Urteil des HessVGH, Az. 2 UE 1491/01

VGH Kassel: aufschiebende wirkung, landesverteidigung, umkehrschluss, verwaltungsakt, betreiber, kompetenzkonflikt, ermächtigung, genehmigungsverfahren, verwaltungsbehörde, erlass
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
2. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
2 UE 1491/01
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 22 BImSchG, § 24
BImSchG, § 73 VwVG HE
(Ordnungsbehördliches Vorgehen gegen Hoheitsträger)
Tatbestand
Die klagende Stadt F. wendet sich gegen einen Bescheid des
Regierungspräsidiums D., durch den ein Immissionsrichtwert von 50 dB(A) für den
Einwirkungsbereich des Panoramabades festgestellt wird.
Die Klägerin betreibt in dem Stadtteil B. das als "Erlebnisbad" konzipierte
Panoramabad. Das ursprüngliche Hallenbad wurde 1990 durch ein ca. 300 qm
großes Freibecken, eine Wasserrutsche und andere Anlagen im Außenbereich
erweitert. Nach Inbetriebnahme der Außenanlagen kam es zu Beschwerden über
Lärmbeeinträchtigungen der Bewohner der Mehrfamilienhäuser B-straße, die
südlich des Panoramabades liegen und im Bebauungsplan als reines Wohngebiet
ausgewiesen sind. Nachdem erste Immissionsmessungen eine deutliche
Überschreitung der Richtwerte ergeben hatten, erreichte die Klägerin eine
Reduzierung der Lärmbeeinträchtigung durch organisatorische Maßnahmen. Die
letzten, im Auftrag des (damaligen) Staatlichen Amtes für Immissions- und
Strahlenschutz - SAIS - im März/April 1995 durchgeführten Messungen ergaben
Mittelungspegel um 60 dB(A).
Durch Bescheid vom 2. August 1995 ordnete das SAIS unter Anordnung der
sofortigen Vollziehung und unter Androhung eines Zwangsgeldes an, durch
Errichtung eines großräumigen Schallschirmes (Schallschutzwand) oder durch
andere geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass an den Häusern B-straße ein
Mittelungspegel von 50 dB(A) (am Tag außerhalb der Ruhezeiten) eingehalten
wird.
Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Widerspruch, dessen aufschiebende
Wirkung das Verwaltungsgericht F. (Beschluss vom 7. November 1995 - 6 G
2594/95 -, bestätigt durch Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs
vom 7. März 1996 - 14 TG 3967/95 -) wiederherstellte.
Durch Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 1997 stellte das
Regierungspräsidium D. unter Änderung und teilweiser Aufhebung der
Anordnungen in dem Bescheid vom 2. August 1995 fest, dass für den
Einwirkungsbereich des Panoramabades vor den geöffneten Fenstern der
Wohnhäuser B-straße (am Tag - außerhalb der Ruhezeiten -) ein
Immissionsrichtwert von 50 dB(A) gelte. Zur Einhaltung des Immissionsrichtwertes
wurde die Errichtung einer großräumigen Schallschutzwand oder die Durchführung
anderer geeigneter technischer oder organisatorischer Maßnahmen "empfohlen".
Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, auch wenn es ihm verwehrt
sei, mit Befehl und Zwang in den hoheitlichen Zuständigkeitsbereich der Klägerin
einzugreifen, stehe ihm die Befugnis offen festzustellen, welchen
Immissionsrichtwert die Klägerin bei dem Betrieb des Panoramabades einzuhalten
habe.
Am 11. März 1997 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main
Klage erhoben mit der Begründung, der Beklagte greife auch mit der Feststellung
des maßgeblichen Immissionsrichtwertes in ihren eigenen hoheitlichen
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des maßgeblichen Immissionsrichtwertes in ihren eigenen hoheitlichen
Zuständigkeitsbereich ein. Durch die Festlegung des Grenzwertes werde die Frage
nach der bauplanungsrechtlichen Einordnung des Gebietes präjudiziert. Der
Bebauungsplan sei schon aus formellen Gründen unwirksam. Die Bewohner der
fraglichen Häuser seien auf Grund der Randlage verpflichtet, Rücksicht auf das
Panoramabad zu nehmen. Schließlich sei auch eine Beeinträchtigung der
Wohnhäuser durch Verkehrsanlagen, insbesondere die Bundesautobahn A 661, zu
beachten. Der Beklagte hat im Wesentlichen erwidert, der fragliche Bereich sei
auch im Falle einer Unwirksamkeit des Bebauungsplans als reines Wohngebiet
einzuordnen. Das Gebot der Rücksichtnahme gelte nicht für Anlagen im Sinne der
18. BImSchV. Die Verkehrsgeräusche würden deutlich durch die von dem
Panoramabad ausgehenden Lärmbeeinträchtigungen überlagert.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 22. September 1998 den Bescheid
vom 2. August 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Februar
1997 aufgehoben. Wegen der Begründung wird auf den Inhalt des Urteils
verwiesen.
Durch Beschluss vom 21. Mai 2001 hat der erkennende Senat die Berufung des
Beklagten wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Der
Beklagte wiederholt und vertieft sein bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend
vor, der Betrieb des Panoramabades gehöre zumindest nicht zum Kernbereich der
kommunalen Daseinsvorsorge. Die Klägerin sei als Betreiberin des Bades an die
immissionsschutzrechtlichen Vorschriften gebunden. Die bloße Feststellung des
maßgeblichen Immissionsrichtwertes greife weder in ihre Rechte ein noch verletze
sie die Vorschriften über die Kommunalaufsicht. Das gelte auch, soweit durch
diese Maßnahmen Kosten verursacht worden seien. Die allgemeinen
Rechtsgrundsätze und die Vorschriften über die Kommunalaufsicht würden hier
von den immissionsschutzrechtlichen Bestimmungen verdrängt. Auf dem Gebiet
des Immissionsschutzrechts seien grundsätzlich auch Hoheitsträger den
Anordnungen der Immissionsschutzbehörden unterworfen.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen des Sachverhalts und Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf
deren Schriftsätze verwiesen. Die Behördenvorgänge des Beklagten (1 Ordner und
4 Hefte) sowie die Gerichtsakte VG Frankfurt am Main 6 G 2594/95 sind
beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.
Entscheidungsgründe
Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg; das Verwaltungsgericht hat der
Klage zu Recht stattgegeben. Der Bescheid des (damaligen) Staatlichen Amtes für
Immissions- und Strahlenschutz Frankfurt vom 2. August 1995 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 14. Februar
1997 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).
Die für den Immissionsschutz zuständige Ordnungsbehörde (Regierungspräsidium)
ist nicht befugt, durch Verwaltungsakt festzustellen, dass für den
Einwirkungsbereich des Panoramabades der Klägerin ein bestimmter
Immissionsrichtwert gilt. Das verstößt gegen den in der Rechtsprechung und
Literatur entwickelten allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts, dass
Ordnungsbehörden ohne besondere gesetzliche Ermächtigung nicht mit
obrigkeitlichen Mitteln in den hoheitlichen Zuständigkeitsbereich einer anderen
Verwaltungsbehörde eingreifen dürfen (BVerwG, Urteil vom 16. Januar 1968,
BVerwGE 29, 52 <59 f.>; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl.,
Rdnr. 224; Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl., Rdnr. 82; -
grundlegend - Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 240 ff.;
Gebhard, DÖV 86, 545, und Rudolf, Polizei gegen Hoheitsträger, S. 18 ff.). Denn
nach der staatlichen Kompetenzordnung ist jeder Hoheitsträger durch die Bindung
an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) verpflichtet, bei der Wahrnehmung seiner
Aufgaben die ordnungsrechtlichen Vorschriften - hier die Bestimmungen des
Immissionsschutzrechts - zu beachten. Die Ordnungsbehörden haben ihrerseits
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Immissionsschutzrechts - zu beachten. Die Ordnungsbehörden haben ihrerseits
die Kompetenz anderer Hoheitsträger zu respektieren.
Hierzu ist allerdings zweierlei vorweg klarzustellen: Zum einen wird durch diesen
allgemeinen Rechtsgrundsatz die Klägerin als Betreiberin des Panoramabades
nicht von den materiell-rechtlichen Verpflichtungen entbunden, die sich aus den
Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und der auf dieses Gesetz
gestützten Rechtsverordnungen - hier insbesondere der
Sportanlagenlärmschutzverordnung (18. BImSchV) - ergeben. Es geht hier allein
um die Art und Weise der Durchsetzung der aus dem Immissionsschutzrecht
resultierenden Pflichten. Soweit der Hoheitsträger seinen
immissionsschutzrechtlichen Verpflichtungen nicht in ausreichendem Maß
nachkommt, kann die Aufsichtsbehörde um Einschreiten ersucht werden;
immissionsbetroffene Bürger können auch unmittelbar gegen den Hoheitsträger
als Betreiber der störenden Anlage vorgehen. Zum anderen verliert das
Regierungspräsidium als Ordnungsbehörde nicht jegliche Kompetenz in Bezug auf
das Panoramabad. Es bleibt ihm unbenommen, die Anlage zu überwachen,
Ermittlungen durchzuführen, Empfehlungen an die Klägerin als Betreiberin der
Anlage auszusprechen, sich mit Anregungen an die Aufsichtsbehörde zu wenden
oder auf Ersuchen dieser Behörden tätig zu werden.
Der Grundsatz, dass Ordnungsbehörden nicht mit obrigkeitlichen Mitteln in die
hoheitliche Verwaltungstätigkeit einer anderen Behörde eingreifen dürfen, kommt
in Vorschriften des Vollstreckungsrechts zum Ausdruck. Nach § 73 des Hessischen
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes - HVwVG - (ebenso § 17 des
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes des Bundes) darf gegen Behörden oder
juristische Personen des öffentlichen Rechts nur vollstreckt werden, soweit dies
aufgrund von Rechtsvorschriften ausdrücklich zugelassen ist. Vorschriften dieser
Art haben in der historischen Entwicklung als Ausprägung des oben dargelegten
Grundsatzes Eingang in die Vollstreckungsgesetze gefunden (vgl. Sadler,
Verwaltungsvollstreckungsgesetz, 3. Aufl., § 17, Rdnr. 1). Sie haben eine für den
Bereich des Vollstreckungsrechts klarstellende Funktion und lassen keinen
dahingehenden Umkehrschluss zu, dass andere Maßnahmen als
Vollstreckungsakte auch gegen Behörden zulässig seien. Auch diese Vorschriften
beruhen auf der Erwartung, das Hoheitsträger ihre Aufgaben rechtmäßig erfüllen;
anderenfalls ist die Aufsichtsbehörde zu bemühen (vgl. Erlenkämper,
Verwaltungsvollstreckungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., § 76, Anm. 3).
Eine weitere Bekräftigung erfährt dieser Grundsatz im vorliegenden Verfahren
durch die Vorschriften über die Kommunalaufsicht. Nach §§ 135 ff. der Hessischen
Gemeindeordnung (HGO) dürfen die Kommunalaufsichtsbehörden unter
bestimmten Voraussetzungen Maßnahmen - auch Zwangsmaßnahmen -
gegenüber Kommunen ergreifen, wenn deren Verwaltungstätigkeit gegen
Rechtsvorschriften verstößt. Andere Behörden und Stellen als die
Kommunalaufsichtsbehörden können sich im Benehmen mit der
Kommunalaufsichtsbehörde über Angelegenheiten der Gemeinde unterrichten, an
Ort und Stelle prüfen und besichtigen sowie Berichte anfordern, soweit ihnen nach
besonderer gesetzlicher Vorschrift ein solches Recht zusteht (§ 145 Satz 1 HGO).
Im Übrigen sind sie zu Eingriffen in die Gemeindeverwaltung nicht befugt (§ 145
Satz 2 HGO). Auch diese Vorschriften belegen, dass Ordnungsbehörden, die nicht
zugleich Kommunalaufsichtsbehörden sind, nur dann mit hoheitlichen Mitteln in die
Verwaltungstätigkeit einer Gemeinde eingreifen dürfen, wenn eine besondere
gesetzliche Ermächtigung besteht.
Dieser Grundsatz ist entgegen der Auffassung des Beklagten hier nicht deshalb
unanwendbar, weil der Bescheid vom 2. August 1995 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 14. Februar 1997 die Verwaltungsaufgaben der
Klägerin unberührt lässt. Die Bescheide tangieren vielmehr die hoheitliche Tätigkeit
der Klägerin. Bei dem Panoramabad handelt es sich um eine öffentliche
Einrichtung im Sinne des § 19 Abs. 1 HGO, die die Gemeinden in den Grenzen ihrer
Leistungsfähigkeit für ihre Bürger vorzuhalten haben. Ob die Unterhaltung eines
Schwimmbads zum Kernbereich der kommunalen Daseinsvorsorge gehört, was
der Beklagte bestreitet, ist rechtlich unerheblich. Im vorliegenden Zusammenhang
kommt es allein darauf an, dass die Klägerin in ihrer hoheitlichen
Verwaltungstätigkeit betroffen ist. Für den Fall, dass die angefochtenen Bescheide
Bestandskraft erlangen sollten, wäre die Klägerin verpflichtet, entweder erhebliche
Investitionen für die Aufrechterhaltung des Schwimmbadbetriebes zu tätigen oder
durch andere technische oder organisatorische Maßnahmen unmittelbar auf den
Betrieb des Schwimmbades einzuwirken.
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Das Verbot, mit obrigkeitlichen Mitteln in den Hoheitsbereich einer anderen
Verwaltungsbehörde einzugreifen, soweit keine besondere gesetzliche
Ermächtigung es rechtfertigt, hindert die für den Immissionsschutz zuständigen
Behörden auch, durch einen feststellenden Verwaltungsakt einen bestimmten
Immissionsrichtwert für den Einwirkungsbereich eines kommunalen
Schwimmbades festzulegen. Die oben dargelegten Grundsätze sind nicht nur dann
einschlägig, wenn gegenüber der Kommune als Betreiberin eines Schwimmbades
Befehle oder Anordnungen ausgesprochen werden. Ein unzulässiger Eingriff in den
hoheitlichen Tätigkeitsbereich liegt vielmehr auch schon dann vor, wenn einseitig
verbindliche Regelungen getroffen, also belastende Verwaltungsakte jeder Art
erlassen werden. Der Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 1997 erschöpft sich
nicht in einem Hinweis auf die (abstrakte) Rechtslage oder in der Darstellung eines
Sachverhaltes. Mit der Festlegung eines bestimmten Immissionsrichtwertes wird
zugleich die Verpflichtung der Klägerin begründet, diesen Wert auch einzuhalten.
Die Rechtsordnung geht davon aus, dass Hoheitsträger die sie betreffenden
Feststellungen - insoweit unterscheidet sich ein feststellender Verwaltungsakt nicht
von einem Feststellungsurteil - beachten und die aus einer Feststellung
resultierenden Verpflichtungen erfüllen. Mit der Feststellung wird in die
Rechtsposition der Klägerin eingegriffen, weil die zwischen den Beteiligten streitige
Rechtslage hinsichtlich mehrerer Aspekte von dem Beklagten einseitig hoheitlich
bestimmt wird. Da die Feststellung der Rechtslage durch den Beklagten
hinsichtlich mehrerer Gesichtspunkte von der Rechtsauffassung der Klägerin
abweicht, wird sie durch die verbindliche Bestimmung nachteilig betroffen. Diese
nachteilige Betroffenheit oder belastende Wirkung der Festsetzung des
Immissionsrichtwertes stellt sich somit entgegen der Auffassung des Beklagten
auch als Eingriff im Sinne des § 145 Satz 2 HGO dar. Hinsichtlich des
Kompetenzkonfliktes macht es keinen Unterschied, ob die Ordnungsbehörde eine
(nicht vollstreckbare) Anordnung oder eine verbindliche Feststellung trifft.
Im Einzelnen ergeben sich aus der Feststellung der Maßgeblichkeit eines
bestimmten Immissionsrichtwertes für die Klägerin folgende rechtliche
Konsequenzen: Die präjudizierende Wirkung dieser Feststellung gilt vor allem für
die Qualifizierung des fraglichen Bereiches als reines Wohngebiet, die in der
Festsetzung des nur für reine Wohngebiete geltenden Richtwertes von 50 dB (A)
zum Ausdruck kommt. Weiterhin werden mit der Festlegung eines
Immissionsrichtwertes von 50 dB (A) die Einwendungen der Klägerin
abgeschnitten, dass die Bewohner der Häuser B-straße wegen der Randlage
innerhalb ihres Baugebietes Rücksicht auf das auf dem Nachbargrundstück als
Hallenbad ausgewiesene Panoramabad nehmen und den von der A 661
ausgehenden Verkehrslärm gegen sich gelten lassen müssten. Die Feststellung,
dass der Immissionsrichtwert von 50 dB (A) "für den Einwirkungsbereich des
Panoramabades, 0,5 m vor den geöffneten Fenstern der Wohnhäuser B-straße,"
gelte, enthält zugleich die Bestimmung, dass die Klägerin ihre
immissionsschutzrechtlichen Verpflichtungen nur durch aktiven Schallschutz
erfüllen kann mit der weiteren Folge, dass die passiven Schallschutzmaßnahmen,
die die Klägerin nach den Darlegungen ihres Vertreters in der mündlichen
Verhandlung bereits in die Wege geleitet hat, nach dem Inhalt des
Widerspruchsbescheides vom 14. Februar 1997 nicht geeignet wären, ihre aus
diesem Bescheid resultierende Verpflichtungen zu erfüllen.
Das Verbot, durch Verwaltungsakt in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit einer
anderen Behörde einzugreifen, gilt grundsätzlich auch für die für den Vollzug des
Immissionsschutzrechts zuständigen Behörden. Dieses Verbot kann allerdings -
entsprechend den Vorbehalten in § 73 HVwVG und § 145 HGO - durch eine
Rechtsvorschrift außer Kraft gesetzt werden (zu Beispielsfällen vgl. Götz, a.a.O.,
Rdnr. 224). Entgegen einer in der Rechtsprechung (VGH Baden-Württemberg,
Beschluss vom 3. April 2001, NUR 01, 464 <465>, und VG Berlin, Beschluss vom
20. Oktober 1982, UPR 84, 101 <102>) und in der Kommentarliteratur (vgl. Führ
in: GK-BImSchG, Rdnr. 15 zu § 2 und - allerdings mit Einschränkungen -
Stich/Porger, Immissionsschutzrecht des Bundes und der Länder, Band 1, Anm. 25
zu § 52 BImSchG) vertretenen Auffassung lässt sich dem Immissionsschutzrecht
keine Regelung entnehmen, die die Immissionsschutzbehörden generell
ermächtigt, gegenüber anderen Behörden Verwaltungsakte zu erlassen (vgl.
Kutscheidt in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band 1, Rdnr. 3a zu § 2 BImSchG;
Hess. VGH, Beschluss vom 7. März 1996 - 14 TG 3967/95 -, NVwZ 97, 304 <305
f.>).
Hierzu ist vorab klarzustellen, dass die spezielle Ermächtigung, gegen andere
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Hierzu ist vorab klarzustellen, dass die spezielle Ermächtigung, gegen andere
Hoheitsträger Verwaltungsakte erlassen zu dürfen, nicht aus den §§ 22 und 24
BImSchG hergeleitet werden kann. Diese Vorschriften begründen die materiell-
rechtliche Befugnis der Immissionsschutzbehörden, gegen den Betreiber einer
störenden Anlage vorgehen zu können. Für die kompetenzrechtliche Frage, ob sie
auch gegen Hoheitsträger mit obrigkeitlichen Mitteln einschreiten dürfen, lässt sich
aus den materiell-rechtlichen Normen nichts herleiten. Deshalb folgt die Befugnis
zum Erlass von Verwaltungsakten auch nicht allein aus dem Umstand, dass der
Hoheitsträger Betreiber einer Anlage im Sinne des BImSchG ist. Daraus folgt die
Verbindlichkeit des materiellen Immissionsschutzrechts, aber keine Befreiung der
Immissionsschutzbehörde von dem grundsätzlichen Verbot des Erlasses von
Verwaltungsakten gegenüber anderen Hoheitsträgern.
Für die Auffassung, dass Immissionsschutzbehörden zum Erlass von
Verwaltungsakten gegenüber anderen Hoheitsträgern berechtigt sind, werden
insgesamt vier Argumente ins Feld geführt, die sich aber bei näherer Betrachtung
als nicht überzeugend erweisen: Zunächst wird geltend gemacht, der Einsatz der
Immissionsschutzbehörden sei auch gegenüber hoheitlichen Anlagenbetreibern
sinnvoll, weil sie über die erforderliche spezielle personelle und technische
Ausstattung verfügten. Abgesehen davon, dass eine besondere Fachkunde einer
Behörde zur Wahrnehmung einer Aufgabe nicht geeignet ist, eine gesetzliche
Kompetenzordnung zu verdrängen, trifft dieser Aspekt auch in der Sache nicht zu.
Denn es wurde eingangs dargelegt, dass die Immissionsschutzbehörden nicht
gehindert sind, hoheitliche Anlagen zu überwachen, Ermittlungen durchzuführen,
Empfehlungen auszusprechen und andere Behörden mit sachverständigem Rat zu
unterstützen. Hierbei kann die Sachkunde und technische Ausstattung der
Immissionsschutzbehörden genutzt werden.
Eine generelle Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten gegenüber anderen
Hoheitsträgern wird - zweitens - mit dem Argument begründet, die
Spezialvorschriften für Anlagen der Landesverteidigung (§§ 10 Abs. 11, 59 und 60
BImSchG) ließen den Umkehrschluss zu, dass die Immissionsschutzbehörden
gegen alle anderen Hoheitsträger mittels Verwaltungsakt vorgehen dürften. Dieser
Umkehrschluss ist allerdings nicht gerechtfertigt. Denn die oben zitierten
Vorschriften befassen sich überhaupt nicht mit dem hier erörterten
Kompetenzkonflikt. Um den entsprechenden Umkehrschluss ziehen zu können,
müssten die oben zitierten Vorschriften den (allgemeinen)
Immissionsschutzbehörden - ausnahmsweise - untersagen, mittels
Verwaltungsakt gegen Behörden der Landesverteidigung vorzugehen. Diese
Vorschriften betreffen aber andere Regelungsbereiche: Nach § 10 Abs. 11
BImSchG kann für Anlagen der Landesverteidigung ein von dem allgemeinen
Genehmigungsverfahren (nach § 10 Abs. 1 bis 9 BImSchG i.V.m. der 9. BImSchV)
abweichendes Verfahren zugelassen werden. Der Regelungsgegenstand des § 60
BImSchG ist ein Befreiungstatbestand. Bei Anlagen und Einrichtungen, die der
Landesverteidigung dienen, gelten unter besonderen Voraussetzungen nicht die
Bestimmungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes und der zur seiner
Ausführung erlassenen Rechtsverordnungen. Die §§ 10 Abs. 11 und 60 BImSchG
befreien also die Anlagen der Landesverteidigung in beschränktem Umfang von
dem formellen und materiellen Immissionsschutzrecht. Will man aus diesen
Vorschriften einen Umkehrschluss ziehen, dann ist nur der zulässig, dass für alle
anderen hoheitlichen Anlagen das formelle Immissionsschutzrecht
(Genehmigungsverfahren) und materielle Immissionsschutzrecht gilt (so z.B. für
einen entsprechenden Umkehrschluss aus § 35 StVO: Denninger, a.a.O., Rdnr.
81).
§ 59 BImSchG schließlich ermächtigt die Bundesregierung, die Zuständigkeit für
den Vollzug dieses Gesetzes bei Anlagen der Landesverteidigung auf
Bundesbehörden zu übertragen, was durch Rechtsverordnung vom 9. April 1986 -
14. BImSchV - weitgehend geschehen ist. Die Übertragung nach dieser Vorschrift
bewirkt einen Zuständigkeitswechsel. Die Kompetenz zum Vollzug des
Immissionsschutzrechts liegt dann allein in der Hand der Bundesbehörde, so dass
der hier erörterte Kompetenzkonflikt, ob die sonst für das Immissionsschutzrecht
zuständigen Behörden Verwaltungsakte gegenüber Bundesbehörden erlassen
dürfen, von vornherein nicht entstehen kann. § 59 BImSchG rechtfertigt allein den
Umkehrschluss, dass es in allen anderen Fällen bei den - landesrechtlich
bestimmten - Zuständigkeiten verbleiben soll. Rückschlüsse für
Kompetenzkonflikte zwischen zwei Behörden lassen sich aus dieser Vorschrift nicht
ableiten.
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Hinzu kommt Folgendes: Mit den §§ 10 Abs. 11, 59 und 60 BImSchG wollte der
Gesetzgeber nicht das Problem der Handlungskompetenzen zwischen mehreren
"an sich" zuständigen Hoheitsträgern im Bereich des Immissionsschutzrechts
abschließend regeln. Diese Bestimmungen sollen vielmehr das - offenkundige -
Spannungsverhältnis zwischen den für die Landesverteidigung notwendigen, aber
häufig immissionsträchtigen Anlagen der Bundeswehr einerseits und dem
gesetzlichen Auftrag der Immissionsschutzbehörden andererseits lösen. Es
entspricht im Übrigen einem besonderen Anliegen des Bundesgesetzgebers, das
sich wie ein roter Faden durch das Ordnungsrecht des Bundes zieht,
Sondervorschriften für die Bundeswehr zu erlassen (vgl. §§ 30 und 53 LuftVG; 35
StVO; 2 StVZ AusnV; 26 Abs. 2 BtMG; 25 I GastG; 58 KrW-/AbfG; 24 Abs. 3 AtG; 70
IfSchG; 40 Abs. 2 LMBG; 78 BSeuchenG und 23 BodSchG). Auch diese Zielsetzung
verbietet es, die Spezialvorschriften für die Bundeswehr als Regelung oder gar
abschließende Regelung der Frage aufzufassen, welche Handlungskompetenzen
den (allgemeinen) Immissionsschutzbehörden gegenüber den hoheitlichen
Betreibern von Anlagen zustehen.
Für eine Eingriffsbefugnis der Immissionsschutzbehörden in den hoheitlichen
Tätigkeitsbereich einer anderen Verwaltungsbehörde wird - drittens - geltend
gemacht, es sei nicht einsichtig, dass hoheitliche Anlagen einer Genehmigung
bedürften, die zuständigen Immissionsschutzbehörden aber nicht in der Lage sein
sollten, Auflagen und andere Anforderungen des Immissionsschutzrechts im Wege
des Verwaltungsaktes durchzusetzen (Führ, a.a.O., Rdnr. 15). Richtig ist, dass der
Gesetzgeber mit der Anordnung der Genehmigungspflicht für bestimmte Anlagen
die Betreiber dieser Anlagen, auch wenn es sich um eine hoheitliche Anlage
handelt, den mit dem Genehmigungsverfahren verbundenen Regularien
unterworfen hat, so dass die Genehmigungsbehörde auch gegenüber
Hoheitsträgern Auflagen anordnen, also belastende Verwaltungsakte erlassen
darf. Wie weit diese Befugnis im Einzelnen reicht, bedarf hier keiner Entscheidung.
Jedenfalls ergibt sich daraus keine Notwendigkeit, Eingriffsbefugnisse der
Immissionsschutzbehörden außerhalb des Genehmigungsverfahrens herzuleiten.
Denn die Unterscheidung zwischen genehmigungsbedürftigen und nicht
genehmigungspflichtigen Anlagen zieht eine grundlegende Trennungslinie durch
das Immissionsschutzrecht. Mit der Anordnung der Genehmigungspflicht hat der
Gesetzgeber bestimmte Anlagen einem Regime von Maßnahmen der
Genehmigungsbehörde unterworfen, das für genehmigungsfreie Anlagen gerade
nicht gilt. Deshalb besteht keine rechtliche Veranlassung, die mit dem
Genehmigungsverfahren zwangsläufig verbundenen Eingriffsermächtigungen auf
das weite Feld der Überwachung nicht genehmigungspflichtiger Anlagen zu
übertragen.
Schließlich - und viertens - leitet der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
(Beschluss vom 3. April 2001, a.a.O., S. 465) eine Eingriffsbefugnis der
Immissionsschutzbehörden gegenüber einem hoheitlichen Anlagenbetreiber aus
der Zuständigkeitsregelung des Landes ab. Die Zuständigkeitsverordnung gehe
von einer Anordnungsbefugnis aus, wenn sie vorschreibe, dass die Aufgaben der
unteren Verwaltungsbehörde von der höheren wahrzunehmen seien, wenn die
Gebietskörperschaft selbst Adressat einer Anordnung oder sonstigen Maßnahme
sei. Es bestehen keine grundsätzlichen Bedenken, dass der hier erörterte
Kompetenzkonflikt organisations- und damit landesrechtlich gelöst wird, soweit
keine Bundesbehörden betroffen sind. Die im vorliegenden Verfahren
angefochtenen Verwaltungsakte lassen sich jedoch aus zwei Gründen nicht auf die
Hessische Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem
Bundesimmissionsschutzgesetz in der hier noch maßgeblichen Fassung vom 21.
Juli 1994 (GVBl. I S. 313) stützen. Zum einen enthält zwar § 2 Abs. 4 dieser
Verordnung in der Sache eine ähnliche Regelung wie das baden-württembergische
Landesrecht, verzichtet aber auf Begriffe wie Anordnung oder sonstige
Maßnahmen (auch § 2 Abs. 2 der jetzt geltenden Fassung vom 22. August 1997 -
GVBl. I S. 346 - beschränkt sich auf die Formulierung, dass das
Regierungspräsidium anstelle des Kreisausschusses oder Magistrats zuständig ist,
wenn ...). Zum anderen besteht der hier streitige Kompetenzkonflikt nur bei
hoheitlich betriebenen Anlagen. Soweit eine Kommune eine Anlage außerhalb des
Bereichs der hoheitlichen Verwaltung - gleichsam wie eine private Person oder
Gesellschaft - unterhält, sind - wie eingangs dargelegt - die Eingriffsbefugnisse der
für den Immissionsschutz zuständigen Behörden nicht eingeschränkt. Insoweit
würde in jedem Fall ein Zuständigkeitsbereich verbleiben, in dem die
Immissionsschutzbehörden belastende Verwaltungsakte gegenüber anderen
Hoheitsträgern erlassen dürfen.
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Nach allem bietet das Immissionsschutzrecht - soweit es nicht
genehmigungspflichtige Vorhaben betrifft - keinen hinreichenden Anhalt, von dem
allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts abzuweichen, dass
Immissionsschutzbehörden keine belastenden Verwaltungsakte gegenüber
Hoheitsträgern erlassen dürfen, soweit in deren hoheitliche Verwaltungstätigkeit
eingegriffen wird.
Der Einwand des Beklagten, Ziffer 3 des Widerspruchsbescheides vom 14. April
1997 sei ausdrücklich als bloße Empfehlung formuliert und deshalb nicht zu
beanstanden, führt nicht zur Teilabweisung der Klage. Diese Empfehlung ist zwar -
wegen der Änderung der Ziffer 2 des Bescheides vom 2. August 1995 - in den
Tenor des Widerspruchsbescheides aufgenommen, enthält aber keine von der
Feststellung in Ziffer 1 des Widerspruchsbescheides abtrennbare Regelung. Aus
der Formulierung "Zur Einhaltung des unter Ziffer 1 genannten
Immissionsrichtwertes wird als Abhilfemaßnahme ..." ergibt sich, dass dieser
Hinweis eine Bedeutung nur in Verbindung mit der Ziffer 1 erlangen soll und
deshalb ohne die Regelung in Ziffer 1 keinen rechtlichen Bestand haben kann.
Dieser Hinweis wird mit der Aufhebung der Ziffer 1 gegenstandslos. Das
Verwaltungsgericht hat deshalb den Widerspruchsbescheid zu Recht insgesamt
aufgehoben.
Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen, weil sein
Rechtsmittel ohne Erfolg geblieben ist (§ 154 Abs. 2 VwGO).
Die Vollstreckbarkeitserklärung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und
711 ZPO.
Die Revision war zuzulassen, weil die Frage nach der Eingriffsbefugnis der
Immissionsschutzbehörden gegenüber anderen Verwaltungsträgern als Betreiber
hoheitlicher Anlagen grundsätzlich klärungsbedürftig ist (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.