Urteil des HessVGH, Az. 11 TH 681/89

VGH Kassel: öffentliche sicherheit, urabstimmung, verfügung, aufschiebende wirkung, öffentliche ordnung, lehrer, öffentliches interesse, androhung, friedenspflicht, vollziehung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
11. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
11 TH 681/89
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 1 SOG HE, § 6 Abs 1 SOG
HE, § 12 SOG HE, § 57 Abs
1 SOG HE
(Untersagung eines Streiks beamteter Lehrer durch
Kultusminister)
Gründe
Die zulässige Beschwerde ist begründet; denn das Verwaltungsgericht hätte die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Verfügung
des Antragsgegners vom 17. Februar 1989 nicht anordnen bzw. wiederherstellen
dürfen. Diese Verfügung, durch die der Antragstellerin die Durchführung des von
ihr geplanten "Streiks" und die zur Vorbereitung dieses "Streiks" vorgesehene
Urabstimmung unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung der
Verfügung und Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,-- DM für den
Fall der Zuwiderhandlung untersagt worden ist, erweist sich nämlich bei der im
vorliegenden Verfahren lediglich möglichen und gebotenen summarischen
Überprüfung - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - als
offensichtlich rechtmäßig. An ihrer sofortigen Vollziehung besteht auch ein
besonderes öffentliches Interesse im Sinne von § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO.
Der beschließende Senat teilt zunächst nicht die Bedenken des
Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Zuständigkeit des Hessischen
Kultusministeriums für die Untersagung der Urabstimmung und des geplanten
Streiks. Die Befugnis des Antragsgegners hierzu ergibt sich vielmehr aus §§ 57
Abs. 1 Nr. 1 HSOG in Verbindung mit §§ 1 Abs. 1 und 2, 6 Abs. 1 Nr. 2, 12 HSOG.
Nach § 1 Abs. 1 HSOG haben die zuständigen Behörden (Verwaltungsbehörden,
Polizeibehörden) und die Vollzugspolizei im Rahmen der geltenden Gesetze die
nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der
Allgemeinheit oder dem einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche
Sicherheit oder Ordnung bedroht wird (Gefahrenabwehr). Nach § 1 Abs. 2 HSOG
obliegen die Aufgaben der Gefahrenabwehr der Polizei (Polizeibehörden und
Vollzugspolizei), soweit - wie hier - eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder
Ordnung unaufschiebbar zu beseitigen ist. Nach § 57 Abs. 1 Nr. 1 HSOG sind
allgemeine Polizeibehörden, die zu einem Einschreiten zum Zwecke der
Gefahrenabwehr auf Grund der zuvor genannten Vorschriften berechtigt sind, u. a.
die fachlich zuständigen Minister als Landespolizeibehörden. Fachlich zuständiger
Minister für das hier in Rede stehende polizeiliche Einschreiten ist der Hessische
Kultusminister, zu dessen Geschäftsbereich nach dem Beschluß über die
Zuständigkeit der einzelnen Minister nach Art. 104 Abs. 2 der Verfassung des
Landes Hessen vom 2. Juni 1987 (GVBl. 1987 I, 95) in der derzeit geltenden
Fassung u. a. das gesamte allgemeinbildende und berufliche Schulwesen gehört.
Zu der dafür begründeten umfassenden Zuständigkeit des Kultusministers gehört
auch der Einsatz des Lehrpersonals, der durch die von der Antragstellerin
initiierten bzw. geplanten Maßnahmen tangiert wird. In bezug auf die polizeilichen
Befugnisse des Kultusministers handelt es sich um eine Annexzuständigkeit zu
den zuvor genannten Befugnissen auf dem Gebiet des allgemeinbildenden und
beruflichen Schulwesens. Denn Normen, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung in einem bestimmten Sachbereich dienen, sind nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jeweils dem Sachbereich
zuzurechnen, zu dem sie in einem notwendigen Zusammenhang stehen (vgl.
BVerfG, Beschluß vom 29. April 1958 - 2 BvO 3.56 -, DÖV 1959, 66 f.; vgl. auch
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BVerfG, Beschluß vom 29. April 1958 - 2 BvO 3.56 -, DÖV 1959, 66 f.; vgl. auch
BVerfGE 3, 407 <433>). § 1 HSOG gibt deshalb dem Antragsgegner die Befugnis
zum polizeilichen Einschreiten im vorliegenden Fall.
Die Untersagung der Urabstimmung und des geplanten Streiks erweist sich nach
Auffassung des beschließenden Senats auch in der Sache als rechtmäßig, da die
Durchführung dieser Maßnahmen gegen die öffentliche Sicherheit verstößt. Soweit
die Urabstimmung untersagt worden ist, ist zwar die streitbefangene Verfügung
dadurch in der Sache gegenstandslos geworden, daß die Urabstimmung bereits
durchgeführt worden ist. Gleichwohl ist insoweit keine Erledigung des Verfahrens in
der Hauptsache eingetreten, weil das Verbot der Urabstimmung noch
Folgewirkungen in bezug auf die daran angeknüpfte Zwangsgeldandrohung
entfaltet. Die Urabstimmung und der geplante Streik durften von dem
Antragsgegner hier untersagt werden, weil die Durchführung beider Maßnahmen
gegen die öffentliche Sicherheit verstößt bzw. verstoßen hat. Was den geplanten
Streik angeht, so stellt er infolge der dadurch bedingten und von der
Antragstellerin bewußt in Kauf genommenen und gebilligten Beeinträchtigung des
Schulbetriebs eine erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit im Sinne von § 1
Abs. 1 HSOG dar. Sie erlangt ein besonderes Gewicht dadurch, daß der geplante
Streik im Falle seiner Durchführung als vorsätzliches unrechtmäßiges Handeln der
beamteten Lehrer einzustufen ist. Denn nach gefestigter Rechtsprechung steht
Beamten ein "Streikrecht" nicht zu. Kollektive Kampfmaßnahmen von Beamten zur
Durchsetzung gemeinsamer Berufsinteressen sind demnach unzulässig (vgl.
BVerfGE 44, 244, 264; BVerwGE 73, 97, 102 m. w. N.; BGHZ 70, 277, 279, OVG
Hamburg, Beschluß vom 22. Oktober 1988, DÖV 1989, 127 f. m. w. N.). Im
vorliegenden Fall steht auch den hessischen Lehrern im Angestelltenverhältnis ein
Streikrecht nicht zu, weil insoweit unstreitig eine ungekündigte tarifliche Regelung
der Arbeitszeit der angestellten Lehrer besteht und daher unzweifelhaft eine
Friedenspflicht herrscht. Dies hat der Antragsgegner in der streitbefangenen
Verfügung zutreffend ausgeführt. Ausnahmen, die ungeachtet der bestehenden
Friedenspflicht die Durchführung einer derartigen Arbeitskampfmaßnahme der
angestellten Lehrer rechtfertigen würden, liegen offenkundig nicht vor und sind im
übrigen auch nicht dargetan worden. Für die durchgeführte Urabstimmung gilt
insoweit nichts anderes als für den geplanten Streik. Zwar hat der Hessische
Verwaltungsgerichtshof in dem Beschluß vom 18. Januar 1973 - VI TG 43/72 - in
einem ähnlichen Fall die Auffassung vertreten, es sei nicht ersichtlich, daß bereits
durch die Durchführung einer Urabstimmung die öffentliche Ordnung in einem
nicht mehr erträglichen Maße beeinträchtigt würde. Die Urabstimmung zur
Ermittlung einer Streikbereitschaft sei zumindest im Grundsatz eine rechtlich
zulässige Maßnahme des Arbeitskampfes. Die Frage, ob und inwieweit sich auch
Beamte (in diesem Falle Lehrer) an einer solchen Urabstimmung beteiligen
dürften, sei durch die Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt. Die
Urabstimmung selbst bestehe lediglich in der Ausfüllung von Stimmzetteln. Daß
schon durch diese Maßnahme eine wesentliche Störung des Verwaltungsablaufs
verursacht worden wäre, müsse als unwahrscheinlich angesehen werden. Denn es
sei kein hinreichender Anhaltspunkt dafür vorhanden, daß die Urabstimmung der
organisierten Lehrer den Unterricht an den Schulen nachhaltig beeinträchtigt
hätte. Der beschließende Senat teilt diese seinerzeit vertretene Auffassung nicht.
Er sieht vielmehr bereits in der Durchführung einer Urabstimmung für einen
rechtlich unzulässigen, "verbotenen" geplanten Streik eine nicht hinzunehmende
Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, weil dadurch
unzulässige kollektive Kampfmaßnahmen von Beamten bzw. der Friedenspflicht
unterliegenden Lehrern im Angestelltenverhältnis zur Durchsetzung gemeinsamer
Berufsinteressen gefördert werden. Ob die Durchführung der Urabstimmung im
konkreten Fall den Schulbetrieb beeinträchtigte bzw. beeinträchtigen konnte, ist
demgegenüber unerheblich. Wenn die Antragstellerin die genannten
Personengruppen zu unzulässigen Arbeitskampfmaßnahmen aufruft bzw. zu
diesem Zweck eine Urabstimmung durchführt, verstößt sie nach alledem gegen
die öffentliche Sicherheit und kann deshalb als Verhaltensstörerin im Sinne von §
12 HSOG auf Unterlassung der Störung in Anspruch genommen werden, wie es
durch die streitbefangene Verfügung hier geschehen ist. Der Senat teilt nicht die
Auffassung des Verwaltungsgerichts, es spreche vieles dafür, daß sich eine
polizeirechtliche Maßnahme des Hessischen Kultusministers nur auf solche Störer
erstrecken könne, die - wie etwa die Lehrer - eine Stellung "innerhalb des
Zuständigkeitsbereichs des Hessischen Kultusministeriums" innehätten, nicht aber
auf solche Störer, die außerhalb dieses Zuständigkeitsbereichs stünden. Die durch
das HSOG gesetzlich begründeten polizeilichen Befugnisse des Antragsgegners
erstrecken sich nämlich uneingeschränkt auf alle, die für eine Störung der
öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Sinne der § 12 bis 14 HSOG
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öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Sinne der § 12 bis 14 HSOG
"verantwortlich" sind. Dazu zählt hier auch die Antragstellerin, weil sie zu Streik und
Urabstimmung aufgerufen hat und diese Maßnahmen durchgeführt hat bzw. noch
durchführen will. Ihre Rechte als Gewerkschaft (vgl. Art. 9 Abs. 3 GG) sind durch
eine entsprechende Untersagungsverfügung nicht berührt, weil - wie oben
ausgeführt wurde - dem geltenden Recht ein beamtenrechtliches
Arbeitskampfrecht fremd ist (so auch OVG Hamburg, a.a.O.). Das gilt ungeachtet
dessen, ob der Antragsgegner den streikwilligen Beamten einen - wie die
Antragstellerin meint - ausreichenden Anlaß für Arbeitskampfmaßnahmen
gegeben hat oder nicht. Selbst wenn die von der Antragstellerin behauptete
Verletzung der Fürsorgepflicht vorläge, gäbe das den Beamten kein Streikrecht
und würde das die Unzulässigkeit kollektiver Kampfmaßnahmen von beamteten
und der Friedenspflicht unterliegenden angestellten Lehrern zur Durchsetzung
gemeinsamer Berufsinteressen im vorliegenden Fall nicht aufheben.
Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, daß der Antragsgegner hier sein
Ermessen in bezug auf die Auswahl des in Anspruch zu nehmenden Störers
fehlerhaft ausgeübt hätte. Der Antragsgegner durfte vielmehr im Hinblick auf die
Effektivität des aus Gründen der Gefahrenabwehr gebotenen Einschreitens die
Antragstellerin auf Unterlassung der geplanten Arbeitskampfmaßnahme und der
ihrer Vorbereitung dienenden Urabstimmung in Anspruch nehmen, und zwar
ungeachtet dessen, ob auch entsprechende Verbotsverfügungen gegen einzelne
Beamte hätten erlassen werden können oder nicht.
Auch die Zwangsgeldandrohung in der streitbefangenen Verfügung vom 17.
Februar 1989 begegnet bei summarischer Überprüfung keinen durchgreifenden
Bedenken. Zwar könnte die Verfügung insoweit vom Wortlaut her zu Bedenken
Anlaß geben, weil davon die Rede ist, daß "zur Durchsetzung des Verbots und der
Androhung der sofortigen Vollziehung ... ein Zwangsgeld ...festgesetzt" werde. Bei
Würdigung des gesamten Inhalts der Verfügung ist jedoch offenkundig, daß es sich
hierbei nicht um die Festsetzung eines - am 17. Februar 1989 bereits verwirkten -
Zwangsgeldes handeln sollte, sondern um dessen Androhung für den Fall, daß die
Antragstellerin der Verbotsverfügung zuwiderhandeln sollte. Daß letzteres gewollt
war, ergibt sich auch aus den in diesem Zusammenhang von dem Antragsgegner
genannten Vorschriften (§ 69 Abs. 1, § 76 Abs. 1 und 2 HessVwVG), in denen das
Postulat der vorherigen schriftlichen Androhung eines bestimmten Zwangsmittels
enthalten ist, sowie ergänzend aus der zweiten Verfügung des Antragsgegners
vom 24. Februar 1989 in dessen drittem Absatz auf Seite 1 es heißt: "Da Sie die
Durchführung der von Ihnen veranlaßten Urabstimmung nicht unterlassen haben,
ist die Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,-- DM aus dem Bescheid
vom 17. Februar 1989 wirksam geworden." Damit ist noch einmal deutlich
gemacht worden, daß nicht schon in der hier streitbefangenen Verfügung ein
(bereits verwirktes) Zwangsgeld festgesetzt werden sollte.
Da die Antragstellerin unterlegen ist, hat sie die Kosten des gesamten Verfahrens
zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1 analog, 20 Abs. 3
GKG, wobei der Senat - anders als das Verwaltungsgericht - nicht von zwei
getrennten Verboten ausgeht, sondern beide Verbote als einheitliche Maßnahme
wertet, für die der Auffangstreitwert mit 6.000,-- DM in Ansatz zu bringen ist. Hinzu
kommt die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,-- DM, so daß
angesichts des Umstandes, daß es sich hier um ein Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes handelt, das Interesse der Antragstellerin an einem Obsiegen in
diesem Eilverfahren mit der Hälfte des gesamten Betrages, also mit 4.000,-- DM,
als zutreffend und angemessen bewertet erscheint.
Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.