Urteil des HessVGH vom 01.10.1990

VGH Kassel: wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, aufschiebende wirkung, vollziehung, teilvollzug, vorläufiger rechtsschutz, dringlichkeit, bahnübergang, eingriff, verbandsklage

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

2. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

2 TH 507/90

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 80 Abs 2 Nr 4 VwGO, § 33

StrG HE

(Teilweiser Sofortvollzug eines

Planfeststellungsbeschlusses für ein Straßenbauvorhaben)

Leitsatz

Ein Planfeststellungsbeschluß für ein Straßenbauvorhaben darf teilweise für sofort

vollziehbar erklärt werden, wenn die Verkehrsanlage nicht nur in räumlich-

gegenständlicher, sondern auch in funktioneller Hinsicht teilbar ist.

Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, wenn die Herstellung von Teilen der Anlage nicht

nur zu einer bloßen Reduzierung des Vorhabens, sondern im Ergebnis dazu führt, daß

für einen erheblichen Zeitraum ein ganz anderes als das festgestellte Projekt

verwirklicht wird.

Gründe

I. Mit Beschluß vom 7. März 1989 hat das Hessische Ministerium für Wirtschaft und

Technik den Plan für die Südumgehung der Stadtteile Buchschlag und

Sprendlingen der beigeladenen Stadt Dreieich im Zuge der Landesstraße (L) 3262

festgestellt. Die Planfeststellung erfaßt nicht die gesamte Umgehungsstraße,

sondern knüpft in östlicher Richtung an ein Straßenprojekt an, das in einem

Bebauungsplan der Beigeladenen ausgewiesen und lediglich nachrichtlich in die

Planfeststellungsunterlagen aufgenommen worden ist. Ziel der Planung ist es, den

Durchgangsverkehr von den Ortsdurchfahrten Buchschlag und Sprendlingen auf

eine Umgehungsstraße zu verlagern und damit die verkehrsbedingten

Immissionen in diesen Stadtteilen zu reduzieren sowie die Verkehrsverhältnisse zu

verbessern. Daneben soll der Knotenpunkt Bundesstraße (B) 3/L 3262 (alt)

günstiger gestaltet und der höhengleiche Bahnübergang der Strecke Frankfurt am

Main-Darmstadt durch eine Bahnunterführung ersetzt werden.

Gegen den Planfeststellungsbeschluß hat unter anderen der Antragsteller, ein

anerkannter Naturschutzverband, Klage erhoben. Mit Beschluß vom 29. Dezember

1989 hat das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik die sofortige

Vollziehung eines Teils des Plans angeordnet. Gegenstand der

Teilvollzugsanordnung sind im wesentlichen der Bau des westlichen Abschnitts der

Umgehungsstraße einschließlich der Bahnunterführung und die Herstellung der

Querspange, die den Stadtteil Buchschlag und das westliche Sprendlingen an die

Umgehungsstraße anbinden soll. Die Dringlichkeit dieser Maßnahme stützt die

Planfeststellungsbehörde auf die Befürchtung, daß mit der Aufnahme des S-

Bahnbetriebes und der hierfür erforderlichen Bauarbeiten an der Bahnstrecke

Frankfurt am Main-Darmstadt der höhengleiche Bahnübergang in der Ortslage

Buchschlag völlig überlastet und eine unerträgliche Situation für die

Verkehrsteilnehmer und die Bewohner Buchschlags hervorgerufen werde.

Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat durch Beschluß vom 14. Februar 1990 die

aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers mit im wesentlichen folgender

Begründung wiederhergestellt: Die Dringlichkeit der Maßnahme sei nicht erwiesen,

weil der für die Aufnahme des S-Bahnbetriebs erforderliche

Planfeststellungsbeschluß der Deutschen Bundesbahn noch nicht erlassen sei;

außerdem habe der Antragsgegner die Schließzeiten für den Bahnübergang nicht

ordnungsgemäß ermittelt. Gegen diesen Beschluß richtet sich die Beschwerde des

Antragsgegners.

II. Die Beschwerde des Antragsgegners ist nicht begründet. Das

Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers im

Ergebnis zu Recht wiederhergestellt.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch den Beschluß vom 29. Dezember

1989 ist schon unter dem Gesichtspunkt der Teilung rechtlich zu beanstanden; der

hier angeordnete Teilvollzug führt dazu, daß für einen nicht absehbaren Zeitraum

ein völlig anderes als das festgestellte Vorhaben verwirklicht wird. Eine solche

Vollzugsanordnung ist wegen fehlender Teilbarkeit des Plans unzulässig. Das ergibt

sich im einzelnen aus folgenden Erwägungen:

Es bestehen keine grundsätzlichen rechtlichen Bedenken dagegen, daß ein

Planfeststellungsbeschluß nur zum Teil für sofort vollziehbar erklärt wird. Das hat

der Senat wiederholt entschieden (vgl. Beschluß vom 11. Juli 1988, NUR 1989, 263

-insoweit nicht veröffentlicht in NVwZ 1988, 1040-, und zuletzt Beschluß vom 20.

April 1990 - 2 R 3132/89 -). Mit dem Teilvollzug eines Planfeststellungsbeschlusses

kann einem aktuellen und dringenden Verkehrsbedürfnis in Abstufungen - unter

Berücksichtigung der Belange der Umwelt und der Anlieger - Rechnung getragen

werden. Eine Begrenzung der Anordnung der sofortigen Vollziehung auf einzelne

Planabschnitte oder Planteile ist aber nur rechtmäßig, wenn der

Planfeststellungsbeschluß insoweit teilbar ist (vgl. Finkelnburg/Jank, Vorläufiger

Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 3. Aufl., Rdnr. 611; Kopp, VwGO, 8.

Aufl., Rdnr. 51 zu § 80). Diese Voraussetzung ist bei einem Plan für eine

Verkehrsanlage nicht schon dann erfüllt, wenn das Vorhaben in räumlich-

gegenständlicher Hinsicht abschnittsweise verwirklicht werden kann. Vielmehr muß

eine funktionelle Teilbarkeit hinzutreten, die gewährleistet, daß durch den

Teilvollzug nicht die Gesamtkonzeption wesentlich verändert wird. Denn die auf

einen Abschnitt des Vorhabens begrenzte Anordnung der sofortigen Vollziehung

eines Planfeststellungsbeschlusses nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO darf keine

dauerhafte Planänderung bewirken, die sonst nur in einem förmlichen

Planänderungs- oder gar in einem neuen Planfeststellungsverfahren vollzogen

werden könnte.

Das Vorbringen des Antragsgegners gibt Veranlassung klarzustellen, daß in

diesem Zusammenhang nicht die Erfolgsaussicht der Verbandsklage im

Hauptsacheverfahren zu prüfen ist. Tatsächlich stellt sich die Frage der

funktionellen Teilbarkeit des Vorhabens im Klageverfahren überhaupt nicht, weil

dem Planfeststellungsbeschluß selbst ein einheitlicher Plan zugrundeliegt. Wenn

aber ein Plan nur teilweise für sofort vollziehbar erklärt wird, stellt die Teilbarkeit

des Verwaltungsaktes eine selbständig zu prüfende

Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach

§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO dar, wenn auch bei der sachlichen Überprüfung dieser

Frage ähnliche Kriterien maßgeblich sind, wie sie zur abschnittsweisen

Planfeststellung entwickelt worden sind.

Gegen die Teilbarkeit einer Verkehrsanlage bestehen keine Bedenken, wenn z.B.

bei mehrstreifig geplanten Fahrbahnen einzelne Fahrstreifen von dem

Sofortvollzug ausgenommen werden (vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 11. Juli

1988 und 20. April 1990, a.a.O.). Neben einer solchen Längsspaltung kann die

sofortige Vollziehung eines Planfeststellungsbeschlusses auch auf einzelne

Abschnitte eines linearen Vorhabens begrenzt werden, wenn und soweit die mit

dem Vorhaben verfolgten Ziele ohne Änderung der Gesamtkonzeption zumindest

teilweise sofort erreicht werden (vgl. Senatsbeschluß vom 21. Juli 1989 - 2 R 768/89

-, UPR 90, 119 -LS-). In diesen Fällen bewirkt der Teilvollzug eine Reduzierung des

Vorhabens ohne Änderung der Gesamtkonzeption; der für sofort vollziehbar

erklärte Planteil stellt sich als "minus" gegenüber dem Gesamtplan dar. In diesem

Rahmen kann der Teilvollzug auch zu unwesentlichen Änderungen des Plans

führen, etwa wenn Schallschutzwände verschoben oder provisorische Anbindungen

geschaffen werden müssen.

Im vorliegenden Verfahren liegen die dargelegten Voraussetzungen für eine

teilweise sofortige Vollziehung nicht vor. Die Anordnung vom 29. Dezember 1989

bewirkt keine bloße Reduzierung des Vorhabens ohne Änderung der

Grundkonzeption, sondern sie führt im Ergebnis dazu, daß ein ganz anderes als

das zugelassene Planvorhaben verwirklicht wird. Bei lediglich räumlich-

gegenständlicher Betrachtung wird zwar nur ein Teil der vorgesehenen

Straßenzüge (mit eigener Verkehrsfunktion) verwirklicht, funktionell kommt der

Teilvollzug aber einer Trassenverschiebung gleich; für die Dauer der Maßgeblichkeit

des Sofortvollzugs wird eine andere Planungsalternative realisiert. Denn der

Verkehrsstrom, der im Zuge der L 3262 nach dem festgestellten Plan insgesamt

auf die Südumgehung verlagert werden soll, wird jetzt nur noch um die Ortslage

von Buchschlag geleitet und auf der dafür nicht vorgesehenen Querspange wieder

in den innerörtlichen Bereich auf die derzeitige Trasse der L 3262 zurückgeführt.

Das hat zur Folge, daß wesentliche Ziele der Planfeststellung, nämlich die

Entlastung der Ortsdurchfahrt Sprendlingen und des Knotenpunktes B 3/L 3262

(alt), nicht erreicht werden können. Darüber hinaus besteht - entgegen dem

Beschwerdevorbringen Grund für die Befürchtung, daß in diesen Bereichen nicht

nur die mit dem Planfeststellungsbeschluß angestrebte Entlastung entfallen,

sondern infolge der teilweisen Vollziehung eine zusätzliche Belastung

hervorgerufen wird. Denn die Planfeststellungsbehörde geht selbst davon aus, daß

Verkehrsteilnehmer, die den höhengleichen Bahnübergang in Buchschlag jetzt

großräumig umfahren, nach der Errichtung der neuen Bahnunterführung die L

3262 befahren werden. Ferner sind weder die Querspange noch deren Anbindung

an die L 3262 (alt) für die erwartete Verkehrsbelastung von ca. 11.000 Kfz/24 h

ausgelegt.

Der Antragsgegner kann in diesem Zusammenhang nicht mit Erfolg einwenden,

daß die Straßenzüge, die sofort hergestellt werden sollen, eine selbständige

Verkehrsfunktion erfüllten. Die Funktionsfähigkeit der sofort zu vollziehenden

Planteile (durch Anschluß an das öffentliche Straßennetz) ist zwar eine

grundsätzliche Voraussetzung für die Teilbarkeit der planerischen Entscheidung,

dieser Aspekt trägt aber nicht zu der Klärung der Frage bei, ob durch die teilweise

Vollziehung die mit dem Vorhaben verfolgte Gesamtkonzeption verändert wird.

Ausnahmsweise kann auch eine konzeptionelle Planänderung, die durch einen

Teilvollzug bewirkt wird, als rechtlich unbedenklich angesehen werden, wenn sie nur

vorübergehend - als Provisorium im Zuge der Verwirklichung des Gesamtprojekts -

hingenommen werden muß. Es bedarf hier keiner Entscheidung, unter welchen

Voraussetzungen im einzelnen und vor allem in welchem zeitlichen Rahmen eine

solche Annahme gerechtfertigt ist. Denn im vorliegenden Verfahren ist nicht

absehbar, wann die Südumgehung der Stadtteile Buchschlag und Sprendlingen

insgesamt fertiggestellt werden wird. Der Antragsgegner hat selbst vorgetragen,

daß insoweit die Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses vom 7. März

1989 abgewartet werden solle. Es ist aber ungewiß, und zwar unabhängig von den

Erfolgsaussichten der Verbandsklage des Antragstellers, ob und gegebenenfalls

wann dieser Beschluß unanfechtbar werden sollte. Die insoweit anhängigen

Gerichtsverfahren können sich über mehrere Jahre erstrecken, so daß nicht mit

hinreichender Sicherheit beurteilt werden kann, wann mit der Fertigstellung des

gesamten Vorhabens zu rechnen ist. Der jetzt beabsichtigte Teilvollzug des

angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses vom 7. März 1989 kann daher auch

nicht als bloße Übergangslösung angesehen werden.

Dieser Mangel der Vollzugsanordnung führt zur Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung der Klage des Antragstellers. Eine unter dem

Gesichtspunkt der Teilung fehlerhafte Anordnung der sofortigen Vollziehung

rechtfertigt aber nicht zwangsläufig die Wiederherstellung der aufschiebenden

Wirkung jedes - insbesondere unter dem Aspekt der Klagebefugnis - zulässigen

Rechtsmittels. Vielmehr muß sich schon aus Gründen des Rechtsschutzinteresses

die fehlerhafte Teilung nachteilig auf die Rechtsposition des jeweiligen

Rechtsmittelführers auswirken. Das ist hier der Fall. Denn die sofortige

Teilvollziehung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses wirkt sich

nachteilig auf Belange des Naturschutzes aus, die der Antragsteller - als

Verbandskläger - im vorliegenden Verfahren vertritt. Eine Verwirklichung des Plans

in dem für sofort vollziehbar erklärten Umfang wäre insbesondere wegen des

südlich von Buchschlag vorgesehenen Waldeinschlags mit einem erheblichen

Eingriff in Natur und Landschaft verbunden. Davon geht die

Planfeststellungsbehörde selbst aus. Sie hält diesen Eingriff zwar im

übergeordneten Allgemeininteresse für gerechtfertigt, bei dieser Abwägung hat sie

den Belangen des Naturschutzes aber alle öffentlichen Interessen

gegenübergestellt, die mit der Südumgehung insgesamt verfolgt werden. Die

Frage hingegen, ob der Eingriff in Natur und Landschaft allein durch die

Verbesserung der Immissions- und Verkehrsverhältnisse im Stadtteil Buchschlag

kompensiert werden kann, ist im Planfeststellungsverfahren überhaupt nicht

aufgeworfen worden. Diese Erwägungen verdeutlichen, daß mit der Anordnung der

sofortigen Vollziehung lediglich eines Teils des festgestellten Plans erheblich in die

Grundlagen der planerischen Abwägung eingegriffen werden kann.

Demgegenüber kann der Antragsgegner nicht mit Erfolg einwenden, der

Antragsteller könne sich im Verbandsklageverfahren überhaupt nicht auf den

Mangel einer fehlerhaften Teilung berufen. Denn zum einen geht es hier - wie

dargelegt - nicht um die Erfolgsaussichten der Verbandsklage im

Hauptsacheverfahren, sondern um die Prüfung einer selbständigen

Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Vollzugsanordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4

VwGO. Zum anderen könnte sich der Antragsteller auch im Hauptsacheverfahren

auf eine fehlende Teilbarkeit des Vorhabens berufen, wenn man unterstellt, eine

entsprechende Aufteilung der Anlage wäre schon im Planfeststellungsverfahren

selbst vorgenommen worden. Denn dann könnte der Antragsteller eine Verletzung

des § 6 Abs. 2 des Hessischen Naturschutzgesetzes vom 19. September 1980

(GVBl. I S. 309) - amtliche Abkürzung: HENatG - rügen. Der Antragsteller kann mit

der Verbandsklage nicht nur geltend machen, das Abwägungsgebot des § 6 Abs. 2

HENatG sei deshalb verletzt, weil die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes

nicht ordnungsgemäß eingestellt worden seien. Er kann sich darüber hinaus auch

darauf berufen, daß die zur Rechtfertigung des Eingriffs angeführten, mit dem

Vorhaben verfolgten öffentlichen Interessen nicht sachgerecht ermittelt und in die

planerische Abwägung einbezogen worden seien (vgl. hierzu im einzelnen

Senatsbeschluß vom 11. Juli 1988, a.a.O.). Deshalb könnte der Antragsteller auch

im Hauptsacheverfahren gegen eine entsprechende Teilung des Vorhabens

einwenden, daß die den Gesamtplan tragenden Gründe infolge der Teilung des

Vorhabens derart reduziert würden, daß der beabsichtigte Eingriff in Natur und

Landschaft nicht mehr gerechtfertigt sei.

Das gilt im übrigen auch für die privaten Belange der Planbetroffenen. Anlieger der

L 3262 in der Ortslage Sprendlingen hatten keine Veranlassung, den

Planfeststellungsbeschluß vom 7. März 1989 anzufechten, durch den sie

ausschließlich begünstigt werden. Durch den beabsichtigten Teilvollzug würde ihre

immissionsschutzrechtliche Situation aber möglicherweise verschlechtert, ohne

daß sie die Vollzugsanordnung innerhalb des Planfeststellungsverfahrens - durch

einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO - angreifen könnten. Ob insoweit

Unterlassungs- oder Beseitigungsansprüche außerhalb des

Planfeststellungsverfahrens - wegen fehlender Präklusion durch den

Planfeststellungsbeschluß - bestehen, bedarf hier keiner Entscheidung. Dem

Beschwerdevorbringen, die Verkehrsverhältnisse im Stadtteil Sprendlingen würden

durch den Teilvollzug nicht gegenüber dem derzeitigen Zustand verändert, steht

entgegen, daß der Antragsgegner im Planfeststellungsbeschluß (vgl. insbesondere

den Erläuterungsbericht) selbst davon ausgeht, daß die L 3262 stärker belastet

werden wird, wenn der höhengleiche Bahnübergang durch eine Über- oder

Unterführung ersetzt wird.

Nach allem kann dahingestellt bleiben, ob - wie das Verwaltungsgericht meint - die

für die Anordnung der sofortigen Vollziehung erforderliche Dringlichkeit des

Vorhabens bereits daran scheitert, daß der bahnrechtliche

Planfeststellungsbeschluß für die Aufnahme des S-Bahnbetriebs auf der Strecke

Frankfurt am Main-Darmstadt im Bereich Buchschlag noch nicht erlassen ist. Die

Straßenbau- und Planfeststellungsbehörden sind bei der Bewältigung ihrer

planerischen Aufgabe nicht nur berechtigt, sondern. verpflichtet, künftigen

Entwicklungen - rechtlicher oder tatsächlicher Art - Rechnung zu tragen, soweit sie

mit hinreichender Sicherheit beurteilt werden können. Das gilt insbesondere für

ineinandergreifende oder widerstreitende Planungen verschiedener

Planungsträger. Das Gebot der Rücksichtnahme auf externe Planungen,

insbesondere auf die kommunale Bauleitplanung, setzt nicht erst dann ein, wenn

diese Planungen durch eine förmliche Entscheidung abgeschlossen sind, sondern

bereits dann, wenn sie sich hinreichend konkretisiert haben. Ebenso tritt die

plangegebene Vorbelastung, die zum Ausschluß von Abwehr- und

Ergänzungsansprüchen der Plannachbarn führen kann, nicht erst mit der

förmlichen planerischen Entscheidung, sondern bereits mit der hinreichenden

Konkretisierung der Konzeption - in der Regel durch Offenlegung des Planentwurfs -

ein. Nach der Systematik des materiellen Planungsrechts ist es daher nicht

grundsätzlich zu beanstanden, wenn ein straßenrechtlicher

Planfeststellungsbeschluß, der an Veränderungen des Bahnbetriebes anknüpft,

schon vor Erlaß des bahnrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses für vorläufig

vollziehbar erklärt wird. Insoweit ist lediglich erforderlich, daß sich die Planung der

Bahnanlage hinreichend verfestigt hat.

Die sonstigen Zweifel des Verwaltungsgerichts an der Dringlichkeit des Vorhabens

teilt der Senat jedenfalls vom rechtlichen Ansatz her nicht. Schon die derzeitigen

Schließzeiten des höhengleichen Bahnübergangs von ca. 35 Minuten in einer

Spitzenstunde führen zu erheblichen Beeinträchtigungen der Verkehrsteilnehmer

und der Straßenanlieger im Stadtteil Buchschlag. Werden diese Schließzeiten mit

der Aufnahme des S-Bahnbetriebs noch einmal deutlich erhöht, dürfen die von

dem Antragsgegner befürchteten unerträglichen Verkehrs- und

Immissionsverhältnisse auch dann hinreichend wahrscheinlich zu erwarten sein,

wenn bei der Ermittlung der Schließzeiten - in Relation zu der Gesamtzeit

geringfügige Korrekturen angebracht sein sollten.

Mit diesen Hinweisen wird aber nicht die Entscheidung darüber vorweggenommen,

ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung des gesamten

Planfeststellungsbeschlusses vom 7. März 1989 im besonderen öffentlichen

Interesse im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO liegt. Das hängt - neben den

bereits angesprochenen Fragen davon ab, ob die für die sofortige Vollziehung des

gesamten Plans sprechenden Gründe nach Gewicht und Dringlichkeit geeignet

sind, die sofortige Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses vom 7. März 1989

zu rechtfertigen. Im übrigen dürfte eine solche Vollzugsanordnung von vornherein

auch nur in Betracht kommen, wenn - in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht - die

sofortige Verwirklichung des Teils der Südumgehung gewährleistet ist, der durch

Bebauungsplan ausgewiesen ist.

Der Antragsgegner hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, weil sein

Rechtsmittel ohne Erfolg geblieben ist (§ 154 Abs. 2 VwGO Es entspricht billigem

Ermessen, ihm auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen

aufzuerlegen, weil diese einen Sachantrag gestellt und sich damit am Kostenrisiko

beteiligt hat (§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf einer entsprechenden Anwendung des § 14

Abs. 1 i.V.m. §§ 13 Abs. 1 Satz 1 und 20 Abs. 3 GKG. Der Senat bewertet das

Interesse eines Naturschutzverbandes an der Aufhebung des Plans für eine

beachtliche Verkehrsanlage im Hauptsacheverfahren mit 10.000,00 bis 50.000,00

DM. Hier erscheint nach den Umständen des Falles ein Betrag von 20.000,00 DM

als angemessen, der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren wegen der

Vorläufigkeit der begehrten Entscheidung zu halbieren ist. Im Interesse einer

einheitlichen Wertfestsetzung hat der Senat von der Möglichkeit des § 25 Abs. 1

Satz 3 GKG Gebrauch gemacht, die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung von

Amts wegen abzuändern.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 Satz 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2

GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.