die Vernehmung des Zeugen Eich zur Frage der Leistungen der AAG gegenüber dem ADAC im Vergleich zu den Leistungen der AAG gegenüber dem Beklagten die Auffassung vertreten, dass die Leistungen der AAG gegenüber dem ADAC und dem Beklagten durchaus vergleichbar seien. Der Vergleichbarkeit stehe nicht entgegen, dass von dem Beklagten gefordert werde, dass die abgeschleppten Fahrzeuge rund um die Uhr herausgegeben werden könnten. Die Unterschiede in der Leistungserbringung seien Marginalien in der Abwicklung, die möglicherweise bei der Preiskalkulation zusätzlich nur einen kleinen "Aufpreis" verdienen würden. Grundursache für die überteuerte Vertragsgestaltung zwischen der AAG und dem Beklagten sei, dass der Beklagte eine für ganz Frankfurt geltende Vereinbarung habe abschließen wollen. Dies sei aber nicht notwendig; es sei genauso wie gegenüber dem ADAC möglich, entsprechende Zonen einzurichten und dafür Einzelausschreibungen durchzuführen. Der Bevollmächtigte des Klägers legte dazu ein an ihn gerichtetes Schreiben der ADAC-Service GmbH München vor. Danach seien mit privaten Unternehmen, die den ADAC-Straßendienst durchführten, verschiedene Preisvereinbarungen getroffen worden. Es gebe die Möglichkeit der Kilometerberechnung des Einsatzfahrzeuges zur entsprechenden Tages- oder Nachtzeit und es gebe auch so genannte Festpreise. Dabei werde für bestimmte mit jedem Unternehmen einzeln festgelegte geografische Bereiche ein fester Preis vereinbart, der an allen Tagen und zu jeder Uhrzeit gelte. Diesem Preis liege eine Mischkalkulation zugrunde, nach der weite Strecken in einem Verhältnis zu kurzen Fahrwegen bestünden. In Frankfurt am Main werde zwischen drei Festpreisgebieten unterschieden, für die die Festpreise 1994 im Gebiet I 84,-- DM, im Gebiet II 95,-- DM und im Gebiet III 120,-- DM betragen hätten. In vielen anderen Großstädten seien die Stadtgebiete ebenfalls in mehrere Bereiche im Hinblick auf Abschleppmaßnahmen aufgeteilt. Wenn der Beklagte darlege, es sei ein wichtiger

Abschleppmaßnahmen aufgeteilt. Wenn der Beklagte darlege, es sei ein wichtiger Grund gewesen, dass Polizei und Stadtverwaltung einen gemeinsamen Vertrag mit einheitlichen Preisen bei gleichen Leistungen mit der Abschlepp- Arbeitsgemeinschaft abgeschlossen habe, werde dabei unterlassen festzustellen, dass es sich bei diesen einheitlichen Preisen um Preise auf höchstem Niveau handele. Je mehr Details in einen Pauschalpreis eingebaut würden, desto höher werde zwangsläufig dieser Pauschalpreis. Es wäre deshalb möglich, einen entsprechend günstigeren Markt in F zu "erstellen".

15 Die hohen Gebühren in F seien schlicht darauf zurückzuführen, dass sich der Beklagte nicht die Mühe gemacht habe, eine Aufteilung des Gebietes vorzunehmen. Die öffentliche Hand könne nicht nach Belieben einen Markt herstellen bzw. nicht herstellen. Hätte der Beklagte kleinere Einheiten aufgeteilt, wie dies ganz offensichtlich in allen anderen deutschen Großstädten möglich sei und durchgeführt werde, so hätte es selbstverständlich einen Markt gegeben, ganz offensichtlich habe er aber durch seine Verhaltensweise diese Entwicklung hin zu einem Markt verhindert.

16 Der Kläger beantragt,

17das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 13. August 1997 sowie den Bescheid des Beklagten vom 22. März 1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 4. Juli 1995 aufzuheben.

18 Der Beklagte beantragt,

19die Berufung zurückzuweisen.

20 Er bezieht sich auf seinen erstinstanzlichen Vortrag und die Entscheidungsgründe des Urteils des Verwaltungsgerichts. Entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten des Klägers könne von einem im Wesentlichen gleichen Leistungsumfang bei einer von dem Beklagten veranlassten Abschleppung und einer Abschleppung für den ADAC nicht die Rede sein. Während es sich bei ADAC- Abschleppungen in der Regel um Pannenhilfe bzw. Abschleppmaßnahmen nach nicht erfolgreicher Pannenhilfe handele, bei der die Fahrzeugführer fast immer vor Ort anwesend seien, sei der Fahrzeugführer bei ordnungsbehördlich veranlassten Abschleppungen fast nie vor Ort anwesend. Das Fahrzeug müsse aus einer oft unzugänglichen Lücke herausgehoben werden, was nur durch besondere Spezialabschleppfahrzeuge, so genannte Pick-away-Fahrzeuge mit Kran möglich sei, deren Anschaffung und Betrieb erheblich kostenintensiver sei als das Abschleppen mit normalen Abschleppfahrzeugen mit Seilwinde. Zudem sei eine Verwahrung von Fahrzeugen nach dem Abschleppen mit dem ADAC im Unterschied zu dem Vertrag mit dem Beklagten nicht vertraglich vereinbart. Jede Mitgliedsfirma der AAG habe ein geeignetes Verwahrgelände bereitzustellen, die Fahrzeuge dort diebstahlsicher aufzubewahren und dafür entsprechende Sicherheitsvorkehrungen, Einzäunung des Grundstücks und Überwachung rund um die Uhr, Bewegungsmelder und Wachhund u.a. sicherzustellen. Im Unterschied zu ADAC-Abschleppungen habe sich die AAG gegenüber dem Beklagten vertraglich verpflichtet, jede angeordnete Abschleppung in der Zeit von 6.00 bis 23.00 Uhr zu gewährleisten und abgeschleppte Fahrzeuge rund um die Uhr an die Berechtigten herauszugeben. Jede Abschleppfirma der AAG habe deshalb einen Nacht- und Wochenenddienst zu unterhalten, um eine Abholung der Fahrzeuge Tag und Nacht zu ermöglichen. Die AAG habe zudem im Verhältnis zum Beklagten eine Funkzentrale einzurichten, die Tag und Nacht erreichbar sei, die ordnungsbehördliche Abschleppaufträge an die Mitgliedsfirmen der AAG verteile und gegebenenfalls auch Auskunft über den Verbleib von Fahrzeugen geben müsse. Im Unterschied zu dem Vertrag mit dem ADAC habe sich die AAG auch verpflichtet, Zahlungen für die Stadt entgegenzunehmen. Im Hinblick auf etwaige Schäden an den abgeschleppten Fahrzeugen hätten die Abschleppfirmen die Hakenlastversicherung zu tragen, während der ADAC selbst eine Versicherung für Fahrzeugbeschädigungen abgeschlossen habe. Soweit der Bevollmächtigte des Klägers die Notwendigkeit einheitlicher Abschlepppreise für Abschleppungen in Frankfurt am Main bezweifele, sei auf die Landtagsanfrage von 1993 verwiesen, in der er ausdrücklich die unterschiedlichen Abschlepppreise im Stadtgebiet Frankfurt am Main beanstandet habe. Auch deshalb sei auf eine einheitliche Vertragsgestaltung im Stadtgebiet Frankfurt am Main hingewirkt worden. Auch im Vergleich mit anderen deutschen Großstädten seien die Kosten für die gesamten mit der Abschleppmaßnahme verbundenen Leistungen nicht zu hoch. Bei dem polizeilich veranlassten Abschleppen von Kraftfahrzeugen werde im gesamten

polizeilich veranlassten Abschleppen von Kraftfahrzeugen werde im gesamten Bundesgebiet im Hinblick auf die Bedingungen und Vereinbarungen mit beauftragten Abschleppunternehmen unterschiedlich verfahren. So würden in vielen Großstädten wegen Verkehrsbehinderung abgeschleppte Fahrzeuge ausschließlich auf freie Flächen im öffentlichen Verkehrsraum umgesetzt, während in Frankfurt am Main die Fahrzeuge auf einem privaten Verwahrgelände verwahrt würden. Wegen der unterschiedlichen Anforderungsprofile der Abschleppleistungen seien die Preise in den einzelnen Großstädten nicht vergleichbar. Die reinen Abschlepppreise inklusive Mehrwertsteuer hätten werktags innerhalb der normalen Geschäftszeit im Jahre 1994 zwischen 79,13 bis 126,15 DM in Hamburg und 222,-- DM in Berlin gelegen. Die in Stuttgart für Abschleppmaßnahmen mit Verwahrung und Abholung außerhalb der Geschäftszeit erhobenen Kosten hätten zwischen 129,83 DM und 219,39 DM gelegen. In München, wo es einen behördeneigenen Verwahrplatz gebe, hätten die Kosten zwischen 202,75 DM vor 20.00 Uhr und 314,13 DM nach 20.00 Uhr gelegen. Beziehe man also alle in F im Zusammenhang mit der Abschleppmaßnahme erbrachten Leistungen mit ein, lägen diese nicht oder nicht wesentlich höher als in vergleichbaren Großstädten. Entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten des Klägers sei eine Aufteilung in Sektoren für das Stadtgebiet F nicht sinnvoll. Dagegen spreche insbesondere, dass das Auftragsvolumen in den einzelnen Stadtteilen sehr unterschiedlich sei, eine Festlegung von Vergabesektoren mit gleichem Abschleppvolumen sei deshalb nicht möglich. Im Übrigen sei innerhalb der AAG jedem Mitgliedsunternehmen ein bestimmter Sektor des Stadtgebietes zugeteilt. Diese Aufteilung sei aber einvernehmlich unter Mitwirkung der Mitgliedsunternehmen der AAG erfolgt und nicht zwangsweise durch das Ausschreibungsverfahren vorgegeben. Im Übrigen könnte es im Stadtgebiet zu unterschiedlichen Abschleppkosten kommen, was im Widerspruch zu der auf Grund der Anfrage des Bevollmächtigten des Klägers vom Hessischen Ministerium des Innern geforderten einheitlichen Preisregelung für das Stadtgebiet stehe. Bei einer Aufteilung in Sektoren müsste zudem die Feststellung der zuständigen Abschleppunternehmen sowie die Telefon- und Funkzentrale durch den Beklagten übernommen werden, was zu einem erheblichen Personalbedarf und höherem Verwaltungsaufwand führe. Durch die Einrichtung der Funkleitzentrale der AAG erspare der Beklagte in erheblichem Umfange Personal. Zudem sei das Stadtgebiet Frankfurt am Main für eine Aufteilung in Sektoren zu klein. Die Aufteilung nach Abschleppsektoren könne, wie zum Beispiel Erfahrungen in Hamburg zeigten, zu Kompetenzkonflikten führen.

21 Der Senat hat mit Beschluss vom 15. September 1999 dem Verfahren die der Abschlepp-Arbeitsgemeinschaft F im Zeitpunkt des zwischen ihr und dem Beklagten geschlossenen Leistungsvertrages vom 24. Januar 1994 angehörenden Firmen gemäß § 65 Abs. 1 VwGO beigeladen, von denen die Firma ... laut Mitteilung der AAG vom 30. September 1999 nicht mehr existiert und der Abschleppdienst Noss nun in Rechtsnachfolge unter dem Firmennamen Abschleppdienst ... vorm. ... geführt wird.

22 Die Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt und sich nicht zur Sache geäußert.

23 Der Senat hat aufgrund Beweisbeschlusses in der mündlichen Verhandlung vom 14. Juli 1998 den Wirtschaftssachverständigen ... als sachverständigen Zeugen zu den tatsächlichen Voraussetzungen vernommen, die dem Preisprüfungsbericht des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 20. April 1993 -- IV 40 -- 75 -- 11 B 2n A -- 1/91 -- über die in dem Leistungsvertrag des Beklagten und der Abschlepp- Arbeitsgemeinschaft F vom 17. Dezember 1991 vereinbarten Preise zugrunde lagen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Verhandlungsniederschrift dieses Termins (Bl. 187 ff. der Gerichtsakte) Bezug genommen. Aufgrund Beweisbeschlusses vom 14. Juli 1998 hat der Berichterstatter die Geschäftsführer der Abschlepp-Arbeitsgemeinschaft F, ... und ..., als Zeugen zur Behauptung des Klägers vernommen, dass die vom ADAC von den Abschleppunternehmen nachgefragten Leistungen, die nur mit einem Betrag von 128,-- bis 135,-- DM abgegolten würden, den gleichen Umfang hätten wie die Leistungen, die Gegenstand des Vertrages zwischen der Abschlepp- Arbeitsgemeinschaft und dem Beklagten gewesen seien. Wegen des Ergebnisses dieser Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift über den Beweisaufnahmetermin (Bl. 217 ff. der Gerichtsakte) Bezug genommen. Aufgrund Beweisbeschlusses des Senats vom 15. September 1999 wurde ein Gutachten der mit Preisprüfung befassten Wirtschaftssachverständigen des Regierungspräsidiums Darmstadt, Regierungsoberrat ... und Diplom-Kaufmann ... zu der Frage eingeholt, ob der in dem Leistungsvertrag des Beklagten mit der AAG vom 24. Januar 1994 vereinbarte Preis für das Abschleppen von Kraftfahrzeugen durch die

vereinbarte Preis für das Abschleppen von Kraftfahrzeugen durch die Unternehmen der AAG unter Einbeziehung der in dem Vertrag vereinbarten Leistungen, soweit sie das Abschleppen eines Kraftfahrzeugs bis 2,8 t an einem Tag zwischen Montag und Samstag in der Zeit von 6.00 bis 18.00 Uhr betreffen, ein verkehrsüblicher Preis zuzüglich Zuschlägen (im Sinne des § 4 Abs. 1, Abs. 2 der Verordnung PR. Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen -- VOPR Nr. 30/53 --) ist. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das von den Gutachtern unter dem 9. Februar 2000 übersandte Gutachten mit Ergänzung in der Anlage zum Schriftsatz vom 16. Mai 2000 Bezug genommen.

24 Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne weitere mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

25 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, eines Hefters Behördenakten des Beklagten (Bl. 1 bis 27) sowie eines Aktenordners mit dem aufgrund des Beweisbeschlusses des Senats vom 15. September 1999 zu 2. erstellten Gutachten Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

26 Die Berufung des Klägers ist zulässig, weil der Senat sie mit Beschluss vom 11. Februar 1998 gemäß § 131 Abs. 2 VwGO a. F. zugelassen hat. Sie ist aber nicht begründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid des Beklagten vom 22. März 1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides, abgesandt am 4. Juli 1995, ist rechtmäßig.

27 Der Kläger ist nach § 43 Abs. 3 Satz 1 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung -- HSOG -- in der hier anzuwendenden, auf den Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheides im Juli 1995 bezogenen Fassung vom 31. März 1994 (GVBl. I, 174, 284) verpflichtet, die Kosten der Sicherstellung zu tragen. Der Beklagte war für den Erlass des Kostenbescheides gemäß § 1 Nr. 1 der Verordnung über die Zuständigkeit für die Erhebung von Kosten der Polizeibehörden (vom 13. Dezember 1990, GVBl. I, 794) und zum Erlass des Widerspruchsbescheides gemäß § 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zuständig. Rechtsgrundlage für die Inanspruchnahme des Klägers für die Kosten der Sicherstellung ist § 43 Abs. 3 Satz 1 HSOG, nach dem diese Kosten den nach § 6 oder 7 HSOG Verantwortlichen zur Last fallen. Mehrere Verantwortliche haften gesamtschuldnerisch 43 Abs. 3 Satz 2 HSOG). Die Voraussetzungen für die Kostentragungspflicht des Klägers liegen vor. Der Beklagte hat das Kraftfahrzeug des Klägers rechtmäßig gemäß § 40 HSOG sichergestellt. Danach können die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden u. a. deshalb eine Sache sicherstellen, um den Eigentümer oder den rechtmäßigen Inhaber der tatsächlichen Gewalt vor Verlust oder Beschädigung einer Sache zu schützen 40 Nr. 2 HSOG). "Sicherstellung" ist die hoheitliche Begründung der tatsächlichen Gewalt über eine Sache unter Ausschluss der Einwirkung durch die Allgemeinheit oder eine bestimmte Person (Hornmann, HSOG, 1997, § 40 Rdnr. 6). Die Sicherstellung erfolgt durch das Gebot, die Sache zum Zwecke der Beendigung des bisherigen Gewahrsamsinhabers und Begründung neuen Gewahrsams durch die zuständige Stelle herauszugeben (OVG Nordrhein-Westfalen, U. v. 21.01.1991 -- 7 R 246/88 --, NVwZ-RR 1991, 556). Diese Anordnung stellt grundsätzlich einen Verwaltungsakt dar (Hornmann, a. a. O., § 40 Rdnr. 8). Voraussetzung für den Erlass eines solchen Verwaltungsaktes der Sicherstellung zum Schutz privater Rechte ist eine konkrete Gefahr der weiteren Beeinträchtigung von Eigentumsrechten (Hornmann, a. a. O., § 40 Rdnr. 15). Dies ist hier zu bejahen. Ausweislich der Niederschrift über die Sicherstellung des Fahrzeugs des Klägers vom 29. Dezember 1994 war die Scheibe der Schiebetür auf der Beifahrerseite eingeschlagen, die Tür stand offen und das Fahrzeuginnere war durchwühlt. Angesichts dieser Umstände konnte die Polizei davon ausgehen, dass die konkrete Gefahr der Begehung weiterer Straftaten im Hinblick auf das Kraftfahrzeug, insbesondere durch Diebstahl oder Beschädigung des Fahrzeugs bestand. Die Voraussetzungen für eine Sicherstellung des Kraftfahrzeugs zum Schutz des Klägers als Eigentümer vor weiterer Beschädigung seines Fahrzeugs lagen somit vor.

28 Da der Inhaber des Gewahrsams an dem Kraftfahrzeug nicht bekannt oder erreichbar war, war auch die unmittelbare Ausführung der Maßnahme der Sicherstellung gemäß § 8 HSOG zulässig (vgl. dazu grundsätzlich Hornmann, a. a. O., § 40 Rdnr. 8; Meixner, HSOG, 8. Aufl. 1998, § 40 Rdnr. 3). Danach können die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden eine Maßnahme selbst oder durch eine

Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden eine Maßnahme selbst oder durch eine beauftragte dritte Person unmittelbar ausführen, wenn der Zweck der Maßnahme durch Inanspruchnahme der nach den §§ 6 oder 7 HSOG Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden kann.

29 Im vorliegenden Falle konnte der Zweck der Maßnahme, die Sicherstellung zur Eigentumssicherung durch Inanspruchnahme der nach §§ 6 oder 7 HSOG als Verhaltens- oder Zustandsstörer Verantwortlichen nicht rechtzeitig erreicht werden. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den Kläger als Halter und Eigentümer des Kraftfahrzeugs. Der Kläger war als Eigentümer des Kraftfahrzeugs verantwortlicher Zustandsstörer gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 HSOG. Dem stand nicht entgegen, dass das Fahrzeug von einem unberechtigten Dritten beschädigt worden war. Denn dadurch war der Eigentümer nicht aus seiner Stellung als Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Kraftfahrzeug verdrängt worden. Nachdem der Beschädiger oder Dieb das Fahrzeug wieder verlassen hatte, hatte der Eigentümer jedenfalls wieder die tatsächliche Gewalt über das Kraftfahrzeug (vgl. zur Bejahung der Zustandshaftung des Eigentümers nach § 7 Abs. 2 Satz 1 HSOG, wenn der unberechtigte Inhaber der tatsächlichen Gewalt diese z. B. nach dem Diebstahl eines Kraftfahrzeugs durch Abstellen des Fahrzeugs an einer anderen Stelle wieder aufgibt: Hess. VGH, U. v. 18.05.1999 -- 11 UE 4648/96 --, NJW 1999, 3793). Die weitere Voraussetzung einer Zustandshaftung nach § 7 HSOG, dass von der Sache eine Gefahr ausgeht, ist im Zusammenhang mit einer Sicherstellung ausschließlich zum Schutz privaten Eigentums gemäß § 40 Nr. 2 HSOG nicht relevant. Die notwendige Gefahrenlage, die ein Einschreiten der Polizei rechtfertigt, ergibt sich in diesem Falle aus § 40 Nr. 2 HSOG, der konkreten Gefahr der Beschädigung privaten Eigentums.

30 Die Polizei konnte die Maßnahme der Sicherstellung des Kraftfahrzeugs auch unmittelbar ausführen, da der mit der Maßnahme bezweckte Schutz des privaten Eigentums durch Inanspruchnahme des Klägers als Zustandsstörer nicht rechtzeitig erreicht werden konnte. Der für die Polizeibehörde tätig gewordene Polizeiobermeister hatte keinerlei Anhaltspunkte oder Hinweis auf den Aufenthaltsort des Klägers. Die mit der Sicherstellung bezweckte Sicherung des Eigentums an dem Kraftfahrzeug duldete auch keinen weiteren Aufschub, da zu besorgen war, dass das aufgebrochene Fahrzeug entweder weiter beschädigt oder sogar gestohlen würde. Die Polizeibehörde konnte deshalb zu Recht davon ausgehen, dass die Zeit für den Erlass einer Grundverfügung gegenüber dem nach §§ 6 oder 7 HSOG Verantwortlichen nicht ausreichend war, um den Zweck der Maßnahme, die Eigentumssicherung, zu erreichen. Es bestand die für eine konkrete Gefahr im Sinne des § 40 Nr. 2 HSOG notwendige, hinreichende Wahrscheinlichkeit (vgl. dazu Hornmann, a. a. O., § 11 Rdnr. 23), dass in absehbarer Zeit weiterer Schaden an dem Kraftfahrzeug entstehen könnte. Bei einem aufgebrochenen und für jedermann zugänglichen Kraftfahrzeug muss jederzeit damit gerechnet werden, dass weitere Beschädigungen am oder vor allem im Fahrzeug vorgenommen werden oder das Fahrzeug gestohlen wird, so dass die konkrete Gefahr von Verlust oder Beschädigung der Sache zu bejahen ist.

31 Bei der Beurteilung der Frage, ob der Eigentümer des beschädigten Kraftfahrzeugs als verantwortlicher Zustandsstörer im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 HSOG nicht rechtzeitig erreicht werden kann, ist zu berücksichtigen, dass der Zweck der Maßnahme des Abschleppens des beschädigten Kraftfahrzeugs des Klägers der Sicherung seines Eigentums vor weiterer Beschädigung war. Bei der Sicherstellung einer Sache ausschließlich zum Schutz privaten Eigentums gemäß § 40 Nr. 2 HSOG wird die zuständige Behörde ähnlich wie ein Geschäftsführer ohne Auftrag im Sinne der §§ 677 ff. BGB für den Berechtigten tätig (Hornmann, a. a. O., § 40 Rdnr. 15; OVG Rheinland-Pfalz, U. v. 20.09.1988 7 A 22/88 --, NVwZ-RR 1989, 300). Insoweit ist es sachgerecht, die nach den gesetzlichen Regelungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs dafür geltenden Grundsätze auch der Beurteilung des Tätigwerdens der Polizei- und Ordnungsbehörden ausschließlich im Interesse Privater zugrunde zu legen. Erfolgt die Sicherstellung, wie im vorliegenden Falle ausweislich der Niederschrift durch den die Maßnahme veranlassenden Polizeiobermeister W. zur "Eigentumssicherung" und damit übereinstimmend mit den Ausführungen im Widerspruchsbescheid "im Interesse des Eigentümers", ist die Beurteilung der Sachgerechtigkeit und damit Rechtmäßigkeit des Tätigwerdens der Behörde maßgeblich daran zu orientieren, ob sie dem wirklichen oder wohlverstandenen mutmaßlichen Willen des Berechtigten nach § 677 BGB entspricht. Unter Berücksichtigung der Vorschriften für die Geschäftsführung ohne Auftrag zur Gefahrenabwehr und über die Unterrichtung des Geschäftsherrn über Maßnahmen der Geschäftsführung kann aus den Regelungen der §§ 680, 681 BGB

Maßnahmen der Geschäftsführung kann aus den Regelungen der §§ 680, 681 BGB im Ergebnis der Rechtsgedanke entnommen werden, dass die Beseitigung der Gefahr vorrangige Bedeutung vor der Pflicht des Geschäftsführers hat, den Geschäftsherrn über Maßnahmen zu informieren bzw. ihn über die Durchführung weiterer Maßnahmen entscheiden zu lassen. Nach § 681 Satz 1 BGB hat der Geschäftsführer die Übernahme der Geschäftsführung, sobald es tunlich ist, dem Geschäftsherrn anzuzeigen und dessen Entschließung abzuwarten, "wenn nicht mit dem Aufschube Gefahr verbunden ist". Für Situationen wie die vorliegende bedeutet dies, dass die Polizeibehörde sachgerecht einer sofortigen Beseitigung der Gefahrenlage für das Eigentum des Klägers den Vorzug vor dem Versuch geben darf, den Eigentümer zu erreichen, damit dieser selbst Maßnahmen zum Schutz seines Eigentums ergreifen könnte (Hess. VGH, U. v. 18.08.1999 -- 11 UE 4648/96 --, a. a. O.). Da das Kraftfahrzeug beschädigt und für jedermann zugänglich war, bestand die unmittelbare und konkrete Gefahr, dass Dritte es stehlen oder jedenfalls weiter beschädigen könnten. Angesichts dieser akuten Gefahrenlage durfte die Polizeibehörde zugrunde legen, dass der Zweck der Maßnahme, die sofortige Sicherung des Eigentums des Klägers, durch seine Inanspruchnahme nicht rechtzeitig erreicht werden könnte.

32 Da somit die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Satz 1 HSOG i. V. m. § 7 Abs. 2 Satz 1 HSOG für die unmittelbare Ausführung der Maßnahme der Sicherstellung gegenüber dem Kläger als Eigentümer des Fahrzeugs vorlagen, hat er die Kosten der Sicherstellung gemäß § 43 Abs. 3 Satz 1 HSOG zu tragen. § 43 Abs. 3 Satz 1 HSOG ist hier als spezielle Regelung der Kostentragung für eine Sicherstellung vorrangig vor § 8 Abs. 2 HSOG, der allgemein den Kostenersatz für eine unmittelbare Ausführung der Maßnahme regelt, zugrunde zu legen. Der Kläger haftet als Zustandsstörer nach § 7 Abs. 2 Satz 1 grundsätzlich für die Kosten der Sicherstellung gesamtschuldnerisch neben dem Verhaltensstörer nach § 6 Abs. 1 HSOG 43 Abs. 3 Satz 2 HSOG). Dies ist im vorliegenden Fall die Person, die das Fahrzeug beschädigt hat. Bei der gesamtschuldnerischen Inanspruchnahme der Verantwortlichen für die Kosten der Sicherstellung hat die Behörde unter dem Gesichtspunkt der Störer-Auswahl in sachgemäßer Weise Ermessen auszuüben. Nach den Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des § 43 HSOG (43.3.1) kann nach pflichtgemäßem Ermessen nur eine der verantwortlichen Personen durch Bescheid als Kostenträger bestimmt werden, wenn mehrere Personen nebeneinander nach den §§ 6 oder 7 verantwortlich sind. Als Kriterien sind insbesondere die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und die sachliche Nähe zur Gefahrenquelle zu berücksichtigen. Im vorliegenden Fall ist der Täter, der den Einbruchsdiebstahl an dem Kraftfahrzeug des Klägers begangen hat, nicht bekannt. Es ist deshalb ermessensfehlerfrei, wogegen der Kläger sich auch nicht wendet, dass der Beklagte ihn als Verantwortlichen nach § 7 Abs. 1, Abs. 2 HSOG für die Kosten der Sicherstellung in Anspruch nimmt. Dies ist insbesondere auch deshalb sachgerecht, weil der polizeiliche Eingriff zum Zweck der Eigentumssicherung ausschließlich zugunsten des Eigentümers oder anderer Berechtigter und in deren wohlverstandenem privaten Interesse erfolgt. Den Halter bzw. Eigentümer des Kraftfahrzeugs trifft insoweit eine umfassende polizeirechtliche Verantwortlichkeit. Darauf deutet auch § 7 Abs. 3 HSOG hin, nach dem Maßnahmen auch dann gegen den früheren Eigentümer gerichtet werden, wenn Gefahren von einer herrenlosen Sache ausgehen. Es ist deshalb auch rechtmäßig, dass die Polizeibehörde den Kläger für die Kosten der Sicherstellung in Anspruch nimmt. Der Kläger hat somit die Kosten für die Sicherstellung, dies sind hier die Abschleppkosten, zu tragen.

33 Die Rechtmäßigkeit der Höhe dieser Kosten ist an dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen. Auch gegenüber den für eine Sicherstellung konkret entstehenden Kosten ist grundsätzlich der Einwand der "Unangemessenheit" der tatsächlich entstandenen Kosten, insbesondere auch in Abschleppfällen, zulässig (vgl. dazu Sailer in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl. 1996, M 77). Unter diesem Gesichtspunkt ist die Höhe der tatsächlich für die Sicherstellung entstandenen Kosten dahin zu überprüfen, ob sie geeignet, insbesondere erforderlich und zumutbar waren. Die Kosten sind dann nicht erforderlich, wenn sie im Vergleich zu den üblichen Kosten für eine vergleichbare Handlung bzw. Maßnahme als überhöht anzusehen sind. Eine allgemeine rechtliche Prüfung der Kostenhöhe unter diesem Gesichtspunkt ist aber nur dann zulässig, wenn es keine konkrete, rechtmäßig die Höhe der Kosten abschließende Regelung gibt. So ist z. B. in einigen Bundesländern die Höhe der Kosten in Abschleppfällen abschließend durch eine Gebührenordnung, die auch die Kosten für das Abschleppen durch einen Dritten umfasst, geregelt (wie etwa in den Bundesländern Berlin und Sachsen, so Sailer, a. a. O., M 77). In Hessen gibt es

Bundesländern Berlin und Sachsen, so Sailer, a. a. O., M 77). In Hessen gibt es keine spezielle Regelung für die Kosten der Ersatzvornahme in Abschleppfällen. In § 98 Abs. 1 Nr. 2 HSOG ist die Ministerin oder der Minister des Innern ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Zuständigkeit für die Erhebung von Kosten der Polizeidienststellen und des Hessischen Polizeiverwaltungsamts nach dem HSOG und anderen Vorschriften des Verwaltungskostenrechts zu regeln. Zu diesen Kosten gehören auch die Abschleppkosten nach den §§ 8 Abs. 2, 49 Abs. 1 HSOG (Hornmann, a. a. O., § 98 Rdnr. 3). Diese Zuständigkeitsverordnung enthält aber keine Regelung über die Höhe der Abschleppkosten. Da es sich bei der Ersatzvornahme um eine Vollstreckungshandlung nach dem Hessischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz handelt, ist insoweit § 80 HessVwVG einschlägig, nach dem für Amtshandlungen nach diesem Gesetz Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben werden. Der zuständige Minister wird ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen durch Rechtsverordnung (Vollstreckungskostenordnung) die kostenpflichtigen Amtshandlungen und die Höhe der Kosten zu bestimmen. Für die Gebühren sind feste Sätze oder nach dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlungen oder nach dem Zeitaufwand für die Amtshandlungen zu berechnende Beträge festzulegen. Bei der Festlegung der Gebührensätze ist § 3 des Hessischen Verwaltungskostengesetzes -- HVwKostG -- zu beachten. Nach § 1 Abs. 1 HVwKostG erheben die Behörden des Landes für Amtshandlungen, die in einer besonderen Rechtsvorschrift für kostenpflichtig erklärt werden, Kosten (Gebühren und Auslagen) nach Maßgabe dieses Gesetzes. Da im vorliegenden Falle der Polizeiobermeister W. vom 1. Polizeirevier in Frankfurt am Main als Bediensteter einer Polizeidienststelle des Landes 91 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 4 b HSOG) tätig geworden ist, ist das Verwaltungskostengesetz anwendbar. Die Höhe der Kosten für die einzelnen Amtshandlungen werden durch die Verwaltungskostenordnung konkretisiert, soweit diese dafür Regelungen enthält. Während die allgemeine Verwaltungskostenordnung insoweit keine Regelung vorsieht, enthält die Verwaltungskostenordnung für den Bereich des Ministeriums des Innern und für Europaangelegenheiten vom 2. September 1993 (GVBl. I, 376) unter Nr. 542 eine Regelung für die Kosten der Sicherstellung nach § 40 HSOG. Als Bemessungsgrundlage ist der Zeitaufwand, mindestens eine Gebühr von 50,-- DM vorgesehen (Nr. 542). Damit ist aber nur die Gebühr für die Verwaltungstätigkeit der Gefahrenabwehrbehörden nach dem HSOG bestimmt; die Auslagen, die durch die Einschaltung von Dritten entstehen, werden dadurch nicht abgegolten. Eine spezielle Regelung für die bei einer Sicherstellung nach § 40 HSOG durch das Abschleppen seitens Dritter entstehenden Kosten für die Sicherstellung in Form des Abschleppens des Kraftfahrzeugs des Klägers müssen deshalb nach allgemeinen Kriterien bestimmt werden.

34 Erforderlich können nur solche Kosten sein, die üblicherweise für das Abschleppen eines Kraftfahrzeuges aufzuwenden sind. Insoweit ist es sachgerecht, den verkehrsüblichen Preis für die hier erbrachten Leistungen im Zusammenhang mit dem Abschleppen eines Kraftfahrzeugs als Maßstab zugrunde zu legen. Die Feststellung des verkehrsüblichen Preises für Leistungen auf Grund öffentlicher Aufträge erfolgt nach der "Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen" vom 21. November 1953 in der Fassung der letzten Änderungsverordnung vom 13. Juni 1989 (BGBl. I S. 1094). Der Beklagte hat sich zur Begründung der Rechtmäßigkeit der Höhe der Abschlepppreise der AAG auf eine Preisprüfung bezogen, die die Stadt Frankfurt am Main für einen inhaltsähnlichen Vorläufervertrag vom 17. Dezember 1991 mit Abschleppfirmen unter dem 9. August 1991 bei der zuständigen Preisprüfungsbehörde, dem Regierungspräsidium Darmstadt, beantragt hatte. Danach war für das Abschleppen von Kraftfahrzeugen bis 2,8 t zulässiges Gesamtgewicht in der Zeit von 6.00 bis 23.00 Uhr an von Montag bis Samstag ein Preis von 220,-- DM inklusive Mehrwertsteuer vereinbart worden. Diese Regelung galt bis zum 31. Dezember 1993. Der Preisprüfungsbericht des Regierungspräsidiums Darmstadt zu dem Vertrag für 1992/1993 kommt zu dem Ergebnis, dass für die vereinbarte Leistung ein preisrechtlich zulässiger Marktpreis gemäß § 4 Abs. 2 der genannten Verordnung von 244,24 DM anzusetzen ist. Auf Grund neuen Vertrages des Beklagten mit den in der Abschlepp-Arbeits-Gemeinschaft (AAG) zusammengeschlossenen Abschleppfirmen in Frankfurt am Main vom 1. Februar 1994 wurde dieser Preis auf 235,-- DM erhöht. Eine Preisprüfung dafür wurde seitens des Beklagten nicht beantragt und auch nicht von der Preisprüfungsbehörde von Amts wegen durchgeführt.

35 Nach § 1 der Verordnung PR Nr. 30/53 -- VO PR Nr. 30/53 -- ist für Leistungen auf Grund öffentlicher Aufträge bei der Vereinbarung von Preisen grundsätzlich Marktpreisen gemäß § 4 VO PR Nr. 30/53 vor Selbstpreisen gemäß § 5 bis 8 VO PR

Marktpreisen gemäß § 4 VO PR Nr. 30/53 vor Selbstpreisen gemäß § 5 bis 8 VO PR Nr. 30/53 der Vorzug zu geben. Für Leistungen auf Grund öffentlicher Aufträge dürfen höhere Preise nicht gefordert, versprochen, vereinbart, angenommen oder gewährt werden, als nach den Bestimmungen dieser Verordnung zulässig ist 1 Abs. 3 VO PR Nr. 30/53). Diese Verordnung, die Hoheitsrecht setzt und eine hoheitliche Zuständigkeit der Preisbehörden begründet (Ebisch/Gottschalk, Preise und Preisprüfungen bei öffentlichen Aufträgen, 6. Aufl. 1994, Einführung Rdnr. 12 f.), soll der marktwirtschaftlichen Preisbildung bei Beschaffungen der öffentlichen Hand unbedingte Anerkennung verschaffen, wie dies in der Einleitung der Verordnung zum Ausdruck kommt: "Um marktwirtschaftliche Grundsätze auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens verstärkt durchzusetzen ..." (Ebisch/Gottschalk, a. a. O., Einleitung VO PR Nr. 30/53, Rdnr. 3). Die Verordnung ist auf die in dem oben genannten Leistungsvertrag vereinbarten Leistungen, für deren Erbringen der Vertragspartnerin des Beklagten, der Abschlepp-Arbeits- Gemeinschaft -- AAG --, der Auftrag zum Abschleppen von Kraftfahrzeugen nach dem Auftrag durch die zuständige Behörde für Verkehrsüberwachung und - regelung erteilt wird, anwendbar. Mit "Leistungen" im Sinne der Vorschrift sind insbesondere Dienstleistungen gemeint (Ebisch/Gottschalk, a. a. O., § 1 VO PR Nr. 30/53 Rdnr. 1). Dazu gehören auch Dienstleistungsverträge, wie hier der Leistungsvertrag über das Abschleppen von Kraftfahrzeugen im Stadtgebiet Frankfurt am Main zwischen der AAG und dem Beklagten vom 24. Januar 1994. Entsprechend § 1 Abs. 2 VO PR Nr. 30/53, nach dem Festpreise zu vereinbaren sind, soweit es die Verhältnisse des Auftrags ermöglichen, sind hier feste Preise für die Abschleppaufträge vereinbart worden. Nach § 24 des Leistungsvertrages verpflichtet sich der Auftragnehmer -- die AAG --, ausschließlich die in der Anlage 3 zu dem Vertrag festgelegten Preise für Abschleppmaßnahmen in Rechnung zu stellen. Zu den öffentlichen Aufträgen im Sinne der Verordnung gehören auch die Aufträge der Länder 2 Abs. 1 VO PR Nr. 30/53). Ist somit diese Verordnung auf die Leistungen und Preise in dem genannten Leistungsvertrag anwendbar, wovon auch die Preisprüfungsbehörde, das Regierungspräsidium Darmstadt, in ihrem Preisprüfungsbericht vom 20. April 1993 ausgegangen ist, gilt das Gebot der zentralen preisrechtlichen Vorschrift der Verordnung, des § 4, nach dem für marktgängige Leistungen die im Verkehr üblichen preisrechtlich zulässigen Preise nicht überschritten werden dürfen. Bei Leistungen, die unter gleichartigen Voraussetzungen mit marktgängigen Leistungen im Wesentlichen vergleichbar sind (vergleichbare Leistungen), sind Abschläge vorzunehmen oder können Zuschläge vorgenommen werden, soweit es die Abweichungen von den marktgängigen Leistungen rechtfertigen 4 Abs. 1 und Abs. 2 VO PR Nr. 30/53).

36 Zweck dieser Vorschrift ist die Gewährleistung einer marktwirtschaftlichen Preisbildung aus Angebot und Nachfrage im freien Spiel des Wettbewerbs (Ebisch/Gottschalk, a. a. O., § 4 Rdnr. 3). Eine marktwirtschaftliche Preisbildung ist nicht möglich, wenn es keinen "Markt" für die spezielle Leistung gibt oder ein Wettbewerb auf diesem Markt nicht stattfindet (Ebisch/Gottschalk, a. a. O., § 4 Rdnr. 6, 8). Bei der Bestimmung des für die Leistung maßgeblichen Marktes sind zu unterscheiden der "besondere Markt", der aus Anlass der Vergabe einer bestimmten Leistung erst geschaffen wird, und der "allgemeine Markt", auf dem Leistungen, wie sie durch den öffentlichen Auftrag vereinbart wurden, erbracht werden. Eine "marktgängige Leistung" im Sinne des § 4 Abs. 1 VO PR Nr. 30/53 setzt voraus, dass die von der öffentlichen Hand nachgefragte Leistung allgemein am Markt gehandelt wird (Ebisch/Gottschalk, a. a. O., § 4 Rdnr. 35). Gibt es zwischen der marktgängigen Leistung, hier dem Abschleppen eines Kraftfahrzeugs, das z. B. wegen eines technischen Defekts oder nach einem Unfall fahrunfähig ist, und der nachgefragten Leistung, hier dem Abschleppen im Auftrag und für einen hoheitlichen Auftraggeber, was zu bestimmten Leistungsanforderungen führt, Unterschiede, kann sich die nachgefragte von der marktgängigen Leistung derart unterscheiden, dass von einer "marktgängigen Leistung" im Sinne des § 4 Abs. 1 VO PR Nr. 30/53 nicht mehr gesprochen werden kann. Dann gilt für die Preisermittlung § 4 Abs. 2 VO PR Nr. 30/53. Danach sind zur Feststellung der zulässigen Preise bei Leistungen, die unter gleichartigen Voraussetzungen mit marktgängigen Leistungen im Wesentlichen vergleichbar sind (vergleichbare Leistungen), Abschläge vorzunehmen oder können Zuschläge vorgenommen werden, soweit es die Abweichungen von den marktgängigen Leistungen rechtfertigen. Nach dem "Ersten Runderlass betreffend Durchführung der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953" vom 22. Dezember 1953 (MinBl BMWI 1953, 515), die Durchführungsbestimmungen enthält, die bei der Anwendung der Verordnung zu beachten sind, gehören zu diesen "vergleichbaren Leistungen" insbesondere auch solche, für die mit Rücksicht "auf die Eigenart des öffentlichen Bedarfs" gewisse

solche, für die mit Rücksicht "auf die Eigenart des öffentlichen Bedarfs" gewisse Abweichungen von den marktgängigen Leistungen in Bezug auf die Gestaltung gefordert werden (6. a) zu § 4 Abs. 2 VO PR Nr. 30/53). Soweit Bestandteile einer