Urteil des HessVGH vom 01.03.1989

VGH Kassel: öffentliche sicherheit, urabstimmung, verfügung, aufschiebende wirkung, öffentliche ordnung, lehrer, öffentliches interesse, androhung, friedenspflicht, vollziehung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

11. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

11 TH 681/89

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 1 SOG HE, § 6 Abs 1 SOG

HE, § 12 SOG HE, § 57 Abs

1 SOG HE

(Untersagung eines Streiks beamteter Lehrer durch

Kultusminister)

Gründe

Die zulässige Beschwerde ist begründet; denn das Verwaltungsgericht hätte die

aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Verfügung

des Antragsgegners vom 17. Februar 1989 nicht anordnen bzw. wiederherstellen

dürfen. Diese Verfügung, durch die der Antragstellerin die Durchführung des von

ihr geplanten "Streiks" und die zur Vorbereitung dieses "Streiks" vorgesehene

Urabstimmung unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung der

Verfügung und Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,-- DM für den

Fall der Zuwiderhandlung untersagt worden ist, erweist sich nämlich bei der im

vorliegenden Verfahren lediglich möglichen und gebotenen summarischen

Überprüfung - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - als

offensichtlich rechtmäßig. An ihrer sofortigen Vollziehung besteht auch ein

besonderes öffentliches Interesse im Sinne von § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO.

Der beschließende Senat teilt zunächst nicht die Bedenken des

Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Zuständigkeit des Hessischen

Kultusministeriums für die Untersagung der Urabstimmung und des geplanten

Streiks. Die Befugnis des Antragsgegners hierzu ergibt sich vielmehr aus §§ 57

Abs. 1 Nr. 1 HSOG in Verbindung mit §§ 1 Abs. 1 und 2, 6 Abs. 1 Nr. 2, 12 HSOG.

Nach § 1 Abs. 1 HSOG haben die zuständigen Behörden (Verwaltungsbehörden,

Polizeibehörden) und die Vollzugspolizei im Rahmen der geltenden Gesetze die

nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der

Allgemeinheit oder dem einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche

Sicherheit oder Ordnung bedroht wird (Gefahrenabwehr). Nach § 1 Abs. 2 HSOG

obliegen die Aufgaben der Gefahrenabwehr der Polizei (Polizeibehörden und

Vollzugspolizei), soweit - wie hier - eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder

Ordnung unaufschiebbar zu beseitigen ist. Nach § 57 Abs. 1 Nr. 1 HSOG sind

allgemeine Polizeibehörden, die zu einem Einschreiten zum Zwecke der

Gefahrenabwehr auf Grund der zuvor genannten Vorschriften berechtigt sind, u. a.

die fachlich zuständigen Minister als Landespolizeibehörden. Fachlich zuständiger

Minister für das hier in Rede stehende polizeiliche Einschreiten ist der Hessische

Kultusminister, zu dessen Geschäftsbereich nach dem Beschluß über die

Zuständigkeit der einzelnen Minister nach Art. 104 Abs. 2 der Verfassung des

Landes Hessen vom 2. Juni 1987 (GVBl. 1987 I, 95) in der derzeit geltenden

Fassung u. a. das gesamte allgemeinbildende und berufliche Schulwesen gehört.

Zu der dafür begründeten umfassenden Zuständigkeit des Kultusministers gehört

auch der Einsatz des Lehrpersonals, der durch die von der Antragstellerin

initiierten bzw. geplanten Maßnahmen tangiert wird. In bezug auf die polizeilichen

Befugnisse des Kultusministers handelt es sich um eine Annexzuständigkeit zu

den zuvor genannten Befugnissen auf dem Gebiet des allgemeinbildenden und

beruflichen Schulwesens. Denn Normen, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen

Sicherheit und Ordnung in einem bestimmten Sachbereich dienen, sind nach der

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jeweils dem Sachbereich

zuzurechnen, zu dem sie in einem notwendigen Zusammenhang stehen (vgl.

BVerfG, Beschluß vom 29. April 1958 - 2 BvO 3.56 -, DÖV 1959, 66 f.; vgl. auch

BVerfGE 3, 407 <433>). § 1 HSOG gibt deshalb dem Antragsgegner die Befugnis

zum polizeilichen Einschreiten im vorliegenden Fall.

Die Untersagung der Urabstimmung und des geplanten Streiks erweist sich nach

Auffassung des beschließenden Senats auch in der Sache als rechtmäßig, da die

Durchführung dieser Maßnahmen gegen die öffentliche Sicherheit verstößt. Soweit

die Urabstimmung untersagt worden ist, ist zwar die streitbefangene Verfügung

dadurch in der Sache gegenstandslos geworden, daß die Urabstimmung bereits

durchgeführt worden ist. Gleichwohl ist insoweit keine Erledigung des Verfahrens in

der Hauptsache eingetreten, weil das Verbot der Urabstimmung noch

Folgewirkungen in bezug auf die daran angeknüpfte Zwangsgeldandrohung

entfaltet. Die Urabstimmung und der geplante Streik durften von dem

Antragsgegner hier untersagt werden, weil die Durchführung beider Maßnahmen

gegen die öffentliche Sicherheit verstößt bzw. verstoßen hat. Was den geplanten

Streik angeht, so stellt er infolge der dadurch bedingten und von der

Antragstellerin bewußt in Kauf genommenen und gebilligten Beeinträchtigung des

Schulbetriebs eine erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit im Sinne von § 1

Abs. 1 HSOG dar. Sie erlangt ein besonderes Gewicht dadurch, daß der geplante

Streik im Falle seiner Durchführung als vorsätzliches unrechtmäßiges Handeln der

beamteten Lehrer einzustufen ist. Denn nach gefestigter Rechtsprechung steht

Beamten ein "Streikrecht" nicht zu. Kollektive Kampfmaßnahmen von Beamten zur

Durchsetzung gemeinsamer Berufsinteressen sind demnach unzulässig (vgl.

BVerfGE 44, 244, 264; BVerwGE 73, 97, 102 m. w. N.; BGHZ 70, 277, 279, OVG

Hamburg, Beschluß vom 22. Oktober 1988, DÖV 1989, 127 f. m. w. N.). Im

vorliegenden Fall steht auch den hessischen Lehrern im Angestelltenverhältnis ein

Streikrecht nicht zu, weil insoweit unstreitig eine ungekündigte tarifliche Regelung

der Arbeitszeit der angestellten Lehrer besteht und daher unzweifelhaft eine

Friedenspflicht herrscht. Dies hat der Antragsgegner in der streitbefangenen

Verfügung zutreffend ausgeführt. Ausnahmen, die ungeachtet der bestehenden

Friedenspflicht die Durchführung einer derartigen Arbeitskampfmaßnahme der

angestellten Lehrer rechtfertigen würden, liegen offenkundig nicht vor und sind im

übrigen auch nicht dargetan worden. Für die durchgeführte Urabstimmung gilt

insoweit nichts anderes als für den geplanten Streik. Zwar hat der Hessische

Verwaltungsgerichtshof in dem Beschluß vom 18. Januar 1973 - VI TG 43/72 - in

einem ähnlichen Fall die Auffassung vertreten, es sei nicht ersichtlich, daß bereits

durch die Durchführung einer Urabstimmung die öffentliche Ordnung in einem

nicht mehr erträglichen Maße beeinträchtigt würde. Die Urabstimmung zur

Ermittlung einer Streikbereitschaft sei zumindest im Grundsatz eine rechtlich

zulässige Maßnahme des Arbeitskampfes. Die Frage, ob und inwieweit sich auch

Beamte (in diesem Falle Lehrer) an einer solchen Urabstimmung beteiligen

dürften, sei durch die Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt. Die

Urabstimmung selbst bestehe lediglich in der Ausfüllung von Stimmzetteln. Daß

schon durch diese Maßnahme eine wesentliche Störung des Verwaltungsablaufs

verursacht worden wäre, müsse als unwahrscheinlich angesehen werden. Denn es

sei kein hinreichender Anhaltspunkt dafür vorhanden, daß die Urabstimmung der

organisierten Lehrer den Unterricht an den Schulen nachhaltig beeinträchtigt

hätte. Der beschließende Senat teilt diese seinerzeit vertretene Auffassung nicht.

Er sieht vielmehr bereits in der Durchführung einer Urabstimmung für einen

rechtlich unzulässigen, "verbotenen" geplanten Streik eine nicht hinzunehmende

Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, weil dadurch

unzulässige kollektive Kampfmaßnahmen von Beamten bzw. der Friedenspflicht

unterliegenden Lehrern im Angestelltenverhältnis zur Durchsetzung gemeinsamer

Berufsinteressen gefördert werden. Ob die Durchführung der Urabstimmung im

konkreten Fall den Schulbetrieb beeinträchtigte bzw. beeinträchtigen konnte, ist

demgegenüber unerheblich. Wenn die Antragstellerin die genannten

Personengruppen zu unzulässigen Arbeitskampfmaßnahmen aufruft bzw. zu

diesem Zweck eine Urabstimmung durchführt, verstößt sie nach alledem gegen

die öffentliche Sicherheit und kann deshalb als Verhaltensstörerin im Sinne von §

12 HSOG auf Unterlassung der Störung in Anspruch genommen werden, wie es

durch die streitbefangene Verfügung hier geschehen ist. Der Senat teilt nicht die

Auffassung des Verwaltungsgerichts, es spreche vieles dafür, daß sich eine

polizeirechtliche Maßnahme des Hessischen Kultusministers nur auf solche Störer

erstrecken könne, die - wie etwa die Lehrer - eine Stellung "innerhalb des

Zuständigkeitsbereichs des Hessischen Kultusministeriums" innehätten, nicht aber

auf solche Störer, die außerhalb dieses Zuständigkeitsbereichs stünden. Die durch

das HSOG gesetzlich begründeten polizeilichen Befugnisse des Antragsgegners

erstrecken sich nämlich uneingeschränkt auf alle, die für eine Störung der

öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Sinne der § 12 bis 14 HSOG

"verantwortlich" sind. Dazu zählt hier auch die Antragstellerin, weil sie zu Streik und

Urabstimmung aufgerufen hat und diese Maßnahmen durchgeführt hat bzw. noch

durchführen will. Ihre Rechte als Gewerkschaft (vgl. Art. 9 Abs. 3 GG) sind durch

eine entsprechende Untersagungsverfügung nicht berührt, weil - wie oben

ausgeführt wurde - dem geltenden Recht ein beamtenrechtliches

Arbeitskampfrecht fremd ist (so auch OVG Hamburg, a.a.O.). Das gilt ungeachtet

dessen, ob der Antragsgegner den streikwilligen Beamten einen - wie die

Antragstellerin meint - ausreichenden Anlaß für Arbeitskampfmaßnahmen

gegeben hat oder nicht. Selbst wenn die von der Antragstellerin behauptete

Verletzung der Fürsorgepflicht vorläge, gäbe das den Beamten kein Streikrecht

und würde das die Unzulässigkeit kollektiver Kampfmaßnahmen von beamteten

und der Friedenspflicht unterliegenden angestellten Lehrern zur Durchsetzung

gemeinsamer Berufsinteressen im vorliegenden Fall nicht aufheben.

Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, daß der Antragsgegner hier sein

Ermessen in bezug auf die Auswahl des in Anspruch zu nehmenden Störers

fehlerhaft ausgeübt hätte. Der Antragsgegner durfte vielmehr im Hinblick auf die

Effektivität des aus Gründen der Gefahrenabwehr gebotenen Einschreitens die

Antragstellerin auf Unterlassung der geplanten Arbeitskampfmaßnahme und der

ihrer Vorbereitung dienenden Urabstimmung in Anspruch nehmen, und zwar

ungeachtet dessen, ob auch entsprechende Verbotsverfügungen gegen einzelne

Beamte hätten erlassen werden können oder nicht.

Auch die Zwangsgeldandrohung in der streitbefangenen Verfügung vom 17.

Februar 1989 begegnet bei summarischer Überprüfung keinen durchgreifenden

Bedenken. Zwar könnte die Verfügung insoweit vom Wortlaut her zu Bedenken

Anlaß geben, weil davon die Rede ist, daß "zur Durchsetzung des Verbots und der

Androhung der sofortigen Vollziehung ... ein Zwangsgeld ...festgesetzt" werde. Bei

Würdigung des gesamten Inhalts der Verfügung ist jedoch offenkundig, daß es sich

hierbei nicht um die Festsetzung eines - am 17. Februar 1989 bereits verwirkten -

Zwangsgeldes handeln sollte, sondern um dessen Androhung für den Fall, daß die

Antragstellerin der Verbotsverfügung zuwiderhandeln sollte. Daß letzteres gewollt

war, ergibt sich auch aus den in diesem Zusammenhang von dem Antragsgegner

genannten Vorschriften (§ 69 Abs. 1, § 76 Abs. 1 und 2 HessVwVG), in denen das

Postulat der vorherigen schriftlichen Androhung eines bestimmten Zwangsmittels

enthalten ist, sowie ergänzend aus der zweiten Verfügung des Antragsgegners

vom 24. Februar 1989 in dessen drittem Absatz auf Seite 1 es heißt: "Da Sie die

Durchführung der von Ihnen veranlaßten Urabstimmung nicht unterlassen haben,

ist die Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,-- DM aus dem Bescheid

vom 17. Februar 1989 wirksam geworden." Damit ist noch einmal deutlich

gemacht worden, daß nicht schon in der hier streitbefangenen Verfügung ein

(bereits verwirktes) Zwangsgeld festgesetzt werden sollte.

Da die Antragstellerin unterlegen ist, hat sie die Kosten des gesamten Verfahrens

zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1 analog, 20 Abs. 3

GKG, wobei der Senat - anders als das Verwaltungsgericht - nicht von zwei

getrennten Verboten ausgeht, sondern beide Verbote als einheitliche Maßnahme

wertet, für die der Auffangstreitwert mit 6.000,-- DM in Ansatz zu bringen ist. Hinzu

kommt die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,-- DM, so daß

angesichts des Umstandes, daß es sich hier um ein Verfahren des vorläufigen

Rechtsschutzes handelt, das Interesse der Antragstellerin an einem Obsiegen in

diesem Eilverfahren mit der Hälfte des gesamten Betrages, also mit 4.000,-- DM,

als zutreffend und angemessen bewertet erscheint.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.