Urteil des HessVGH vom 28.11.1989, 2 UE 133/85

Entschieden
28.11.1989
Schlagworte
Widmung, Indienststellung, Treu und glauben, Bebauungsplan, Bekanntmachung, Gemeinde, Eigentümer, Verkehr, Erwerb, Realakt
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 2. Senat

Entscheidungsdatum: 28.11.1989

Normen: § 2 Abs 1 StrG HE, § 4 Abs 3 StrG HE, § 13 Abs 2 StrG HE, § 13 Abs 3 StrG HE

Aktenzeichen: 2 UE 133/85

Dokumenttyp: Urteil

(Widmung einer Straße; Wirksamkeit des Bebauungsplanes; Bekanntmachung der Verkehrsübergabe)

Tatbestand

1Die klagende Stadt wendet sich gegen die -- entschädigungspflichtige -- Zuweisung von zwei Grundstücken, die dem öffentlichen Verkehr dienen.

2Der Beigeladene ist Eigentümer der in der Gemarkung O, Flur 1, gelegenen Flurstücke 327/10 (791 qm) und 329/1 (967 qm). Auf diesen Grundstücken ließ der Beigeladene als Bauträger für das gesamte Neubaugebiet "I" Mitte der 60er Jahre Straßen herstellen, die der Erschließung dieses Baugebiets dienen, ohne förmlich dem öffentlichen Verkehr gewidmet zu sein. Diese Straßengrundstücke sind in dem Bebauungsplan "I" der ehemals selbständigen Gemeinde O als öffentliche Verkehrsflächen ausgewiesen. Der Bebauungsplan wurde am 22. Juli 1965 von dem Regierungspräsidenten in D genehmigt und in der Zeit vom 4. August bis 4. September 1965 in der Gemeinde O öffentlich ausgelegt.

3Nachdem Verhandlungen zwischen dem Beigeladenen und der Klägerin über eine Übernahme der Grundstücke in das Eigentum der Klägerin gescheitert waren, beantragte der Beigeladene mit Schreiben vom 14. Mai 1981 bei dem Regierungspräsidenten in D als Enteignungsbehörde, ihm das Eigentum an den fraglichen Straßengrundstücken gegen Entschädigung zu entziehen und an die Klägerin zu übertragen.

4Durch Beschluß vom 10. August 1982 (Teil A) entsprach der Regierungspräsident in D diesem Antrag. Zur Begründung führte er im wesentlichen aus: Das Enteignungsverlangen des Beigeladenen sei nach § 13 des Hessischen Straßengesetzes vom 9. Oktober 1962 (GVBl. I S. 437) -- HStrG -- zulässig und begründet. Bei den Grundstücken handele es sich gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG um öffentliche Straßen im Sinne des Wegerechts, weil sie aufgrund eines förmlichen Verfahrens, nämlich der Bauleitplanung, hergestellt worden seien; eventuelle Fehler bei der Bekanntmachung des Bebauungsplans stünden dem nicht entgegen.

5Nach erfolglosem Vorverfahren hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt Klage erhoben mit im wesentlichen folgender Begründung: Der Bebauungsplan "I" sei nicht ordnungsgemäß bekanntgemacht worden, weil die Hauptsatzung der ehemaligen Gemeinde O keine Angaben enthalten habe, wo und während welcher Zeitspanne Pläne auszulegen seien. Ein wegen eines nicht heilbaren Verfahrensmangels ungültiger Bebauungsplan könne aber nicht die Öffentlichkeit eines Weges im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG begründen. Es sei ihr auch nicht verwehrt, sich auf die Unwirksamkeit des Bebauungsplans zu berufen; sie sei nicht verpflichtet, einen als unwirksam erkannten Bebauungsplan anzuwenden. Im übrigen hätten der Beigeladene und die ehemalige Gemeinde O eine Vereinbarung -- allerdings ohne Beachtung der Formvorschriften des § 313 BGB -- getroffen, nach der die Straßengrundstücke kostenlos übereignet werden sollten.

6Die Klägerin hat beantragt,

7den Enteignungsbeschluß des Regierungspräsidenten in D vom 10. August 1982 und den Widerspruchsbescheid vom 22. November 1982 aufzuheben.

8Der Beklagte und der Beigeladene haben beantragt,

9die Klage abzuweisen.

10 Der Beklagte hat sich auf seine Ausführungen in dem angefochtenen Enteignungsbeschluß bezogen und ergänzend ausgeführt, es könne nicht angehen, daß sich die Klägerin mit Erfolg auf Fehler berufe, die sie selbst im Bauleitplanverfahren begangen habe.

11 Der Beigeladene hat sich den Darlegungen des Beklagten angeschlossen.

12 Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 29. November 1984 abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, die streitgegenständlichen Grundstücke stellten öffentliche Straßen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG dar. Für die Anwendbarkeit dieser Norm komme es nicht darauf an, ob der Bebauungsplan, der dem Straßenbau zugrunde liege, insgesamt fehlerfrei zustande gekommen sei. Vielmehr reiche aus, daß -- wie vorliegend -- ein Planaufstellungsverfahren durchgeführt und der Plan aufsichtsbehördlich genehmigt worden sei. Denn an ein förmliches Verfahren im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG dürften keine strengeren Anforderungen gestellt werden als an eine Widmung nach § 4 HStrG. Im übrigen sei die Berufung auf den Verfahrensmangel im Bebauungsplanverfahren wegen Verstoßes gegen Treu und Glauben unbeachtlich; die Klägerin sei vielmehr gehalten, festgestellte Verfahrensfehler zu korrigieren.

13 Gegen das ihr am 20. Dezember 1984 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 16. Januar 1985 Berufung eingelegt. Sie trägt erneut vor, nur ein fehlerfreies Bebauungsplanverfahren könne als förmliches Verfahren im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG angesehen werden, zumal die Öffentlichkeit der Wege im Sinne dieser Vorschrift bundesrechtlich vorgegeben sei. Darüber hinaus setze die Wirksamkeit der Widmungsfiktion die Bekanntmachung der Verkehrsübergabe nach § 4 Abs. 3 Satz 2 HStrG voraus. Das sei aus Gründen der Rechtsklarheit notwendig. Schließlich sei § 2 Abs. 1 Satz 2 nur dann anwendbar, wenn die Straße von dem Träger der Straßenbaulast oder von einem Dritten hergestellt worden sei, der aufgrund eines Erschließungsvertrages ausdrücklich hierzu ermächtigt worden sei. Im übrigen, trägt die Klägerin weiter vor, habe sie sich auch nicht treuwidrig verhalten; dieser Vorwurf treffe vielmehr auf den Beigeladenen zu, weil er die Kosten für den Erwerb und die Herstellung der fraglichen Straßen auf die Bauherrn dieses Baugebiets abgewälzt habe.

14 Die Klägerin beantragt sinngemäß,

15unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach ihrem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

16 Der Beklagte und der Beigeladene beantragen,

17die Berufung zurückzuweisen.

18 Der Beklagte bezieht sich auf seine bisherigen Ausführungen und verteidigt das angegriffene Urteil.

19 Der Beigeladene erwidert, die Übernahme der Straßengrundstücke stehe in keinem rechtlichen Zusammenhang mit den von den Bauherren aufgewendeten Erschließungskosten.

20 Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt.

21 Der Behördenvorgang des Beklagten war Gegenstand der Beratung. Auf seinen Inhalt und den der Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Tatbestandes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

22 Die Berufung, über die mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann 101 Abs. 2 VwGO), ist nicht begründet; das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

23 Der -- allein angefochtene -- Teil A des Enteignungsbeschlusses des Regierungspräsidenten in D vom 10. August 1982 in der Gestalt dessen Widerspruchsbescheids vom 22. November 1982 ist nicht zu beanstanden. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 13 Abs. 3 Satz 1 des Hessischen Straßengesetzes -- HStrG -- in der hier maßgeblichen Fassung vom 9. Oktober 1962 (GVBl. I S. 437). Der Anwendung dieser Vorschrift stehen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, jedenfalls im vorliegenden Verfahren keine bauplanungsrechtlichen Entschädigungsregelungen entgegen.

24 Es sind keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, daß die nach § 13 Abs. 3 Satz 2 HStrG entsprechend anwendbaren enteignungsrechtlichen Verfahrensvorschriften zum Nachteil der Klägerin verletzt sein könnten. Der Enteignungsbeschluß genügt auch den straßenrechtlichen Anforderungen. Ist der Träger der Straßenbaulast nicht Eigentümer der für die Straße in Anspruch genommenen Grundstücke, hat er diese Parzellen auf Antrag des Eigentümers innerhalb einer Frist von fünf Jahren nach Inbesitznahme zu erwerben 13 Abs. 2 Satz 1 HStrG). Kommt innerhalb dieser Frist zwischen dem Eigentümer und dem Baulastträger keine Einigung über den Erwerb zustande, so kann der Eigentümer nach § 13 Abs. 3 Satz 1 HStrG die Enteignung verlangen. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Klägerin hat die streitgegenständlichen Grundstücke mit der Verkehrsübergabe als Baulastträger für die Gemeindestraßen spätestens 1970 in Besitz genommen. Der somit gebotene Erwerb der Grundstücke hat sich auch nicht aus Gründen verzögert, die die Klägerin nicht zu vertreten hat (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 2 HStrG); vielmehr sind die langjährigen Kaufverhandlungen letztlich daran gescheitert, daß die Klägerin eine entschädigungspflichtige Übernahme der Grundstücke schlechthin abgelehnt hat.

25 Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei den strittigen Wegeparzellen auch um Straßen im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 HStrG. Richtig ist allerdings, daß § 13 HStrG (insgesamt) nur auf öffentliche Straßen im Sinne des Wegerechts anzuwenden ist. Das folgt schon daraus, daß eine Straßenbaulast, an die diese Regelung anknüpft, überhaupt nur bei wegerechtlich öffentlichen Straßen bestehen kann. Richtig ist auch, daß die streitgegenständlichen Flurstücke bislang nicht förmlich, d. h. nach Maßgabe des § 4 HStrG, dem öffentlichen Verkehr gewidmet worden sind. Sie gehören aber kraft gesetzlicher Fiktion zu der Kategorie der öffentlichen Straßen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG gelten Straßen, die aufgrund eines förmlichen Verfahrens nach anderen Gesetzen gebaut worden sind, mit der Verkehrsübergabe als gewidmet. Als ein im Sinne dieser Vorschrift anderweitiges förmliches Verfahren ist auch die Aufstellung eines Bebauungsplans anzusehen (vgl. Kodal/Krämer, Straßenrecht, 4. Aufl., Rdnr. 19.33 zu Kap. 7, m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. April 1986, VBlBW 87, 104, 106 m.w.N.; Hess. VGH, Beschlüsse vom 9. Dezember 1983 -- 5 TH 59/83 --; vom 30. Juni 1987, HSGZ 88, 35, und vom 24. Mai 1988, ZKF 88, 279). Die Wegeparzellen des Beigeladenen sind in dem Bebauungsplan "I" der ehemaligen Gemeinde O als öffentliche Verkehrsflächen ausgewiesen und auch als solche ausgebaut worden.

26 Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt es für den Eintritt der Widmungsfiktion nach § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG nicht darauf an, ob der Bebauungsplan insgesamt wirksam zustande gekommen ist oder ob er, wie die Klägerin (wohl zu Recht -- vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 13. September 1989 -- 3 N 1771/89 --) vorträgt, mangels eines ordnungsgemäßen Bekanntmachungsrechts der ehemaligen Gemeinde O überhaupt nicht rechtsgültig veröffentlicht werden konnte. Insoweit schließt sich der erkennende Senat der Rechtsprechung des 5. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs an (vgl. Beschlüsse vom 30. Juni 1987 und 24. Mai 1988, a.a.O.). Voraussetzungen und Folgen der Widmungsfiktion nach § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG lassen sich nur vor dem historischen Hintergrund des Erlasses dieser Vorschrift und nur in dem systematischen Zusammenhang mit den sonstigen, die Widmung betreffenden Regelungen des Hessischen Straßengesetzes und ähnlichen Vorschriften anderer Länder sicher bestimmen. Bei der Kodifizierung des Straßenrechts stand der Gesetzgeber vor der mehr rechtspolitischen als rechtsdogmatischen Entscheidung, ob die wegerechtliche Öffentlichkeit einer Straße (mit den sich daraus ergebenden gesetzlichen Folgen, etwa der Statuierung der Straßenbaulast und der Eröffnung des Gemeingebrauchs) an den bloßen Realakt der

und der Eröffnung des Gemeingebrauchs) an den bloßen Realakt der Indienststellung oder an die Rechtshandlung der Widmung einer Straße für den öffentlichen Verkehr geknüpft werden sollte. Das Hessische Straßengesetz hat sich in § 2 Abs. 1 Satz 1 (i.V.m. §§ 4 ff.) zu der von dem Preußischen Oberverwaltungsgericht aufbereiteten Widmungstheorie bekannt (vgl. hierzu ausführlich Böhm, Das Hessische Straßengesetz, 2. Aufl., Anm. 3 zu § 2). Dieser Grundsatz ist aber in zweifacher Hinsicht durchbrochen. Neben der im vorliegenden Zusammenhang nicht interessierenden Übergangsregelung in § 52 Abs. 2 HStrG fingiert der hier streitentscheidende Satz 2 des § 2 Abs. 1 HStrG die (wegerechtliche) Öffentlichkeit von Straßen, die aufgrund eines förmlichen Verfahrens nach anderen Gesetzen gebaut worden sind, wobei die Fiktionswirkung mit der Indienststellung eintritt. Die unmittelbare Anbindung der Fiktion der Öffentlichkeit an die Verkehrsübergabe der Straße offenbart eine deutliche Reminiszenz an die Indienststellungstheorie. Hervorzuheben ist, daß nach der Konstruktion dieses Regel-Ausnahme-Verhältnisses nicht das nach § 4 HStrG "an sich" erforderliche Widmungsverfahren durch das förmliche Verfahren nach einem anderen Gesetz -- nach Art einer Verfahrenskonzentration -- ersetzt wird, sondern daß die fiktive Begründung der Öffentlichkeit der Straße an den Realakt der Indienststellung geknüpft wird, allerdings mit der Einschränkung, daß der Herstellung und Übergabe der Straße eine -- straßenrechtsexterne -- förmliche Verwaltungsentscheidung zugrunde liegen muß.

27 Schon aus dieser Gesetzessystematik ergibt sich, daß die Öffentlichkeit einer Straße, die aufgrund eines Bebauungsplans gebaut und (ohne ausdrückliche Widmung) dem Verkehr übergeben wird, entgegen Böhm (a.a.O., Anm. 8 zu § 2) nicht bundesrechtlich, sondern durch das Landesstraßenrecht -- konstitutiv -- begründet wird, so daß sich keine kollisionsrechtlichen Probleme ergeben (Neumeyer, Das Hessische Straßengesetz, 3. Aufl. 1989, Anm. 2 zu § 2 -- Seite 69 --; vg. auch Kodal/Krämer, a.a.O., Rndr. 19.32 zu Kap. 7). Wesentlicher Anknüpfungspunkt der Widmungsfiktion ist nicht die Ausweisung der Straße im Bebauungsplan, sondern deren Indienststellung. § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG transponiert keine auf Bundesrecht beruhende Entscheidung in das Wegerecht, sondern knüpft lediglich tatbestandsmäßig an die bundesgesetzlich geregelte Bauleitplanung an.

28 Insoweit unterscheidet sich die Widmungsfiktion nach hessischem Straßenrecht deutlich von Regelungen anderer Länder, die es zulassen, daß bei Straßen, die aufgrund eines Bebauungsplans oder eines Planfeststellungsverfahrens hergestellt werden, die Widmung in dem Bebauungs- oder Fachplan verfügt werden kann (vgl. z. B. § 6 Abs. 5 des Niedersächsischen Straßengesetzes in der Fassung vom 24. September 1980, GVBl. S. 360, durch den das Urteil des OVG Lüneburg vom 29. Juni 1971, DVBl. 71, 792 -- mit Anmerkung Schmaltz -- gegenstandslos geworden ist). In diesem Falle wird die Widmung nicht fingiert, sondern im Rahmen eines anderweitigen Verfahrens verfügt und mit der Verkehrsübergabe wirksam (vgl. zu diesen Fällen Kodal/Krämer, a.a.O., Rdnr. 19.31 zu Kap. 7).

29 Da die (wegerechtliche) Öffentlichkeit einer Straße in den Fällen des § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG nicht durch ein die Widmung ersetzendes anderes förmliches Verfahren, sondern durch den -- allerdings rechtlich vorzubereitenden -- Realakt der Indienststellung begründet wird, hängt der Eintritt der Fiktionswirkung nicht davon ab, daß das die Straße ausweisende Planverfahren seinerseits insgesamt einer rechtlichen Überprüfung standhält. Andererseits reicht auch nicht aus, daß überhaupt ein Bebauungsplanverfahren stattgefunden hat; sonst würden die rechtlichen Anforderungen an die Begründung der Öffentlichkeit einer Straße zur Disposition des jeweiligen Planungsträgers gestellt. Die Beurteilung der Frage, unter welchen Voraussetzungen im einzelnen ein anderweitiges Verfahren als ausreichende rechtliche Grundlage für die Indienststellung der Straße angesehen werden kann, muß sich an den für die förmliche Widmung vorgegebenen Verfahrensvorschriften orientieren. Daher teilt der erkennende Senat die Auffassung des 5. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, daß die Aufstellung eines Bebauungsplans jedenfalls dann als ausreichende rechtliche Grundlage für die die Widmungsfiktion auslösende Indienststellung der Straße anzusehen ist, wenn das Verfahren -- wie hier -- bis zur Genehmigung des Plans durch den Regierungspräsidenten ordnungsgemäß durchgeführt worden ist. Denn dann hatten die Träger öffentlicher Belange und privaten Betroffenen Gelegenheit, Bedenken und Anregungen zu der Absicht der Herstellung der Straße vorzubringen; auf die wirksame Auslegung des genehmigten Plans kommt es dann nicht mehr an.

30 Inhaltlich muß das anderweitige förmliche Verfahren dem Bestimmtheitsgrundsatz genügen. Unter diesem Gesichtspunkt ergeben sich hier keine Bedenken. Aus den gesamten Festsetzungen des Bebauungsplans "I" ist ersichtlich, daß die strittigen Wege hier die Funktion von Gemeindestraßen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 a HStrG erfüllen und als Erschließungsstraßen dem allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr offenstehen sollen. Der Beigeladene hat als Eigentümer der Wegeparzellen -- schon durch sein Verhalten, nämlich den Ausbau, -- einer künftigen Widmung dieser Straßen zugestimmt.

31 Schließlich hängt der Eintritt der Widmungsfiktion entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht davon ab, daß die Verkehrsübergabe der Straße ortsüblich bekanntgemacht wird. § 4 Abs. 3 Satz 2 HStrG schreibt zwar vor, daß im Falle des § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG die Verkehrsübergabe durch den Träger der Straßenbaulast öffentlich bekanntzumachen ist. Aber auch insoweit schließt sich der erkennende Senat der Rechtsprechung des 5. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs an, nach der diese Bekanntmachung keine Voraussetzung der Widmungsfiktion des § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG ist (vgl. Beschlüsse vom 9. Dezember 1983, 30. Juni 1987 und 24. Mai 1988, jeweils a.a.O., ebenso Neumeyer, a.a.O., Anm. 4 zu § 4). Das ergibt sich schon aus gesetzessystematischen Gründen, weil die Widmungsfiktion in § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG nur an die Indienststellung der Straße aufgrund eines förmlichen Verfahrens geknüpft ist, während die Pflicht zur Bekanntmachung der Indienststellung im Zusammenhang mit den Vorschriften über das Widmungsverfahren in § 4 Abs. 3 HStrG geregelt ist. Daraus folgt, daß der Bekanntmachung der Indienststellung jedenfalls dann eine bloß klarstellende Bedeutung zukommt, wenn die Einstufung der Straße und der Inhalt der Widmung ohne die Bekanntmachung deutlich erkennbar sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. April 1986, a.a.O., S. 106; der abweichende Beschluß des OVG Saarland vom 24. Oktober 1986 -- 2 R 278/86 -- beruht auf einer anderen Gesetzeslage). Daß diese Voraussetzungen hier gegeben sind, wurde bereits oben dargelegt. Deshalb besteht entgegen der Auffassung der Klägerin auch keine Veranlassung, den Eintritt der Widmungsfiktion aus rechtsstaatlichen Gründen von der Bekanntmachung der Indienststellung abhängig zu machen. Eine solche Verknüpfung läßt sich auch nicht aus den für Verwaltungsakte geltenden Bestimmungen ableiten, weil eine gesetzliche Fiktion nicht als Verwaltungsakt qualifiziert werden kann. Die sich in diesem Zusammenhang aufdrängende Frage nach dem Primärrechtsschutz gegen die Begründung der Öffentlichkeit einer Straße durch Widmungsfiktion bedarf hier keiner Erörterung (vgl. hierzu Kodal/Krämer, a.a.O., Rdnrn. 19.31 und 19.32 zu Kap. 7).

32 Schließlich kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg darauf berufen, die fraglichen Straßen seien hier nicht -- was aber § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG voraussetze -- entweder von dem Träger der Straßenbaulast selbst oder aufgrund eines Erschließungsvertrags von einem Dritten gebaut worden. Es mag sein, daß die Indienststellung einer von einem Dritten hergestellten Straße nach § 2 Abs. 1 Satz 2 HStrG der Zustimmung des (künftigen) Baulastträgers bedarf. Diese liegt hier aber vor, weil die fraglichen Straßen schon aufgrund des Bebauungsplans im Einvernehmen mit der ehemals selbständigen Gemeinde O hergestellt worden sind. Für die Auffassung der Klägerin, daß diese Zustimmung in Form eines Erschließungsvertrages erteilt werden müsse, läßt sich den straßenrechtlichen Bestimmungen kein Anhaltspunkt entnehmen.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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