Urteil des HessVGH vom 27.10.1999

VGH Kassel: juristische person, stadt, hessen, satzung, architektur, studiengebühr, wissenschaft, verfassungskonforme auslegung, allgemeines verwaltungsrecht, studienordnung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

5. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

5 UE 3677/98

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Norm:

Art 59 Abs 1 S 1 Verf HE

(Studiengebühr - Verstoß gegen Prinzip der

Unterrichtsgeldfreiheit)

Tatbestand

Die Beteiligten streiten auch in der Berufungsinstanz über die Rechtmäßigkeit der

Heranziehung des Klägers zur Zahlung von Studiengebühren.

Die Beklagte, die Staatliche Hochschule ... -- ... schule -- in F, führte zum

Wintersemester 1995/96 den Aufbaustudiengang "Architektur (Konzeptionelles

Entwerfen)" ein. Die Studienordnung für diesen Studiengang datiert vom 11. Mai

1995. Die Erhebung einer Studiengebühr für diesen Studiengang in Höhe von

1.000,-- DM je Semester wurde am 4. Juli 1994 durch das Kuratorium und am 5. Juli

1994 in einer gemeinsamen Sitzung von Rat und Konvent der Beklagten

beschlossen und in § 12 der Studien-, Prüfungs- und Gebührenordnung der

Beklagten vom 24. September 1946 eingefügt.

Mit Bescheid vom 18. Juli 1995 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass er zum

Aufbaustudium "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" zugelassen sei und die

Semestergebühr 1.000,-- DM betrage. Sie sei vor der Einschreibung zu zahlen. Der

Kläger zahlte daraufhin für das Wintersemester 1995/96 die geforderten 1.000,--

DM. Für das Sommersemester 1996 zahlte er 500,-- DM und legte mit Schreiben

seiner Bevollmächtigten vom 19. Juni 1996 -- eingegangen bei der Beklagten am

21. Juni 1996 -- Widerspruch gegen die Heranziehung zu Studiengebühren von

1.000,-- DM pro Semester seit dem Wintersemester 1995/96 ein. Zur Begründung

führte er aus, die Beklagte sei zur Einführung von Studiengebühren nicht befugt.

Als staatliche Hochschule unterliege sie der Rechtsaufsicht des Landes Hessen.

Mit Schriftsatz vom 13. Dezember 1996 -- eingegangen beim Verwaltungsgericht

Frankfurt am Main am selben Tag -- hat der Kläger zunächst Untätigkeitsklage

erhoben und zur Begründung im Wesentlichen auf sein Vorbringen aus dem

Vorverfahren verwiesen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 1997 wies die Beklagte den Widerspruch

des Klägers im Wesentlichen mit der Begründung zurück, nach § 8 Abs. 1 Nr. 2

ihrer Satzung vom 11. Januar 1973 dürfe der Konvent die Hochschul- und

Prüfungsordnungen ändern und somit auch § 12 der Studien-, Prüfungs- und

Gebührenordnung. Diese Änderung bedürfe nicht der Zustimmung des

Ministeriums für Wissenschaft und Kunst. Weder in der Satzung von 1973 noch in

den einschlägigen Hochschulgesetzen sei eine solche Pflicht normiert. Die

Erhebung der Studiengebühr verstoße auch nicht gegen § 36a Hessisches

Hochschulgesetz -- HHG --, der generell Unterrichtsgeldfreiheit vorsehe. Da es

sich bei dem Aufbaustudiengang um ein weiterbildendes Studium handele, stehe

den Teilnehmern nach der Bestimmung des § 36a Abs. 2 HHG

Unterrichtsgeldfreiheit hierfür nicht zu. Die Bestimmung des § 36a Abs. 3 HHG, der

eine Erstattungspflicht des Landes gegenüber der Beklagten für den Verzicht auf

die Erhebung von Unterrichtsgeld normiere, greife nicht ein, da die Beklagte nicht

auf Unterrichtsgeld verzichte. Schließlich liege auch kein Verstoß gegen die

Hessische Verfassung vor, da nach ihrem Art. 59 zwar der Unterricht an

Hochschulen unentgeltlich sei, nicht jedoch "weiterbildende Studien".

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid der Beklagten in der Fassung des Schreibens vom 18. Juli 1995,

soweit eine Erhebung einer Studiengebühr verlangt wird, sowie den

Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 1997 aufzuheben und ihm, dem Kläger, die

bereits gezahlten Studiengebühren in Höhe von insgesamt 1.500,-- DM

zurückzuerstatten.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Ergänzend zu ihren Ausführungen im Widerspruchsbescheid hat sie vorgetragen,

weder aus den Bestimmungen der §§ 27 und 28 Kunsthochschulgesetz -- KHG --

noch aus § 36a HHG sei eine Genehmigungspflicht für die Erhebung von

Studiengebühren zu entnehmen. Ihr, der Beklagten, stehe dementsprechend

bezüglich der Erhebung von Studiengebühren für Aufbaustudien eine

eigenständige Rechtssetzungsbefugnis zu.

Das Verwaltungsgericht hat mit Beschlüssen vom 7. Oktober 1997 und vom 7.

Januar 1998 das Land Hessen und die Stadt Frankfurt am Main zum Verfahren

beigeladen.

Das Land Hessen, der Beigeladene zu 1., hat die Ansicht vertreten, aus § 36a Abs.

3 HHG ergebe sich im Umkehrschluss, dass die Beklagte zwar Unterrichtsgeld

erheben könne. Voraussetzung hierfür sei jedoch, dass eine solche Regelung

durch die Rechtsaufsicht genehmigt und ordnungsgemäß veröffentlicht werde.

Beide Voraussetzungen seien nicht erfüllt.

Die Beigeladenen haben keine Anträge gestellt.

Nach Auskunft des Verwaltungsdirektors der Beklagten in der mündlichen

Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 11. Februar 1998 haben die

jeweiligen Studienbewerber das Schreiben über die Einschreibungsmodalitäten

erhalten, in dem unter anderem die Zahlung der Studiengebühr gefordert worden

sei. Weitere Festsetzungsbescheide habe es nicht gegeben.

Mit Urteil vom 11. Februar 1998 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der

Beklagten in der Fassung des Schreibens vom 18. Juli 1995 betreffend die

Festsetzung von Studiengebühren und deren Widerspruchsbescheid vom 31.

Januar 1997 aufgehoben, sowie die Beklagte verpflichtet, an den Kläger 1.500,--

DM zurückzuerstatten. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im

Wesentlichen ausgeführt, der Gebührenbescheid der Beklagten vom 18. Juli 1995

sei ohne Rechtsgrundlage ergangen. Die von der Beklagten in der gemeinsamen

Sitzung von Rat und Konvent am 5. Juli 1994 und durch das Kuratorium in der

Sitzung vom 4. Juli 1994 beschlossene Änderung des § 12 der Studien-, Prüfungs-

und Gebührenordnung vom 24. September 1946 sei unwirksam. Nach § 36a Abs.

1 HHG in der Fassung vom 28. März 1995 würden an den in § 2 Abs. 1 HHG

genannten Hochschulen des Landes keine Aufnahme- und Studiengebühren

erhoben. Zwar gehöre die Beklagte nicht zu diesen Hochschulen, der Grundsatz

der Unterrichtsgeldfreiheit gelte jedoch gemäß § 36a Abs. 1 HHG auch für die

Beklagte, was sich zum einen aus § 36a Abs. 3 HHG und zum anderen aus der

Entstehungsgeschichte der Gesamtnorm ergebe. Aus Abs. 3 lasse sich nicht

entnehmen, dass es der Beklagten freigestellt sei, Unterrichtsgeld zu erheben. Sie

werde nur deshalb nicht in § 36a Abs. 1 HHG genannt, weil sie keine Hochschule

des Landes sei, sondern gemäß § 1 Abs. 2 ihrer Satzung aus dem Jahr 1973 eine

selbständige Anstalt des Landes Hessen, die gemäß § 2 Abs. 2 KHG den Status

einer staatlich anerkannten Hochschule habe. Die Entstehungsgeschichte des §

36a HHG ergebe keine Anhaltspunkte dafür, dass mit dessen Einfügung durch §

188 Abs. 1 Hessisches Schulgesetz vom 17. Juni 1992 eine materielle Neuregelung

der Unterrichtsgeldfreiheit dergestalt habe vorgenommen werden sollen, dass es

der Entscheidung der Beklagten vorbehalten bleibe, ob und in welcher Höhe sie

Studiengebühren verlange und dafür auf den Erstattungsanspruch in Höhe von

75,-- DM für jeden eingeschriebenen Studenten pro Semester verzichte. Es könne

dahingestellt bleiben, ob es sich bei dem Studiengang der Beklagten "Architektur

(Konzeptionelles Entwerfen)" um ein weiterbildendes Studium im Sinne des § 36a

Abs. 2 HHG handele. Zum einen folge auch aus dieser Vorschrift, dass es der

Beklagten nicht freistehe, Studiengebühren zu verlangen. Zum anderen habe das

Ministerium für Wissenschaft und Kunst von der Möglichkeit, Studiengebühren für

Teilnehmer an weiterbildenden Studien zu verlangen, keinen Gebrauch gemacht.

Mit Beschluss vom 29. September 1998 (5 UZ 2996/98) hat der Senat die

Berufung der Beklagten auf ihren Antrag hin zugelassen.

Zur Begründung der Berufung trägt die Beklagte vor, der geänderte § 12 der

Studien-, Prüfungs- und Gebührenordnung trage ihren Anspruch. Sie sei nach § 8

Abs. 1 Nr. 2 bzw. § 10 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. d) ihrer Satzung berechtigt gewesen,

den Gebührentatbestand einzufügen. Dies ergebe sich aus dem seit 1946

bestehenden Recht, Bestimmungen über Studiengebühren zu erlassen. § 19 der

Satzung von 1946 ermächtige den Direktor zum Erlass der Studien-, Prüfungs-

und Gebührenordnung mit Zustimmung des Hessischen Staatsministeriums --

Minister für Kultus und Unterricht --. Demgemäß sei die Studien-, Prüfungs- und

Gebührenordnung am 24. September 1946 erlassen und am 18. August 1948

ordnungsgemäß genehmigt worden. Die Satzung von 1946 sei im Jahr 1959 durch

eine neue Satzung aufgehoben worden, die durch den Minister für Erziehung und

Volksbildung erlassen worden sei. In § 16 dieser Satzung werde die Befugnis des

Direktors der Beklagten normiert, nach Zustimmung des Ministers und des

Kuratoriums die Hochschul-, Studien- und Gebührenordnung zu erlassen. Der

Sonderstatus habe im Zuge der zunehmenden Verselbständigung zusätzlich zur

Übertragung des Satzungsrechts in § 33 KHG 1970 geführt. Dort sei festgelegt

worden, dass ihre Organisationsstruktur, die Rechte und Pflichten der an ihr tätigen

Hochschullehrer und sonstige Bediensteten und das Verfahren bei der Aufstellung

und Durchführung des Haushaltsplanes durch Satzung geregelt würden, die der

Genehmigung des Kultusministers und der Stadt F bedürften. Nach dieser

Bestimmung sei ihre gegenwärtige Satzung ergangen. Nach § 1 Abs. 2 dieser

Satzung sei sie, die Beklagte, eine Anstalt des öffentlichen Rechts. Sie sei nicht

zugleich eine staatliche Einrichtung wie die anderen Kunsthochschulen des Landes

Hessen. So unterliege die Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen

Bewerber als Studenten bei der Beklagten aufgenommen würden, ihrer eigenen

Rechtssetzungsbefugnis. Soweit diesen Ausführungen zur seit 1946

fortbestehenden Gebührenerhebungsbefugnis nicht gefolgt werde, so bestehe

diese jedenfalls in dem materiellen Rahmen, der den Hochschulen des Landes in §

1 Abs. 3 KHG bzw. in § 36a Abs. 2 HHG für weiterbildende Studien vorgegeben

worden sei. Der Studiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" sei trotz

der Bezeichnung als Aufbaustudiengang ein weiterbildendes Studium. Nach der

Studienordnung setze er wenigstens einen Fachhochschulabschluss voraus. Das

Studium werde zur wissenschaftlichen Vertiefung und Ergänzung berufspraktischer

Erfahrungen gemäß § 49 Abs. 1 HHG angeboten. Der Studiengang sei einer hohen

wissenschaftlichen Qualität verpflichtet, was auch daraus ersichtlich werde, dass

auf Gastprofessoren nicht verzichtet worden sei, obwohl damit Kosten von mehr

als 100.000,-- DM im Jahr hätten gespart werden können. Durch den Studiengang

werde zudem die berufspraktische Erfahrung ergänzt. Dies werde dadurch

deutlich, dass das Studium nach der Studienordnung mindestens einen

Fachhochschulabschluss voraussetze. Der Studiengang wende sich an Architekten

mit berufsqualifizierenden Abschlüssen von Universitäten, Technischen

Hochschulen und Fachhochschulen und gestatte diesen, ihre berufspraktischen

Erfahrungen zu ergänzen. Dem dienten auch die speziellen Inhalte des Studiums.

Auch das Verfahren zur Änderung des § 12 der Studien-, Prüfungs- und

Gebührenordnung sei eingehalten worden. Der Konvent und das Kuratorium

hätten die Änderung beschlossen, Genehmigungs-, Zustimmungs- oder sonstige

Erfordernisse verfahrensrechtlicher Art bestünden für die Einführung der

Studiengebühr für weiterbildende Studien nicht. Die Einführung der Gebühr habe

auch nicht der für Prüfungsordnungen nach § 28 Abs. 2 KHG erforderlichen

Genehmigung bedurft. Die Gebühr betreffe keine Prüfungen. Zudem benötige sie,

die Beklagte, als Anstalt öffentlichen Rechts mit Satzungsautonomie zur Erhebung

von Studiengebühren keine Genehmigung des Ministers für Wissenschaft und

Kunst. Auch § 34 KHG habe die Befugnis der Beklagten, Gebühren für

weiterbildende Studien zu erheben, nicht beschränkt. Sie gelte für die Beklagte

nicht, da insoweit in formeller Hinsicht gemäß § 2 Abs. 2 KHG auf sie lediglich der

6. Abschnitt des KHG (§§ 27 und 28) anzuwenden sei. Der Sonderstatus, der sich

zum einen in der Satzungsautonomie und zum anderen in der Finanzierung durch

die Stadt Frankfurt am Main, der Beigeladenen zu 2., dokumentiere, schließe die

Anwendung von Vorschriften, die für Kunsthochschulen des Landes gelten würden,

aus. Schließlich bedürfe sie im Gegensatz zu den Hochschulen des Landes durch

ihren Sonderstatus als Anstalt des öffentlichen Rechts mit Satzungsautonomie

auch keiner Rechtsverordnung des Ministers für Wissenschaft und Kunst nach §

36a Abs. 2 HHG zur Erhebung von Gebühren für weiterbildende Studien. Dies sei

vom Verwaltungsgericht verkannt worden. Auch sei die Einführung der Gebühr

ordnungsgemäß veröffentlicht worden. Gemäß der Regelung in § 10 Abs. 7 ihrer

Satzung habe sie die Protokolle der öffentlichen Sitzungen des Kuratoriums

hochschulöffentlich ausgehängt. Schließlich verstoße die Einführung der Gebühr

auch nicht gegen höherrangiges Recht. Entgegen der Ansicht des

Verwaltungsgerichts sprächen weder § 36a Abs. 1, noch Abs. 3 HHG gegen die

Einführung der Gebühr. § 36a Abs. 1 HHG sei weder auf die Beklagte, noch auf den

zu entscheidenden Sachverhalt anzuwenden. Diese Vorschrift nehme ausdrücklich

nur Bezug auf die in § 2 Abs. 1 HHG genannten Hochschulen des Landes. Sie, die

Beklagte, sei dort wegen ihres Sonderstatus als durch Vertrag gegründete Anstalt

des öffentlichen Rechts, für die die Stadt Frankfurt am Main die Finanzierung

übernommen habe, nicht genannt. Somit verpflichte die in § 36a Abs. 1 HHG

normierte Unterrichtsgeldfreiheit sie nicht. Des Weiteren betreffe § 36a Abs. 1

HHG lediglich Studenten, die noch keinen Hochschulabschluss besäßen. Dies

ergebe sich im Umkehrschluss aus § 36a Abs. 2 Satz 1 HHG, nach dem

Gasthörern und Teilnehmern an weiterbildenden Studien keine

Unterrichtsgeldfreiheit zustehe. § 36a Abs. 3 HHG regele die Folge des Verzichts

auf Unterrichtsgeld, nämlich die Erstattungspflicht des Landes. Da ihr, der

Beklagten, bereits seit 1946 die Befugnis zur Erhebung von Studiengebühren

zustehe, habe das Gesetz über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit vom 26.

Januar 1992 diese Befugnis nicht eingeschränkt. Sie sei nach § 7 in Verbindung mit

§ 2 Abs. 2 KHG 1978 nicht als Hochschule des Landes bezeichnet worden.

Vielmehr habe für sie in § 8 des Gesetzes über die Unterrichts- und

Lernmittelfreiheit -- GULE -- eine Sonderregelung bestanden, nach der das Land

Unterrichtsgeld erstattet habe. In der Fassung des Gesetzes vom 18. Dezember

1989 sei klargestellt worden, dass für weiterbildende Studien eine

Unterrichtsgeldfreiheit nicht bestehe. Angesichts dieser rechtlichen Ausgangslage

hätte es einer eindeutigen Aussage des Gesetzgebers bedurft, um die Befugnis

der Beklagten zur Gebührenerhebung einzuschränken. Dem Verwaltungsgericht

könne nicht gefolgt werden, dass einziges Motiv für die Einfügung des § 36a HHG

gewesen sei, durch Aufhebung des Gesetzes über Unterrichtsgeld- und

Lernmittelfreiheit eine bessere Überschaubarkeit zu erreichen. Dies erkläre

nämlich nicht, warum der erste Gesetzentwurf für § 36a Abs. 3 HHG, der lediglich

die Erstattung von Unterrichtsgeld für den "Ausgleich des Ausfalls" regelte, in die

endgültige Formulierung, wonach "für den Verzicht" Unterrichtsgeld erstattet

werde, geändert worden sei. Letztlich liege auch kein Verstoß gegen Art. 59 der

Verfassung des Landes Hessen -- HV -- vor. Danach sei der Unterricht an

Hochschulen unentgeltlich. Weiterbildende Studien würden davon nicht erfasst, wie

sich aus § 36a Abs. 2 HHG ergebe. Die Zulassung zu dem Aufbaustudiengang

"Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)", der ein weiterbildendes Studium sei,

falle somit nicht unter den Schutzbereich des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV. Dass der

Gesetzgeber, auch ohne dies ausdrücklich festzustellen, stets von einem Recht

der Beklagten zur Erhebung von Studiengebühren ausgegangen sei, werde

nochmals durch die inzwischen erlassene Neufassung des Hessischen

Hochschulgesetzes vom 3. November 1998 bestätigt. Dort werde in § 112 HHG,

der die Rechtsstellung der Beklagten und die auf sie anwendbaren Vorschriften des

Gesetzes festlege, gerade nicht auf die in § 67 geregelte Gebührenfreiheit

verwiesen. Diese Regelungsstruktur bringe den Sonderstatus der Beklagten

deutlich zum Ausdruck. Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheides

beständen auch nicht im Hinblick auf die im Berufungsverfahren erstmalig

angegriffene Höhe der erhobenen Gebühr. Die mit 1.000,-- DM festgesetzte

Semestergebühr vermöge den mit der Einführung des Angebots des

Studiengangs angefallenen erheblichen Kostenaufwand nicht einmal annähernd zu

decken. Allein die Verpflichtung geeigneter Gastprofessoren verursache jährliche

Mehrkosten von mehr als 100.000,-- DM. Insgesamt beliefen sich die von der

Hochschule aufzubringenden Mehrkosten im Sach- und Personalbereich auf ca.

180.000,-- bis 200.000,-- DM im Jahr. Die Festsetzung kostendeckender Gebühren

sei im Rahmen der Beratungen aus sozialen Gründen zu keinem Zeitpunkt in

Betracht gezogen worden. Auf der Grundlage des mit 1.000,-- DM angesetzten

Betrages gingen bei einer Zahl von durchschnittlich 25 zugelassenen Studenten

pro Semester jährlich 50.000,-- DM an Gebühren ein. Die für das Studienangebot

jährlich anfallenden Gesamtkosten würden damit lediglich zu etwa 15 bis 20%

abgedeckt. Da der streitgegenständliche Gebührenbescheid voll umfänglich

rechtmäßig sei, stehe dem Kläger kein Anspruch auf Rückerstattung der auf den

Bescheid hin geleisteten Semestergebühr für das Wintersemester 1995 zu. Auch

ein Anspruch auf Erstattung der für die nachfolgenden Semester aufgrund

späterer Gebührenbescheide geleisteten Semestergebühren scheide aus. Einer

Rückforderung der Gebühren für das Sommersemester 1996, das Wintersemester

1996/97 und das Sommersemester 1997 stehe bereits die Bestandskraft der

diesen Leistungen zugrunde liegenden Gebührenbescheide entgegen. Zwar seien

keine neuen ausdrücklichen Festsetzungsbescheide erlassen worden, solche seien

jedoch in der öffentlich ausgehängten Aufforderung zur Rückmeldung, zumindest

aber in der Rückmeldung selbst zu sehen, die die Zahlung der Semestergebühren

voraussetze. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main sei bereits

deshalb fehlerhaft, weil der zugrunde liegende Gebührenbescheid für das

Sommersemester 1996 nicht Gegenstand der Anfechtungsklage sei. Das

Verwaltungsgericht verkenne, dass sich der von ihm angenommene

Folgenbeseitigungsanspruch gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO gar nicht auf die für

das Sommersemester 1996 gezahlten Semestergebühren erstrecken könne.

Zinsforderungen seien unbegründet. Für öffentlich-rechtliche Zahlungsansprüche

bestehe grundsätzlich keine Verzinsungspflicht. Verzugszinsen könnten nur

ausnahmsweise dann geltend gemacht werden, wenn sie im Gesetz oder in einem

zugrunde liegenden Vertrag ausdrücklich vorgesehen seien.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts

Frankfurt a.M. die Klage einschließlich der im Berufungsverfahren vorgenommenen

Klageerweiterung abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen und die Beklagte zu verpflichten, an den Kläger

weitere 2.000,-- DM nebst 4% Zinsen ab Rechtshängigkeit sowie 4% Zinsen auf

den durch das angefochtene Urteil zugesprochenen Erstattungsbetrag von 1.500,-

- DM ab dessen Rechtshängigkeit zu zahlen.

Zur Begründung trägt er vor, auch die umfangreiche Berufungsbegründung

ändere nichts an der Feststellung, dass in § 8 GULE geregelt gewesen sei, dass die

Beklagte zum Ausgleich des Ausfalls an Unterrichtsgeld 75% der in den

Gebührenordnungen festgesetzten Beträge vom Land erstattet erhalte. Danach

habe für die Beklagte bis zum 18. Juni 1992 -- dem Tag des Inkrafttretens des §

36a HHG, der das Gesetz über die Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit ersetzt

habe -- keine Befugnis zur Erhebung von Studiengebühren bestanden, da

andernfalls eine Regelung zur anteiligen Erstattung entsprechender

Einnahmeausfälle keinen Sinn mache. Die Änderung der gesetzlichen Regelung --

oder eine spätere gesetzliche Regelung -- hätte der Beklagten daher die ihr 1992

nicht zustehende Befugnis zur Erhebung von Studiengebühren nachträglich

einräumen müssen. Dies sei jedoch nicht erfolgt. Keinesfalls könne aus dem

Wechsel des Begriffs "zum Ausgleich des Ausfalls" in der Begründung zu § 36a

Abs. 3 HHG positiv auf die Existenz eines Rechts zur Erhebung von Unterrichtsgeld

zeitlich nach der entsprechenden Regelung des Gesetzes über die Unterrichtsgeld-

und Lernmittelfreiheit geschlossen werden. Die Beklagte habe daher die vom

Kläger gezahlten Beträge insgesamt zu erstatten und sie ab Rechtshängigkeit zu

verzinsen. Vorsorglich werde auch geltend gemacht, dass die von der Beklagten

erhobene Studiengebühr von 1.000,-- DM pro Semester der Höhe nach den

rechtlichen Anforderungen nicht genüge.

Der Beigeladene zu 1. beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Das Land habe in der Vergangenheit die Auffassung vertreten, die Beklagte habe

das Recht, Studiengebühren zu erheben, wenn sie auf die in § 36a Abs. 3 HHG

vorgesehene Bezuschussung verzichte. Aus diesem Grund hätten die Vertreter

des Landes im Kuratorium der Beklagten der Satzungsänderung zugestimmt. Das

Verwaltungsgericht habe sich dieser Auffassung jedoch nicht angeschlossen.

Die Beklagte sei der Auffassung, dass es sich bei dem Aufbaustudiengang

"Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" um ein Weiterbildungsangebot im Sinne

des § 49 HHG handele, für das das Verbot der Erhebung von Studiengebühren

nicht gelte. Aus § 1 der Prüfungsordnung für den Studiengang Architektur ergebe

sich, dass der Ausbildungszweck inhaltlich den Voraussetzungen des § 48 HHG,

nicht jedoch denen des § 49 HHG entspreche. Auch aus den Studienzielen und

den Zugangsvoraussetzungen ergebe sich, dass es sich hier um einen

Aufbaustudiengang und nicht um ein Weiterbildungsangebot handele. Aber auch

dann, wenn das Gericht diesen Ausführungen nicht folgen sollte, sei zu beachten,

dass der Beschluss der Gremien der Beklagten über die Satzungsänderung nicht

wirksam geworden sei, weil die Satzungsänderung nicht genehmigt worden sei.

Nach § 27 KHG bedürfe die Satzung (gleiches gelte für die Änderung der Satzung)

der Genehmigung des Ministers für Wissenschaft und Kunst. Der Antrag der

Beklagten auf Genehmigung der Gebührenregelung datiere vom 4. März 1998. Er

sei erst auf Drängen des Landes gestellt worden. Die Bescheidung des Antrages

sei nach der Entscheidung der ersten Instanz zunächst zurückgestellt worden.

Selbst wenn er genehmigt worden wäre, hätte die Gebührenregelung erst mit der

danach erfolgten Veröffentlichung in Kraft treten können.

Die Beigeladene zu 2. hat keinen Antrag gestellt, aber ausgeführt, das

Verwaltungsgericht habe sich zum Status der Beklagten widersprüchlich geäußert.

Einmal werde diese als "selbständige Anstalt des Landes" bezeichnet, die jedoch

"von der beigeladenen Stadt Frankfurt a.M. getragen" werde. Träger einer Anstalt

des Landes könne jedoch nur das Land selbst und keine andere juristische Person

sein. Die Beklagte befinde sich nach wie vor in der Trägerschaft des Landes, wozu

auf das in das Verfahren eingeführte Rechtsgutachten des Prof. Dr. Hans Meyer

verwiesen werde. Zwar habe das Hessische Ministerium für Wissenschaft und

Kunst mit Schreiben vom 29. März 1996 dem Rektor der Beklagten lapidar

mitgeteilt, dass es die Deduktionen des Gutachtens bezüglich der Trägerschaft

nicht teile. Eine inhaltliche Auseinandersetzung liege jedoch nicht vor. Insofern

werde auch geltend gemacht, dass eine Übertragung der Trägerschaft der

Beklagten vom Land Hessen auf die Stadt Frankfurt a.M. deshalb nicht habe

erfolgen können, weil die Regelungen der §§ 2 Abs. 2, 27 KHG 1978 insgesamt

gesehen gegen das im Rechtsstaatsprinzip begründete Gebot der Normenklarheit

verstießen. Zu den gewährleisteten Bestandteilen des Selbstverwaltungsrechts

zähle auch die kommunale Organisationshoheit/-gewalt. Dazu zähle auch die

Einrichtung von rechtlich selbständigen oder unselbständigen kommunalen

Eigenbetrieben, Anstalten, Körperschaften und Stiftungen. Eine Übertragung der

Trägerschaft der rechtlich selbständigen Anstalt Städelschule vom Land Hessen

auf die Stadt Frankfurt a.M. würde somit einen Eingriff in deren kommunale

Organisationshoheit darstellen und hätte wegen des Gebotes der Normenklarheit

zumindest eindeutig im Gesetz formuliert werden müssen. Es sei daher nach wie

vor davon auszugehen, dass die Beklagte eine selbständige öffentlich-rechtliche

Anstalt des Landes Hessen sei, zu deren Finanzierung das Land verpflichtet sei.

Durch Vertrag aus dem Jahr 1946 habe die Stadt Frankfurt a.M. eine

Finanzierungsverpflichtung übernommen, ohne dass die Beklagte aus dem

Vertrag unmittelbar berechtigt sei. Die Verpflichtung sei also nicht mit befreiender

Wirkung auf die Stadt übergegangen.

Im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (2 Bände) sowie der

Widerspruchsakte der Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen

Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die vom Senat zugelassene Berufung der Beklagten ist auch im Übrigen zulässig,

aber nicht begründet.

Die Klage ist zu Recht als Anfechtungsklage gemäß § 42

Verwaltungsgerichtsordnung -- VwGO -- auf Aufhebung des Bescheides der

Beklagten vom 18. Juli 1995 in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 31.

Januar 1997 insoweit gerichtet, als darin eine Semestergebühr von 1.000,-- DM

festgesetzt wird. Zwar ist das Schreiben vom 18. Juli 1995, mit dem der Kläger

zum Aufbaustudium "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" zugelassen wurde,

nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, enthält aber mit der

Zulassungsentscheidung sowie der damit vorhandenen Festsetzung der

Studiengebühr eine Regelung gegenüber dem Kläger. Von ihrem Inhalt her bezog

sich diese Festsetzung der Semestergebühren vom Empfängerhorizont des

betroffenen Studenten aus betrachtet auf das gesamte Studium, d.h. es handelte

sich insofern um eine Festsetzung der Gebühr dem Grunde nach. Das Verständnis

des Klägers zeigt sich auch daran, dass sein Widerspruch generell gegen die

Beanspruchung von Studiengebühren in Höhe von 1.000,-- DM pro Semester als

Voraussetzung für die Einschreibung bzw. Rückmeldung gerichtet war. Etwas

anderes ergibt sich auch nicht aus dem Widerspruchsbescheid der Beklagten, mit

dem sie den Widerspruch des Klägers insgesamt als unbegründet zurückgewiesen

und über die Rechtmäßigkeit der Festsetzung der Studiengebühr als

Voraussetzung für die Einschreibung und für die Rückmeldung entschieden hat,

bezogen auf die Rückmeldung hinsichtlich der bis dahin absolvierten Semester

(B1. 1, 4 des Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 1997).

Der Zulässigkeit der -- zuerst als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO erhobenen -

- Anfechtungsklage steht auch keine eventuelle Bestandskraft des Bescheides

vom 18. Juli 1995 entgegen. Da dieser nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung

versehen war, lief die regelmäßige Widerspruchsfrist von einem Monat gemäß § 70

Abs. 1 VwGO nicht, sondern es bestand gemäß § 70 Abs. 2 in Verbindung mit § 58

Abs. 2 VwGO die Möglichkeit, den Widerspruch binnen Jahresfrist einzulegen. Diese

Frist hat der Kläger mit dem am 21. Juni 1996 bei der Beklagten eingegangenen

Widerspruchsschreiben gewahrt.

Das vom Kläger mit der Anfechtungsklage verbundene Begehren auf Rückzahlung

der gezahlten Studiengebühren kann gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO mit der

Anfechtungsklage als Folgenbeseitigungsanspruch verbunden werden. Soweit die

Beklagte in der Berufungsinstanz vorgetragen hat, insoweit stehe der

Rückforderung der Gebühren für alle dem Wintersemester 1995/96 folgenden

Semester die Bestandskraft gesonderter Festsetzungsbescheide entgegen, folgt

der Senat dieser Sichtweise nicht. Eine Gebührenfestsetzung für das einzelne

Semester durch gesonderten Bescheid kann dabei weder in dem von der

Beklagten vorgenommenen Aushang mit der Aufforderung zur Rückmeldung an

die Studenten unter Hinweis auf die Semestergebühr gesehen werden, noch in der

einzelnen Rückmeldung. Hätte die Beklagte eine gesonderte Grundlage für die

einzelnen Semestergebühren setzen wollen, hätte sie dies eindeutig gegenüber

den betroffenen Studenten durch einen entsprechenden Bescheid erkennen

lassen müssen. Aus der Sicht der Studenten des Aufbaustudiengangs "Architektur

(Konzeptionelles Entwerfen)" mussten diese nicht von einer gesondert

anzufechtenden Festsetzung ausgehen. Eventuelle Unklarheiten müssen insofern

-- schon aus Gründen der Möglichkeit eines effektiven Rechtsschutzes für den

Betroffenen -- zu Lasten der Beklagten gehen.

Die Klage des Klägers ist vom Verwaltungsgericht auch zu Recht als begründet

angesehen worden.

Die Beklagte stützt ihre Forderung der Studiengebühr auf die von ihren Gremien

mit Beschlüssen vom 4. und 5. Juli 1994 beschlossene und in § 12 der Studien-,

Prüfungs- und Gebührenordnung vom 24. September 1946 eingefügte

Gebührenregelung für den Studiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)".

Diese Gebührenregelung widerspricht jedoch höherrangigem Recht, und zwar der

in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 Hessische Verfassung -- HV -- festgeschriebenen

Unterrichtsgeldfreiheit. Nach dieser Landesverfassungsnorm ist der Unterricht an

allen öffentlichen Grund-, Mittel-, höheren und Hochschulen unentgeltlich. Dabei

handelt es sich nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des

Landes Hessen (Urteile vom 8.7.1949 -- P.St. 22 --, StAnz 1949, 348, vom

11.5.1956 -- P.St. 191 --, StAnz 1956, 552 und vom 13.7.1956 -- P.St. 204 --,

StAnz 1956, 780) nicht nur um einen Programmsatz, sondern um unmittelbar

geltendes Recht, ohne dass deswegen die Regelungskompetenz des einfachen

Gesetzgebers ausgeschlossen wäre (StGH, Urteil vom 1.12.1976 -- P.St. 812 --,

ESVGH 27, 30).

Die Beklagte ist eine "öffentliche Hochschule" im Sinne des Art. 59 Abs. 1 Satz 1

HV. "Öffentlich" im Sinne dieser Vorschrift bedeutet, dass Träger der Schule bzw.

Hochschule das Land, eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband oder auch der

Landeswohlfahrtsverband ist (vgl. die Definition für die Schulen: § 178 Abs. 2

Hessisches Schulgesetz -- HSchG -- vom 17.6.1992, GVBl. I S. 233; ebenso:

Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand: April 1991, Art. 56 Anm. 7).

Die ursprünglich auf einer Stiftung des Namensgebers beruhende Beklagte wurde

mit Vertrag vom 9. Mai 1942 zwischen der Stadt Frankfurt a.M., der Beigeladenen

zu 2., und dem damaligen Preußischen Staat und durch Erlass des Reichsministers

für Wissenschaft, Erziehung und Volksbildung vom selben Tag als juristische

Person des öffentlichen Rechts mit der Bezeichnung "Staatliche Hochschule ... (...

schule) Frankfurt a.M." errichtet, wobei die Unterhaltung der Stadt Frankfurt a.M.

oblag. Mit Vertrag zwischen dem Land Gross-Hessen und der Stadt Frankfurt a.M.

vom 16./19. September 1946 und der Satzung vom 19. September 1946 wurde

die Beklagte als Anstalt des Landes Gross-Hessen, juristische Person des

öffentlichen Rechts, fortgeführt unter Beibehaltung der Unterhaltsverpflichtung der

Stadt Frankfurt a.M.. Mit Erlass des Hessischen Ministers für Erziehung und

Volksbildung vom 4. März 1959 wurde der Beklagten eine neue Satzung gegeben.

In deren § 2 wurde sie als eine Staatliche Kunsthochschule des Landes Hessen und

selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts bezeichnet. Nach § 33 Abs. 1 des

Kunsthochschulgesetzes vom 15. Juli 1970 (GVBl. I S. 431) blieben die Befugnis der

Stadt Frankfurt a.M., die Beklagte zu unterhalten, und deren Status unberührt.

Entsprechend wird in der Satzung der Beklagten aus dem Jahr 1973 -- mit dem

Genehmigungsvermerk des Hessischen Kultusministers veröffentlicht am 31.

Oktober 1975 (ABl. 1975, 617) -- die Beklagte weiterhin als rechtsfähige Anstalt

des öffentlichen Rechts bezeichnet. In § 27 des Kunsthochschulgesetzes vom 6.

Juni 1978 -- KHG Fassung: 1978 -- (GVBl. I S. 371, neu bekanntgemacht in der

Fassung vom 28.3.1995, GVBl. I S. 349), der zur Zeit gültigen Bestimmung, ist die

Regelung des § 33 Abs. 1 KHG Fassung: 1970 beibehalten worden. Zusätzlich ist in

§ 2 des Gesetzes, der in Abs. 1 die Kunsthochschulen des Landes anführt, in Abs.

2 die Beklagte als staatlich anerkannte Kunsthochschule genannt. Dabei ging der

Gesetzgeber davon aus, dass die Beklagte sich nur durch die Trägerschaft der

Beigeladenen zu 2., der Stadt Frankfurt a.M., von den in § 2 Abs. 1 KHG Fassung:

1978 genannten Kunsthochschulen des Landes unterscheide (vgl. LT-Drucks.

8/5752, S. 21 zu § 29, im Gesetz später § 27). Zusätzlich ist in § 29 KHG Fassung:

1978 die ausdrückliche Bestimmung enthalten, dass Verträge, die das Land mit

öffentlichrechtlichen Körperschaften über die Aufbringung des Finanzbedarfs einer

Kunsthochschule geschlossen hat oder schließen wird, unberührt bleiben. Während

des Gesetzgebungsverfahrens -- und auch später -- bestanden zwischen dem

beigeladenen Land und der Stadt Frankfurt a.M., der Beigeladenen zu 2.,

unterschiedliche Auffassungen über die Trägerschaft für die Beklagte.

Bemühungen der Stadt um eine für sie günstigere finanzielle Regelung scheiterten

jedoch (vgl. die Ausführungen im "Rechtsgutachten zum Rechtsstatus der

Staatlichen Hochschule ... in Frankfurt a.M. -- ... schule --" von Prof. Dr. Hans

Meyer, bei den Gerichtsakten, S. 54 ff.).

Aus dieser Darstellung der Entwicklung ergibt sich, dass die Beklagte heute die

Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts besitzt, d.h. eines nicht

verbandsmäßig organisierten rechtsfähigen Verwaltungsträgers zur dauerhaften

Verfolgung eines bestimmten Verwaltungszwecks des Anstaltsträgers (vgl. Rudolf

in: Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl., § 52 Rdnr. 15 ff.). Als solche

ist sie im Jahr 1942 geschaffen und anerkannt worden und diese Rechtsform ist

auch in der Folgezeit in den ministeriell erlassenen Satzungen der Jahre 1949 und

1959 und den Verträgen zwischen dem Land Hessen und der Stadt Frankfurt a.M.

beibehalten worden. § 27 KHG Fassung: 1978 lässt diesen Status ausdrücklich

unberührt. Die Unterhaltung der Beklagten obliegt nach den vertraglichen

Grundlagen der beigeladenen Stadt Frankfurt a.M.. Auch diese Befugnis lässt § 27

KHG Fassung: 1978 ausdrücklich unberührt. Diese Unterhaltspflicht spricht für eine

Trägerschaft der Stadt Frankfurt a.M. für die Beklagte, während für die Auffassung,

dass das Land Hessen Träger ist, sprechen könnte, dass die Errichtung der

Beklagten als rechtsfähige Anstalt letztlich auf staatlichen Akten beruhte, und eine

Anstalt grundsätzlich durch den Anstaltsträger errichtet wird. Diese Frage kann

jedoch offen bleiben, da -- gleich, ob man als Träger der Beklagten die beigeladene

Stadt Frankfurt a.M. oder das beigeladene Land Hessen ansehen will -- dies an

ihrem Charakter als "öffentliche Hochschule" nichts ändert, da dafür sowohl die

Trägerschaft durch das Land als auch durch eine Gemeinde die Grundlage

bedeutet.

Wie bereits oben dargelegt, handelt es sich bei der Garantie der

Unterrichtsgeldfreiheit in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV um unmittelbar geltendes

Recht. Dies schließt nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des Landes

Hessen jedoch nicht die Regelungskompetenz des einfachen Gesetzgebers aus.

Dieser muss, da er sich in dem grundrechtsgeschützten Raum bewegt, die

Bedeutung des Grundrechts in der sozialen Ordnung zum Ausgangspunkt seiner

Regelung nehmen, weil die Grundrechte unabänderlich sind und den Gesetzgeber

unmittelbar binden (Art. 26 HV), wobei sich aus dem Grundrecht die inhaltliche

Begrenzung des Gesetzgebungsermessens ergibt (StGH, Urteil vom 1.12.1976,

a.a.O., S. 34). Eine derartige inhaltliche Bestimmung des Grundrechts auf

Unterrichtsgeldfreiheit an öffentlichen Schulen und Hochschulen hatte der

Gesetzgeber ursprünglich im mehrfach geänderten Gesetz über Unterrichtsgeld-

und Lernmittelfreiheit getroffen (vgl. dazu etwa: Hess. VGH, Urteile vom 8.6.1989 -

- 6 UE 2608/86 -- und vom 8.3.1990 -- 6 UE 1082/87 --, DÖV 1991, 1031). Im Zuge

der Neufassung des Hessischen Schulgesetzes -- HSchG -- wurde die gesetzliche

Regelung in die jeweiligen Fachgesetze übernommen (vgl. nunmehr § 3 Abs.9

HSchG für öffentliche Schulen). § 188 Abs. 1 HSchG vom 17. Juni 1992 fügte dabei

für die Hochschulen die Bestimmung des § 36a in das Hessische Hochschulgesetz

vom 6. Juni 1978 (GVBl. I S. 319, maßgeblich in der Fassung der Bekanntmachung

vom 28.3.1995, GVBl. I S.294) -- HHG a.F. -- ein. Diese Norm ist für den Zeitpunkt

des Erlasses der hier streitigen Gebührenregelung in § 12 StPrGebO maßgeblich

(vgl. zur heutigen Gesetzeslage hinsichtlich der Gebührenfreiheit § 67 und speziell

zur Beklagten § 112 HHG vom 3.11.1998, GVBl. I S. 431).

In § 36a Abs. 1 HHG a.F. bestimmte der Gesetzgeber die Unterrichtsgeldfreiheit

inhaltlich für die in § 2 Abs. 1 HHG a.F. genannten Hochschulen des Landes

bezogen auf Aufnahme- und Studiengebühren, liess jedoch die Erhebung von

Prüfungs- und Promotionsgebühren zu. Bei dieser Norm handelte es sich nicht um

eine normative Begründung der Unterrichtsgeldfreiheit an Hochschulen, sondern

vielmehr um die genaue inhaltliche Bestimmung dieses bereits in Art. 59 Abs. 1

Satz 1 HV niedergelegten Rechts. Insofern kann offen bleiben, ob der Gesetzgeber

hierbei die Beklagte in § 36a Abs. 1 HHG a.F. bewusst ausgenommen hat und ob

sich aus § 36a Abs. 3 HHG a.F., der der Beklagten "für den Verzicht auf die

Erhebung von Unterrichtsgeld" einen Erstattungsanspruch von 75,-- DM für jeden

jeweils am 15. Mai und am 15. November eingeschriebenen Studenten zusprach,

ergibt, dass er davon ausging, für die Beklagte gelte die Unterrichtsgeldfreiheit des

Absatzes 1 ebenfalls, wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat. Da die

Beklagte -- wie oben dargelegt -- eine "öffentliche Hochschule" im Sinne von Art.

59 Abs. 1 Satz 1 HV ist, gilt für sie dieser Grundsatz bereits kraft unmittelbar

geltenden Verfassungsrechts. Dem entspricht auch die Entwicklung der

gesetzlichen Norm vor Schaffung des § 36a HHG a.F.. So war in § 1 Abs. 1 in

Verbindung mit Abs. 2 Nr. 3 der Verordnung über Unterrichtsgeldfreiheit und

Erziehungsbeihilfen vom 13. August 1950 (GVBl. S. 157) zum damaligen Gesetz

über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit vom 16. Februar 1949 (GVBl. S. 18)

die Beklagte ausdrücklich als öffentliche Kunsthochschule im Sinne von Art. 59

Abs. 1 Satz 1 HV mit Unterrichtsgeldfreiheit benannt. Der Ausgleich des Ausfalls

an Unterrichtsgeld in Höhe von 75% der in den Gebührenordnungen

festgeschriebenen Beträge durch das Land war bereits in § 9 des Gesetzes über

Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom 28. Juni 1961

(GVBl. S. 100) -- GULE -- enthalten, allerdings nicht nur für die Beklagte, sondern

auch für weitere Hochschulen und Akademien, unter anderem auch für die Johann-

Wolfgang-Goethe-Universität in Frankfurt a.M.. Nachdem in § 10 des Gesetzes

vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 114) die Zahl der erstattungsberechtigten

Hochschulen bereits auf zwei reduziert worden war, war in der Fassung des

Gesetzes über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit in der Fassung vom 26.

Januar 1982 (GVBl. I S. 49) in § 8 nur noch die Beklagte als erstattungsberechtigt

für den Ausfall an Unterrichtsgeld aufgeführt. Die öffentlichen Hochschulen waren

in der Fassung des Gesetzes nicht differenziert. Diese Regelung wurde dann im

Zuge der Vereinheitlichung des Hessischen Schulrechts und der Übernahme der

Regelung der Unterrichtsgeldfreiheit für Schulen in § 3 Abs. 9 des Hessischen

Schulgesetzes vom 17. Juni 1992 durch § 188 Abs. 1 HSchG für die Hochschulen

gesondert als § 36a in das Hessische Hochschulgesetz eingefügt. Dafür, dass mit

dieser Einfügung keine inhaltliche Änderung der vorherigen Regelung durch den

Gesetzgeber beabsichtigt war, spricht die lapidare Gesetzesbegründung (LT-

Drucks. 13/858), die allein Vereinfachungsgründe bezogen auf die

Zusammenfassung der Schulgesetze anführt. Darauf hat das Verwaltungsgericht

bereits hingewiesen. Etwas anderes folgt auch nicht -- entgegen der Ansicht der

Beklagten -- aus der während des Gesetzgebungsverfahrens vorgenommenen

Umformulierung des § 36a Abs. 3 HHG a.F., bei der aufgrund eines, mehrere

verschiedene Bestimmungen betreffenden Änderungsantrags der Fraktionen der

SPD und der GRÜNEN aus der ursprünglichen -- mit § 8 GULE übereinstimmenden

-- Formulierung "für den Ausgleich" die endgültige Fassung "für den Verzicht"

wurde (LT-Drucks. 13/1995, S. 30). Gründe für diese Änderung finden sich in den

Gesetzgebungsmaterialien nicht. Die Auffassung der Beklagten, dies solle für sie

ein Wahlrecht begründen, ob sie Studiengebühren erhebe oder darauf "verzichte"

und Unterrichtsgeldfreiheit gewähre, um dafür die Erstattung durch das Land in

Anspruch zu nehmen, überzeugt jedoch nicht. Ein solches Wahlrecht wäre nämlich

-- abgesehen davon, dass es ein nicht erklärbarer Bruch mit der oben

dargestellten Entwicklung der Norm wäre -- unvereinbar mit der kraft Verfassung

auch für die Beklagte geltenden Unterrichtsgeldfreiheit. Eine verfassungskonforme

Auslegung kann also nur ergeben, dass die Beklagte dem Gebot der

Unterrichtsgeldfreiheit unterliegt, als Leistung des Landes aber -- zusätzlich zu der

Unterhaltung durch die Stadt Frankfurt a.M. -- den Erstattungsanspruch des § 36a

Abs. 3 HHG a.F. gegenüber dem Land erhalten sollte.

Entgegen der Ansicht der Beklagten lässt sich die streitige Gebührenregelung

auch nicht auf § 36a Abs. 2 HHG a.F. stützen. Diese Norm bestimmte die

Unterrichtsgeldfreiheit inhaltlich dahingehend, dass sie Gasthörern und

Teilnehmern an weiterbildenden Studien nicht zustehe. Der Minister für

Wissenschaft und Kunst wurde ermächtigt, durch Rechtsverordnung

Studiengebühren für Gasthörer und Teilnehmer an weiterbildenden Studien

festzusetzen. Gegen diese Regelung bestehen im Hinblick auf Art. 59 Abs. 1 Satz

1 HV keine Bedenken, da nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des

Landes Hessen (Urteil vom 1.12.1976, a.a.O., S. 36 f.) diese Norm einer

inhaltlichen Bestimmung, die die Unterrichtsgeldfreiheit grundsätzlich auf ein

Studium reduziert, nicht entgegensteht. Zurück ging § 36a Abs. 3 HHG a.F. auf

den im Wortlaut übereinstimmenden durch das Änderungsgesetz vom 18.

Dezember 1989 (GVBl. I S. 496) in das Gesetz über Unterrichtsgeld- und

Lernmittelfreiheit eingefügten § 1 Abs. 3 GULE. Nach der Begründung des

damaligen Gesetzesvorhabens sollte mit dieser Bestimmung neben der

Beibehaltung der Studiengebühren für Gasthörer klargestellt werden, dass für

weiterbildende Studienangebote im Sinne des § 49 HHG a.F. ebenfalls keine

Studiengeldfreiheit bestehe, da Adressaten dieser Ausbildungsangebote in erster

Linie Berufstätige seien, die in der Lage seien, einen Finanzierungsbeitrag zu den

entstehenden Kosten zu leisten (LT-Drucks. 12/4964, S. 4). Eine entsprechende

Gebührenregelung durch Rechtsverordnung des Ministers für Wissenschaft und

Kunst -- nach dem Gesetz Voraussetzung für die Gebührenerhebung -- ist

allerdings für weiterbildende Studien niemals ergangen. In bezug auf die

Entstehungsgeschichte dieser Norm ist davon auszugehen, dass sie grundsätzlich

auch der Beklagten die Möglichkeit verschaffen konnte, Gebühren für derartige

Studien zu erheben, nicht etwa nur den in § 2 Abs. 1 HHG a.F. genannten

Hochschulen des Landes, da in § 1 Abs. 3 GULE die Unterrichtsgeldfreiheit

insgesamt inhaltlich bestimmt wurde.

Der Studiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" der Beklagten unterfällt

dieser Regelung des § 36 Abs. 2 HHG a.F. jedoch bereits deshalb nicht, weil es sich

um einen Aufbaustudiengang im Sinne von § 48 HHG a.F. und nicht -- was

Voraussetzung wäre -- um ein weiterbildendes Studium im Sinne von § 49 HHG

a.F. handelt. Weiterbildende Studien dienen der wissenschaftlichen Vertiefung und

Ergänzung berufspraktischer Erfahrungen. Sie sollen berufspraktische Erfahrungen

für die Lehre nutzbar machen und aus der beruflichen Praxis entstandene

Bedürfnisse der Teilnehmer berücksichtigen (§ 49 Absätze 1 und 2 HHG a.F.).

Demgegenüber dienten Aufbaustudien im Sinne des § 48 HHG a.F. der Vertiefung

und Ergänzung eines Studiums, insbesondere für die Heranbildung des

wissenschaftlichen und künstlerischen Nachwuchses, sowie der Erweiterung der

erworbenen beruflichen und fachwissenschaftlichen Qualifikation. Dem entspricht

der Studiengang "Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)". Schon seine

Bezeichnung als Aufbaustudiengang in der Studienordnung der Beklagten vom 11.

Mai 1995 und im Studienplan vom selben Datum weist in diese Richtung. Nach § 3

der Studienordnung dient der Studiengang einer hochrangigen Ausbildung der

künstlerischen Qualifikation von Architekten/Architektinnen und erweitert somit die

zu einem berufsqualifizierenden Abschluss führenden Studiengänge Architektur an

Universitäten, Technischen Hochschulen und Fachhochschulen. In seinem

Zentrum steht die Architektur als Kunst. Er soll die schöpferischen Anlagen der

Studierenden fördern, sie zu kreativer Arbeit befähigen und in der Entwicklung der

Baukunst zu neuen Impulsen führen. Darin liegt nicht die Vertiefung

berufspraktischer Erfahrungen, wie es § 49 HHG a.F. vorsah. Diese sind schon als

Voraussetzung für die Zulassung zum Studium in § 2 der Studienordnung nicht

genannt. Voraussetzung ist vielmehr allein der Besitz einer Urkunde über die

Verleihung des akademischen Grades Diplom-Ingenieur in Architektur von einer

anerkannten deutschen Universität, Technischen Hochschule oder Fachhochschule

und künstlerische Eignung. Erkennbar dient der Studiengang damit der Vertiefung

und Ergänzung des Studiums für die Heranbildung des wissenschaftlichen und

insbesondere des künstlerischen Nachwuchses im Sinne von § 48 HHG a.F..

Auch wenn man jedoch den Studiengang als "weiterbildendes Studium" im Sinne

von § 36a Abs. 2 HHG a.F. ansehen wollte, scheiterte eine Erhebung von

Studiengebühren daran, dass es an der erforderlichen ministeriellen

Rechtsverordnung fehlte, die die Gebühren festzusetzen gehabt hätte. Die

Beklagte war von dieser Voraussetzung auch nicht etwa im Rahmen ihrer

Satzungsautonomie befreit, wie ihr Bevollmächtigter meint. Eine inhaltliche

Bestimmung des Rechts auf Unterrichtsgeldfreiheit an öffentlichen Hochschulen

aus Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV kann allein der Gesetzgeber treffen. Dieser hat als

Voraussetzung in § 36a Abs. 2 HHG a.F. bei "weiterbildenden Studien" den Erlass

einer Rechtsverordnung vorgesehen. Eine Ausnahme für die Beklagte besteht

nicht.

Da damit die Gebührenregelung der Beklagten für den Aufbaustudiengang

"Architektur (Konzeptionelles Entwerfen)" in § 12 StPrGebO wegen Verstosses

gegen höherrangiges Recht unwirksam ist, fehlt es der Gebührenerhebung

gegenüber dem Kläger an einer Rechtsgrundlage. Das Verwaltungsgericht hat

insoweit den Zulassungsbescheid vom 18. Juli 1995 in der Fassung des

Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 1997 zu Recht aufgehoben.

Ebenfalls zu Recht hat es auf Antrag des Klägers die Beklagte zur Rückzahlung der

bereits vor dem Verwaltungsgericht geltend gemachten, gezahlten

Studiengebühren in Höhe von 1.500,-- DM verpflichtet. Grundlage ist dafür -- wie

das Verwaltungsgericht ausgeführt hat -- der Anspruch auf Folgenbeseitigung.

Dieser kann nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO auf Antrag des Klägers bereits im

Anfechtungsverfahren mit geltend gemacht werden. Bestandskräftige spätere

Gebührenbescheide stehen dieser Rückforderung nicht entgegen, wie oben bereits

dargelegt ist. Die Erweiterung des Klageantrags in der Berufungsinstanz auf die

weiteren inzwischen vom Kläger gezahlten Semestergebühren sowie die

Verzinsung der zurückgeforderten Beträge ist gemäß § 264 Nr. 2

Zivilprozessordnung -- ZPO -- in Verbindung mit § 173 VwGO zulässig. Sie gilt nicht

als Klageänderung und ist deshalb ohne die Voraussetzungen des § 91 VwGO

möglich. Dabei ist die Rückforderung der weiteren Semestergebühren ebenfalls als

Folgenbeseitigungsanspruch begründet. Die Tatsache, dass die betreffenden

Beträge vom Kläger gezahlt worden sind, ist von der Beklagten auch nicht in

Abrede gestellt worden.

Der Anspruch auf Verzinsung der Rückforderungsansprüche mit 4% ab

Rechtshängigkeit ist als Anspruch auf Zahlung von 4% Prozesszinsen gemäß § 291

Bürgerliches Gesetzbuch -- BGB -- begründet, der nach der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts, der auch der Senat folgt, im öffentlichen Recht

entsprechend angewendet wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 28.5.1998 -- 2 C 28.97 --

, DVBl. 1998, 1082, und vom 28.6.1995 -- 11 C 22.94 --, NJW 1995, 3135, jeweils

m.w.N.). Voraussetzung ist die Rechtshängigkeit der betreffenden Forderung und

dass das Verfahren mit der Verurteilung zu einem bestimmten Betrag bzw. einer

Verpflichtung zum Erlass eines hierauf gerichteten Verwaltungsakts endet (vgl.

BVerwG, Urteil vom 28.6.1995, a.a.O., Beschluss vom 4.5.1994 -- 1 B 26.94 --, NJW

1994, 3116 und Urteil vom 24.3.1999 -- 8 C 27.97 --, RdE 1999, 197). Beide

Voraussetzungen sind hier gegeben, wobei der jeweilige Anspruchsteil erst zu dem

Zeitpunkt rechtshängig geworden ist, in dem der Bevollmächtigte des Klägers den

diesbezüglichen Antrag auf Rückzahlung bei Gericht gestellt hat und erst ab

diesem Zeitpunkt mit 4% zu verzinsen ist.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über

die Erstattungsfähigkeit der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aus § 162

Abs. 3 VwGO. Dabei entspricht es der Billigkeit, der Beklagten nur die Kosten des

Beigeladenen zu 1. aufzuerlegen, da nur dieser mit einem eigenen Antrag ein

Kostenrisiko übernommen hat.

Die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO in

Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.