Urteil des HessVGH vom 21.09.2005, 2 UE 2140/02

Entschieden
21.09.2005
Schlagworte
Treppe, Sicherheit, Werbung, Behörde, Aluminium, Denkmal, Eigentum, Ausnahme, Begriff, Sondernutzung
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof

Norm: § 16 HStrG

Entscheidungsdatum: 21.09.2005

Aktenzeichen: 2 UE 2140/02

Dokumenttyp: Urteil

Tatbestand

1Der Kläger betreibt ein Dienstleistungsunternehmen, dessen Unternehmensgegenstand u.a. die Außenwerbung mit Plakaten ist. Mit seiner Klage begehrt er die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen gemäß § 16 des Hessischen Straßengesetzes (HStrG) für das Anbringen von Aluminium-Rahmen in der Größe von ca. 60 x 90 cm an den Auf- und Abgängen verschiedener S- und U- Bahn-Stationen im Stadtgebiet der Beklagten. Die Aluminium-Rahmen sollen zur wechselnden Aufnahme von Plakaten im Format DIN-A 1 (59,4 x 84,1 cm) für Kultur- und Veranstaltungswerbung dienen. Für die Nutzung der Umwehrungen der Auf- und Abgänge der in Aussicht genommenen S- und U-Bahn-Stationen schloss der Kläger im Oktober 1996 entsprechende Mietverträge mit der Deutschen Eisenbahn-Reklame GmbH.

2Mit Schreiben vom 14. Januar 1997 beantragte der Kläger die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Anbringung der Aluminium-Rahmen (Werberahmen) für zunächst 23 Standorte im Stadtgebiet der Beklagten. Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 20. März 1997 aus gestalterischen Gründen sowie wegen einer befürchteten Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs durch die Werbeplakate ab.

3Der dagegen erhobene Widerspruch blieb erfolglos. In ihrem Widerspruchsbescheid vom 30. April 1998 führte die Beklagte zur Begründung aus, sie habe ihr Recht zur planmäßigen Ausnutzung aller Werbemöglichkeiten an oder auf öffentlichen Flächen auf Grund einer vertraglichen Vereinbarung an die Deutsche Städte- Reklame, jetzt Deutsche Städte-Medien GmbH (DSM) übertragen. Folglich würde sie gegen diesen bestehenden Vertrag verstoßen, wenn sie dem Kläger die beantragten Sondernutzungserlaubnisse für Werbung auf öffentlichen Flächen erteilen würde. Im Übrigen beeinträchtigte eine Plakatierung an den vom Kläger beantragten Standorten die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, verstoße gegen stadtplanerische Belange und wirke verunstaltend. Insbesondere bei den Standorten auf und vor dem Bahnhofsvorplatz handele es sich um einen Bereich, der dem Denkmal- bzw. Ensembleschutz unterliege. Die hier vom Kläger beabsichtigte Plakatierung würde den Gesamteindruck der Anlage "Bahnhofsvorplatz" beeinträchtigen. Dies gelte auch für die Anbringung von Plakat- Trägern (Werberahmen) an der S-Bahn-Station "Ostendstraße", da hier die gewollte Transparenz des Auf- bzw. Abganges und damit die Sicherheit beeinträchtigt werde. Eine Anbringung von Plakaten im Bereich der S-Bahn-Station Taunusanlage könne ebenfalls aus gestalterischen Gründen nicht zugelassen werden und beeinträchtige zudem die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Außerdem solle dieser Bereich demnächst baulich umgestaltet werden.

4Dagegen hat der Kläger am 2. Juni 1998 Klage erhoben, die er im Wesentlichen damit begründete, die Ermessenserwägungen der Beklagten ließen keine hinreichende Auseinandersetzung mit der konkreten Sachlage erkennen und setzten sich über allgemeine Rechtsgrundsätze hinweg. Der Werbenutzungsvertrag zwischen der Beklagten und der DSM stehe der Erteilung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse nicht entgegen. Beeinträchtigungen des Verkehrs oder gar eine Verkehrsgefährdung seien durch die in Aussicht

des Verkehrs oder gar eine Verkehrsgefährdung seien durch die in Aussicht genommene Plakatierung nicht zu erwarten. Welche stadtplanerischen Belange darüber hinaus den beantragten Sondernutzungserlaubnissen entgegenstünden, zeige die Beklagte nicht konkret auf. Ein besonderer Denkmal- und Ensembleschutz im Bereich des Bahnhofsvorplatzes könne den beantragten Erlaubnissen schon deshalb nicht entgegen gehalten werden, da dieser Bereich - ebenso wie weite Teile des Stadtgebietes der Beklagten - bereits durch eine konzentrierte Plakatierung und sonstige werbliche Anpreisungen von Waren und Leistungen geprägt sei. Im Übrigen sei zu bezweifeln, ob es sich bei dem Bahnhofsvorplatz um eine öffentliche Straßenfläche handele und die Vorschriften des Hessischen Straßengesetzes überhaupt Anwendung fänden.

5Der Kläger beantragte,

6die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 20. März 1997 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. April 1998 zu verpflichten, dem Antrag des Klägers vom 14. Januar 1997 auf Anbringung von DIN-A 1-Alurahmen für Plakate mit Kultur- und Veranstaltungswerbung an S-Bahn-Abgängen im Stadtgebiet von Frankfurt am Main zu genehmigen, hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Antrag des Klägers vom 14. Januar 1997 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden, weiter hilfsweise, Beweis zu erheben durch Augenscheinseinnahme, dass eine Verunstaltung des öffentlichen Straßenbildes durch einen Plakatanschlag an der Außenseite des S- Bahn-Abgangs Taunusanlage nicht eintritt.

7Die Beklagte beantragte,

8die Klage abzuweisen.

9Zur Begründung trug sie vor, der Kläger habe keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnisse. Die ablehnende Entscheidung sei nach ausgiebiger Abwägung der Interessen des Klägers, den öffentlichen Straßenraum wirtschaftlich zu nutzen, einerseits und der Interessen der Öffentlichkeit an einem nicht mit Werbung überfrachteten öffentlichen Verkehrsraum andererseits getroffen worden. Der gesamte Bereich des Bahnhofsvorplatzes unterliege dem Denkmal- bzw. Ensembleschutz. Die Anbringung von Plakaten an den vom Kläger in Aussicht genommenen Standorten würde den Gesamteindruck der Anlage beeinträchtigen und sei deshalb nicht genehmigungsfähig. Soweit die Werbeträger zur Straße hin ausgerichtet sein sollen, bestehe darüber hinaus die Gefahr, dass sie Autofahrer ablenken und so die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt werde. Einer Plakatierung an der Umwehrung der Treppe auf der Kaiserstraße (Treppe 8) könne auch deshalb nicht zugestimmt werden, da diese Umwehrung mit Natursteinen besonders gestaltet worden sei, so dass die Anbringung von Plakatträgern bzw. Plakaten den Gesamteindruck stören würde. Im Übrigen nehme sie - die Beklagte - Bezug auf die Begründung ihres Widerspruchsbescheids sowie auf den gesamten Akteninhalt.

10 Mit Urteil vom 28. September 2000 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 20. März 1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 30. April 1998 hinsichtlich der beantragten Standorte auf dem Bahnhofsvorplatz (Brüstungsmauer, Treppe 14 sowie Brüstungsmauer, Treppe 1 und Schutzgitter Lüftungsschacht bei Treppe 1) aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen.

11 Zur Begründung dieser Entscheidung führte das Verwaltungsgericht aus, die ablehnende Entscheidung der Beklagten bezüglich der vorstehend genannten Standorte sei rechtswidrig, da der Kläger für die Anbringung von Aluminium- Rahmen an diesen Standorten keine Sondernutzungserlaubnis benötige. Zwar sei der Beklagten beizupflichten, dass der Bereich unmittelbar vor dem Hauptbahnhof tatsächlich dem öffentlichen (Fußgänger-)Verkehr diene, doch handele es sich bei diesem Bereich nicht um eine straßenrechtlich gewidmete Fläche mit der Folge, dass die Vorschriften des Hessischen Straßengesetzes hier keine Anwendung fänden. Im Übrigen sei die Klage jedoch unbegründet, da der Kläger für die übrigen von ihm in Aussicht genommenen Standorte jeweils eine Sondernutzungserlaubnis gemäß § 16 Abs. 1 HStrG benötige, jedoch keinen Anspruch auf Erteilung entsprechender Erlaubnisse habe. Die Beklagte habe in ihren ablehnenden Entscheidungen in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeführt, dass eine Überfrachtung des öffentlichen Straßenraumes mit Werbung jeglicher Art verunstaltend wirke und daher gegen stadtplanerische Belange verstoße. Diese

verunstaltend wirke und daher gegen stadtplanerische Belange verstoße. Diese Erwägungen hielten einer rechtlichen Überprüfung stand. Die Beklagte habe für jeden einzelnen der vom Kläger in Aussicht genommenen Standorte ausgeführt, weshalb die beabsichtigte Anbringung von Plakatträgern bzw. Plakaten gegen stadtplanerische Belange verstoße bzw. verunstaltend wirke und dass dadurch gleichzeitig die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt werde. Diese Erwägungen hielten sich im Rahmen des der Beklagten durch § 16 Abs. 1 HStrG eingeräumten Ermessens. Etwas anderes gelte hingegen, soweit sich die Beklagte zur Ablehnung des Antrags des Klägers auf den Werbenutzungsvertrag mit der DSM berufe. Ein solcher Vertrag gehöre nicht zu den straßenrechtlichen Belangen im weiteren Sinne, die mit dem Widmungszweck der Straße noch in einem sachlichen Zusammenhang stehen, und dürfe dementsprechend nicht in die Ermessenserwägungen über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis eingestellt werden.

12 Auf Antrag des Klägers hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof durch Beschluss vom 29. Juli 2002 die Berufung zugelassen. Mit Schriftsatz vom 28. August 2002 hat der Kläger die Berufung im wesentlichen damit begründet, dass Zweifel an der Zuständigkeit der Beklagten und damit an der Anwendbarkeit der Vorschriften des Hessischen Straßengesetzes nicht nur hinsichtlich der Auf- und Abgänge zu den S- und U-Bahn-Stationen im Bereich des unmittelbaren Bahnhofsvorplatzes, sondern auch hinsichtlich der übrigen beantragten - und weiterhin streitigen - Standorte bestünden, da bisher von der Beklagten nicht vorgetragen worden sei, dass die baulichen Anlagen der Auf- und Abgänge zu den S- und U-Bahn-Stationen zu den straßenrechtlich gewidmeten Grundflächen gehören. Im Übrigen wiederholt und vertieft der Kläger sein erstinstanzliches Vorbringen und weist insbesondere darauf hin, dass die Beklagte der DSM die Anbringung von Werbeplakaten im unmittelbaren Umfeld der von ihm in Aussicht genommenen Standorte im Bereich des Hauptbahnhofs genehmigt habe, so dass der als Ablehnungsgrund für diesen Bereich angeführte Denkmal- und Ensembleschutz nicht durchgreifen könne.

13 Der Kläger beantragt,

14das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 28. September 2000 - 15 E 1583/98 (2) - abzuändern, soweit darin die Klage abgewiesen wurde und den Bescheid der Beklagten vom 20. März 1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 30. April 1998 auch im Übrigen aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Sondernutzungserlaubnisse gemäß § 16 Abs. 1 HStrG für die Anbringung von Aluminium-Rahmen im Format DIN-A 1 für Plakate mit Kultur- und Veranstaltungswerbung an den Auf- und Abgängen zu den S- und U-Bahn-Stationen gemäß Antrag vom 14. Januar 1997 zu erteilen, hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Antrag des Klägers vom 14. Januar 1997 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

15 Die Beklagte beantragt,

16die Berufung zurückzuweisen.

17 Sie trägt vor, die Grundflächen, auf denen sich die Umwehrungen der Auf- und Abgänge zu den S- und U-Bahn-Stationen befinden, seien - mit Ausnahme des unmittelbaren Bahnhofsvorplatzes - städtisches Eigentum und als öffentliche Straßenfläche gewidmet.

18 Am 23. August 2005 hat der Berichterstatter die Sach- und Rechtslage mit den Beteiligten erörtert und dabei die noch streitigen Standorte für die Anbringung der Plakatträger in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses des Erörterungstermins wird auf den Inhalt der Niederschrift einschließlich der gefertigten Lichtbilder Bezug genommen (Bl. 271 bis 274m der Gerichtsakte). In diesem Erörterungstermin haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung des Senats im schriftlichen Verfahren erklärt. Die Beteiligten hatten Gelegenheit, zu dem Ergebnis des Erörterungstermins Stellung zu nehmen.

19 Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen. Die Behördenakten der Beklagten (3 Hefte und 1 Heft Widerspruchsakten) haben vorgelegen und sind zum Gegenstand der Beratung gemacht worden.

Entscheidungsgründe

20 Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 28. September 2000 - 15 E 1583/98(2) -, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden wird 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) ist zulässig, insbesondere nach Zulassung der Berufung durch Beschluss vom 29. Juli 2002 innerhalb der Frist des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO begründet worden. Die Berufung ist auch teilweise begründet.

21 Entgegen der vom Kläger geäußerten Ansicht sind die Vorschriften des Hessischen Straßengesetzes auf die im Berufungsverfahren noch streitigen 20 Standorte anzuwenden mit der Folge, dass zu den vom Kläger beabsichtigten Werbezwecken Sondernutzungserlaubnisse gemäß § 16 HStrG erforderlich sind. Die Notwendigkeit der Erteilung entsprechender Sondernutzungserlaubnisse ergibt sich nach den insoweit unwidersprochenen Angaben der Beklagten daraus, dass die Grundflächen, auf denen die Umwehrungen bzw. Brüstungen und Geländer der Auf- und Abgänge zu den S- und U-Bahn-Stationen - mit Ausnahme der Auf- und Abgänge unmittelbar vor dem Hauptbahnhof (Bahnhofsvorplatz) - errichtet sind, im Eigentum der Beklagten stehen und als öffentliche Verkehrsflächen gewidmet sind. Da die Widmung die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft über die Straße begründet, überlagert sie das private Eigentum und schränkt es kraft staatlicher Hoheitsgewalt in Anwendung der Straßen- und Wegegesetze ein (vgl.: BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 -, BVerwGE 94, 100 = NVwZ 1994, 275 = DÖV 1994, 341 = NUR 1994, 434 = Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 280; Hess. VGH, Beschluss vom 13. Februar 2001 - 5 UZ 4129/00 -, NVwZ-RR 2002, 540 = ESVGH 51, 139). Die Frage, ob ein bestimmtes Verhalten eine erlaubnispflichtige Sondernutzung darstellt, ist demnach allein nach den Bestimmungen des für die jeweilige Straße maßgeblichen Landes- oder Bundesstraßenrechts zu beantworten. Hierfür ist allein der Umfang der öffentlichen Widmung der Straßenfläche maßgebend. Die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts in seinem angefochtenen Urteil, die vom Kläger beabsichtigte Anbringung von Werberahmen zum Zwecke der Plakatwerbung sei gemäß § 16 HStrG erlaubnispflichtig, weil es sich dabei - mit Ausnahme der unmittelbar vor dem Hauptbahnhof befindlichen Standorte - um eine straßenrechtliche Sondernutzung handelt, ist nicht zu beanstanden und entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des erkennenden Senats. Danach ist eine erlaubnispflichtige Sondernutzung gegeben, wenn ein Standort im öffentlichen Straßenraum als Werbeträger nutzbar gemacht wird, da sich ein auf Werbung und damit auf wirtschaftliche Interessen ausgerichteter Nutzungszweck nicht mehr innerhalb des Gemeingebrauchs hält (vgl. für die Plakatierung von auf öffentlichem Straßengrund errichteten Bauzäunen: BVerwG, Beschluss vom 12. November 1998 - 3 BN 2.98 -; Hess. VGH, Beschluss vom 24. Februar 1998 - 5 N 3469/94 -, GewArch 1998, 437 = KStZ 2000, 36; Beschluss vom 19. Oktober 1993 - 2 TG 1044/03 -; Beschluss vom 5. Februar 1997 - 2 TG 4027/96 -).

22 Ebenfalls zutreffend hat das Verwaltungsgericht auch darauf hingewiesen, dass die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse aus dem alleinigen Grund des Bestehens eines Werbenutzungsvertrages mit einer Ausschließlichkeitsklausel zu Gunsten der DSM nicht als ordnungsgemäße Ermessensausübung gemäß § 16 HStrG angesehen werden kann. Zwar ist die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen weder gesetzlich geregelt noch durch Richtlinien für die Ermessensausübung normativ bestimmt (vgl.: Hess. VGH, Urteil vom 28. September 1999 - 2 UE 4640/96 -; Beschluss vom 24. August 2005 - 2 UZ 2213/03 -, m.w.N.), der Straßenbaulastträger ist aber nicht berechtigt, über die Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen in den Wettbewerb zwischen privaten Wirtschaftsunternehmen einzugreifen. Wettbewerbsrechtliche Erwägungen haben keinen Bezug zu den von der Beklagten zu wahrenden wegerechtlichen Belangen. Die Beklagte ist bei der Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen vielmehr dem Gebot der Wettbewerbsneutralität verpflichtet (vgl.: Hess. VGH, Beschluss vom 4. Oktober 2001 - 2 UZ 543/00 -; Beschluss vom 19. Oktober 1993 - 2 TG 1044/93 -).

23 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der erkennende Senat in ständiger Rechtsprechung angeschlossen hat, ist der Straßenbaulastträger bei der Ausübung seines Ermessens hinsichtlich der Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen ausschließlich auf solche Ordnungskriterien beschränkt, die in einem sachlichen Zusammenhang mit der Straße stehen, also z.B. auf verkehrliche Gesichtspunkte oder den Schutz des Straßenbildes vor Verschandelung und Verschmutzung (vgl.: BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 - 7 C 42.72 -, BVerwGE 47, 280 [284] = NJW 1975, 1289; vgl. auch: Beschluss vom 27. Juni 2005 in diesem Verfahren). Neben der Wahrung der

auch: Beschluss vom 27. Juni 2005 in diesem Verfahren). Neben der Wahrung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie eines einwandfreien Straßenzustandes sind darüber hinaus alle Ermessensgesichtspunkte von Bedeutung, die einen sachlichen Bezug zur Straße, ihrem Umfeld, ihrer Funktion oder ihrem Widmungszweck haben, um so dem öffentlich-rechtlichen Bedürfnis Rechnung zu tragen, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen. Allerdings können auch städteplanerische und baupflegerische Belange in die Ermessenserwägungen einbezogen werden (ständige Rechtsprechung des erkennenden Senats, vgl. z.B.: Urteil vom 21. September 1993 - 2 UE 3583/03 -, NVwZ 1994, 189 [190]; Urteil vom 28. September 1999 - 2 UE 4640/96 -; Beschluss vom 24. August 2005 - 2 UZ 2213/03 -, m.w.N.; OVG Lüneburg, Urteil vom 14. März 1994 - 12 L 2354/92 -, Juris Dok-Nr.: MWRE 1161179400 -; zahlrei-che weitere Nachweise bei: Sauthoff, Straße und Anlieger, NJW-Schriftenreihe 32, Rdnr. 694 ff.).

24 Neben dem - danach unzulässigen - Hinweis auf den bestehenden Werbenutzungsvertrag mit der DSM hat die Beklagte ihre ablehnenden Entscheidungen hier aber auch auf gestalterische Ermessensgesichtspunkte gestützt und insoweit allgemein ausgeführt, die vom Kläger beabsichtigte Werbung würde gegen stadtplanerische Belange verstoßen und wegen ihrer Häufung insbesondere angesichts bereits bestehender Werbung an den in Aussicht genommenen Standorten störend und verunstaltend wirken. Diese Begründung hält einer rechtlichen Beurteilung allerdings nicht hinsichtlich aller hier noch streitigen Standorte stand, da die ablehnende Entscheidung der Beklagten hinsichtlich der im Tenor bezeichneten Standorte nicht den Anforderungen genügt, die gemäß § 39 Abs. 1 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) an die Begründung von Ermessensentscheidungen zu stellen sind. Im Einzelnen gilt folgendes:

25 Eine verunstaltende Wirkung von Werbeanlagen, mit der die Beklagte die Ablehnung der vom Kläger beantragten Sondernutzungserlaubnisse u.a. begründet hat, kann auch durch eine sogenannte störende Häufung verursacht werden. Die störende Häufung ist ein Unterfall der Verunstaltung. Das Bundesverwaltungsgericht hat den Begriff der Verunstaltung definiert als einen hässlichen, das ästhetische Empfinden des Beschauers nicht bloß beeinträchtigenden, sondern verletzenden Zustand. In diesem Sinne stört eine Anlage das Gesamtbild ihrer Umgebung, wenn der Gegensatz zwischen ihr und der Umgebung von dem Betrachter als belastend oder Unlust erregend empfunden wird. Bei der Beurteilung ist auf das Empfinden des sogenannten gebildeten Durchschnittsmenschen abzustellen, d.h. maßgeblich ist, ob der Anblick bei einem nicht unbeträchtlichen, in durchschnittlichem Maße für ästhetische Eindrücke aufgeschlossenen Teil der Betrachter nachhaltigen Protest auslöst (vgl.: BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1955 - 1 C 146.53 -, BVerwGE 2, 172 [176 f.] = NJW 1955, 1647; Beschluss vom 13. April 1995 - 4 B 70.95 -, NJW 1995, 2648 = DVBl. 1995, 1008 = NUR 1995, 253 = UPR 1995, 309 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 309 m.w.N.).

26 Bei der Beurteilung, ob eine solchermaßen verunstaltende Wirkung auf Grund einer störenden Häufung durch Anlagen der Außenwerbung gegeben ist, muss allerdings zwischen den Begriffen der Häufung und der Störung unterschieden werden.

27 Eine Häufung setzt ein räumlich dichtes Nebeneinander einer Mehrzahl gleicher oder verschiedener Anlagen der Außenwerbung voraus. Dabei sind Werbeanlagen jeder Art in die Betrachtung einzubeziehen. Es kommt nicht darauf an, ob es sich um Fremd- oder Eigenwerbung, genehmigungsfreie, genehmigungspflichtige oder nur geduldete Einrichtungen und Anlagen handelt. Eine Häufung von Werbeanlagen liegt nur vor, wenn mehrere, mindestens aber drei Werbeanlagen in eine enge räumliche Beziehung gebracht werden. Der Begriff der Häufung erfordert somit, dass diese mehreren Werbeanlagen gleichzeitig im Gesichtsfeld eines Betrachtes liegen und ihre optische Wirkung gleichzeitig gemeinsam ausüben, d.h. die Werbeanlagen müssen ohne weiteres mit einem Blick erfasst werden können. Ein Straßenbild darf nicht in verschiedene Teilstrecken aus unterschiedlicher Blickrichtung gleichsam zerlegt werden (vgl.: OVG Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 20. Februar 2004 - 10 A 3279/02 -, NVwZ-RR 2004, 560 = DÖV 2004, 840 = GewArch 2004, 433 = BauR 2004, 1769, m.w.N.).

28 Eine Störung setzt voraus, dass der für die Häufung maßgebliche örtliche Bereich im Gesichtsfeld eines Betrachtes derartig mit Werbeanlagen überladen ist, dass das Auge keinen Ruhepunkt mehr findet und das Bedürfnis nach werbungsfreien

das Auge keinen Ruhepunkt mehr findet und das Bedürfnis nach werbungsfreien Flächen stark hervortritt. Wann die störende Wirkung eintritt, hängt dabei wesentlich von dem Baugebietscharakter, der vorhandenen Bebauung und der tatsächlichen Nutzung der näheren Umgebung ab (vgl. hierzu: OVG Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 6. Februar 2003 - 10 A 3464/01 -, NVwZ-RR 2003, 823 = GewArch 2003, 437 = BauR 2003, 1358 = BRS 66 Nr. 150; Hess. VGH Urteil vom 14. April 1982 - IV OE 83/79- -, BRS 39 Nr. 139). Dies kann zur Folge haben, dass beispielsweise eine gewisse Ansammlung von Werbeanlagen bei einem gewerblich geprägten Straßenbild oder einer städtischen Geschäftsstraße in der Regel nicht als störende Häufung angesehen werden wird, hingegen eine Häufung von Werbeanlagen in einem Wohnzwecken dienenden Gebiet durchaus störende Wirkung haben kann, wobei nicht allein der geplante Aufstellungs- oder Anbringungsort, sondern das Gesamtbild der Umgebung entscheidend ist.

29 Der Begriff einer störenden Wirkung ist zudem auf hinzukommende Anlagen der Außenwerbung bezogen. Es gilt mithin der Grundsatz der Priorität. Dabei sind (auch) nicht genehmigte Anlagen zu berücksichtigen, wenn mit ihrer Beseitigung in absehbarer Zeit nicht zu rechnen ist (vgl.: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20. Februar 2004 - 10 A 3279/02 -, a.a.O.; m.w.N.).

30 Bei Anwendung dieser Grundsätze ist von einer störenden Häufung und damit von einer Verunstaltung des Straßenbildes auszugehen, soweit der Kläger die Erlaubnis zur Anbringung von Werberahmen an den Umwehrungen der Auf- und Abgänge zu den S- und U-Bahn-Stationen beidseits der Straße "Am Hauptbahnhof" beantragt hat (im Antrag des Klägers vom 14. Januar 1997 bezeichnet mit: Treppen 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12 und 13). Dies folgt aus dem Ergebnis des Termins zur Erörterung der Sach- und Rechtslage durch den Berichterstatter vor Ort und den dabei angefertigten Lichtbildern sowie aus der Auswertung der in den Verwaltungsvorgängen befindlichen und zu den Gerichtsakten gereichten Ablichtungen.

31 Danach stellt bereits allein die vom Antragsteller in seinem Antrag vom 14. Januar 1997 für die einzelnen Standorte in Aussicht genommene Anzahl von jeweils 8 bis 16 (= 2 x 8) Werberahmen pro Standort, an der er nach seinem letzten Schriftsatz vom 1. September 2005 in vollem Umfang festhält, für sich allein eine störende Häufung dar. Die unmittelbar aneinander gereihten Werberahmen mit einer Gesamtlänge von jeweils ca. 6 m bis über 9 m pro Anbringungsort würden bereits für sich - ohne die im Übrigen bereits vorhandenen Anlagen der Außenwerbung - eine optische Wirkung ausüben, die den örtlichen Bereich derart überladen, dass sie in ihrer Massivität nur als aufdringlich empfunden werden können. Etwas anderes gilt auch nicht für die Standorte, an denen nach dem Antrag des Klägers lediglich drei (Treppe 13) bzw. vier (Treppe 10) Werberahmen angebracht werden sollen. Abgesehen davon, dass es sich auch insoweit um eine Häufung von Werbeanlagen handelt, ergibt sich die störende Wirkung hier (zudem) aus der Kumulation mit bereits vorhandenen Anlagen der Außenwerbung. Die schon jetzt vorhandene Häufung insbesondere von großformatigen Werbeanlagen unmittelbar vor dem Hauptbahnhof (Bahnhofsvorplatz) sowie teilweise an der Fassade der Eingangshalle des Hauptbahnhofs und an den Vorderfronten der gegenüberliegenden Gebäude hat bereits für sich genommen eine negative Auswirkung auf das Erscheinungsbild der näheren Umgebung und würde durch die vom Kläger für die Standorte Treppe 10 und Treppe 13 beantragten Werbeanlagen nochmals nachhaltig verstärkt. Da es keinen Grundsatz des Inhalts gibt, dass ein mit Werbung bereits überlasteter Ort nicht weiter verunstaltet werden kann, scheidet auch aus diesem Grund eine Genehmigungsfähigkeit der beantragten Werbeanlagen aus. Abgesehen davon, dass - wie vom Verwaltungsgericht bereits zutreffend festgestellt wurde - die Beklagte für den eigentlichen Bahnhofsvorplatz nicht zuständig ist, da diese Grundfläche weder in ihrem Eigentum steht noch für den öffentlichen Straßenverkehr gewidmet ist, folgt etwas anderes auch nicht daraus, dass die Beklagte der DSM die Erlaubnis zur Anbringung von Plakaten an den Stromverteilerkästen in diesem Bereich - wie auch in anderen Bereichen des Stadtgebietes - erteilt hat. Hierin liegt kein Verstoß gegen Art. 3 des Grundgesetzes (GG). Der Gleichheitssatz verleiht dem Kläger gegenüber der Beklagten keinen Anspruch auf die Beibehaltung einer (möglicherweise) nicht rechtmäßigen Genehmigungspraxis bzw. auf die Erteilung rechtswidriger Sondernutzungserlaubnisse.

32 Im Ergebnis nichts anderes gilt für die vom Kläger in Aussicht genommenen Standorte in der "Taunusanlage". Auch hier führen die beantragten Werberahmen allein auf Grund ihrer Anzahl - (Treppe 31: 11 Werberahmen / Treppe 32: 10

allein auf Grund ihrer Anzahl - (Treppe 31: 11 Werberahmen / Treppe 32: 10 Werberahmen / Treppe 94/98: 10 Werberahmen) - zu einer solchen massiven optischen Wirkung auf den Betrachter, dass auch sie allein wegen der Unangemessenheit ihrer Zahl im Verhältnis zu der Gestaltung und Nutzung der näheren Umgebung nur als störende Häufung und damit als Verunstaltung des hier ansonsten von Anlagen der Außenwerbung - mit Ausnahme einer Litfaßsäule neben dem Auf- bzw. Abgang zur S-Bahn-Station (Treppe 31) - weitgehend freien Straßenbildes beurteilt werden können. Für den Auf- und Abgang zur S-Bahn- Station (Treppe "Guiolettstraße" 94/98) kommt hinzu, dass die an der Innenseite der Umwehrung auf Grund der dort vorhandenen 20 Werberahmen verursachte störende Häufung mit den vom Kläger beantragten weiteren 10 Werberahmen an der zur Straße gerichteten Außenseite der Umwehrung noch verstärkt würde.

33 Bei den beantragten Standorten "Hanauer-Landstraße" würde die Anbringung von jeweils neun (Abgang 1: 3 x 3 Werberahmen und Abgang 2: 3 x 3 Werberahmen) bzw. von sechs Werberahmen (Abgang "Uhlandstraße") die bereits vorhandene Häufung von Anlagen der Außenwerbung, darunter zwei Werbetafeln im Euro- Format (3,80 m x 2,80 m), ebenfalls überaus negativ verstärken. Die bereits vorhandenen Werbeanlagen, die sich insbesondere an der Außenfront der Gebäude hinter den Abgängen 1 und 2 befinden, unterscheiden sich in Größe und Farbgebung erheblich und bilden bereits für sich einen unangemessenen und übermäßigen werblichen Schwerpunkt. Die zum Teil aufdringliche Wirkung dieser Außenwerbeanlagen würde durch die beantragte Zulassung weiterer, in der Farbgebung unterschiedlicher Werbeplakate an den Brüstungsgittern der Auf- und Abgänge zu der S-Bahn-Station erheblich verstärkt, sodass die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse auch für diese Standorte aus städtebaulichen bzw. aus gestalterischen Gründen nach den vorstehend dargelegten Maßstäben nicht zu beanstanden ist. Wegen der die Versagung von Sondernutzungserlaubnissen allein rechtfertigenden verunstaltenden Wirkung, die von den geplanten Werbeanlagen an den vorstehend beurteilten Standorten verursacht bzw. verstärkt würde, kommt es nicht mehr darauf an, ob den für diese Standorte beantragten Sondernutzungserlaubnissen auch Gründe der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs entgegen stehen.

34 Die Ablehnung des Antrags des Klägers vom 14. Januar 1997 kann allerdings keinen Bestand haben, soweit die Beklagte die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die übrigen Standorte abgelehnt hat.

35 Der für die Ablehnung dieses Antrags im Bescheid vom 20. März 1997 schriftlich dargelegte Grund, durch die beantragten Werbeflächen werde das Erscheinungsbild erheblich beeinträchtigt bzw. die Beeinträchtigung sei geeignet, "... die Stadtgestalt, die ohnehin von einer Vielzahl von Gestaltungselementen belastet ist, zusätzlich negativ zu beeinflussen", genügt den an eine Ermessensentscheidung gemäß § 39 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 HVwVfG zu stellenden Begründungserfordernissen ebenso wenig wie die weitere pauschale und undifferenzierte Begründung dieses Bescheids, darüber hinaus könne "... von den in den Fahrbahnbereichen angebrachten Werbungen die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt werden.". Diese Begründung lässt eine konkrete Auseinandersetzung mit den örtlichen Verhältnissen an den einzelnen Standorten vermissen.

36 Bei der Prüfung von behördlichen Ermessensentscheidungen muss der Betroffene ebenso wie das Gericht feststellen können, von welcher sachlichen Grundlage die Behörde bei ihrer Entscheidung ausgegangen ist und aus welchen Erwägungen sie diese Entscheidung getroffen hat. Nur auf Grund solcher Feststellungen ist ein gerichtliches Erkenntnis darüber möglich, ob ein Ermessensfehler vorliegt oder nicht. Anders als bei einer rechtlich gebundenen Entscheidung der Behörde, deren Beurteilung sich aus der Subsumtion des festgestellten Sachverhalts unter das Gesetz ergibt, sind für die Beurteilung einer Ermessensentscheidung die behördlichen Erwägungen über den Sachverhalt und die daraus gezogenen Konsequenzen maßgeblich. Aus der Ermessensentscheidung der Behörde muss deshalb ersichtlich sein, warum sie getroffen worden ist (vgl.: Hess. VGH, Urteil vom 13. September 1982 - 8 OE 68/81 -, NVwZ 1983, 551, m.w.N.). Je weiter der Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum der Behörde ist, desto eingehender muss die Behörde ihre Entscheidung begründen und darlegen, von welchen Tatsachen sie ausgegangen ist und welche rechtlichen Beurteilungsmaßstäbe sie angewandt hat. Dabei muss die Begründung auf den konkreten Einzelfall abstellen und darf sich nicht in formelhaften allgemeinen Darlegungen erschöpfen (vgl. hierzu ausführlich: Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2005, Rdnr. 19 ff. zu §

ausführlich: Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2005, Rdnr. 19 ff. zu § 39).

37 Eine solche konkrete Begründung hat die Beklagte weder in ihrem Widerspruchsbescheid vom 30. April 1998 noch im gerichtlichen Verfahren in einer nach § 45 Abs. 2 HVwVfG bzw. § 114 Satz 2 VwGO zulässigen Weise nachgeholt. Im Widerspruchsbescheid wird auf die vom Kläger beantragten Standorte "Offenbacher Landstraße" (Station Mühlberg) und "Darmstädter Landstraße" (Station Lokalbahnhof) nicht konkret eingegangen. Die Darlegung der Begründung der ablehnenden Entscheidung unter Berücksichtigung der tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten ist auch im gerichtlichen Verfahren bezüglich dieser beiden Standorte nicht erfolgt. Der Widerspruchsbescheid sowie das Vorbringen der Beklagten im gerichtlichen Verfahren beschränken sich insoweit auf abstrakte und pauschale Ausführungen, die die konkret zu treffenden Ermessensentscheidungen nicht stützen können. Dies ist rechtlich nicht zulässig und muss auf die Klage hin zwangsläufig zur Beanstandung durch das Gericht führen.

38 Für den Standort "Ostendstraße" (Abgang "Uhlandstraße" und Abgang vor dem Schulhof der Uhlandschule) enthält der Widerspruchsbescheid vom 30. April 1998 zwar einige Ausführungen unter Einbeziehung bzw. Berücksichtigung der konkreten örtlichen Verhältnisse an diesen Standorten, die jedoch die ablehnende Entscheidung nach den maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen zum Zeitpunkt der Entscheidung des erkennenden Senats nicht rechtfertigen können. Zunächst kann die Begründung, wonach die Erlaubnis zur Anbringung von Werberahmen nicht erteilt werden könne, weil sich diese Standorte in einem Wohngebiet befinden, keinen Bestand mehr haben. Diese offensichtlich auf bauordnungsrechtliche Vorschriften rekurrierende Begründung ist durch die Novellierung der Hessischen Bauordnung (HBO) vom 18. Juni 2002 (GVBl. I S. 274) obsolet geworden. Die Bestimmung des § 13 Abs. 4 HBO in der Fassung des Gesetzes vom 17. Dezember 1998 (GVBl. I S 562, 567), nach der in reinen, allgemeinen und besonderen Wohngebieten Werbeanlagen nur an der Stätte der Leistung zulässig waren, ist ersatzlos entfallen. Weitere baurechtliche Vorschriften, insbesondere städtisches Satzungsrecht der Beklagten, wonach Anlagen der Außenwerbung in Wohngebieten grundsätzlich nicht zulässig wären, sind nicht ersichtlich.

39 Die weitere Begründung des Widerspruchsbescheids, die vom Kläger beantragten Sondernutzungserlaubnisse für diese Standorte könnten nicht erteilt werden, weil die Werberahmen am Geländer der Auf- und Abgänge zu der S-Bahn-Station angebracht werden sollen und dadurch "... die gewollte Transparenz und damit die Sicherheit beeinträchtigt" würde, ist für den erkennenden Senat nicht nachvollziehbar. Hier hätte es einer näheren Darlegung bedurft, weshalb die Sicherheit auf den Auf- bzw. Abgängen zu der S-Bahn-Station durch die Anbringung von acht (2 x 3 und 1 x 2) bzw. sechs (2 x 3) Werberahmen beeinträchtigt wird. Auf gestalterische Gründe bzw. auf eine Verunstaltung des Straßen- und Stadtbildes durch die vom Kläger in Aussicht genommene Anbringung von Werberahmen bzw. von Außenwerbung an den Brüstungsgittern der Auf- bzw. Abgänge hat sich die Beklagte bei der Zurückweisung des Widerspruchs des Klägers hinsichtlich dieser Standorte im Verwaltungs- und im Widerspruchsverfahren nicht berufen. Das Vorbringen im gerichtlichen Verfahren, diese Standorte befänden sich in einem neu gestalteten Kreuzungsbereich, "... sodass hier weitere Werbung als störend anzusehen ist und deshalb abzulehnen war", lässt insbesondere für den Treppenauf- bzw. -abgang unmittelbar vor der Uhlandschule nicht erkennen, warum von der für diesen Standort beantragten Anbringung von 2 x 3, also insgesamt sechs Werberahmen eine störende Wirkung auf die nähere Umgebung ausgehen soll, zumal die Anbringung der Werberahmen hier auf der der Fahrbahn abgewandten Seite des Brüstungsgitters erfolgen soll.

40 Gleiches gilt auch für den Standort: Abgang "Uhlandstraße", der zwar zwischenzeitlich mit einem Wohngebäude überbaut ist, der aber entgegen dem Vortrag der Beklagten in ihrem Schriftsatz vom 30. September 1998 nicht unmittelbar in einem Kreuzungsbereich liegt, sodass die in diesem Zusammenhang zur Begründung angeführte störende Einwirkung auf den Kreuzungsbereich auch auf Grund der zwischenzeitlichen Integration des S-Bahn- Zuganges in einen Baukörper nicht ohne weiteres ersichtlich ist.

41 Bezüglich der Standorte "Offenbacher Landstraße" (Station Mühlberg), "Darmstädter Landstraße" (Station Lokalbahnhof) und "Ostendstraße" (Abgang "Uhlandstraße" und Abgang vor dem Schulhof der Uhlandschule) ist der Bescheid

"Uhlandstraße" und Abgang vor dem Schulhof der Uhlandschule) ist der Bescheid der Beklagten vom 20. März 1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 30. April 1998 daher aufzuheben. Im Übrigen ist angesichts der konkreten örtlichen Verhältnisse an den vorgenannten Standorten aber nicht ersichtlich, dass hier der Ermessensspielraum der Beklagten derart eingeschränkt ist, dass nur eine einzige Entscheidung über die vom Kläger zu Werbezwecken beantragten Sondernutzungserlaubnisse ermessensfehlerfrei sein könnte. Da der erkennende Senat weder verpflichtet ist, alle denkbaren Ermessenserwägungen und Alternativen zu klären und zu prüfen, um auf diese Weise die Streitsache spruchreif zu machen, und auch nicht berechtigt ist, in unangemessener Weise in die Ermessenskompetenz der Behörde einzugreifen, ist die Beklagte gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts insoweit neu zu bescheiden.

42 Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Danach hat der Kläger die Kosten des Verfahrens zu 9/10 und die Beklagte zu 1/10 zu tragen.

43 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

44 Gründe für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert.

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Anmerkungen zum Urteil