Urteil des HessVGH vom 29.08.2001

VGH Kassel: aufschiebende wirkung, landesverteidigung, umkehrschluss, verwaltungsakt, betreiber, kompetenzkonflikt, ermächtigung, genehmigungsverfahren, verwaltungsbehörde, erlass

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

2. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

2 UE 1491/01

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 22 BImSchG, § 24

BImSchG, § 73 VwVG HE

(Ordnungsbehördliches Vorgehen gegen Hoheitsträger)

Tatbestand

Die klagende Stadt F. wendet sich gegen einen Bescheid des

Regierungspräsidiums D., durch den ein Immissionsrichtwert von 50 dB(A) für den

Einwirkungsbereich des Panoramabades festgestellt wird.

Die Klägerin betreibt in dem Stadtteil B. das als "Erlebnisbad" konzipierte

Panoramabad. Das ursprüngliche Hallenbad wurde 1990 durch ein ca. 300 qm

großes Freibecken, eine Wasserrutsche und andere Anlagen im Außenbereich

erweitert. Nach Inbetriebnahme der Außenanlagen kam es zu Beschwerden über

Lärmbeeinträchtigungen der Bewohner der Mehrfamilienhäuser B-straße, die

südlich des Panoramabades liegen und im Bebauungsplan als reines Wohngebiet

ausgewiesen sind. Nachdem erste Immissionsmessungen eine deutliche

Überschreitung der Richtwerte ergeben hatten, erreichte die Klägerin eine

Reduzierung der Lärmbeeinträchtigung durch organisatorische Maßnahmen. Die

letzten, im Auftrag des (damaligen) Staatlichen Amtes für Immissions- und

Strahlenschutz - SAIS - im März/April 1995 durchgeführten Messungen ergaben

Mittelungspegel um 60 dB(A).

Durch Bescheid vom 2. August 1995 ordnete das SAIS unter Anordnung der

sofortigen Vollziehung und unter Androhung eines Zwangsgeldes an, durch

Errichtung eines großräumigen Schallschirmes (Schallschutzwand) oder durch

andere geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass an den Häusern B-straße ein

Mittelungspegel von 50 dB(A) (am Tag außerhalb der Ruhezeiten) eingehalten

wird.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Widerspruch, dessen aufschiebende

Wirkung das Verwaltungsgericht F. (Beschluss vom 7. November 1995 - 6 G

2594/95 -, bestätigt durch Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs

vom 7. März 1996 - 14 TG 3967/95 -) wiederherstellte.

Durch Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 1997 stellte das

Regierungspräsidium D. unter Änderung und teilweiser Aufhebung der

Anordnungen in dem Bescheid vom 2. August 1995 fest, dass für den

Einwirkungsbereich des Panoramabades vor den geöffneten Fenstern der

Wohnhäuser B-straße (am Tag - außerhalb der Ruhezeiten -) ein

Immissionsrichtwert von 50 dB(A) gelte. Zur Einhaltung des Immissionsrichtwertes

wurde die Errichtung einer großräumigen Schallschutzwand oder die Durchführung

anderer geeigneter technischer oder organisatorischer Maßnahmen "empfohlen".

Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, auch wenn es ihm verwehrt

sei, mit Befehl und Zwang in den hoheitlichen Zuständigkeitsbereich der Klägerin

einzugreifen, stehe ihm die Befugnis offen festzustellen, welchen

Immissionsrichtwert die Klägerin bei dem Betrieb des Panoramabades einzuhalten

habe.

Am 11. März 1997 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main

Klage erhoben mit der Begründung, der Beklagte greife auch mit der Feststellung

des maßgeblichen Immissionsrichtwertes in ihren eigenen hoheitlichen

Zuständigkeitsbereich ein. Durch die Festlegung des Grenzwertes werde die Frage

nach der bauplanungsrechtlichen Einordnung des Gebietes präjudiziert. Der

Bebauungsplan sei schon aus formellen Gründen unwirksam. Die Bewohner der

fraglichen Häuser seien auf Grund der Randlage verpflichtet, Rücksicht auf das

Panoramabad zu nehmen. Schließlich sei auch eine Beeinträchtigung der

Wohnhäuser durch Verkehrsanlagen, insbesondere die Bundesautobahn A 661, zu

beachten. Der Beklagte hat im Wesentlichen erwidert, der fragliche Bereich sei

auch im Falle einer Unwirksamkeit des Bebauungsplans als reines Wohngebiet

einzuordnen. Das Gebot der Rücksichtnahme gelte nicht für Anlagen im Sinne der

18. BImSchV. Die Verkehrsgeräusche würden deutlich durch die von dem

Panoramabad ausgehenden Lärmbeeinträchtigungen überlagert.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 22. September 1998 den Bescheid

vom 2. August 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Februar

1997 aufgehoben. Wegen der Begründung wird auf den Inhalt des Urteils

verwiesen.

Durch Beschluss vom 21. Mai 2001 hat der erkennende Senat die Berufung des

Beklagten wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Der

Beklagte wiederholt und vertieft sein bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend

vor, der Betrieb des Panoramabades gehöre zumindest nicht zum Kernbereich der

kommunalen Daseinsvorsorge. Die Klägerin sei als Betreiberin des Bades an die

immissionsschutzrechtlichen Vorschriften gebunden. Die bloße Feststellung des

maßgeblichen Immissionsrichtwertes greife weder in ihre Rechte ein noch verletze

sie die Vorschriften über die Kommunalaufsicht. Das gelte auch, soweit durch

diese Maßnahmen Kosten verursacht worden seien. Die allgemeinen

Rechtsgrundsätze und die Vorschriften über die Kommunalaufsicht würden hier

von den immissionsschutzrechtlichen Bestimmungen verdrängt. Auf dem Gebiet

des Immissionsschutzrechts seien grundsätzlich auch Hoheitsträger den

Anordnungen der Immissionsschutzbehörden unterworfen.

Der Beklagte beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen des Sachverhalts und Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf

deren Schriftsätze verwiesen. Die Behördenvorgänge des Beklagten (1 Ordner und

4 Hefte) sowie die Gerichtsakte VG Frankfurt am Main 6 G 2594/95 sind

beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe

Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg; das Verwaltungsgericht hat der

Klage zu Recht stattgegeben. Der Bescheid des (damaligen) Staatlichen Amtes für

Immissions- und Strahlenschutz Frankfurt vom 2. August 1995 in der Gestalt des

Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 14. Februar

1997 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1

VwGO).

Die für den Immissionsschutz zuständige Ordnungsbehörde (Regierungspräsidium)

ist nicht befugt, durch Verwaltungsakt festzustellen, dass für den

Einwirkungsbereich des Panoramabades der Klägerin ein bestimmter

Immissionsrichtwert gilt. Das verstößt gegen den in der Rechtsprechung und

Literatur entwickelten allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts, dass

Ordnungsbehörden ohne besondere gesetzliche Ermächtigung nicht mit

obrigkeitlichen Mitteln in den hoheitlichen Zuständigkeitsbereich einer anderen

Verwaltungsbehörde eingreifen dürfen (BVerwG, Urteil vom 16. Januar 1968,

BVerwGE 29, 52 <59 f.>; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl.,

Rdnr. 224; Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl., Rdnr. 82; -

grundlegend - Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 240 ff.;

Gebhard, DÖV 86, 545, und Rudolf, Polizei gegen Hoheitsträger, S. 18 ff.). Denn

nach der staatlichen Kompetenzordnung ist jeder Hoheitsträger durch die Bindung

an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) verpflichtet, bei der Wahrnehmung seiner

Aufgaben die ordnungsrechtlichen Vorschriften - hier die Bestimmungen des

Immissionsschutzrechts - zu beachten. Die Ordnungsbehörden haben ihrerseits

die Kompetenz anderer Hoheitsträger zu respektieren.

Hierzu ist allerdings zweierlei vorweg klarzustellen: Zum einen wird durch diesen

allgemeinen Rechtsgrundsatz die Klägerin als Betreiberin des Panoramabades

nicht von den materiell-rechtlichen Verpflichtungen entbunden, die sich aus den

Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und der auf dieses Gesetz

gestützten Rechtsverordnungen - hier insbesondere der

Sportanlagenlärmschutzverordnung (18. BImSchV) - ergeben. Es geht hier allein

um die Art und Weise der Durchsetzung der aus dem Immissionsschutzrecht

resultierenden Pflichten. Soweit der Hoheitsträger seinen

immissionsschutzrechtlichen Verpflichtungen nicht in ausreichendem Maß

nachkommt, kann die Aufsichtsbehörde um Einschreiten ersucht werden;

immissionsbetroffene Bürger können auch unmittelbar gegen den Hoheitsträger

als Betreiber der störenden Anlage vorgehen. Zum anderen verliert das

Regierungspräsidium als Ordnungsbehörde nicht jegliche Kompetenz in Bezug auf

das Panoramabad. Es bleibt ihm unbenommen, die Anlage zu überwachen,

Ermittlungen durchzuführen, Empfehlungen an die Klägerin als Betreiberin der

Anlage auszusprechen, sich mit Anregungen an die Aufsichtsbehörde zu wenden

oder auf Ersuchen dieser Behörden tätig zu werden.

Der Grundsatz, dass Ordnungsbehörden nicht mit obrigkeitlichen Mitteln in die

hoheitliche Verwaltungstätigkeit einer anderen Behörde eingreifen dürfen, kommt

in Vorschriften des Vollstreckungsrechts zum Ausdruck. Nach § 73 des Hessischen

Verwaltungsvollstreckungsgesetzes - HVwVG - (ebenso § 17 des

Verwaltungsvollstreckungsgesetzes des Bundes) darf gegen Behörden oder

juristische Personen des öffentlichen Rechts nur vollstreckt werden, soweit dies

aufgrund von Rechtsvorschriften ausdrücklich zugelassen ist. Vorschriften dieser

Art haben in der historischen Entwicklung als Ausprägung des oben dargelegten

Grundsatzes Eingang in die Vollstreckungsgesetze gefunden (vgl. Sadler,

Verwaltungsvollstreckungsgesetz, 3. Aufl., § 17, Rdnr. 1). Sie haben eine für den

Bereich des Vollstreckungsrechts klarstellende Funktion und lassen keinen

dahingehenden Umkehrschluss zu, dass andere Maßnahmen als

Vollstreckungsakte auch gegen Behörden zulässig seien. Auch diese Vorschriften

beruhen auf der Erwartung, das Hoheitsträger ihre Aufgaben rechtmäßig erfüllen;

anderenfalls ist die Aufsichtsbehörde zu bemühen (vgl. Erlenkämper,

Verwaltungsvollstreckungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., § 76, Anm. 3).

Eine weitere Bekräftigung erfährt dieser Grundsatz im vorliegenden Verfahren

durch die Vorschriften über die Kommunalaufsicht. Nach §§ 135 ff. der Hessischen

Gemeindeordnung (HGO) dürfen die Kommunalaufsichtsbehörden unter

bestimmten Voraussetzungen Maßnahmen - auch Zwangsmaßnahmen -

gegenüber Kommunen ergreifen, wenn deren Verwaltungstätigkeit gegen

Rechtsvorschriften verstößt. Andere Behörden und Stellen als die

Kommunalaufsichtsbehörden können sich im Benehmen mit der

Kommunalaufsichtsbehörde über Angelegenheiten der Gemeinde unterrichten, an

Ort und Stelle prüfen und besichtigen sowie Berichte anfordern, soweit ihnen nach

besonderer gesetzlicher Vorschrift ein solches Recht zusteht (§ 145 Satz 1 HGO).

Im Übrigen sind sie zu Eingriffen in die Gemeindeverwaltung nicht befugt (§ 145

Satz 2 HGO). Auch diese Vorschriften belegen, dass Ordnungsbehörden, die nicht

zugleich Kommunalaufsichtsbehörden sind, nur dann mit hoheitlichen Mitteln in die

Verwaltungstätigkeit einer Gemeinde eingreifen dürfen, wenn eine besondere

gesetzliche Ermächtigung besteht.

Dieser Grundsatz ist entgegen der Auffassung des Beklagten hier nicht deshalb

unanwendbar, weil der Bescheid vom 2. August 1995 in der Gestalt des

Widerspruchsbescheides vom 14. Februar 1997 die Verwaltungsaufgaben der

Klägerin unberührt lässt. Die Bescheide tangieren vielmehr die hoheitliche Tätigkeit

der Klägerin. Bei dem Panoramabad handelt es sich um eine öffentliche

Einrichtung im Sinne des § 19 Abs. 1 HGO, die die Gemeinden in den Grenzen ihrer

Leistungsfähigkeit für ihre Bürger vorzuhalten haben. Ob die Unterhaltung eines

Schwimmbads zum Kernbereich der kommunalen Daseinsvorsorge gehört, was

der Beklagte bestreitet, ist rechtlich unerheblich. Im vorliegenden Zusammenhang

kommt es allein darauf an, dass die Klägerin in ihrer hoheitlichen

Verwaltungstätigkeit betroffen ist. Für den Fall, dass die angefochtenen Bescheide

Bestandskraft erlangen sollten, wäre die Klägerin verpflichtet, entweder erhebliche

Investitionen für die Aufrechterhaltung des Schwimmbadbetriebes zu tätigen oder

durch andere technische oder organisatorische Maßnahmen unmittelbar auf den

Betrieb des Schwimmbades einzuwirken.

Das Verbot, mit obrigkeitlichen Mitteln in den Hoheitsbereich einer anderen

Verwaltungsbehörde einzugreifen, soweit keine besondere gesetzliche

Ermächtigung es rechtfertigt, hindert die für den Immissionsschutz zuständigen

Behörden auch, durch einen feststellenden Verwaltungsakt einen bestimmten

Immissionsrichtwert für den Einwirkungsbereich eines kommunalen

Schwimmbades festzulegen. Die oben dargelegten Grundsätze sind nicht nur dann

einschlägig, wenn gegenüber der Kommune als Betreiberin eines Schwimmbades

Befehle oder Anordnungen ausgesprochen werden. Ein unzulässiger Eingriff in den

hoheitlichen Tätigkeitsbereich liegt vielmehr auch schon dann vor, wenn einseitig

verbindliche Regelungen getroffen, also belastende Verwaltungsakte jeder Art

erlassen werden. Der Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 1997 erschöpft sich

nicht in einem Hinweis auf die (abstrakte) Rechtslage oder in der Darstellung eines

Sachverhaltes. Mit der Festlegung eines bestimmten Immissionsrichtwertes wird

zugleich die Verpflichtung der Klägerin begründet, diesen Wert auch einzuhalten.

Die Rechtsordnung geht davon aus, dass Hoheitsträger die sie betreffenden

Feststellungen - insoweit unterscheidet sich ein feststellender Verwaltungsakt nicht

von einem Feststellungsurteil - beachten und die aus einer Feststellung

resultierenden Verpflichtungen erfüllen. Mit der Feststellung wird in die

Rechtsposition der Klägerin eingegriffen, weil die zwischen den Beteiligten streitige

Rechtslage hinsichtlich mehrerer Aspekte von dem Beklagten einseitig hoheitlich

bestimmt wird. Da die Feststellung der Rechtslage durch den Beklagten

hinsichtlich mehrerer Gesichtspunkte von der Rechtsauffassung der Klägerin

abweicht, wird sie durch die verbindliche Bestimmung nachteilig betroffen. Diese

nachteilige Betroffenheit oder belastende Wirkung der Festsetzung des

Immissionsrichtwertes stellt sich somit entgegen der Auffassung des Beklagten

auch als Eingriff im Sinne des § 145 Satz 2 HGO dar. Hinsichtlich des

Kompetenzkonfliktes macht es keinen Unterschied, ob die Ordnungsbehörde eine

(nicht vollstreckbare) Anordnung oder eine verbindliche Feststellung trifft.

Im Einzelnen ergeben sich aus der Feststellung der Maßgeblichkeit eines

bestimmten Immissionsrichtwertes für die Klägerin folgende rechtliche

Konsequenzen: Die präjudizierende Wirkung dieser Feststellung gilt vor allem für

die Qualifizierung des fraglichen Bereiches als reines Wohngebiet, die in der

Festsetzung des nur für reine Wohngebiete geltenden Richtwertes von 50 dB (A)

zum Ausdruck kommt. Weiterhin werden mit der Festlegung eines

Immissionsrichtwertes von 50 dB (A) die Einwendungen der Klägerin

abgeschnitten, dass die Bewohner der Häuser B-straße wegen der Randlage

innerhalb ihres Baugebietes Rücksicht auf das auf dem Nachbargrundstück als

Hallenbad ausgewiesene Panoramabad nehmen und den von der A 661

ausgehenden Verkehrslärm gegen sich gelten lassen müssten. Die Feststellung,

dass der Immissionsrichtwert von 50 dB (A) "für den Einwirkungsbereich des

Panoramabades, 0,5 m vor den geöffneten Fenstern der Wohnhäuser B-straße,"

gelte, enthält zugleich die Bestimmung, dass die Klägerin ihre

immissionsschutzrechtlichen Verpflichtungen nur durch aktiven Schallschutz

erfüllen kann mit der weiteren Folge, dass die passiven Schallschutzmaßnahmen,

die die Klägerin nach den Darlegungen ihres Vertreters in der mündlichen

Verhandlung bereits in die Wege geleitet hat, nach dem Inhalt des

Widerspruchsbescheides vom 14. Februar 1997 nicht geeignet wären, ihre aus

diesem Bescheid resultierende Verpflichtungen zu erfüllen.

Das Verbot, durch Verwaltungsakt in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit einer

anderen Behörde einzugreifen, gilt grundsätzlich auch für die für den Vollzug des

Immissionsschutzrechts zuständigen Behörden. Dieses Verbot kann allerdings -

entsprechend den Vorbehalten in § 73 HVwVG und § 145 HGO - durch eine

Rechtsvorschrift außer Kraft gesetzt werden (zu Beispielsfällen vgl. Götz, a.a.O.,

Rdnr. 224). Entgegen einer in der Rechtsprechung (VGH Baden-Württemberg,

Beschluss vom 3. April 2001, NUR 01, 464 <465>, und VG Berlin, Beschluss vom

20. Oktober 1982, UPR 84, 101 <102>) und in der Kommentarliteratur (vgl. Führ

in: GK-BImSchG, Rdnr. 15 zu § 2 und - allerdings mit Einschränkungen -

Stich/Porger, Immissionsschutzrecht des Bundes und der Länder, Band 1, Anm. 25

zu § 52 BImSchG) vertretenen Auffassung lässt sich dem Immissionsschutzrecht

keine Regelung entnehmen, die die Immissionsschutzbehörden generell

ermächtigt, gegenüber anderen Behörden Verwaltungsakte zu erlassen (vgl.

Kutscheidt in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band 1, Rdnr. 3a zu § 2 BImSchG;

Hess. VGH, Beschluss vom 7. März 1996 - 14 TG 3967/95 -, NVwZ 97, 304 <305

f.>).

Hierzu ist vorab klarzustellen, dass die spezielle Ermächtigung, gegen andere

Hoheitsträger Verwaltungsakte erlassen zu dürfen, nicht aus den §§ 22 und 24

BImSchG hergeleitet werden kann. Diese Vorschriften begründen die materiell-

rechtliche Befugnis der Immissionsschutzbehörden, gegen den Betreiber einer

störenden Anlage vorgehen zu können. Für die kompetenzrechtliche Frage, ob sie

auch gegen Hoheitsträger mit obrigkeitlichen Mitteln einschreiten dürfen, lässt sich

aus den materiell-rechtlichen Normen nichts herleiten. Deshalb folgt die Befugnis

zum Erlass von Verwaltungsakten auch nicht allein aus dem Umstand, dass der

Hoheitsträger Betreiber einer Anlage im Sinne des BImSchG ist. Daraus folgt die

Verbindlichkeit des materiellen Immissionsschutzrechts, aber keine Befreiung der

Immissionsschutzbehörde von dem grundsätzlichen Verbot des Erlasses von

Verwaltungsakten gegenüber anderen Hoheitsträgern.

Für die Auffassung, dass Immissionsschutzbehörden zum Erlass von

Verwaltungsakten gegenüber anderen Hoheitsträgern berechtigt sind, werden

insgesamt vier Argumente ins Feld geführt, die sich aber bei näherer Betrachtung

als nicht überzeugend erweisen: Zunächst wird geltend gemacht, der Einsatz der

Immissionsschutzbehörden sei auch gegenüber hoheitlichen Anlagenbetreibern

sinnvoll, weil sie über die erforderliche spezielle personelle und technische

Ausstattung verfügten. Abgesehen davon, dass eine besondere Fachkunde einer

Behörde zur Wahrnehmung einer Aufgabe nicht geeignet ist, eine gesetzliche

Kompetenzordnung zu verdrängen, trifft dieser Aspekt auch in der Sache nicht zu.

Denn es wurde eingangs dargelegt, dass die Immissionsschutzbehörden nicht

gehindert sind, hoheitliche Anlagen zu überwachen, Ermittlungen durchzuführen,

Empfehlungen auszusprechen und andere Behörden mit sachverständigem Rat zu

unterstützen. Hierbei kann die Sachkunde und technische Ausstattung der

Immissionsschutzbehörden genutzt werden.

Eine generelle Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten gegenüber anderen

Hoheitsträgern wird - zweitens - mit dem Argument begründet, die

Spezialvorschriften für Anlagen der Landesverteidigung (§§ 10 Abs. 11, 59 und 60

BImSchG) ließen den Umkehrschluss zu, dass die Immissionsschutzbehörden

gegen alle anderen Hoheitsträger mittels Verwaltungsakt vorgehen dürften. Dieser

Umkehrschluss ist allerdings nicht gerechtfertigt. Denn die oben zitierten

Vorschriften befassen sich überhaupt nicht mit dem hier erörterten

Kompetenzkonflikt. Um den entsprechenden Umkehrschluss ziehen zu können,

müssten die oben zitierten Vorschriften den (allgemeinen)

Immissionsschutzbehörden - ausnahmsweise - untersagen, mittels

Verwaltungsakt gegen Behörden der Landesverteidigung vorzugehen. Diese

Vorschriften betreffen aber andere Regelungsbereiche: Nach § 10 Abs. 11

BImSchG kann für Anlagen der Landesverteidigung ein von dem allgemeinen

Genehmigungsverfahren (nach § 10 Abs. 1 bis 9 BImSchG i.V.m. der 9. BImSchV)

abweichendes Verfahren zugelassen werden. Der Regelungsgegenstand des § 60

BImSchG ist ein Befreiungstatbestand. Bei Anlagen und Einrichtungen, die der

Landesverteidigung dienen, gelten unter besonderen Voraussetzungen nicht die

Bestimmungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes und der zur seiner

Ausführung erlassenen Rechtsverordnungen. Die §§ 10 Abs. 11 und 60 BImSchG

befreien also die Anlagen der Landesverteidigung in beschränktem Umfang von

dem formellen und materiellen Immissionsschutzrecht. Will man aus diesen

Vorschriften einen Umkehrschluss ziehen, dann ist nur der zulässig, dass für alle

anderen hoheitlichen Anlagen das formelle Immissionsschutzrecht

(Genehmigungsverfahren) und materielle Immissionsschutzrecht gilt (so z.B. für

einen entsprechenden Umkehrschluss aus § 35 StVO: Denninger, a.a.O., Rdnr.

81).

§ 59 BImSchG schließlich ermächtigt die Bundesregierung, die Zuständigkeit für

den Vollzug dieses Gesetzes bei Anlagen der Landesverteidigung auf

Bundesbehörden zu übertragen, was durch Rechtsverordnung vom 9. April 1986 -

14. BImSchV - weitgehend geschehen ist. Die Übertragung nach dieser Vorschrift

bewirkt einen Zuständigkeitswechsel. Die Kompetenz zum Vollzug des

Immissionsschutzrechts liegt dann allein in der Hand der Bundesbehörde, so dass

der hier erörterte Kompetenzkonflikt, ob die sonst für das Immissionsschutzrecht

zuständigen Behörden Verwaltungsakte gegenüber Bundesbehörden erlassen

dürfen, von vornherein nicht entstehen kann. § 59 BImSchG rechtfertigt allein den

Umkehrschluss, dass es in allen anderen Fällen bei den - landesrechtlich

bestimmten - Zuständigkeiten verbleiben soll. Rückschlüsse für

Kompetenzkonflikte zwischen zwei Behörden lassen sich aus dieser Vorschrift nicht

ableiten.

Hinzu kommt Folgendes: Mit den §§ 10 Abs. 11, 59 und 60 BImSchG wollte der

Gesetzgeber nicht das Problem der Handlungskompetenzen zwischen mehreren

"an sich" zuständigen Hoheitsträgern im Bereich des Immissionsschutzrechts

abschließend regeln. Diese Bestimmungen sollen vielmehr das - offenkundige -

Spannungsverhältnis zwischen den für die Landesverteidigung notwendigen, aber

häufig immissionsträchtigen Anlagen der Bundeswehr einerseits und dem

gesetzlichen Auftrag der Immissionsschutzbehörden andererseits lösen. Es

entspricht im Übrigen einem besonderen Anliegen des Bundesgesetzgebers, das

sich wie ein roter Faden durch das Ordnungsrecht des Bundes zieht,

Sondervorschriften für die Bundeswehr zu erlassen (vgl. §§ 30 und 53 LuftVG; 35

StVO; 2 StVZ AusnV; 26 Abs. 2 BtMG; 25 I GastG; 58 KrW-/AbfG; 24 Abs. 3 AtG; 70

IfSchG; 40 Abs. 2 LMBG; 78 BSeuchenG und 23 BodSchG). Auch diese Zielsetzung

verbietet es, die Spezialvorschriften für die Bundeswehr als Regelung oder gar

abschließende Regelung der Frage aufzufassen, welche Handlungskompetenzen

den (allgemeinen) Immissionsschutzbehörden gegenüber den hoheitlichen

Betreibern von Anlagen zustehen.

Für eine Eingriffsbefugnis der Immissionsschutzbehörden in den hoheitlichen

Tätigkeitsbereich einer anderen Verwaltungsbehörde wird - drittens - geltend

gemacht, es sei nicht einsichtig, dass hoheitliche Anlagen einer Genehmigung

bedürften, die zuständigen Immissionsschutzbehörden aber nicht in der Lage sein

sollten, Auflagen und andere Anforderungen des Immissionsschutzrechts im Wege

des Verwaltungsaktes durchzusetzen (Führ, a.a.O., Rdnr. 15). Richtig ist, dass der

Gesetzgeber mit der Anordnung der Genehmigungspflicht für bestimmte Anlagen

die Betreiber dieser Anlagen, auch wenn es sich um eine hoheitliche Anlage

handelt, den mit dem Genehmigungsverfahren verbundenen Regularien

unterworfen hat, so dass die Genehmigungsbehörde auch gegenüber

Hoheitsträgern Auflagen anordnen, also belastende Verwaltungsakte erlassen

darf. Wie weit diese Befugnis im Einzelnen reicht, bedarf hier keiner Entscheidung.

Jedenfalls ergibt sich daraus keine Notwendigkeit, Eingriffsbefugnisse der

Immissionsschutzbehörden außerhalb des Genehmigungsverfahrens herzuleiten.

Denn die Unterscheidung zwischen genehmigungsbedürftigen und nicht

genehmigungspflichtigen Anlagen zieht eine grundlegende Trennungslinie durch

das Immissionsschutzrecht. Mit der Anordnung der Genehmigungspflicht hat der

Gesetzgeber bestimmte Anlagen einem Regime von Maßnahmen der

Genehmigungsbehörde unterworfen, das für genehmigungsfreie Anlagen gerade

nicht gilt. Deshalb besteht keine rechtliche Veranlassung, die mit dem

Genehmigungsverfahren zwangsläufig verbundenen Eingriffsermächtigungen auf

das weite Feld der Überwachung nicht genehmigungspflichtiger Anlagen zu

übertragen.

Schließlich - und viertens - leitet der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

(Beschluss vom 3. April 2001, a.a.O., S. 465) eine Eingriffsbefugnis der

Immissionsschutzbehörden gegenüber einem hoheitlichen Anlagenbetreiber aus

der Zuständigkeitsregelung des Landes ab. Die Zuständigkeitsverordnung gehe

von einer Anordnungsbefugnis aus, wenn sie vorschreibe, dass die Aufgaben der

unteren Verwaltungsbehörde von der höheren wahrzunehmen seien, wenn die

Gebietskörperschaft selbst Adressat einer Anordnung oder sonstigen Maßnahme

sei. Es bestehen keine grundsätzlichen Bedenken, dass der hier erörterte

Kompetenzkonflikt organisations- und damit landesrechtlich gelöst wird, soweit

keine Bundesbehörden betroffen sind. Die im vorliegenden Verfahren

angefochtenen Verwaltungsakte lassen sich jedoch aus zwei Gründen nicht auf die

Hessische Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem

Bundesimmissionsschutzgesetz in der hier noch maßgeblichen Fassung vom 21.

Juli 1994 (GVBl. I S. 313) stützen. Zum einen enthält zwar § 2 Abs. 4 dieser

Verordnung in der Sache eine ähnliche Regelung wie das baden-württembergische

Landesrecht, verzichtet aber auf Begriffe wie Anordnung oder sonstige

Maßnahmen (auch § 2 Abs. 2 der jetzt geltenden Fassung vom 22. August 1997 -

GVBl. I S. 346 - beschränkt sich auf die Formulierung, dass das

Regierungspräsidium anstelle des Kreisausschusses oder Magistrats zuständig ist,

wenn ...). Zum anderen besteht der hier streitige Kompetenzkonflikt nur bei

hoheitlich betriebenen Anlagen. Soweit eine Kommune eine Anlage außerhalb des

Bereichs der hoheitlichen Verwaltung - gleichsam wie eine private Person oder

Gesellschaft - unterhält, sind - wie eingangs dargelegt - die Eingriffsbefugnisse der

für den Immissionsschutz zuständigen Behörden nicht eingeschränkt. Insoweit

würde in jedem Fall ein Zuständigkeitsbereich verbleiben, in dem die

Immissionsschutzbehörden belastende Verwaltungsakte gegenüber anderen

Hoheitsträgern erlassen dürfen.

Nach allem bietet das Immissionsschutzrecht - soweit es nicht

genehmigungspflichtige Vorhaben betrifft - keinen hinreichenden Anhalt, von dem

allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts abzuweichen, dass

Immissionsschutzbehörden keine belastenden Verwaltungsakte gegenüber

Hoheitsträgern erlassen dürfen, soweit in deren hoheitliche Verwaltungstätigkeit

eingegriffen wird.

Der Einwand des Beklagten, Ziffer 3 des Widerspruchsbescheides vom 14. April

1997 sei ausdrücklich als bloße Empfehlung formuliert und deshalb nicht zu

beanstanden, führt nicht zur Teilabweisung der Klage. Diese Empfehlung ist zwar -

wegen der Änderung der Ziffer 2 des Bescheides vom 2. August 1995 - in den

Tenor des Widerspruchsbescheides aufgenommen, enthält aber keine von der

Feststellung in Ziffer 1 des Widerspruchsbescheides abtrennbare Regelung. Aus

der Formulierung "Zur Einhaltung des unter Ziffer 1 genannten

Immissionsrichtwertes wird als Abhilfemaßnahme ..." ergibt sich, dass dieser

Hinweis eine Bedeutung nur in Verbindung mit der Ziffer 1 erlangen soll und

deshalb ohne die Regelung in Ziffer 1 keinen rechtlichen Bestand haben kann.

Dieser Hinweis wird mit der Aufhebung der Ziffer 1 gegenstandslos. Das

Verwaltungsgericht hat deshalb den Widerspruchsbescheid zu Recht insgesamt

aufgehoben.

Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen, weil sein

Rechtsmittel ohne Erfolg geblieben ist (§ 154 Abs. 2 VwGO).

Die Vollstreckbarkeitserklärung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und

711 ZPO.

Die Revision war zuzulassen, weil die Frage nach der Eingriffsbefugnis der

Immissionsschutzbehörden gegenüber anderen Verwaltungsträgern als Betreiber

hoheitlicher Anlagen grundsätzlich klärungsbedürftig ist (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.