Urteil des HessVGH, Az. 6 UE 3616/95

VGH Kassel: befreiung, juristische person, verordnung, besondere härte, sicherstellung, landschaft, pachtzins, gestatten, hessen, boot
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
6. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
6 UE 3616/95
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Norm:
§ 31 Abs 1 BNatSchG
(Naturschutzrechtliche Befreiung von einem Angelverbot)
Tatbestand
Der Kläger will erreichen, daß ihm gestattet wird, im Bereich der durch die
Sicherstellungsverordnung zur künftigen Ausweisung des Naturschutzgebietes auf
dem sogenannten "Baggerloch" jährlich in den Monaten von Oktober bis
Dezember mit Booten zu fahren und zu angeln.
Der Kläger hat mit einem weiteren Pächter die Fischereinutzung auf einer Fläche
von 82,75 ha vom 1. Januar 1989 bis zum 31. Dezember 2000 gepachtet. Das
"Baggerloch" gehört zu der Pachtfläche. In § 3 Abs. 6 des Pachtvertrages ist
folgendes bestimmt:
"Falls durch naturschutzrechtliche Auflagen die Fischerei im Bereich der teiche
nicht mehr ausgeübt werden kann, wird der Pachtzins gemäß Abs. 2 entsprechend
der anteiligen nicht mehr befischbaren Fläche reduziert."
Durch den ersten Nachtrag zum Pachtvertrag vom 10. Juli 1993 wurde wegen der
Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung des künftigen Naturschutzgebietes als
Regenerationsgebiet vom 24. November 1991 - Staatsanzeiger 1991 Seite 2740 -
der Pachtzins entsprechend dem Anteil der sichergestellten Wasserfläche
vermindert.
Einen Antrag des Klägers, ihm zu gestatten, den Bereich des sogenannten
"Baggerlochs" in den Monaten September bis Dezember eines Jahres mit Booten
zu befahren und zu beangeln, hat das Regierungspräsidium mit Bescheid vom 2.
September 1992 unanfechtbar abgelehnt.
Unter dem 8. Oktober 1992 beantragte der Kläger daraufhin, ihm zu gestatten,
den Uferstreifen des "Baggerlochs" zu betreten, um von dort aus diesen
Gewässerteil zu beangeln. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom
16. Dezember 1992 ab und wies den dagegen eingelegten Widerspruch mit
Widerspruchsbescheid vom 13. April 1993 zurück.
Daraufhin hat der Kläger Klage erhoben um zu erreichen, daß der Beklagte ihm -
wie beantragt - gestatte, den Uferstreifen zu betreten, um von dort aus im
"Baggerloch" zu angeln. Im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens hat er
hilfsweise beantragt,
unter Aufhebung des Bescheides vom 11. Dezember 1992 sowie des
Widerspruchsbescheides vom 13. April 1993 den Beklagten zu verpflichten, dem
Kläger folgende Befreiung zu erteilen: Dem Anglerverein e.V. wird im Rahmen
seines Fischereirechtes gestattet, gemäß § 31 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG i.V.m. § 5
der einstweiligen Sicherstellungsverordnung zur künftigen Ausweisung des
Naturschutzgebietes im Bereich der einstweilig sichergestellten künftigen
Naturschutzgebietsflächen im Bereich des sogenannten "Baggerlochs" in den
Monaten von Oktober bis Dezember eines Jahres dieses Baggerloch mit Booten zu
befahren und zu beangeln.
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Das Verwaltungsgericht hat mit Gerichtsbescheid vom 15. September 1995 den
Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 11. Dezember 1992 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. April 1993 verpflichtet, den Kläger
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Im
übrigen hat es die Klage abgewiesen. In den Gründen hat es ausgeführt, die Klage
sei hinsichtlich des Hauptantrages unbegründet, weil der Beklagte die Erteilung
einer Befreiung insoweit ermessensfehlerfrei abgelehnt habe. Hinsichtlich des
Hilfsantrages sei der Beklagte jedoch zur Neubescheidung zu verpflichten. Nach §
31 Abs. 1 Nr. 1 b Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG -, worauf § 5 der
Sicherstellungsverordnung verweise, könne auf Antrag unter anderem Befreiung
erteilt werden, wenn die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall zu einer nicht
gewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft führen würde. Teile des
Fischereirechts dienten naturschutzrechtlichen Zwecken im weiteren Sinne, denn
Sportfischerei bedeute zugleich Hege und Pflege des Fischbestandes und des
Lebensraumes Wasser. Damit sei die ordnungsgemäße Fischerei ein Teil des
Naturschutzes, weil sie selbst wesentliche ökologische Aufgaben im Rahmen des
Arten- und Gewässerschutzes erfülle. Ein ganzjähriges Angelverbot setze eine
störanfällige Wasservogelwelt voraus. Es sei jedoch weder vorgetragen noch
ersichtlich, daß sich am Baggerloch ganzjährig störanfällige oder gar extrem
störanfällige Vogelarten aufhielten. Allein der Umstand, daß in den Monaten
Oktober bis Dezember bereits bestimmte Vogelarten am Baggerloch
überwinterten und weitere Wasservögel den Teich während des Durchzuges zur
Rast aufsuchten, reiche nicht aus. Es müsse sich um empfindliche Vogelarten
handeln, die störanfällig oder sogar extrem störanfällig seien. Deswegen sei ein
Angelverbot nur insoweit gerechtfertigt, als eine ganzjährige Beangelung
insbesondere aufgrund der Brutzeit der Vögel nicht in Frage komme. Eine
Beangelung lediglich in den Monaten Oktober bis Dezember vom Boot aus
widerspreche dem Schutzzweck der Sicherstellungsverordnung jedenfalls dann
nicht, wenn sich in diesem Zeitraum keine besonders störanfälligen Vogelarten an
dem Teich aufhielten. Deswegen habe der Beklagte hinsichtlich des mit dem
Hilfsantrag geltend gemachten Begehrens erneut zu entscheiden.
Gegen den am 10. Oktober 1995 zugestellten Gerichtsbescheid hat der Beklagte
am 24. Oktober 1995 Berufung eingelegt. Er rügt zunächst, daß das
Verwaltungsgericht seine Bescheide aufgehoben habe, mit denen er das Begehren
des Klägers, das Gegenstand des erfolglosen Hauptantrages gewesen sei,
abgelehnt habe. - Den Hilfsantrag hält er für unzulässig, weil ein entsprechender
Antrag bereits mit Bescheid vom 2. September 1992 bestandskräftig abgelehnt
worden sei. Im übrigen hält er ihn auch für unbegründet. Es lasse sich nicht davon
ausgehen, daß das Angelverbot dazu führe, daß "ungewollt" Natur und Landschaft
beeinträchtigt würden. Durch die Sicherstellungsverordnung sei gewollt, daß
wildlebenden Tieren nicht nachgestellt werde (§ 3 Nr. 5 der Verordnung) und daß
Wasserfahrzeuge aller Art nicht eingesetzt würden (§ 3 Nr. 8 der Verordnung). Es
fehle auch an einer unbeabsichtigten Härte und überwiegenden Gründen des
Gemeinwohls, die eine Befreiung rechtfertigen könnten. In dem Regenerationsplan
für das oben genannte Gebiet sei die einstweilige Sicherstellung ausdrücklich mit
der Optimierung des Lebensraumes für Wasservögel begründet worden. Die
Wasservögel würden zu allen Jahreszeiten auf mancherlei Weise gestört. Auch
ruhige und berechenbare Angler in Booten lösten bei sensiblen Arten von sogar
schon bei einer Entfernung von 200 bis 250 m Fluchtreaktionen aus. Wenn das
Naturschutzgebiet sein Schutzziel erfüllen solle, müßten Störungen ganzjährig
minimiert werden. Für eine Mischnutzung sei das Gewässer zu klein. Deswegen sei
das Angeln zu Wasser und zu Lande ganzjährig zu verbieten gewesen. Der
Beklagte hat sodann die an den teichen beobachteten störungsempfindlichen und
bestandsgefährdeten Vogelarten, die bei Störungen durch Menschen flüchteten,
aufgeführt und vogelkundliche Literatur vorgelegt, die auch Beobachtungen in der
aue betreffen und aus denen sich ergibt, daß bedrohte Vogelarten im Bereich der
F beobachtet wurden.
Der Beklagte beantragt,
den am 15. September 1995 beratenen Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts
Kassel aufzuheben, soweit dadurch die Bescheide vom 11. Dezember 1992 und
13. April 1993 aufgehoben worden sind und der Beklagte zur Neubescheidung des
Klägers über den Hilfsantrag verpflichtet wurde, und die Klage insgesamt
abzuweisen.
Der Bevollmächtigte des Klägers beantragt,
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die Berufung des Beklagten zurückzuweisen, soweit sich der Beklagte gegen die
Verpflichtung wendet, den Kläger erneut zu bescheiden.
Er hält den Hilfsantrag für zulässig und weist darauf hin, daß er sich auf die Monate
von Oktober bis Dezember bezieht. Der mit Bescheid vom 2. September 1992
abgelehnte Antrag habe sich auf die Monate September bis Dezember erstreckt.
Der Beklagte habe sich in dem Erörterungstermin vor dem Verwaltungsgericht -
dort habe er zugesichert, sich mit dem Hilfsantrag nochmals auseinanderzusetzen
- sowie in dem Schriftsatz vom 5. Mai 1995 rügelos auf den Hilfsantrag
eingelassen. Ein Vorverfahren sei unter diesen Umständen nicht erforderlich
gewesen, wovon auch das Verwaltungsgericht ausgegangen sei. Es habe dem
Hilfsantrag zu Recht stattgegeben, denn die ordnungsgemäße fischereiliche
Nutzung erfülle im Rahmen des Arten- und Gewässerschutzes eine wesentliche
ökologische Aufgabe. Der Naturschutz beschränke sich nicht auf bedrohte
Vogelarten. Die Befreiungsregelungen in den Naturschutzgesetzen des Bundes
und des Landes Hessen gingen von einem umfassenden Natur- und
Landschaftsbegriff aus. Zur Erfüllung wesentlicher ökologischer Aufgaben sei es
deswegen notwendig, daß die eingeschränkte ordnungsgemäße Fischereinutzung
weitergeführt werde. Im übrigen sei darauf hinzuweisen, daß eventuelle Störungen
durch das Angeln geringfügig seien, weil in unmittelbarer Nähe wesentlich größere
Störungen durch Bundeswasserstraßen, Bundesstraßen, Bundesautobahn,
Industriebetriebe, eine Automodellrennbahn sowie durch Erholungssuchende
aufträten. Von den vom Beklagten aufgeführten Vogelarten seien manche nicht im
Fuldabereich beheimatet. Die teiche könnten auch nicht die Bedürfnisse aller
angegebenen Vogelarten erfüllen. Der Kläger macht weiter geltend, es stelle für
ihn eine besondere Härte dar, wenn ein fischereilich besonders wertvolles
Gewässer, das knapp 10 % der Gesamtpachtfläche darstelle, nicht mehr beangelt
werden könne. Er werde insoweit in seinen Rechten aus Art. 14 Grundgesetz
berührt. Ein ganzjähriges Angelverbot stelle einen krassen Einschnitt in das
althergebrachte Fischereirecht aus den langjährigen wiederholten Pachtverträgen
dar und verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Dem Senat liegt ein Heft Verwaltungsvorgänge vor. Sie waren Gegenstand der
mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Berufung hat in vollem Umfang Erfolg.
1. Die mit dem Hauptantrag erhobene Verpflichtungsklage ist von dem
Verwaltungsgericht abgewiesen worden. Deshalb war es nicht gerechtfertigt, daß
das Verwaltungsgericht den Verwaltungsakt aufhob, durch den der Beklagte das
mit dem Hauptantrag verfolgte Begehren (den Uferstreifen des "Baggerlochs" zum
Beangeln betreten zu dürfen) abgelehnt hatte. Der Sachvortrag des Klägers bietet
auch keine Anhaltspunkte dafür, daß er außer der Verpflichtung des Klägers, ihm
das Betreten des Ufers zum Angeln zu gestatten, erreichen wollte, daß der
ablehnende Verwaltungsakt auf einen entsprechenden Anfechtungsantrag hin
aufgehoben wurde. Für einen solchen Antrag hätte auch das
Rechtsschutzbedürfnis gefehlt. Aus diesem Grunde ist auch der Hilfsantrag
unzulässig, soweit der Kläger die Aufhebung der Bescheide vom 16. Dezember
1992 und 13. April 1993 begehrt hat. Insoweit handelt es sich um einen
Anfechtungsantrag, denn die Bescheide stehen mit dem hilfsweisen Begehren zu
gestatten, daß das Baggerloch vom Boot aus beangelt wird, in keinem
Zusammenhang, sondern betrafen allein das Angeln vom Ufer aus.
2. Der weitergehende Hilfsantrag stellt eine Klageänderung (-erweiterung) dar, die
nach § 91 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig ist, weil der
Beklagte eingewilligt hat und sonstige verfahrensrechtliche Hindernisse nicht
entgegenstehen. Der unanfechtbare Bescheid des Regierungspräsidiums vom 2.
September 1992 stand schon deshalb nicht entgegen, weil er einen anderen
Zeitraum (September bis Dezember) betraf. Auch von einer Einwilligung des
Beklagten war auszugehen, denn sein Vertreter hat, wie sich der Niederschrift über
den Erörterungstermin vor dem Verwaltungsgericht am 20. April 1995 entnehmen
läßt, zugesichert, daß sich der zuständige Biologe des Regierungspräsidiums
insbesondere mit dem Hilfsantrag nochmals auseinandersetzen werde, und hat
dazu eine Stellungnahme angekündigt. In der Stellungnahme hat er sodann
beantragt, auch hinsichtlich des Hilfsantrages die Klage abzuweisen und hat dies
sachlich mit Gesichtspunkten des Vogelschutzes begründet. Damit hat er sich auf
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sachlich mit Gesichtspunkten des Vogelschutzes begründet. Damit hat er sich auf
die geänderte Klage eingelassen. Auch ein Vorverfahren war aus Gründen der
Prozeßökonomie entbehrlich, nachdem sich der Beklagte derart auf die geänderte
Klage eingelassen und deren Abweisung beantragt hatte (vgl.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 8. Dezember 1993 - 11 C 40.92 - Buchholz
442.16 § 70 StVZO Nr. 1).
Der Hilfsantrag ist insoweit jedoch unbegründet. Die Voraussetzungen für eine
Befreiung von den Verboten des § 3 Nr. 5 (Verbot, wildlebenden Tieren
nachzustellen, sie zu fangen, zu verletzen oder zu töten...) und Nr. 8
(Wasserfahrzeuge einzusetzen) der Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung
des künftigen Naturschutzgebietes als Regenerationsgebiet vom 24. November
1991 (Staatsanzeiger Seite 2740) liegen nicht vor. Nach § 5 dieser Verordnung
kann von den Verboten im Rahmen des § 31 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 des
Bundesnaturschutzgesetzes (gleichlautend mit § 30 b des Hessischen
Naturschutzgesetzes) auf Antrag durch die obere Naturschutzbehörde Befreiung
erteilt werden. Hierfür sieht das Gesetz drei Alternativen vor.
a) Eine Befreiung ist möglich, wenn die Durchführung einer Vorschrift im Einzelfall
zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den
Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren ist. Das
Verbot, auf den sichergestellten Gewässern mit Booten zu fahren und Fische zu
angeln, ist nach dem unzweideutigen Wortlaut der Verordnung jedoch keineswegs
unbeabsichtigt, sondern gerade Ziel der Verbotsregelungen, wie sich auch aus Nr.
4.1 und 4.2 des Regenerationsplans (Staatsanzeiger a. a. O. Seite 2743) ergibt.
Danach ist die Erhaltung und Gestaltung "ungestörter", ökologisch reichhaltiger
Kiesteiche und deren Umfeld Schutzziel des Regenerationsgebietes, wozu
vorhandene Störungen beseitigt werden sollen. Auch wenn Menschen sich nur
verhalten bewegen, stellen sie insbesondere für wildlebende Vogelarten eine
Störung dar. Deswegen läßt sich nicht davon ausgehen, daß die
Verbotsregelungen, die dem Angeln vom Boot aus im Baggerloch
entgegenstehen, eine Härte darstellen, die gegenüber den Anglern nicht
beabsichtigt ist. Ein Indiz dafür, daß das Angelverbot beabsichtigt war, läßt sich
auch schon aus § 3 Abs. 6 des Fischereipachtvertrages des Klägers mit dem Land
Hessen vom 28. Januar 1989 entnehmen. Darin war vorgesehen, daß der
Pachtzins reduziert werden sollte, falls durch naturschutzrechtliche Auflagen die
Fischerei im Bereich der teiche nicht mehr ausgeübt werden könne. Wenn dieselbe
juristische Person, die die Verordnung erließ, vorsorglich schon eine derartige
Klausel in den Pachtvertrag aufnahm und nach Inkrafttreten der
Sicherstellungsverordnung durch Nachtragsvertrag vom 10. Juli 1992 den
Pachtzins entsprechend verringerte, ist daraus zu schließen, daß sie mit der
Verordnung auch die Angelmöglichkeit hat ausschließen wollen.
Unter diesen Umständen kann offenbleiben, ob sich überhaupt von einer "Härte"
im Sinne des Gesetzes ausgehen läßt.
b) Weiter kommt eine Befreiung in Betracht, wenn die Durchführung der Vorschrift
im Einzelfall zu einer nichtgewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft
führen würde. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, daß diese
Voraussetzung vorliege, weil Sportfischerei auch Hege und Pflege des
Fischbestandes und des Lebensraumes Wasser bedeute. Damit sei die
ordnungsgemäße Fischerei ein Teil des Naturschutzes, weil sie selbst wesentliche
ökologische Aufgaben im Rahmen des Arten- und Gewässerschutzes erfülle. Dem
Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts läßt sich allerdings nicht entnehmen, zu
welcher nicht gewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft das Verbot,
auch im Herbst auf dem Baggerloch zu angeln, führt. Auch der Kläger hat dazu
nichts Konkretes dargelegt. Er hat zwar in allgemeinen Ausführungen darauf
hingewiesen, daß Angelverbote zu ungewollten Naturbeeinträchtigungen führen
könnten. So hat er ausgeführt, daß in fischereilich genutzten Teichen seltene und
äußerst empfindliche Pflanzen gefunden würden. Er hat aber selbst weder
dargelegt, daß dies im Baggerloch der Fall sei noch daß das Angelverbot im
Baggerloch Auswirkungen habe, die mit den Zielen der einstweiligen Sicherstellung
der teiche nicht vereinbar und deshalb ungewollt seien. Nach Nr. 2 des
Regenerationsplans ist das Kiesabbaugelände "geeignet, durch entsprechende
Ausbau- und Gestaltungsmaßnahmen zu einem Brut-, Rast- und Nahrungsbiotop
zahlreicher im Bestand bedrohter Vogelarten sowie zu einem biologisch und
ökologisch reichhaltigen Lebensraum für eine Vielzahl von Organismengruppen
entwickelt zu werden." Es ist nicht erkennbar, daß und in welcher Hinsicht das
Angelverbot zu einer nichtgewollten Beeinträchtigung der Natur und Landschaft,
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Angelverbot zu einer nichtgewollten Beeinträchtigung der Natur und Landschaft,
wie sie nach den Vorstellungen des Regenerationsplans entwickelt werden soll,
führen würde. Wenn das Angelverbot tatsächlich ungewollte
Naturbeeinträchtigungen zur Folge hätte, wäre es Sache des Klägers gewesen,
konkret darzulegen, um welche ungewollten Beeinträchtigungen es sich handelt.
Solange derartige Darlegungen fehlen, ist es nicht Aufgabe des Gerichts zu
ermitteln, ob und unter welchen Gesichtspunkten die Voraussetzungen für eine
Befreiung vorliegen könnten.
c) Überwiegende Gründe des Gemeinwohls, die eine Befreiung erfordern, sind
ebenfalls nicht ersichtlich.
Soweit Verbotsregelungen über das Maß dessen hinausgehen, was zur vorläufigen
Sicherstellung eines Gebietes notwendig ist, können sie allerdings wegen
Verstoßes gegen das Übermaßverbot rechtswidrig sein. Das hat der
Verwaltungsgerichtshof Baden- Württemberg in einem Verfahren (Urteil vom 7.
November 1991 - 5 S 3045/90 - NUR 1992 Seite 236) geprüft, auf das sich das
Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Gerichtsbescheid bezieht. Von der
Unverhältnismäßigkeit der Verbote in § 3 Nrn. 5 und 8 läßt sich jedoch nicht
ausgehen. Auenlandschaften kommt als Brut-, Rast- und Überwinterungsgelände
für Vögel eine allgemein bekannte Bedeutung zu. Wenn das sichergestellte Gebiet
zu einem Biotop entwickelt werden soll, das von der Vogelwelt in der genannten
Weise genutzt wird, dann sind die notwendigen Schutzmaßnahmen wie die Verbote
in § 3 der Sicherstellungsverordnung Voraussetzung für das gewünschte Ergebnis.
Es kommt also nicht darauf an, in welchem Umfang bedrohte Vogelarten
ursprünglich in dem unter Schutz gestellten Gebiet brüten, rasten oder
überwintern. Maßgeblich ist vielmehr, ob die einstweilige Sicherstellung sich auf ein
Gebiet bezieht, das sich durch planvolle Maßnahmen zu einem Naturschutzgebiet
entwickeln läßt (§ 18 Abs. 3 HENatG in der zur Zeit des Erlasses der
Sicherstellungsverordnung geltenden Fassung vom 19. September 1980). Dies
stellt auch der Kläger grundsätzlich ebensowenig in Frage wie die Eignung der
Verbote in § 3 der Sicherstellungsverordnung, durch die nachhaltige Störungen in
dem Gebiet verhindert werden sollen.
Der Kläger hat die Kosten beider Rechtszüge in vollem Umfang zu tragen, weil er
unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167
VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO in entsprechender Anwendung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 VwGO nicht
vorliegen.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.