Urteil des HessVGH vom 01.10.1990, 2 TH 507/90

Entschieden
01.10.1990
Schlagworte
Wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, Aufschiebende wirkung, Vollziehung, Teilvollzug, Vorläufiger rechtsschutz, Dringlichkeit, Bahnübergang, Eingriff, Verbandsklage, Verkehrsverhältnisse
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 2. Senat

Normen: § 80 Abs 2 Nr 4 VwGO, § 33 StrG HE

Entscheidungsdatum: 01.10.1990

Aktenzeichen: 2 TH 507/90

Dokumenttyp: Beschluss

(Teilweiser Sofortvollzug eines Planfeststellungsbeschlusses für ein Straßenbauvorhaben)

Leitsatz

Ein Planfeststellungsbeschluß für ein Straßenbauvorhaben darf teilweise für sofort vollziehbar erklärt werden, wenn die Verkehrsanlage nicht nur in räumlichgegenständlicher, sondern auch in funktioneller Hinsicht teilbar ist. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, wenn die Herstellung von Teilen der Anlage nicht nur zu einer bloßen Reduzierung des Vorhabens, sondern im Ergebnis dazu führt, daß für einen erheblichen Zeitraum ein ganz anderes als das festgestellte Projekt verwirklicht wird.

Gründe

1I. Mit Beschluß vom 7. März 1989 hat das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik den Plan für die Südumgehung der Stadtteile Buchschlag und Sprendlingen der beigeladenen Stadt Dreieich im Zuge der Landesstraße (L) 3262 festgestellt. Die Planfeststellung erfaßt nicht die gesamte Umgehungsstraße, sondern knüpft in östlicher Richtung an ein Straßenprojekt an, das in einem Bebauungsplan der Beigeladenen ausgewiesen und lediglich nachrichtlich in die Planfeststellungsunterlagen aufgenommen worden ist. Ziel der Planung ist es, den Durchgangsverkehr von den Ortsdurchfahrten Buchschlag und Sprendlingen auf eine Umgehungsstraße zu verlagern und damit die verkehrsbedingten Immissionen in diesen Stadtteilen zu reduzieren sowie die Verkehrsverhältnisse zu verbessern. Daneben soll der Knotenpunkt Bundesstraße (B) 3/L 3262 (alt) günstiger gestaltet und der höhengleiche Bahnübergang der Strecke Frankfurt am Main-Darmstadt durch eine Bahnunterführung ersetzt werden.

2Gegen den Planfeststellungsbeschluß hat unter anderen der Antragsteller, ein anerkannter Naturschutzverband, Klage erhoben. Mit Beschluß vom 29. Dezember 1989 hat das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik die sofortige Vollziehung eines Teils des Plans angeordnet. Gegenstand der Teilvollzugsanordnung sind im wesentlichen der Bau des westlichen Abschnitts der Umgehungsstraße einschließlich der Bahnunterführung und die Herstellung der Querspange, die den Stadtteil Buchschlag und das westliche Sprendlingen an die Umgehungsstraße anbinden soll. Die Dringlichkeit dieser Maßnahme stützt die Planfeststellungsbehörde auf die Befürchtung, daß mit der Aufnahme des S- Bahnbetriebes und der hierfür erforderlichen Bauarbeiten an der Bahnstrecke Frankfurt am Main-Darmstadt der höhengleiche Bahnübergang in der Ortslage Buchschlag völlig überlastet und eine unerträgliche Situation für die Verkehrsteilnehmer und die Bewohner Buchschlags hervorgerufen werde.

3Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat durch Beschluß vom 14. Februar 1990 die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers mit im wesentlichen folgender Begründung wiederhergestellt: Die Dringlichkeit der Maßnahme sei nicht erwiesen, weil der für die Aufnahme des S-Bahnbetriebs erforderliche Planfeststellungsbeschluß der Deutschen Bundesbahn noch nicht erlassen sei; außerdem habe der Antragsgegner die Schließzeiten für den Bahnübergang nicht ordnungsgemäß ermittelt. Gegen diesen Beschluß richtet sich die Beschwerde des

ordnungsgemäß ermittelt. Gegen diesen Beschluß richtet sich die Beschwerde des Antragsgegners.

4II. Die Beschwerde des Antragsgegners ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers im Ergebnis zu Recht wiederhergestellt.

5Die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch den Beschluß vom 29. Dezember 1989 ist schon unter dem Gesichtspunkt der Teilung rechtlich zu beanstanden; der hier angeordnete Teilvollzug führt dazu, daß für einen nicht absehbaren Zeitraum ein völlig anderes als das festgestellte Vorhaben verwirklicht wird. Eine solche Vollzugsanordnung ist wegen fehlender Teilbarkeit des Plans unzulässig. Das ergibt sich im einzelnen aus folgenden Erwägungen:

6Es bestehen keine grundsätzlichen rechtlichen Bedenken dagegen, daß ein Planfeststellungsbeschluß nur zum Teil für sofort vollziehbar erklärt wird. Das hat der Senat wiederholt entschieden (vgl. Beschluß vom 11. Juli 1988, NUR 1989, 263 -insoweit nicht veröffentlicht in NVwZ 1988, 1040-, und zuletzt Beschluß vom 20. April 1990 - 2 R 3132/89 -). Mit dem Teilvollzug eines Planfeststellungsbeschlusses kann einem aktuellen und dringenden Verkehrsbedürfnis in Abstufungen - unter Berücksichtigung der Belange der Umwelt und der Anlieger - Rechnung getragen werden. Eine Begrenzung der Anordnung der sofortigen Vollziehung auf einzelne Planabschnitte oder Planteile ist aber nur rechtmäßig, wenn der Planfeststellungsbeschluß insoweit teilbar ist (vgl. Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 3. Aufl., Rdnr. 611; Kopp, VwGO, 8. Aufl., Rdnr. 51 zu § 80). Diese Voraussetzung ist bei einem Plan für eine Verkehrsanlage nicht schon dann erfüllt, wenn das Vorhaben in räumlichgegenständlicher Hinsicht abschnittsweise verwirklicht werden kann. Vielmehr muß eine funktionelle Teilbarkeit hinzutreten, die gewährleistet, daß durch den Teilvollzug nicht die Gesamtkonzeption wesentlich verändert wird. Denn die auf einen Abschnitt des Vorhabens begrenzte Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Planfeststellungsbeschlusses nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO darf keine dauerhafte Planänderung bewirken, die sonst nur in einem förmlichen Planänderungs- oder gar in einem neuen Planfeststellungsverfahren vollzogen werden könnte.

7Das Vorbringen des Antragsgegners gibt Veranlassung klarzustellen, daß in diesem Zusammenhang nicht die Erfolgsaussicht der Verbandsklage im Hauptsacheverfahren zu prüfen ist. Tatsächlich stellt sich die Frage der funktionellen Teilbarkeit des Vorhabens im Klageverfahren überhaupt nicht, weil dem Planfeststellungsbeschluß selbst ein einheitlicher Plan zugrundeliegt. Wenn aber ein Plan nur teilweise für sofort vollziehbar erklärt wird, stellt die Teilbarkeit des Verwaltungsaktes eine selbständig zu prüfende Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO dar, wenn auch bei der sachlichen Überprüfung dieser Frage ähnliche Kriterien maßgeblich sind, wie sie zur abschnittsweisen Planfeststellung entwickelt worden sind.

8Gegen die Teilbarkeit einer Verkehrsanlage bestehen keine Bedenken, wenn z.B. bei mehrstreifig geplanten Fahrbahnen einzelne Fahrstreifen von dem Sofortvollzug ausgenommen werden (vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 11. Juli 1988 und 20. April 1990, a.a.O.). Neben einer solchen Längsspaltung kann die sofortige Vollziehung eines Planfeststellungsbeschlusses auch auf einzelne Abschnitte eines linearen Vorhabens begrenzt werden, wenn und soweit die mit dem Vorhaben verfolgten Ziele ohne Änderung der Gesamtkonzeption zumindest teilweise sofort erreicht werden (vgl. Senatsbeschluß vom 21. Juli 1989 - 2 R 768/89 -, UPR 90, 119 -LS-). In diesen Fällen bewirkt der Teilvollzug eine Reduzierung des Vorhabens ohne Änderung der Gesamtkonzeption; der für sofort vollziehbar erklärte Planteil stellt sich als "minus" gegenüber dem Gesamtplan dar. In diesem Rahmen kann der Teilvollzug auch zu unwesentlichen Änderungen des Plans führen, etwa wenn Schallschutzwände verschoben oder provisorische Anbindungen geschaffen werden müssen.

9Im vorliegenden Verfahren liegen die dargelegten Voraussetzungen für eine teilweise sofortige Vollziehung nicht vor. Die Anordnung vom 29. Dezember 1989 bewirkt keine bloße Reduzierung des Vorhabens ohne Änderung der Grundkonzeption, sondern sie führt im Ergebnis dazu, daß ein ganz anderes als das zugelassene Planvorhaben verwirklicht wird. Bei lediglich räumlichgegenständlicher Betrachtung wird zwar nur ein Teil der vorgesehenen

gegenständlicher Betrachtung wird zwar nur ein Teil der vorgesehenen Straßenzüge (mit eigener Verkehrsfunktion) verwirklicht, funktionell kommt der Teilvollzug aber einer Trassenverschiebung gleich; für die Dauer der Maßgeblichkeit des Sofortvollzugs wird eine andere Planungsalternative realisiert. Denn der Verkehrsstrom, der im Zuge der L 3262 nach dem festgestellten Plan insgesamt auf die Südumgehung verlagert werden soll, wird jetzt nur noch um die Ortslage von Buchschlag geleitet und auf der dafür nicht vorgesehenen Querspange wieder in den innerörtlichen Bereich auf die derzeitige Trasse der L 3262 zurückgeführt. Das hat zur Folge, daß wesentliche Ziele der Planfeststellung, nämlich die Entlastung der Ortsdurchfahrt Sprendlingen und des Knotenpunktes B 3/L 3262 (alt), nicht erreicht werden können. Darüber hinaus besteht - entgegen dem Beschwerdevorbringen Grund für die Befürchtung, daß in diesen Bereichen nicht nur die mit dem Planfeststellungsbeschluß angestrebte Entlastung entfallen, sondern infolge der teilweisen Vollziehung eine zusätzliche Belastung hervorgerufen wird. Denn die Planfeststellungsbehörde geht selbst davon aus, daß Verkehrsteilnehmer, die den höhengleichen Bahnübergang in Buchschlag jetzt großräumig umfahren, nach der Errichtung der neuen Bahnunterführung die L 3262 befahren werden. Ferner sind weder die Querspange noch deren Anbindung an die L 3262 (alt) für die erwartete Verkehrsbelastung von ca. 11.000 Kfz/24 h ausgelegt.

10 Der Antragsgegner kann in diesem Zusammenhang nicht mit Erfolg einwenden, daß die Straßenzüge, die sofort hergestellt werden sollen, eine selbständige Verkehrsfunktion erfüllten. Die Funktionsfähigkeit der sofort zu vollziehenden Planteile (durch Anschluß an das öffentliche Straßennetz) ist zwar eine grundsätzliche Voraussetzung für die Teilbarkeit der planerischen Entscheidung, dieser Aspekt trägt aber nicht zu der Klärung der Frage bei, ob durch die teilweise Vollziehung die mit dem Vorhaben verfolgte Gesamtkonzeption verändert wird.

11 Ausnahmsweise kann auch eine konzeptionelle Planänderung, die durch einen Teilvollzug bewirkt wird, als rechtlich unbedenklich angesehen werden, wenn sie nur vorübergehend - als Provisorium im Zuge der Verwirklichung des Gesamtprojekts - hingenommen werden muß. Es bedarf hier keiner Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen im einzelnen und vor allem in welchem zeitlichen Rahmen eine solche Annahme gerechtfertigt ist. Denn im vorliegenden Verfahren ist nicht absehbar, wann die Südumgehung der Stadtteile Buchschlag und Sprendlingen insgesamt fertiggestellt werden wird. Der Antragsgegner hat selbst vorgetragen, daß insoweit die Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses vom 7. März 1989 abgewartet werden solle. Es ist aber ungewiß, und zwar unabhängig von den Erfolgsaussichten der Verbandsklage des Antragstellers, ob und gegebenenfalls wann dieser Beschluß unanfechtbar werden sollte. Die insoweit anhängigen Gerichtsverfahren können sich über mehrere Jahre erstrecken, so daß nicht mit hinreichender Sicherheit beurteilt werden kann, wann mit der Fertigstellung des gesamten Vorhabens zu rechnen ist. Der jetzt beabsichtigte Teilvollzug des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses vom 7. März 1989 kann daher auch nicht als bloße Übergangslösung angesehen werden.

12 Dieser Mangel der Vollzugsanordnung führt zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage des Antragstellers. Eine unter dem Gesichtspunkt der Teilung fehlerhafte Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtfertigt aber nicht zwangsläufig die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung jedes - insbesondere unter dem Aspekt der Klagebefugnis - zulässigen Rechtsmittels. Vielmehr muß sich schon aus Gründen des Rechtsschutzinteresses die fehlerhafte Teilung nachteilig auf die Rechtsposition des jeweiligen Rechtsmittelführers auswirken. Das ist hier der Fall. Denn die sofortige Teilvollziehung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses wirkt sich nachteilig auf Belange des Naturschutzes aus, die der Antragsteller - als Verbandskläger - im vorliegenden Verfahren vertritt. Eine Verwirklichung des Plans in dem für sofort vollziehbar erklärten Umfang wäre insbesondere wegen des südlich von Buchschlag vorgesehenen Waldeinschlags mit einem erheblichen Eingriff in Natur und Landschaft verbunden. Davon geht die Planfeststellungsbehörde selbst aus. Sie hält diesen Eingriff zwar im übergeordneten Allgemeininteresse für gerechtfertigt, bei dieser Abwägung hat sie den Belangen des Naturschutzes aber alle öffentlichen Interessen gegenübergestellt, die mit der Südumgehung insgesamt verfolgt werden. Die Frage hingegen, ob der Eingriff in Natur und Landschaft allein durch die Verbesserung der Immissions- und Verkehrsverhältnisse im Stadtteil Buchschlag kompensiert werden kann, ist im Planfeststellungsverfahren überhaupt nicht aufgeworfen worden. Diese Erwägungen verdeutlichen, daß mit der Anordnung der

aufgeworfen worden. Diese Erwägungen verdeutlichen, daß mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung lediglich eines Teils des festgestellten Plans erheblich in die Grundlagen der planerischen Abwägung eingegriffen werden kann.

13 Demgegenüber kann der Antragsgegner nicht mit Erfolg einwenden, der Antragsteller könne sich im Verbandsklageverfahren überhaupt nicht auf den Mangel einer fehlerhaften Teilung berufen. Denn zum einen geht es hier - wie dargelegt - nicht um die Erfolgsaussichten der Verbandsklage im Hauptsacheverfahren, sondern um die Prüfung einer selbständigen Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Vollzugsanordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO. Zum anderen könnte sich der Antragsteller auch im Hauptsacheverfahren auf eine fehlende Teilbarkeit des Vorhabens berufen, wenn man unterstellt, eine entsprechende Aufteilung der Anlage wäre schon im Planfeststellungsverfahren selbst vorgenommen worden. Denn dann könnte der Antragsteller eine Verletzung des § 6 Abs. 2 des Hessischen Naturschutzgesetzes vom 19. September 1980 (GVBl. I S. 309) - amtliche Abkürzung: HENatG - rügen. Der Antragsteller kann mit der Verbandsklage nicht nur geltend machen, das Abwägungsgebot des § 6 Abs. 2 HENatG sei deshalb verletzt, weil die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes nicht ordnungsgemäß eingestellt worden seien. Er kann sich darüber hinaus auch darauf berufen, daß die zur Rechtfertigung des Eingriffs angeführten, mit dem Vorhaben verfolgten öffentlichen Interessen nicht sachgerecht ermittelt und in die planerische Abwägung einbezogen worden seien (vgl. hierzu im einzelnen Senatsbeschluß vom 11. Juli 1988, a.a.O.). Deshalb könnte der Antragsteller auch im Hauptsacheverfahren gegen eine entsprechende Teilung des Vorhabens einwenden, daß die den Gesamtplan tragenden Gründe infolge der Teilung des Vorhabens derart reduziert würden, daß der beabsichtigte Eingriff in Natur und Landschaft nicht mehr gerechtfertigt sei.

14 Das gilt im übrigen auch für die privaten Belange der Planbetroffenen. Anlieger der L 3262 in der Ortslage Sprendlingen hatten keine Veranlassung, den Planfeststellungsbeschluß vom 7. März 1989 anzufechten, durch den sie ausschließlich begünstigt werden. Durch den beabsichtigten Teilvollzug würde ihre immissionsschutzrechtliche Situation aber möglicherweise verschlechtert, ohne daß sie die Vollzugsanordnung innerhalb des Planfeststellungsverfahrens - durch einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO - angreifen könnten. Ob insoweit Unterlassungs- oder Beseitigungsansprüche außerhalb des Planfeststellungsverfahrens - wegen fehlender Präklusion durch den Planfeststellungsbeschluß - bestehen, bedarf hier keiner Entscheidung. Dem Beschwerdevorbringen, die Verkehrsverhältnisse im Stadtteil Sprendlingen würden durch den Teilvollzug nicht gegenüber dem derzeitigen Zustand verändert, steht entgegen, daß der Antragsgegner im Planfeststellungsbeschluß (vgl. insbesondere den Erläuterungsbericht) selbst davon ausgeht, daß die L 3262 stärker belastet werden wird, wenn der höhengleiche Bahnübergang durch eine Über- oder Unterführung ersetzt wird.

15 Nach allem kann dahingestellt bleiben, ob - wie das Verwaltungsgericht meint - die für die Anordnung der sofortigen Vollziehung erforderliche Dringlichkeit des Vorhabens bereits daran scheitert, daß der bahnrechtliche Planfeststellungsbeschluß für die Aufnahme des S-Bahnbetriebs auf der Strecke Frankfurt am Main-Darmstadt im Bereich Buchschlag noch nicht erlassen ist. Die Straßenbau- und Planfeststellungsbehörden sind bei der Bewältigung ihrer planerischen Aufgabe nicht nur berechtigt, sondern. verpflichtet, künftigen Entwicklungen - rechtlicher oder tatsächlicher Art - Rechnung zu tragen, soweit sie mit hinreichender Sicherheit beurteilt werden können. Das gilt insbesondere für ineinandergreifende oder widerstreitende Planungen verschiedener Planungsträger. Das Gebot der Rücksichtnahme auf externe Planungen, insbesondere auf die kommunale Bauleitplanung, setzt nicht erst dann ein, wenn diese Planungen durch eine förmliche Entscheidung abgeschlossen sind, sondern bereits dann, wenn sie sich hinreichend konkretisiert haben. Ebenso tritt die plangegebene Vorbelastung, die zum Ausschluß von Abwehr- und Ergänzungsansprüchen der Plannachbarn führen kann, nicht erst mit der förmlichen planerischen Entscheidung, sondern bereits mit der hinreichenden Konkretisierung der Konzeption - in der Regel durch Offenlegung des Planentwurfs - ein. Nach der Systematik des materiellen Planungsrechts ist es daher nicht grundsätzlich zu beanstanden, wenn ein straßenrechtlicher Planfeststellungsbeschluß, der an Veränderungen des Bahnbetriebes anknüpft, schon vor Erlaß des bahnrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses für vorläufig vollziehbar erklärt wird. Insoweit ist lediglich erforderlich, daß sich die Planung der Bahnanlage hinreichend verfestigt hat.

16 Die sonstigen Zweifel des Verwaltungsgerichts an der Dringlichkeit des Vorhabens teilt der Senat jedenfalls vom rechtlichen Ansatz her nicht. Schon die derzeitigen Schließzeiten des höhengleichen Bahnübergangs von ca. 35 Minuten in einer Spitzenstunde führen zu erheblichen Beeinträchtigungen der Verkehrsteilnehmer und der Straßenanlieger im Stadtteil Buchschlag. Werden diese Schließzeiten mit der Aufnahme des S-Bahnbetriebs noch einmal deutlich erhöht, dürfen die von dem Antragsgegner befürchteten unerträglichen Verkehrs- und Immissionsverhältnisse auch dann hinreichend wahrscheinlich zu erwarten sein, wenn bei der Ermittlung der Schließzeiten - in Relation zu der Gesamtzeit geringfügige Korrekturen angebracht sein sollten.

17 Mit diesen Hinweisen wird aber nicht die Entscheidung darüber vorweggenommen, ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung des gesamten Planfeststellungsbeschlusses vom 7. März 1989 im besonderen öffentlichen Interesse im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO liegt. Das hängt - neben den bereits angesprochenen Fragen davon ab, ob die für die sofortige Vollziehung des gesamten Plans sprechenden Gründe nach Gewicht und Dringlichkeit geeignet sind, die sofortige Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses vom 7. März 1989 zu rechtfertigen. Im übrigen dürfte eine solche Vollzugsanordnung von vornherein auch nur in Betracht kommen, wenn - in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht - die sofortige Verwirklichung des Teils der Südumgehung gewährleistet ist, der durch Bebauungsplan ausgewiesen ist.

18 Der Antragsgegner hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, weil sein Rechtsmittel ohne Erfolg geblieben ist 154 Abs. 2 VwGO Es entspricht billigem Ermessen, ihm auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese einen Sachantrag gestellt und sich damit am Kostenrisiko beteiligt hat (§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO).

19 Die Streitwertfestsetzung beruht auf einer entsprechenden Anwendung des § 14 Abs. 1 i.V.m. §§ 13 Abs. 1 Satz 1 und 20 Abs. 3 GKG. Der Senat bewertet das Interesse eines Naturschutzverbandes an der Aufhebung des Plans für eine beachtliche Verkehrsanlage im Hauptsacheverfahren mit 10.000,00 bis 50.000,00 DM. Hier erscheint nach den Umständen des Falles ein Betrag von 20.000,00 DM als angemessen, der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren wegen der Vorläufigkeit der begehrten Entscheidung zu halbieren ist. Im Interesse einer einheitlichen Wertfestsetzung hat der Senat von der Möglichkeit des § 25 Abs. 1 Satz 3 GKG Gebrauch gemacht, die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung von Amts wegen abzuändern.

20 Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 Satz 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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