Urteil des HessVGH, Az. 5 UE 3677/98

VGH Kassel: juristische person, stadt, hessen, satzung, architektur, studiengebühr, wissenschaft, verfassungskonforme auslegung, allgemeines verwaltungsrecht, studienordnung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
5. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
5 UE 3677/98
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Norm:
Art 59 Abs 1 S 1 Verf HE
(Studiengebühr - Verstoß gegen Prinzip der
Unterrichtsgeldfreiheit)
Tatbestand
Die Beteiligten streiten auch in der Berufungsinstanz über die Rechtmäßigkeit der
Heranziehung des Klägers zur Zahlung von Studiengebühren.
Die Beklagte, die Staatliche Hochschule ... -- ... schule -- in F, führte zum
Wintersemester 1995/96 den Aufbaustudiengang "Architektur (Konzeptionelles
Entwerfen)" ein. Die Studienordnung für diesen Studiengang datiert vom 11. Mai
1995. Die Erhebung einer Studiengebühr für diesen Studiengang in Höhe von
1.000,-- DM je Semester wurde am 4. Juli 1994 durch das Kuratorium und am 5. Juli
1994 in einer gemeinsamen Sitzung von Rat und Konvent der Beklagten
beschlossen und in § 12 der Studien-, Prüfungs- und Gebührenordnung der
Beklagten vom 24. September 1946 eingefügt.
Mit Bescheid vom 18. Juli 1995 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass er zum
Aufbaustudium "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" zugelassen sei und die
Semestergebühr 1.000,-- DM betrage. Sie sei vor der Einschreibung zu zahlen. Der
Kläger zahlte daraufhin für das Wintersemester 1995/96 die geforderten 1.000,--
DM. Für das Sommersemester 1996 zahlte er 500,-- DM und legte mit Schreiben
seiner Bevollmächtigten vom 19. Juni 1996 -- eingegangen bei der Beklagten am
21. Juni 1996 -- Widerspruch gegen die Heranziehung zu Studiengebühren von
1.000,-- DM pro Semester seit dem Wintersemester 1995/96 ein. Zur Begründung
führte er aus, die Beklagte sei zur Einführung von Studiengebühren nicht befugt.
Als staatliche Hochschule unterliege sie der Rechtsaufsicht des Landes Hessen.
Mit Schriftsatz vom 13. Dezember 1996 -- eingegangen beim Verwaltungsgericht
Frankfurt am Main am selben Tag -- hat der Kläger zunächst Untätigkeitsklage
erhoben und zur Begründung im Wesentlichen auf sein Vorbringen aus dem
Vorverfahren verwiesen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 1997 wies die Beklagte den Widerspruch
des Klägers im Wesentlichen mit der Begründung zurück, nach § 8 Abs. 1 Nr. 2
ihrer Satzung vom 11. Januar 1973 dürfe der Konvent die Hochschul- und
Prüfungsordnungen ändern und somit auch § 12 der Studien-, Prüfungs- und
Gebührenordnung. Diese Änderung bedürfe nicht der Zustimmung des
Ministeriums für Wissenschaft und Kunst. Weder in der Satzung von 1973 noch in
den einschlägigen Hochschulgesetzen sei eine solche Pflicht normiert. Die
Erhebung der Studiengebühr verstoße auch nicht gegen § 36a Hessisches
Hochschulgesetz -- HHG --, der generell Unterrichtsgeldfreiheit vorsehe. Da es
sich bei dem Aufbaustudiengang um ein weiterbildendes Studium handele, stehe
den Teilnehmern nach der Bestimmung des § 36a Abs. 2 HHG
Unterrichtsgeldfreiheit hierfür nicht zu. Die Bestimmung des § 36a Abs. 3 HHG, der
eine Erstattungspflicht des Landes gegenüber der Beklagten für den Verzicht auf
die Erhebung von Unterrichtsgeld normiere, greife nicht ein, da die Beklagte nicht
auf Unterrichtsgeld verzichte. Schließlich liege auch kein Verstoß gegen die
Hessische Verfassung vor, da nach ihrem Art. 59 zwar der Unterricht an
Hochschulen unentgeltlich sei, nicht jedoch "weiterbildende Studien".
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Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten in der Fassung des Schreibens vom 18. Juli 1995,
soweit eine Erhebung einer Studiengebühr verlangt wird, sowie den
Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 1997 aufzuheben und ihm, dem Kläger, die
bereits gezahlten Studiengebühren in Höhe von insgesamt 1.500,-- DM
zurückzuerstatten.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend zu ihren Ausführungen im Widerspruchsbescheid hat sie vorgetragen,
weder aus den Bestimmungen der §§ 27 und 28 Kunsthochschulgesetz -- KHG --
noch aus § 36a HHG sei eine Genehmigungspflicht für die Erhebung von
Studiengebühren zu entnehmen. Ihr, der Beklagten, stehe dementsprechend
bezüglich der Erhebung von Studiengebühren für Aufbaustudien eine
eigenständige Rechtssetzungsbefugnis zu.
Das Verwaltungsgericht hat mit Beschlüssen vom 7. Oktober 1997 und vom 7.
Januar 1998 das Land Hessen und die Stadt Frankfurt am Main zum Verfahren
beigeladen.
Das Land Hessen, der Beigeladene zu 1., hat die Ansicht vertreten, aus § 36a Abs.
3 HHG ergebe sich im Umkehrschluss, dass die Beklagte zwar Unterrichtsgeld
erheben könne. Voraussetzung hierfür sei jedoch, dass eine solche Regelung
durch die Rechtsaufsicht genehmigt und ordnungsgemäß veröffentlicht werde.
Beide Voraussetzungen seien nicht erfüllt.
Die Beigeladenen haben keine Anträge gestellt.
Nach Auskunft des Verwaltungsdirektors der Beklagten in der mündlichen
Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 11. Februar 1998 haben die
jeweiligen Studienbewerber das Schreiben über die Einschreibungsmodalitäten
erhalten, in dem unter anderem die Zahlung der Studiengebühr gefordert worden
sei. Weitere Festsetzungsbescheide habe es nicht gegeben.
Mit Urteil vom 11. Februar 1998 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der
Beklagten in der Fassung des Schreibens vom 18. Juli 1995 betreffend die
Festsetzung von Studiengebühren und deren Widerspruchsbescheid vom 31.
Januar 1997 aufgehoben, sowie die Beklagte verpflichtet, an den Kläger 1.500,--
DM zurückzuerstatten. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im
Wesentlichen ausgeführt, der Gebührenbescheid der Beklagten vom 18. Juli 1995
sei ohne Rechtsgrundlage ergangen. Die von der Beklagten in der gemeinsamen
Sitzung von Rat und Konvent am 5. Juli 1994 und durch das Kuratorium in der
Sitzung vom 4. Juli 1994 beschlossene Änderung des § 12 der Studien-, Prüfungs-
und Gebührenordnung vom 24. September 1946 sei unwirksam. Nach § 36a Abs.
1 HHG in der Fassung vom 28. März 1995 würden an den in § 2 Abs. 1 HHG
genannten Hochschulen des Landes keine Aufnahme- und Studiengebühren
erhoben. Zwar gehöre die Beklagte nicht zu diesen Hochschulen, der Grundsatz
der Unterrichtsgeldfreiheit gelte jedoch gemäß § 36a Abs. 1 HHG auch für die
Beklagte, was sich zum einen aus § 36a Abs. 3 HHG und zum anderen aus der
Entstehungsgeschichte der Gesamtnorm ergebe. Aus Abs. 3 lasse sich nicht
entnehmen, dass es der Beklagten freigestellt sei, Unterrichtsgeld zu erheben. Sie
werde nur deshalb nicht in § 36a Abs. 1 HHG genannt, weil sie keine Hochschule
des Landes sei, sondern gemäß § 1 Abs. 2 ihrer Satzung aus dem Jahr 1973 eine
selbständige Anstalt des Landes Hessen, die gemäß § 2 Abs. 2 KHG den Status
einer staatlich anerkannten Hochschule habe. Die Entstehungsgeschichte des §
36a HHG ergebe keine Anhaltspunkte dafür, dass mit dessen Einfügung durch §
188 Abs. 1 Hessisches Schulgesetz vom 17. Juni 1992 eine materielle Neuregelung
der Unterrichtsgeldfreiheit dergestalt habe vorgenommen werden sollen, dass es
der Entscheidung der Beklagten vorbehalten bleibe, ob und in welcher Höhe sie
Studiengebühren verlange und dafür auf den Erstattungsanspruch in Höhe von
75,-- DM für jeden eingeschriebenen Studenten pro Semester verzichte. Es könne
dahingestellt bleiben, ob es sich bei dem Studiengang der Beklagten "Architektur
(Konzeptionelles Entwerfen)" um ein weiterbildendes Studium im Sinne des § 36a
Abs. 2 HHG handele. Zum einen folge auch aus dieser Vorschrift, dass es der
Beklagten nicht freistehe, Studiengebühren zu verlangen. Zum anderen habe das
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Beklagten nicht freistehe, Studiengebühren zu verlangen. Zum anderen habe das
Ministerium für Wissenschaft und Kunst von der Möglichkeit, Studiengebühren für
Teilnehmer an weiterbildenden Studien zu verlangen, keinen Gebrauch gemacht.
Mit Beschluss vom 29. September 1998 (5 UZ 2996/98) hat der Senat die
Berufung der Beklagten auf ihren Antrag hin zugelassen.
Zur Begründung der Berufung trägt die Beklagte vor, der geänderte § 12 der
Studien-, Prüfungs- und Gebührenordnung trage ihren Anspruch. Sie sei nach § 8
Abs. 1 Nr. 2 bzw. § 10 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. d) ihrer Satzung berechtigt gewesen,
den Gebührentatbestand einzufügen. Dies ergebe sich aus dem seit 1946
bestehenden Recht, Bestimmungen über Studiengebühren zu erlassen. § 19 der
Satzung von 1946 ermächtige den Direktor zum Erlass der Studien-, Prüfungs-
und Gebührenordnung mit Zustimmung des Hessischen Staatsministeriums --
Minister für Kultus und Unterricht --. Demgemäß sei die Studien-, Prüfungs- und
Gebührenordnung am 24. September 1946 erlassen und am 18. August 1948
ordnungsgemäß genehmigt worden. Die Satzung von 1946 sei im Jahr 1959 durch
eine neue Satzung aufgehoben worden, die durch den Minister für Erziehung und
Volksbildung erlassen worden sei. In § 16 dieser Satzung werde die Befugnis des
Direktors der Beklagten normiert, nach Zustimmung des Ministers und des
Kuratoriums die Hochschul-, Studien- und Gebührenordnung zu erlassen. Der
Sonderstatus habe im Zuge der zunehmenden Verselbständigung zusätzlich zur
Übertragung des Satzungsrechts in § 33 KHG 1970 geführt. Dort sei festgelegt
worden, dass ihre Organisationsstruktur, die Rechte und Pflichten der an ihr tätigen
Hochschullehrer und sonstige Bediensteten und das Verfahren bei der Aufstellung
und Durchführung des Haushaltsplanes durch Satzung geregelt würden, die der
Genehmigung des Kultusministers und der Stadt F bedürften. Nach dieser
Bestimmung sei ihre gegenwärtige Satzung ergangen. Nach § 1 Abs. 2 dieser
Satzung sei sie, die Beklagte, eine Anstalt des öffentlichen Rechts. Sie sei nicht
zugleich eine staatliche Einrichtung wie die anderen Kunsthochschulen des Landes
Hessen. So unterliege die Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen
Bewerber als Studenten bei der Beklagten aufgenommen würden, ihrer eigenen
Rechtssetzungsbefugnis. Soweit diesen Ausführungen zur seit 1946
fortbestehenden Gebührenerhebungsbefugnis nicht gefolgt werde, so bestehe
diese jedenfalls in dem materiellen Rahmen, der den Hochschulen des Landes in §
1 Abs. 3 KHG bzw. in § 36a Abs. 2 HHG für weiterbildende Studien vorgegeben
worden sei. Der Studiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" sei trotz
der Bezeichnung als Aufbaustudiengang ein weiterbildendes Studium. Nach der
Studienordnung setze er wenigstens einen Fachhochschulabschluss voraus. Das
Studium werde zur wissenschaftlichen Vertiefung und Ergänzung berufspraktischer
Erfahrungen gemäß § 49 Abs. 1 HHG angeboten. Der Studiengang sei einer hohen
wissenschaftlichen Qualität verpflichtet, was auch daraus ersichtlich werde, dass
auf Gastprofessoren nicht verzichtet worden sei, obwohl damit Kosten von mehr
als 100.000,-- DM im Jahr hätten gespart werden können. Durch den Studiengang
werde zudem die berufspraktische Erfahrung ergänzt. Dies werde dadurch
deutlich, dass das Studium nach der Studienordnung mindestens einen
Fachhochschulabschluss voraussetze. Der Studiengang wende sich an Architekten
mit berufsqualifizierenden Abschlüssen von Universitäten, Technischen
Hochschulen und Fachhochschulen und gestatte diesen, ihre berufspraktischen
Erfahrungen zu ergänzen. Dem dienten auch die speziellen Inhalte des Studiums.
Auch das Verfahren zur Änderung des § 12 der Studien-, Prüfungs- und
Gebührenordnung sei eingehalten worden. Der Konvent und das Kuratorium
hätten die Änderung beschlossen, Genehmigungs-, Zustimmungs- oder sonstige
Erfordernisse verfahrensrechtlicher Art bestünden für die Einführung der
Studiengebühr für weiterbildende Studien nicht. Die Einführung der Gebühr habe
auch nicht der für Prüfungsordnungen nach § 28 Abs. 2 KHG erforderlichen
Genehmigung bedurft. Die Gebühr betreffe keine Prüfungen. Zudem benötige sie,
die Beklagte, als Anstalt öffentlichen Rechts mit Satzungsautonomie zur Erhebung
von Studiengebühren keine Genehmigung des Ministers für Wissenschaft und
Kunst. Auch § 34 KHG habe die Befugnis der Beklagten, Gebühren für
weiterbildende Studien zu erheben, nicht beschränkt. Sie gelte für die Beklagte
nicht, da insoweit in formeller Hinsicht gemäß § 2 Abs. 2 KHG auf sie lediglich der
6. Abschnitt des KHG (§§ 27 und 28) anzuwenden sei. Der Sonderstatus, der sich
zum einen in der Satzungsautonomie und zum anderen in der Finanzierung durch
die Stadt Frankfurt am Main, der Beigeladenen zu 2., dokumentiere, schließe die
Anwendung von Vorschriften, die für Kunsthochschulen des Landes gelten würden,
aus. Schließlich bedürfe sie im Gegensatz zu den Hochschulen des Landes durch
ihren Sonderstatus als Anstalt des öffentlichen Rechts mit Satzungsautonomie
auch keiner Rechtsverordnung des Ministers für Wissenschaft und Kunst nach §
auch keiner Rechtsverordnung des Ministers für Wissenschaft und Kunst nach §
36a Abs. 2 HHG zur Erhebung von Gebühren für weiterbildende Studien. Dies sei
vom Verwaltungsgericht verkannt worden. Auch sei die Einführung der Gebühr
ordnungsgemäß veröffentlicht worden. Gemäß der Regelung in § 10 Abs. 7 ihrer
Satzung habe sie die Protokolle der öffentlichen Sitzungen des Kuratoriums
hochschulöffentlich ausgehängt. Schließlich verstoße die Einführung der Gebühr
auch nicht gegen höherrangiges Recht. Entgegen der Ansicht des
Verwaltungsgerichts sprächen weder § 36a Abs. 1, noch Abs. 3 HHG gegen die
Einführung der Gebühr. § 36a Abs. 1 HHG sei weder auf die Beklagte, noch auf den
zu entscheidenden Sachverhalt anzuwenden. Diese Vorschrift nehme ausdrücklich
nur Bezug auf die in § 2 Abs. 1 HHG genannten Hochschulen des Landes. Sie, die
Beklagte, sei dort wegen ihres Sonderstatus als durch Vertrag gegründete Anstalt
des öffentlichen Rechts, für die die Stadt Frankfurt am Main die Finanzierung
übernommen habe, nicht genannt. Somit verpflichte die in § 36a Abs. 1 HHG
normierte Unterrichtsgeldfreiheit sie nicht. Des Weiteren betreffe § 36a Abs. 1
HHG lediglich Studenten, die noch keinen Hochschulabschluss besäßen. Dies
ergebe sich im Umkehrschluss aus § 36a Abs. 2 Satz 1 HHG, nach dem
Gasthörern und Teilnehmern an weiterbildenden Studien keine
Unterrichtsgeldfreiheit zustehe. § 36a Abs. 3 HHG regele die Folge des Verzichts
auf Unterrichtsgeld, nämlich die Erstattungspflicht des Landes. Da ihr, der
Beklagten, bereits seit 1946 die Befugnis zur Erhebung von Studiengebühren
zustehe, habe das Gesetz über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit vom 26.
Januar 1992 diese Befugnis nicht eingeschränkt. Sie sei nach § 7 in Verbindung mit
§ 2 Abs. 2 KHG 1978 nicht als Hochschule des Landes bezeichnet worden.
Vielmehr habe für sie in § 8 des Gesetzes über die Unterrichts- und
Lernmittelfreiheit -- GULE -- eine Sonderregelung bestanden, nach der das Land
Unterrichtsgeld erstattet habe. In der Fassung des Gesetzes vom 18. Dezember
1989 sei klargestellt worden, dass für weiterbildende Studien eine
Unterrichtsgeldfreiheit nicht bestehe. Angesichts dieser rechtlichen Ausgangslage
hätte es einer eindeutigen Aussage des Gesetzgebers bedurft, um die Befugnis
der Beklagten zur Gebührenerhebung einzuschränken. Dem Verwaltungsgericht
könne nicht gefolgt werden, dass einziges Motiv für die Einfügung des § 36a HHG
gewesen sei, durch Aufhebung des Gesetzes über Unterrichtsgeld- und
Lernmittelfreiheit eine bessere Überschaubarkeit zu erreichen. Dies erkläre
nämlich nicht, warum der erste Gesetzentwurf für § 36a Abs. 3 HHG, der lediglich
die Erstattung von Unterrichtsgeld für den "Ausgleich des Ausfalls" regelte, in die
endgültige Formulierung, wonach "für den Verzicht" Unterrichtsgeld erstattet
werde, geändert worden sei. Letztlich liege auch kein Verstoß gegen Art. 59 der
Verfassung des Landes Hessen -- HV -- vor. Danach sei der Unterricht an
Hochschulen unentgeltlich. Weiterbildende Studien würden davon nicht erfasst, wie
sich aus § 36a Abs. 2 HHG ergebe. Die Zulassung zu dem Aufbaustudiengang
"Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)", der ein weiterbildendes Studium sei,
falle somit nicht unter den Schutzbereich des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV. Dass der
Gesetzgeber, auch ohne dies ausdrücklich festzustellen, stets von einem Recht
der Beklagten zur Erhebung von Studiengebühren ausgegangen sei, werde
nochmals durch die inzwischen erlassene Neufassung des Hessischen
Hochschulgesetzes vom 3. November 1998 bestätigt. Dort werde in § 112 HHG,
der die Rechtsstellung der Beklagten und die auf sie anwendbaren Vorschriften des
Gesetzes festlege, gerade nicht auf die in § 67 geregelte Gebührenfreiheit
verwiesen. Diese Regelungsstruktur bringe den Sonderstatus der Beklagten
deutlich zum Ausdruck. Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheides
beständen auch nicht im Hinblick auf die im Berufungsverfahren erstmalig
angegriffene Höhe der erhobenen Gebühr. Die mit 1.000,-- DM festgesetzte
Semestergebühr vermöge den mit der Einführung des Angebots des
Studiengangs angefallenen erheblichen Kostenaufwand nicht einmal annähernd zu
decken. Allein die Verpflichtung geeigneter Gastprofessoren verursache jährliche
Mehrkosten von mehr als 100.000,-- DM. Insgesamt beliefen sich die von der
Hochschule aufzubringenden Mehrkosten im Sach- und Personalbereich auf ca.
180.000,-- bis 200.000,-- DM im Jahr. Die Festsetzung kostendeckender Gebühren
sei im Rahmen der Beratungen aus sozialen Gründen zu keinem Zeitpunkt in
Betracht gezogen worden. Auf der Grundlage des mit 1.000,-- DM angesetzten
Betrages gingen bei einer Zahl von durchschnittlich 25 zugelassenen Studenten
pro Semester jährlich 50.000,-- DM an Gebühren ein. Die für das Studienangebot
jährlich anfallenden Gesamtkosten würden damit lediglich zu etwa 15 bis 20%
abgedeckt. Da der streitgegenständliche Gebührenbescheid voll umfänglich
rechtmäßig sei, stehe dem Kläger kein Anspruch auf Rückerstattung der auf den
Bescheid hin geleisteten Semestergebühr für das Wintersemester 1995 zu. Auch
ein Anspruch auf Erstattung der für die nachfolgenden Semester aufgrund
späterer Gebührenbescheide geleisteten Semestergebühren scheide aus. Einer
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späterer Gebührenbescheide geleisteten Semestergebühren scheide aus. Einer
Rückforderung der Gebühren für das Sommersemester 1996, das Wintersemester
1996/97 und das Sommersemester 1997 stehe bereits die Bestandskraft der
diesen Leistungen zugrunde liegenden Gebührenbescheide entgegen. Zwar seien
keine neuen ausdrücklichen Festsetzungsbescheide erlassen worden, solche seien
jedoch in der öffentlich ausgehängten Aufforderung zur Rückmeldung, zumindest
aber in der Rückmeldung selbst zu sehen, die die Zahlung der Semestergebühren
voraussetze. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main sei bereits
deshalb fehlerhaft, weil der zugrunde liegende Gebührenbescheid für das
Sommersemester 1996 nicht Gegenstand der Anfechtungsklage sei. Das
Verwaltungsgericht verkenne, dass sich der von ihm angenommene
Folgenbeseitigungsanspruch gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO gar nicht auf die für
das Sommersemester 1996 gezahlten Semestergebühren erstrecken könne.
Zinsforderungen seien unbegründet. Für öffentlich-rechtliche Zahlungsansprüche
bestehe grundsätzlich keine Verzinsungspflicht. Verzugszinsen könnten nur
ausnahmsweise dann geltend gemacht werden, wenn sie im Gesetz oder in einem
zugrunde liegenden Vertrag ausdrücklich vorgesehen seien.
Die Beklagte beantragt,
unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts
Frankfurt a.M. die Klage einschließlich der im Berufungsverfahren vorgenommenen
Klageerweiterung abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen und die Beklagte zu verpflichten, an den Kläger
weitere 2.000,-- DM nebst 4% Zinsen ab Rechtshängigkeit sowie 4% Zinsen auf
den durch das angefochtene Urteil zugesprochenen Erstattungsbetrag von 1.500,-
- DM ab dessen Rechtshängigkeit zu zahlen.
Zur Begründung trägt er vor, auch die umfangreiche Berufungsbegründung
ändere nichts an der Feststellung, dass in § 8 GULE geregelt gewesen sei, dass die
Beklagte zum Ausgleich des Ausfalls an Unterrichtsgeld 75% der in den
Gebührenordnungen festgesetzten Beträge vom Land erstattet erhalte. Danach
habe für die Beklagte bis zum 18. Juni 1992 -- dem Tag des Inkrafttretens des §
36a HHG, der das Gesetz über die Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit ersetzt
habe -- keine Befugnis zur Erhebung von Studiengebühren bestanden, da
andernfalls eine Regelung zur anteiligen Erstattung entsprechender
Einnahmeausfälle keinen Sinn mache. Die Änderung der gesetzlichen Regelung --
oder eine spätere gesetzliche Regelung -- hätte der Beklagten daher die ihr 1992
nicht zustehende Befugnis zur Erhebung von Studiengebühren nachträglich
einräumen müssen. Dies sei jedoch nicht erfolgt. Keinesfalls könne aus dem
Wechsel des Begriffs "zum Ausgleich des Ausfalls" in der Begründung zu § 36a
Abs. 3 HHG positiv auf die Existenz eines Rechts zur Erhebung von Unterrichtsgeld
zeitlich nach der entsprechenden Regelung des Gesetzes über die Unterrichtsgeld-
und Lernmittelfreiheit geschlossen werden. Die Beklagte habe daher die vom
Kläger gezahlten Beträge insgesamt zu erstatten und sie ab Rechtshängigkeit zu
verzinsen. Vorsorglich werde auch geltend gemacht, dass die von der Beklagten
erhobene Studiengebühr von 1.000,-- DM pro Semester der Höhe nach den
rechtlichen Anforderungen nicht genüge.
Der Beigeladene zu 1. beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Das Land habe in der Vergangenheit die Auffassung vertreten, die Beklagte habe
das Recht, Studiengebühren zu erheben, wenn sie auf die in § 36a Abs. 3 HHG
vorgesehene Bezuschussung verzichte. Aus diesem Grund hätten die Vertreter
des Landes im Kuratorium der Beklagten der Satzungsänderung zugestimmt. Das
Verwaltungsgericht habe sich dieser Auffassung jedoch nicht angeschlossen.
Die Beklagte sei der Auffassung, dass es sich bei dem Aufbaustudiengang
"Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" um ein Weiterbildungsangebot im Sinne
des § 49 HHG handele, für das das Verbot der Erhebung von Studiengebühren
nicht gelte. Aus § 1 der Prüfungsordnung für den Studiengang Architektur ergebe
sich, dass der Ausbildungszweck inhaltlich den Voraussetzungen des § 48 HHG,
nicht jedoch denen des § 49 HHG entspreche. Auch aus den Studienzielen und
den Zugangsvoraussetzungen ergebe sich, dass es sich hier um einen
Aufbaustudiengang und nicht um ein Weiterbildungsangebot handele. Aber auch
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Aufbaustudiengang und nicht um ein Weiterbildungsangebot handele. Aber auch
dann, wenn das Gericht diesen Ausführungen nicht folgen sollte, sei zu beachten,
dass der Beschluss der Gremien der Beklagten über die Satzungsänderung nicht
wirksam geworden sei, weil die Satzungsänderung nicht genehmigt worden sei.
Nach § 27 KHG bedürfe die Satzung (gleiches gelte für die Änderung der Satzung)
der Genehmigung des Ministers für Wissenschaft und Kunst. Der Antrag der
Beklagten auf Genehmigung der Gebührenregelung datiere vom 4. März 1998. Er
sei erst auf Drängen des Landes gestellt worden. Die Bescheidung des Antrages
sei nach der Entscheidung der ersten Instanz zunächst zurückgestellt worden.
Selbst wenn er genehmigt worden wäre, hätte die Gebührenregelung erst mit der
danach erfolgten Veröffentlichung in Kraft treten können.
Die Beigeladene zu 2. hat keinen Antrag gestellt, aber ausgeführt, das
Verwaltungsgericht habe sich zum Status der Beklagten widersprüchlich geäußert.
Einmal werde diese als "selbständige Anstalt des Landes" bezeichnet, die jedoch
"von der beigeladenen Stadt Frankfurt a.M. getragen" werde. Träger einer Anstalt
des Landes könne jedoch nur das Land selbst und keine andere juristische Person
sein. Die Beklagte befinde sich nach wie vor in der Trägerschaft des Landes, wozu
auf das in das Verfahren eingeführte Rechtsgutachten des Prof. Dr. Hans Meyer
verwiesen werde. Zwar habe das Hessische Ministerium für Wissenschaft und
Kunst mit Schreiben vom 29. März 1996 dem Rektor der Beklagten lapidar
mitgeteilt, dass es die Deduktionen des Gutachtens bezüglich der Trägerschaft
nicht teile. Eine inhaltliche Auseinandersetzung liege jedoch nicht vor. Insofern
werde auch geltend gemacht, dass eine Übertragung der Trägerschaft der
Beklagten vom Land Hessen auf die Stadt Frankfurt a.M. deshalb nicht habe
erfolgen können, weil die Regelungen der §§ 2 Abs. 2, 27 KHG 1978 insgesamt
gesehen gegen das im Rechtsstaatsprinzip begründete Gebot der Normenklarheit
verstießen. Zu den gewährleisteten Bestandteilen des Selbstverwaltungsrechts
zähle auch die kommunale Organisationshoheit/-gewalt. Dazu zähle auch die
Einrichtung von rechtlich selbständigen oder unselbständigen kommunalen
Eigenbetrieben, Anstalten, Körperschaften und Stiftungen. Eine Übertragung der
Trägerschaft der rechtlich selbständigen Anstalt Städelschule vom Land Hessen
auf die Stadt Frankfurt a.M. würde somit einen Eingriff in deren kommunale
Organisationshoheit darstellen und hätte wegen des Gebotes der Normenklarheit
zumindest eindeutig im Gesetz formuliert werden müssen. Es sei daher nach wie
vor davon auszugehen, dass die Beklagte eine selbständige öffentlich-rechtliche
Anstalt des Landes Hessen sei, zu deren Finanzierung das Land verpflichtet sei.
Durch Vertrag aus dem Jahr 1946 habe die Stadt Frankfurt a.M. eine
Finanzierungsverpflichtung übernommen, ohne dass die Beklagte aus dem
Vertrag unmittelbar berechtigt sei. Die Verpflichtung sei also nicht mit befreiender
Wirkung auf die Stadt übergegangen.
Im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (2 Bände) sowie der
Widerspruchsakte der Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
Die vom Senat zugelassene Berufung der Beklagten ist auch im Übrigen zulässig,
aber nicht begründet.
Die Klage ist zu Recht als Anfechtungsklage gemäß § 42
Verwaltungsgerichtsordnung -- VwGO -- auf Aufhebung des Bescheides der
Beklagten vom 18. Juli 1995 in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 31.
Januar 1997 insoweit gerichtet, als darin eine Semestergebühr von 1.000,-- DM
festgesetzt wird. Zwar ist das Schreiben vom 18. Juli 1995, mit dem der Kläger
zum Aufbaustudium "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" zugelassen wurde,
nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, enthält aber mit der
Zulassungsentscheidung sowie der damit vorhandenen Festsetzung der
Studiengebühr eine Regelung gegenüber dem Kläger. Von ihrem Inhalt her bezog
sich diese Festsetzung der Semestergebühren vom Empfängerhorizont des
betroffenen Studenten aus betrachtet auf das gesamte Studium, d.h. es handelte
sich insofern um eine Festsetzung der Gebühr dem Grunde nach. Das Verständnis
des Klägers zeigt sich auch daran, dass sein Widerspruch generell gegen die
Beanspruchung von Studiengebühren in Höhe von 1.000,-- DM pro Semester als
Voraussetzung für die Einschreibung bzw. Rückmeldung gerichtet war. Etwas
anderes ergibt sich auch nicht aus dem Widerspruchsbescheid der Beklagten, mit
dem sie den Widerspruch des Klägers insgesamt als unbegründet zurückgewiesen
und über die Rechtmäßigkeit der Festsetzung der Studiengebühr als
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und über die Rechtmäßigkeit der Festsetzung der Studiengebühr als
Voraussetzung für die Einschreibung und für die Rückmeldung entschieden hat,
bezogen auf die Rückmeldung hinsichtlich der bis dahin absolvierten Semester
(B1. 1, 4 des Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 1997).
Der Zulässigkeit der -- zuerst als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO erhobenen -
- Anfechtungsklage steht auch keine eventuelle Bestandskraft des Bescheides
vom 18. Juli 1995 entgegen. Da dieser nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung
versehen war, lief die regelmäßige Widerspruchsfrist von einem Monat gemäß § 70
Abs. 1 VwGO nicht, sondern es bestand gemäß § 70 Abs. 2 in Verbindung mit § 58
Abs. 2 VwGO die Möglichkeit, den Widerspruch binnen Jahresfrist einzulegen. Diese
Frist hat der Kläger mit dem am 21. Juni 1996 bei der Beklagten eingegangenen
Widerspruchsschreiben gewahrt.
Das vom Kläger mit der Anfechtungsklage verbundene Begehren auf Rückzahlung
der gezahlten Studiengebühren kann gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO mit der
Anfechtungsklage als Folgenbeseitigungsanspruch verbunden werden. Soweit die
Beklagte in der Berufungsinstanz vorgetragen hat, insoweit stehe der
Rückforderung der Gebühren für alle dem Wintersemester 1995/96 folgenden
Semester die Bestandskraft gesonderter Festsetzungsbescheide entgegen, folgt
der Senat dieser Sichtweise nicht. Eine Gebührenfestsetzung für das einzelne
Semester durch gesonderten Bescheid kann dabei weder in dem von der
Beklagten vorgenommenen Aushang mit der Aufforderung zur Rückmeldung an
die Studenten unter Hinweis auf die Semestergebühr gesehen werden, noch in der
einzelnen Rückmeldung. Hätte die Beklagte eine gesonderte Grundlage für die
einzelnen Semestergebühren setzen wollen, hätte sie dies eindeutig gegenüber
den betroffenen Studenten durch einen entsprechenden Bescheid erkennen
lassen müssen. Aus der Sicht der Studenten des Aufbaustudiengangs "Architektur
(Konzeptionelles Entwerfen)" mussten diese nicht von einer gesondert
anzufechtenden Festsetzung ausgehen. Eventuelle Unklarheiten müssen insofern
-- schon aus Gründen der Möglichkeit eines effektiven Rechtsschutzes für den
Betroffenen -- zu Lasten der Beklagten gehen.
Die Klage des Klägers ist vom Verwaltungsgericht auch zu Recht als begründet
angesehen worden.
Die Beklagte stützt ihre Forderung der Studiengebühr auf die von ihren Gremien
mit Beschlüssen vom 4. und 5. Juli 1994 beschlossene und in § 12 der Studien-,
Prüfungs- und Gebührenordnung vom 24. September 1946 eingefügte
Gebührenregelung für den Studiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)".
Diese Gebührenregelung widerspricht jedoch höherrangigem Recht, und zwar der
in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 Hessische Verfassung -- HV -- festgeschriebenen
Unterrichtsgeldfreiheit. Nach dieser Landesverfassungsnorm ist der Unterricht an
allen öffentlichen Grund-, Mittel-, höheren und Hochschulen unentgeltlich. Dabei
handelt es sich nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des
Landes Hessen (Urteile vom 8.7.1949 -- P.St. 22 --, StAnz 1949, 348, vom
11.5.1956 -- P.St. 191 --, StAnz 1956, 552 und vom 13.7.1956 -- P.St. 204 --,
StAnz 1956, 780) nicht nur um einen Programmsatz, sondern um unmittelbar
geltendes Recht, ohne dass deswegen die Regelungskompetenz des einfachen
Gesetzgebers ausgeschlossen wäre (StGH, Urteil vom 1.12.1976 -- P.St. 812 --,
ESVGH 27, 30).
Die Beklagte ist eine "öffentliche Hochschule" im Sinne des Art. 59 Abs. 1 Satz 1
HV. "Öffentlich" im Sinne dieser Vorschrift bedeutet, dass Träger der Schule bzw.
Hochschule das Land, eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband oder auch der
Landeswohlfahrtsverband ist (vgl. die Definition für die Schulen: § 178 Abs. 2
Hessisches Schulgesetz -- HSchG -- vom 17.6.1992, GVBl. I S. 233; ebenso:
Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand: April 1991, Art. 56 Anm. 7).
Die ursprünglich auf einer Stiftung des Namensgebers beruhende Beklagte wurde
mit Vertrag vom 9. Mai 1942 zwischen der Stadt Frankfurt a.M., der Beigeladenen
zu 2., und dem damaligen Preußischen Staat und durch Erlass des Reichsministers
für Wissenschaft, Erziehung und Volksbildung vom selben Tag als juristische
Person des öffentlichen Rechts mit der Bezeichnung "Staatliche Hochschule ... (...
schule) Frankfurt a.M." errichtet, wobei die Unterhaltung der Stadt Frankfurt a.M.
oblag. Mit Vertrag zwischen dem Land Gross-Hessen und der Stadt Frankfurt a.M.
vom 16./19. September 1946 und der Satzung vom 19. September 1946 wurde
die Beklagte als Anstalt des Landes Gross-Hessen, juristische Person des
öffentlichen Rechts, fortgeführt unter Beibehaltung der Unterhaltsverpflichtung der
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öffentlichen Rechts, fortgeführt unter Beibehaltung der Unterhaltsverpflichtung der
Stadt Frankfurt a.M.. Mit Erlass des Hessischen Ministers für Erziehung und
Volksbildung vom 4. März 1959 wurde der Beklagten eine neue Satzung gegeben.
In deren § 2 wurde sie als eine Staatliche Kunsthochschule des Landes Hessen und
selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts bezeichnet. Nach § 33 Abs. 1 des
Kunsthochschulgesetzes vom 15. Juli 1970 (GVBl. I S. 431) blieben die Befugnis der
Stadt Frankfurt a.M., die Beklagte zu unterhalten, und deren Status unberührt.
Entsprechend wird in der Satzung der Beklagten aus dem Jahr 1973 -- mit dem
Genehmigungsvermerk des Hessischen Kultusministers veröffentlicht am 31.
Oktober 1975 (ABl. 1975, 617) -- die Beklagte weiterhin als rechtsfähige Anstalt
des öffentlichen Rechts bezeichnet. In § 27 des Kunsthochschulgesetzes vom 6.
Juni 1978 -- KHG Fassung: 1978 -- (GVBl. I S. 371, neu bekanntgemacht in der
Fassung vom 28.3.1995, GVBl. I S. 349), der zur Zeit gültigen Bestimmung, ist die
Regelung des § 33 Abs. 1 KHG Fassung: 1970 beibehalten worden. Zusätzlich ist in
§ 2 des Gesetzes, der in Abs. 1 die Kunsthochschulen des Landes anführt, in Abs.
2 die Beklagte als staatlich anerkannte Kunsthochschule genannt. Dabei ging der
Gesetzgeber davon aus, dass die Beklagte sich nur durch die Trägerschaft der
Beigeladenen zu 2., der Stadt Frankfurt a.M., von den in § 2 Abs. 1 KHG Fassung:
1978 genannten Kunsthochschulen des Landes unterscheide (vgl. LT-Drucks.
8/5752, S. 21 zu § 29, im Gesetz später § 27). Zusätzlich ist in § 29 KHG Fassung:
1978 die ausdrückliche Bestimmung enthalten, dass Verträge, die das Land mit
öffentlichrechtlichen Körperschaften über die Aufbringung des Finanzbedarfs einer
Kunsthochschule geschlossen hat oder schließen wird, unberührt bleiben. Während
des Gesetzgebungsverfahrens -- und auch später -- bestanden zwischen dem
beigeladenen Land und der Stadt Frankfurt a.M., der Beigeladenen zu 2.,
unterschiedliche Auffassungen über die Trägerschaft für die Beklagte.
Bemühungen der Stadt um eine für sie günstigere finanzielle Regelung scheiterten
jedoch (vgl. die Ausführungen im "Rechtsgutachten zum Rechtsstatus der
Staatlichen Hochschule ... in Frankfurt a.M. -- ... schule --" von Prof. Dr. Hans
Meyer, bei den Gerichtsakten, S. 54 ff.).
Aus dieser Darstellung der Entwicklung ergibt sich, dass die Beklagte heute die
Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts besitzt, d.h. eines nicht
verbandsmäßig organisierten rechtsfähigen Verwaltungsträgers zur dauerhaften
Verfolgung eines bestimmten Verwaltungszwecks des Anstaltsträgers (vgl. Rudolf
in: Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl., § 52 Rdnr. 15 ff.). Als solche
ist sie im Jahr 1942 geschaffen und anerkannt worden und diese Rechtsform ist
auch in der Folgezeit in den ministeriell erlassenen Satzungen der Jahre 1949 und
1959 und den Verträgen zwischen dem Land Hessen und der Stadt Frankfurt a.M.
beibehalten worden. § 27 KHG Fassung: 1978 lässt diesen Status ausdrücklich
unberührt. Die Unterhaltung der Beklagten obliegt nach den vertraglichen
Grundlagen der beigeladenen Stadt Frankfurt a.M.. Auch diese Befugnis lässt § 27
KHG Fassung: 1978 ausdrücklich unberührt. Diese Unterhaltspflicht spricht für eine
Trägerschaft der Stadt Frankfurt a.M. für die Beklagte, während für die Auffassung,
dass das Land Hessen Träger ist, sprechen könnte, dass die Errichtung der
Beklagten als rechtsfähige Anstalt letztlich auf staatlichen Akten beruhte, und eine
Anstalt grundsätzlich durch den Anstaltsträger errichtet wird. Diese Frage kann
jedoch offen bleiben, da -- gleich, ob man als Träger der Beklagten die beigeladene
Stadt Frankfurt a.M. oder das beigeladene Land Hessen ansehen will -- dies an
ihrem Charakter als "öffentliche Hochschule" nichts ändert, da dafür sowohl die
Trägerschaft durch das Land als auch durch eine Gemeinde die Grundlage
bedeutet.
Wie bereits oben dargelegt, handelt es sich bei der Garantie der
Unterrichtsgeldfreiheit in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV um unmittelbar geltendes
Recht. Dies schließt nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des Landes
Hessen jedoch nicht die Regelungskompetenz des einfachen Gesetzgebers aus.
Dieser muss, da er sich in dem grundrechtsgeschützten Raum bewegt, die
Bedeutung des Grundrechts in der sozialen Ordnung zum Ausgangspunkt seiner
Regelung nehmen, weil die Grundrechte unabänderlich sind und den Gesetzgeber
unmittelbar binden (Art. 26 HV), wobei sich aus dem Grundrecht die inhaltliche
Begrenzung des Gesetzgebungsermessens ergibt (StGH, Urteil vom 1.12.1976,
a.a.O., S. 34). Eine derartige inhaltliche Bestimmung des Grundrechts auf
Unterrichtsgeldfreiheit an öffentlichen Schulen und Hochschulen hatte der
Gesetzgeber ursprünglich im mehrfach geänderten Gesetz über Unterrichtsgeld-
und Lernmittelfreiheit getroffen (vgl. dazu etwa: Hess. VGH, Urteile vom 8.6.1989 -
- 6 UE 2608/86 -- und vom 8.3.1990 -- 6 UE 1082/87 --, DÖV 1991, 1031). Im Zuge
der Neufassung des Hessischen Schulgesetzes -- HSchG -- wurde die gesetzliche
Regelung in die jeweiligen Fachgesetze übernommen (vgl. nunmehr § 3 Abs.9
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Regelung in die jeweiligen Fachgesetze übernommen (vgl. nunmehr § 3 Abs.9
HSchG für öffentliche Schulen). § 188 Abs. 1 HSchG vom 17. Juni 1992 fügte dabei
für die Hochschulen die Bestimmung des § 36a in das Hessische Hochschulgesetz
vom 6. Juni 1978 (GVBl. I S. 319, maßgeblich in der Fassung der Bekanntmachung
vom 28.3.1995, GVBl. I S.294) -- HHG a.F. -- ein. Diese Norm ist für den Zeitpunkt
des Erlasses der hier streitigen Gebührenregelung in § 12 StPrGebO maßgeblich
(vgl. zur heutigen Gesetzeslage hinsichtlich der Gebührenfreiheit § 67 und speziell
zur Beklagten § 112 HHG vom 3.11.1998, GVBl. I S. 431).
In § 36a Abs. 1 HHG a.F. bestimmte der Gesetzgeber die Unterrichtsgeldfreiheit
inhaltlich für die in § 2 Abs. 1 HHG a.F. genannten Hochschulen des Landes
bezogen auf Aufnahme- und Studiengebühren, liess jedoch die Erhebung von
Prüfungs- und Promotionsgebühren zu. Bei dieser Norm handelte es sich nicht um
eine normative Begründung der Unterrichtsgeldfreiheit an Hochschulen, sondern
vielmehr um die genaue inhaltliche Bestimmung dieses bereits in Art. 59 Abs. 1
Satz 1 HV niedergelegten Rechts. Insofern kann offen bleiben, ob der Gesetzgeber
hierbei die Beklagte in § 36a Abs. 1 HHG a.F. bewusst ausgenommen hat und ob
sich aus § 36a Abs. 3 HHG a.F., der der Beklagten "für den Verzicht auf die
Erhebung von Unterrichtsgeld" einen Erstattungsanspruch von 75,-- DM für jeden
jeweils am 15. Mai und am 15. November eingeschriebenen Studenten zusprach,
ergibt, dass er davon ausging, für die Beklagte gelte die Unterrichtsgeldfreiheit des
Absatzes 1 ebenfalls, wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat. Da die
Beklagte -- wie oben dargelegt -- eine "öffentliche Hochschule" im Sinne von Art.
59 Abs. 1 Satz 1 HV ist, gilt für sie dieser Grundsatz bereits kraft unmittelbar
geltenden Verfassungsrechts. Dem entspricht auch die Entwicklung der
gesetzlichen Norm vor Schaffung des § 36a HHG a.F.. So war in § 1 Abs. 1 in
Verbindung mit Abs. 2 Nr. 3 der Verordnung über Unterrichtsgeldfreiheit und
Erziehungsbeihilfen vom 13. August 1950 (GVBl. S. 157) zum damaligen Gesetz
über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit vom 16. Februar 1949 (GVBl. S. 18)
die Beklagte ausdrücklich als öffentliche Kunsthochschule im Sinne von Art. 59
Abs. 1 Satz 1 HV mit Unterrichtsgeldfreiheit benannt. Der Ausgleich des Ausfalls
an Unterrichtsgeld in Höhe von 75% der in den Gebührenordnungen
festgeschriebenen Beträge durch das Land war bereits in § 9 des Gesetzes über
Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom 28. Juni 1961
(GVBl. S. 100) -- GULE -- enthalten, allerdings nicht nur für die Beklagte, sondern
auch für weitere Hochschulen und Akademien, unter anderem auch für die Johann-
Wolfgang-Goethe-Universität in Frankfurt a.M.. Nachdem in § 10 des Gesetzes
vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 114) die Zahl der erstattungsberechtigten
Hochschulen bereits auf zwei reduziert worden war, war in der Fassung des
Gesetzes über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit in der Fassung vom 26.
Januar 1982 (GVBl. I S. 49) in § 8 nur noch die Beklagte als erstattungsberechtigt
für den Ausfall an Unterrichtsgeld aufgeführt. Die öffentlichen Hochschulen waren
in der Fassung des Gesetzes nicht differenziert. Diese Regelung wurde dann im
Zuge der Vereinheitlichung des Hessischen Schulrechts und der Übernahme der
Regelung der Unterrichtsgeldfreiheit für Schulen in § 3 Abs. 9 des Hessischen
Schulgesetzes vom 17. Juni 1992 durch § 188 Abs. 1 HSchG für die Hochschulen
gesondert als § 36a in das Hessische Hochschulgesetz eingefügt. Dafür, dass mit
dieser Einfügung keine inhaltliche Änderung der vorherigen Regelung durch den
Gesetzgeber beabsichtigt war, spricht die lapidare Gesetzesbegründung (LT-
Drucks. 13/858), die allein Vereinfachungsgründe bezogen auf die
Zusammenfassung der Schulgesetze anführt. Darauf hat das Verwaltungsgericht
bereits hingewiesen. Etwas anderes folgt auch nicht -- entgegen der Ansicht der
Beklagten -- aus der während des Gesetzgebungsverfahrens vorgenommenen
Umformulierung des § 36a Abs. 3 HHG a.F., bei der aufgrund eines, mehrere
verschiedene Bestimmungen betreffenden Änderungsantrags der Fraktionen der
SPD und der GRÜNEN aus der ursprünglichen -- mit § 8 GULE übereinstimmenden
-- Formulierung "für den Ausgleich" die endgültige Fassung "für den Verzicht"
wurde (LT-Drucks. 13/1995, S. 30). Gründe für diese Änderung finden sich in den
Gesetzgebungsmaterialien nicht. Die Auffassung der Beklagten, dies solle für sie
ein Wahlrecht begründen, ob sie Studiengebühren erhebe oder darauf "verzichte"
und Unterrichtsgeldfreiheit gewähre, um dafür die Erstattung durch das Land in
Anspruch zu nehmen, überzeugt jedoch nicht. Ein solches Wahlrecht wäre nämlich
-- abgesehen davon, dass es ein nicht erklärbarer Bruch mit der oben
dargestellten Entwicklung der Norm wäre -- unvereinbar mit der kraft Verfassung
auch für die Beklagte geltenden Unterrichtsgeldfreiheit. Eine verfassungskonforme
Auslegung kann also nur ergeben, dass die Beklagte dem Gebot der
Unterrichtsgeldfreiheit unterliegt, als Leistung des Landes aber -- zusätzlich zu der
Unterhaltung durch die Stadt Frankfurt a.M. -- den Erstattungsanspruch des § 36a
Abs. 3 HHG a.F. gegenüber dem Land erhalten sollte.
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Entgegen der Ansicht der Beklagten lässt sich die streitige Gebührenregelung
auch nicht auf § 36a Abs. 2 HHG a.F. stützen. Diese Norm bestimmte die
Unterrichtsgeldfreiheit inhaltlich dahingehend, dass sie Gasthörern und
Teilnehmern an weiterbildenden Studien nicht zustehe. Der Minister für
Wissenschaft und Kunst wurde ermächtigt, durch Rechtsverordnung
Studiengebühren für Gasthörer und Teilnehmer an weiterbildenden Studien
festzusetzen. Gegen diese Regelung bestehen im Hinblick auf Art. 59 Abs. 1 Satz
1 HV keine Bedenken, da nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des
Landes Hessen (Urteil vom 1.12.1976, a.a.O., S. 36 f.) diese Norm einer
inhaltlichen Bestimmung, die die Unterrichtsgeldfreiheit grundsätzlich auf ein
Studium reduziert, nicht entgegensteht. Zurück ging § 36a Abs. 3 HHG a.F. auf
den im Wortlaut übereinstimmenden durch das Änderungsgesetz vom 18.
Dezember 1989 (GVBl. I S. 496) in das Gesetz über Unterrichtsgeld- und
Lernmittelfreiheit eingefügten § 1 Abs. 3 GULE. Nach der Begründung des
damaligen Gesetzesvorhabens sollte mit dieser Bestimmung neben der
Beibehaltung der Studiengebühren für Gasthörer klargestellt werden, dass für
weiterbildende Studienangebote im Sinne des § 49 HHG a.F. ebenfalls keine
Studiengeldfreiheit bestehe, da Adressaten dieser Ausbildungsangebote in erster
Linie Berufstätige seien, die in der Lage seien, einen Finanzierungsbeitrag zu den
entstehenden Kosten zu leisten (LT-Drucks. 12/4964, S. 4). Eine entsprechende
Gebührenregelung durch Rechtsverordnung des Ministers für Wissenschaft und
Kunst -- nach dem Gesetz Voraussetzung für die Gebührenerhebung -- ist
allerdings für weiterbildende Studien niemals ergangen. In bezug auf die
Entstehungsgeschichte dieser Norm ist davon auszugehen, dass sie grundsätzlich
auch der Beklagten die Möglichkeit verschaffen konnte, Gebühren für derartige
Studien zu erheben, nicht etwa nur den in § 2 Abs. 1 HHG a.F. genannten
Hochschulen des Landes, da in § 1 Abs. 3 GULE die Unterrichtsgeldfreiheit
insgesamt inhaltlich bestimmt wurde.
Der Studiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" der Beklagten unterfällt
dieser Regelung des § 36 Abs. 2 HHG a.F. jedoch bereits deshalb nicht, weil es sich
um einen Aufbaustudiengang im Sinne von § 48 HHG a.F. und nicht -- was
Voraussetzung wäre -- um ein weiterbildendes Studium im Sinne von § 49 HHG
a.F. handelt. Weiterbildende Studien dienen der wissenschaftlichen Vertiefung und
Ergänzung berufspraktischer Erfahrungen. Sie sollen berufspraktische Erfahrungen
für die Lehre nutzbar machen und aus der beruflichen Praxis entstandene
Bedürfnisse der Teilnehmer berücksichtigen (§ 49 Absätze 1 und 2 HHG a.F.).
Demgegenüber dienten Aufbaustudien im Sinne des § 48 HHG a.F. der Vertiefung
und Ergänzung eines Studiums, insbesondere für die Heranbildung des
wissenschaftlichen und künstlerischen Nachwuchses, sowie der Erweiterung der
erworbenen beruflichen und fachwissenschaftlichen Qualifikation. Dem entspricht
der Studiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)". Schon seine
Bezeichnung als Aufbaustudiengang in der Studienordnung der Beklagten vom 11.
Mai 1995 und im Studienplan vom selben Datum weist in diese Richtung. Nach § 3
der Studienordnung dient der Studiengang einer hochrangigen Ausbildung der
künstlerischen Qualifikation von Architekten/Architektinnen und erweitert somit die
zu einem berufsqualifizierenden Abschluss führenden Studiengänge Architektur an
Universitäten, Technischen Hochschulen und Fachhochschulen. In seinem
Zentrum steht die Architektur als Kunst. Er soll die schöpferischen Anlagen der
Studierenden fördern, sie zu kreativer Arbeit befähigen und in der Entwicklung der
Baukunst zu neuen Impulsen führen. Darin liegt nicht die Vertiefung
berufspraktischer Erfahrungen, wie es § 49 HHG a.F. vorsah. Diese sind schon als
Voraussetzung für die Zulassung zum Studium in § 2 der Studienordnung nicht
genannt. Voraussetzung ist vielmehr allein der Besitz einer Urkunde über die
Verleihung des akademischen Grades Diplom-Ingenieur in Architektur von einer
anerkannten deutschen Universität, Technischen Hochschule oder Fachhochschule
und künstlerische Eignung. Erkennbar dient der Studiengang damit der Vertiefung
und Ergänzung des Studiums für die Heranbildung des wissenschaftlichen und
insbesondere des künstlerischen Nachwuchses im Sinne von § 48 HHG a.F..
Auch wenn man jedoch den Studiengang als "weiterbildendes Studium" im Sinne
von § 36a Abs. 2 HHG a.F. ansehen wollte, scheiterte eine Erhebung von
Studiengebühren daran, dass es an der erforderlichen ministeriellen
Rechtsverordnung fehlte, die die Gebühren festzusetzen gehabt hätte. Die
Beklagte war von dieser Voraussetzung auch nicht etwa im Rahmen ihrer
Satzungsautonomie befreit, wie ihr Bevollmächtigter meint. Eine inhaltliche
Bestimmung des Rechts auf Unterrichtsgeldfreiheit an öffentlichen Hochschulen
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Bestimmung des Rechts auf Unterrichtsgeldfreiheit an öffentlichen Hochschulen
aus Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV kann allein der Gesetzgeber treffen. Dieser hat als
Voraussetzung in § 36a Abs. 2 HHG a.F. bei "weiterbildenden Studien" den Erlass
einer Rechtsverordnung vorgesehen. Eine Ausnahme für die Beklagte besteht
nicht.
Da damit die Gebührenregelung der Beklagten für den Aufbaustudiengang
"Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" in § 12 StPrGebO wegen Verstosses
gegen höherrangiges Recht unwirksam ist, fehlt es der Gebührenerhebung
gegenüber dem Kläger an einer Rechtsgrundlage. Das Verwaltungsgericht hat
insoweit den Zulassungsbescheid vom 18. Juli 1995 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 1997 zu Recht aufgehoben.
Ebenfalls zu Recht hat es auf Antrag des Klägers die Beklagte zur Rückzahlung der
bereits vor dem Verwaltungsgericht geltend gemachten, gezahlten
Studiengebühren in Höhe von 1.500,-- DM verpflichtet. Grundlage ist dafür -- wie
das Verwaltungsgericht ausgeführt hat -- der Anspruch auf Folgenbeseitigung.
Dieser kann nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO auf Antrag des Klägers bereits im
Anfechtungsverfahren mit geltend gemacht werden. Bestandskräftige spätere
Gebührenbescheide stehen dieser Rückforderung nicht entgegen, wie oben bereits
dargelegt ist. Die Erweiterung des Klageantrags in der Berufungsinstanz auf die
weiteren inzwischen vom Kläger gezahlten Semestergebühren sowie die
Verzinsung der zurückgeforderten Beträge ist gemäß § 264 Nr. 2
Zivilprozessordnung -- ZPO -- in Verbindung mit § 173 VwGO zulässig. Sie gilt nicht
als Klageänderung und ist deshalb ohne die Voraussetzungen des § 91 VwGO
möglich. Dabei ist die Rückforderung der weiteren Semestergebühren ebenfalls als
Folgenbeseitigungsanspruch begründet. Die Tatsache, dass die betreffenden
Beträge vom Kläger gezahlt worden sind, ist von der Beklagten auch nicht in
Abrede gestellt worden.
Der Anspruch auf Verzinsung der Rückforderungsansprüche mit 4% ab
Rechtshängigkeit ist als Anspruch auf Zahlung von 4% Prozesszinsen gemäß § 291
Bürgerliches Gesetzbuch -- BGB -- begründet, der nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, der auch der Senat folgt, im öffentlichen Recht
entsprechend angewendet wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 28.5.1998 -- 2 C 28.97 --
, DVBl. 1998, 1082, und vom 28.6.1995 -- 11 C 22.94 --, NJW 1995, 3135, jeweils
m.w.N.). Voraussetzung ist die Rechtshängigkeit der betreffenden Forderung und
dass das Verfahren mit der Verurteilung zu einem bestimmten Betrag bzw. einer
Verpflichtung zum Erlass eines hierauf gerichteten Verwaltungsakts endet (vgl.
BVerwG, Urteil vom 28.6.1995, a.a.O., Beschluss vom 4.5.1994 -- 1 B 26.94 --, NJW
1994, 3116 und Urteil vom 24.3.1999 -- 8 C 27.97 --, RdE 1999, 197). Beide
Voraussetzungen sind hier gegeben, wobei der jeweilige Anspruchsteil erst zu dem
Zeitpunkt rechtshängig geworden ist, in dem der Bevollmächtigte des Klägers den
diesbezüglichen Antrag auf Rückzahlung bei Gericht gestellt hat und erst ab
diesem Zeitpunkt mit 4% zu verzinsen ist.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über
die Erstattungsfähigkeit der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aus § 162
Abs. 3 VwGO. Dabei entspricht es der Billigkeit, der Beklagten nur die Kosten des
Beigeladenen zu 1. aufzuerlegen, da nur dieser mit einem eigenen Antrag ein
Kostenrisiko übernommen hat.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO in
Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.