Urteil des HessVGH vom 10.09.1991
VGH Kassel: wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, aufsichtsbehörde, verarbeitung, rechtsschutz, ermessensfehler, befangenheit, verfügung, vollziehung, beratung, gutachter
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
14. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
14 R 2081/91
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 44a S 1 VwGO, § 44a S 2
VwGO, § 20 S 1 AtG, § 7
Abs 2 AtG, § 19 S 2 AtG
Vorbereitung einer Sachentscheidung - Zuziehung von
Sachverständigen; Rechtsschutz; Ermessen
Gründe
I.
Die Antragstellerin betreibt in Hanau ein Brennelementwerk. Mit Schreiben vom 4.
Juli 1991 beauftragte das Hessische Ministerium für Umwelt, Energie und
Bundesangelegenheiten das Öko-Institut in Darmstadt mit einer
Schwachstellenanalyse bezüglich der Ein- und Auslagervorgänge und der
Transportvorgänge im Zusammenhang mit Plutoniumoxidpulver und
Mischoxidpulver im Betriebsteil MOX-Verarbeitung des Brennelementwerks. Es
sollten insbesondere Verbesserungsmöglichkeiten aufgezeigt werden, die das
Inkorporations- und Kontaminationsrisiko soweit wie möglich reduzierten. Das
Schreiben enthielt einen Hinweis darauf, daß als Sachverständige nur solche
Personen eingesetzt werden dürften, die bisher weder als Gutachter noch als
Beistände in Erörterungsterminen für den Bereich MOX-Verarbeitung tätig waren.
Als geeignete Sachverständige nannte das Ministerium anhand von Angaben des
Lokoinstituts dessen Mitarbeiter Dipl.-Phys. L.H. und Dipl.-Ing. B. N.. Abschließend
enthielt das Schreiben einen Hinweis auf Geheimhaltungsvorschriften. Eine Kopie
des Auftragsschreibens vom 4. Juli 1991 brachte die Behörde der Antragstellerin
mit einem Anschreiben vom gleichen Tage zur Kenntnis. Darin verwies sie
hinsichtlich der rechtlichen Gegebenheiten bezüglich der Zutrittsrechte und
Auskunftspflichten gegenüber den Sachverständigen auf Vorschriften des
Atomgesetzes. Mit Schreiben vom 29. Juli 1991, das der Antragstellerin durch
Übersendung einer Kopie bekannt gemacht wurde, beauftragte das Ministerium
das Öko-Institut in die Schwachstellenanalyse die Effekte im Zusammenhang mit
der Gasentstehung in Lagergebinden miteinzubeziehen.
Die Antragstellerin erblickt in der Erteilung des Gutachtensauftrages an das Öko-
Institut einen Verwaltungsakt mit Doppelwirkung. Mit einer am 31. Juli 1991 bei
dem beschließenden Gerichtshof eingegangenen Klage - 14 A 1769/91 - beantragt
sie dessen Aufhebung und die Aufhebung der Anordnung, die sie in dem an sie
gerichteten Schreiben der Behörde vom 4. Juli 1991 sieht. Nach der in dem
Klageantrag zum Ausdruck gelangten Auffassung der Antragstellerin gibt ihr das
Ministerium in dem genannten Schreiben auf, die Zutrittsrechte und
Auskunftsrechte der Sachverständigen des Öko-Instituts zu beachten.
Mit einem an die Antragstellerin gerichteten Bescheid vom 6. September 1991
ordnete das Ministerium an, den zur Erstellung der Schwachstellenanalyse
zugezogenen Sachverständigen Dipl.-Ing. B.N. und Dipl.-Phys. L.H. das
ungehinderte Betreten der Anlage MOX-Verarbeitung zu ermöglichen, die
Sachverständigen bei ihrer Tätigkeit zu unterstützen, insbesondere Auskünfte zu
erteilen, Unterlagen vorzulegen, die von den Sachverständigen vorgenommenen
Prüfungen zu dulden, die betreffenden Anlagenteile zugänglich zu machen,
Arbeitskräfte und Hilfsmittel bereitzustellen. Zugleich ordnete das Ministerium die
sofortige Vollziehung dieses Bescheides an und drohte für den Fall der
Nichterfüllung oder unvollständigen Erfüllung die wiederholte Festsetzung eines
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Nichterfüllung oder unvollständigen Erfüllung die wiederholte Festsetzung eines
Zwangsgeldes an.
Die Antragstellerin erhob mit einem am 9. September 1991 eingegangenen
Schriftsatz Anfechtungsklage - 14 A 2085/91 - gegen die Anordnung vom 6.
September 1991.
Bereits am 6. September 1991 ging bei dem beschließenden Gerichtshof der
vorliegende Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ein, mit dem die
Antragstellerin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen
die Anordnung vom 6. September 1991 begehrt.
Ein Antrag des Antragsgegners oder eine Stellungnahme zu dem ausführlichen
Vorbringen der Antragstellerin ist im Zeitpunkt der Beschlußfassung nicht
eingegangen. Dem Senat liegen die Verfahrensakten des vorliegenden Verfahrens
und der beiden oben genannten Klageverfahren vor.
II.
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der unter am
Aktenzeichen 14 A 2085/91 geführten Klage ist nur zum Teil zulässig, weil diese
Klage selbst sich nur zum Teil als zulässig erweist.
Nach § 44a VwGO können Rechtsbehelfe gegen behördliche
Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung
zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Dies gilt nach Satz 2 der
genannten Bestimmung unter anderem dann nicht, wenn behördliche
Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können.
Bei der streitbefangenen Anordnung des Hessischen Ministeriums für Umwelt,
Energie und Bundesangelegenheiten vom 6. September 1991 handelt es sich um
eine Verfahrenshandlung im Sinne des 44a VwGO. Die Anordnung benennt nach
Lage der dem Senat bei der Beratung vorliegenden Akten erstmals eindeutig die
Dipl.-Ing. Britta N. und den Dipl.-Phys. L.H., die in dem Schreiben des Ministeriums
an das Öko-Institut vom 4. Juli 1991 lediglich als für die Begutachtung in Betracht
kommende Personen erwähnt worden waren, als Sachverständige. Erst in der
Verfügung vom 6. September 1991 ist daher die Zuziehung dieser beiden
Personen als Sachverständige im Sinne des § 20 Satz 1 AtG zu erblicken. Die
Zuziehung von Sachverständigen dient lediglich der Vorbereitung einer
Sachentscheidung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO (vgl. zur Entscheidung über
die Person von Sachverständigen im allgemeinen: Redeker, Grundgesetzliche
Rechte auf Verfahrensteilhabe, NJW 1980, 1597; zum Atomrecht im besonderen:
Haedrich, Atomgesetz, § 20, Rdnr. 3), etwa der Anordnung einer
Schutzmaßnahme nach § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AtG. Dabei läßt sich im
vorliegenden Fall nicht absehen, ob es zu einer solchen oder einer anderen
Anordnung über die von der Aufsichtsbehörde in der Vergangenheit getroffenen
Maßnahmen hinaus überhaupt kommt.
An dem Umstand, daß die Heranziehung der beiden Sachverständigen lediglich
eine denkbare Sachentscheidung der Aufsichtsbehörde vorbereitet, ändert sich
nichts dadurch, daß den Sachverständigen in § 19 Abs. 2 AtG im einzelnen
umschriebene Befugnisse zustehen und daß die Antragstellerin die dort und in §
24b GewO festgelegten Pflichten treffen. Daher stellt sich auch der in der
Anordnung vom 6. September 1991 ausdrücklich enthaltene Ausspruch der
Verpflichtung der Antragsgegnerin, den Sachverständigen das ungehinderte
Betreten der Anlage MOX-Verarbeitung zu ermöglichen und sie bei ihrer Tätigkeit
zu unterstützen, als Verfahrenshandlung dar. Das gleiche gilt für die in der
Heranziehung von Sachverständigen ohne weiteres enthaltene Anordnung, daß
die Sachverständigen aufgrund der von ihnen getroffenen Feststellungen ein
Gutachten abzugeben haben.
Die von der Antragstellerin erhobene Klage gegen die Anordnung des Ministeriums
vom 6. September 1991 und der vorliegende Antrag auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung dieser Klage sind nur insoweit zulässig, als sie sich auf die
mit der Heranziehung der dort genannten Sachverständigen verbundene
Anordnung, diesen das ungehinderte Betreten der Anlage zu ermöglichen und sie
bei ihrer Tätigkeit zu unterstützen, richten. Insoweit handelt es sich um eine
Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO, die vollstreckt werden kann.
Dies ergibt sich ohne weiteres aus der von dem Ministerium rechtsfehlerfrei mit
der Anordnung verbundenen Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes.
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Der insoweit zulässige Antrag ist jedoch nicht begründet. Die bei der Entscheidung
nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO von dem beschließenden Senat vorzunehmende
Abwägung der Interessen der Verfahrensbeteiligten führt zu dem Ergebnis, daß
das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Anordnung vom 6.
September 1991 überwiegt, weil sie sich als offensichtlich rechtmäßig erweist,
soweit sie nach § 44a VwGO überhaupt gesondert anfechtbar ist.
Bei der Entscheidung darüber, ob im Aufsichtsverfahren nach § 20 Satz 1 AtG
Sachverständige zugezogen werden sollen, hat die Behörde nach pflichtmäßigem
Ermessen zu handeln. Ein Ermessensfehler läßt sich anhand der dem Senat als
Entscheidungsgrundlage zur Verfügung stehenden Akten nicht erkennen. Er ergibt
sich insbesondere nicht aus dem eigenen Vorbringen der Antragstellerin.
Die Antragstellerin zieht zunächst in Zweifel, daß überhaupt Sachverständige für
eine Schwachstellenanalyse zugezogen werden müßten, nachdem bereits der TÜV
Bayern als Sachverständiger tätig geworden und der zuständige Ausschuß der
Reaktorsicherheitskommission seine Beratung über den der angefochtenen
Verfügung zugrundeliegenden Sachverhaltskomplex abgeschlossen habe. Diese
Umstände reichen nicht dazu aus, einen Ermessensfehler zu begründen. Vielmehr
steht es der atomrechtlichen Aufsichtsbehörde frei, mehrere Sachverständige
heranzuziehen, um sich ein Urteil über etwa bestehende rechtserhebliche
Gefahren und Risiken, die mit einer Anlage verbunden sind, zu bilden. Dabei hat
der Antragsgegner in der Klageerwiderung in dem Verfahren 14 A 1769/91
zutreffend hervorgehoben, daß sich die Genehmigungsbehörde nach der
höchstrichterlichen Rechtsprechung bei der Risikoermittlung und Risikobewertung
nicht auf eine sogenannte herrschende Meinung verlassen darf, sondern alle
vertretbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse in Erwägung ziehen muß (BVerwG,
Urt. vom 19.12.1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300, 316) . Der Senat sieht keine
Veranlassung, von diesen in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
für die Anwendung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG herausgearbeiteten Grundsätzen bei
der Anwendung des § 19 AtG, der die staatliche Aufsicht betrifft, abzuweichen.
Dies gilt jedenfalls, soweit es sich um die Aufsicht über den Betrieb von Anlagen
der in § 7 Abs. 1 AtG genannten Art, mithin etwa um den Betrieb eines
Brennelementwerks wie im vorliegenden Fall handelt.
Ein Ermessensfehler läßt sich auch nicht für die Auswahl der beiden
Sachverständigen erkennen, soweit sie nach den vorstehenden Ausführungen
bereits unabhängig von einer später denkbaren Sachentscheidung der
Aufsichtsbehörde anfechtbar ist. Die Antragstellerin verweist insofern auf die
Zugehörigkeit der beiden Sachverständigen zum Öko-Institut. Sie hebt hervor, daß
das Institut und seine Mitarbeiter auf seiten von Einwendern und Klägern, die sich
gegen die Errichtung und den Betrieb des Brennelementwerks in Hanau gewandt
haben, tätig war. Sie macht weiter geltend, daß sich das Institut selbst als eine
Einrichtung im Dienste von Bürgern in deren Auseinandersetzung mit einer
übermächtigen Industrie verstehe und daß die Mitarbeiter des Öko- Instituts daher
von ihrem Selbstverständnis her voreingenommen sein müßten. Dem
beschließenden Senat ist die Tätigkeit des Öko-Instituts zum Teil aus hier
anhängigen Verwaltungsstreitverfahren bekannt. Im übrigen geht der Senat
zugunsten der Antragstellerin von ihrem Vortrag aus. Es ist ihr zuzugeben, daß die
von ihr vorgebrachten Tatsachen geeignet sein mögen, die Besorgnis der
Befangenheit der beiden Sachverständigen zu begründen. Dies mag auch für das
Vorbringen zu der bisherigen Tätigkeit des Dipl.-Phys. L.H. im besonderen gelten.
Dabei kann der Senat offenlassen, ob die Besorgnis der Befangenheit eines
Sachverständigen im Verwaltungsverfahren in entsprechender Anwendung des §
406 i.V.m. § 42 ZPO oder in entsprechender Anwendung des § 21 VwVfG zu
berücksichtigen ist. In jedem Falle läßt die Besorgnis der Antragstellerin, daß die
Dipl.-Ing. B.N. und der Dipl.-Phys. L.H. befangen sind, nicht die Annahme zu, daß
die Behörde mit der vollstreckbaren Anordnung, den Sachverständigen das
ungehinderte Betreten der Anlage der Antragstellerin zu ermöglichen und sie - bei
ihrer Tätigkeit zu unterstützen, die Grenzen des ihr zustehenden Ermessens zum
Nachteil der Antragstellerin Überschritten habe. Es läßt sich nämlich nicht
feststellen, daß die Antragstellerin auf diese Weise in ihren Rechten verletzt wird.
Die Antragstellerin macht in dem Klageverfahren 14 A 1769/91 insoweit geltend,
sie müsse realistischerweise damit rechnen, daß das Öko-Institut die so
erworbenen Kenntnisse als Gutachter oder Beistand von Anlagengegnern in
Klageverfahren einbringen werde. Die als realistisch bezeichnete Befürchtung wird
jedoch nicht mit Tatsachen, insbesondere nicht dadurch belegt, daß die von dem
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jedoch nicht mit Tatsachen, insbesondere nicht dadurch belegt, daß die von dem
Antragsgegner bestellten Sachverständigen schon früher gegen gesetzlich
begründete Geheimhaltungsverpflichtungen verstoßen hätten. Der Einsatz des
Öko- Instituts gegen die Nutzung der Kernenergie in Deutschland für sich
genommen läßt nicht den Schluß zu, daß sich die Mitarbeiter des Instituts
derartige Rechtsbrüche zuschulden kommen lassen.
Der weitergehende Antrag ist unzulässig, weil sich die Klage der Antragstellerin
gegen die Anordnung des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie und
Bundesangelegenheiten vom 6. September 1991 insoweit als unzulässig erweist,
als sie über das Begehren nach Aufhebung der der Antragstellerin auferlegten
Verpflichtung, den dort genannten Sachverständigen das ungehinderte Betreten
der Anlage zu ermöglichen und sie bei ihrer Tätigkeit zu unterstützen,
hinausreicht. Wie oben dargelegt, enthält die Anordnung vom 6. September 1991
zwar auch den behördlichen Ausspruch der Heranziehung der Dipl.-Ing. B.N. und
des Dipl.-Phys. L.H. als Sachverständige. Jedoch erweist sich die getroffene
Anordnung nicht als vollstreckbar im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO, soweit sie über
die genannte Duldungs- und Unterstützungspflicht der Antragsgegnerin
hinausgeht. Dies gilt insbesondere für die eigentliche Erstattung des Gutachtens
durch die beiden Sachverständigen aufgrund der von ihnen vorgenommenen
Prüfungen vor Ort. Der Umstand, daß die Heranziehung der beiden Mitarbeiter des
Öko-Instituts als Sachverständige gemäß § 19 Abs. 2 AtG zugleich die rechtliche
Voraussetzung für die vollstreckbare Anordnung hinsichtlich der Unterstützung der
beiden Sachverständigen und ihrer Befugnis zum Betreten der Anlage darstellt,
führt nicht dazu, daß sich die aus § 44a Satz 2 VwGO folgende selbständige
Anfechtbarkeit dieser Anordnung auch auf die Heranziehung als solche erstreckt.
Der mit § 44a VwGO verfolgte Zweck, eine aus der Verzahnung mit
Verfahrenshandlungen folgende Hemmung des Verwaltungsverfahrens
auszuschließen, würde ansonsten zum Teil vereitelt. Der der Antragstellerin durch
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verbürgte Rechtsschutz wird ihr nach § 44a Satz 1 VwGO
gewährt, indem sie die Besorgnis der Befangenheit bei einer Klage gegen eine
etwaige Sachentscheidung des Ministeriums vorbringen kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG und
entspricht dem von dem Senat geschätzten Interesse der Antragstellerin an der
beantragten Entscheidung.
Vorsitzender Richter Döring Schulz am Verwaltungsgerichtshof Dr. Heitsch ist
wegen Urlaubs verhindert, seine Unterschrift beizufügen.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.