Urteil des HessVGH, Az. 5 N 2973/88

VGH Kassel: satzung, berufliche tätigkeit, kurbeitrag, kreis, betreiber, berufsausübung, deklaratorische wirkung, zeitung, inhaber, einziehung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
5. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
5 N 2973/88
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 3 Abs 1 GG, Art 11 Abs
1 GG, § 47 VwGO, § 2 S 2
KAG HE, § 3 Abs 1 KAG HE
(Rechtswidrigkeit der Heranziehung von sog
Übernachtungspassanten zum Kurbeitrag; Auferlegung von
Pflichten für Beherbergungsbetriebe durch eine
Kurtaxensatzung)
Tatbestand
Die Antragsteller sind Betreiber von Hotels im Stadtgebiet der Antragsgegnerin
(mit 56 Betten und mit 16 Betten). Eigenen Angaben zufolge beherbergen sie nur
zu einem geringen Teil oder gar nicht Privatreisende, die die Stadt zu Kurzwecken
aufsuchen; es überwiegen in ihren Häusern Messeteilnehmer, Mitarbeiter und
Partner ortsansässiger Firmen sowie Tagungsteilnehmer.
Mit ihrem am 27. Juli 1988 eingegangenen Normenkontrollantrag wenden sie sich
gegen Bestimmungen der Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung eines
Kurbeitrages vom 29. Februar 1988 (Kurtaxensatzung - KurTS -), und zwar
insbesondere, soweit danach auch Personen, die sich nicht mehr als drei (gemeint
ist § 9 Abs. 2 der Satzung; dort heißt es: vier) Nächte in aufhalten (Passanten),
und solche, die sich lediglich beruflich veranlaßt wegen der Teilnahme an einer
Tagung, einem Seminar, einem Lehrgang, gewerblichen Ausstellungen und
Messen, Kongressen oder vergleichbaren Veranstaltungen im Erhebungsgebiet
aufhalten, der Kurbeitragspflicht unterworfen sind (§ 4 Absätze 1 und 5, § 9 KurTS).
Außerdem rügen die Antragsteller, daß sie als Betreiber von
Beherbergungsstätten für die rechtzeitige Einziehung und vollständige Abführung
des Kurbeitrags haften (§ 14 Abs. 2 KurTS) und daß sie verpflichtet werden, die mit
den satzungsmäßig vorgeschriebenen Angaben ausgefüllten Meldeformulare bei
der als zuständige Stelle bestimmten Kurverwaltung-GmbH abzugeben (§ 13 Abs.
4 KurTS); sie rügen ferner die rückwirkende Inkraftsetzung (§ 18 Abs. 1 KurTS). Die
Satzung, die am 26. Februar 1988 von der Stadtverordnetenversammlung der
Antragsgegnerin beschlossen und am 2. März 1988 in der Bad Sodener Zeitung
öffentlich bekannt gemacht wurde, trat nach ihrem § 18 Abs. 1 rückwirkend zum 1.
Januar 1988 in Kraft und löste die bisherige Satzung der Antragsgegnerin vom 16.
Dezember 1977, zuletzt geändert am 1. Oktober 1987, ab.
Die angegriffenen Bestimmungen der streitigen Satzung lauten wie folgt:
§ 4
Beitragspflichtiger Personenkreis
(1) Der Kurbeitrag wird von allen ortsfremden Personen unbeschadet der
Bestimmung des § 13 Abs. (2) KAG erhoben, denen die Möglichkeit geboten wird,
die Einrichtungen für Kurzwecke und Erholungszwecke in Anspruch zu nehmen
oder an den Veranstaltungen zu Kur- oder Erholungszwecken teilzunehmen.
(5) Beitragspflichtig sind auch Personen, die sich lediglich beruflich veranlaßt
wegen der Teilnahme an einer Tagung, einem Seminar, einem Lehrgang,
gewerblicher Ausstellungen und Messen, Kongressen oder vergleichbaren
Veranstaltungen im Erhebungsgebiet aufhalten.
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§ 9
Höhe der Beiträge
(1) Beiträge werden nach dem Beitragsverzeichnis der Anlage 1, die Bestandteil
dieser Satzung ist, erhoben.
(2) Personen, die sich nicht mehr als vier Nächte im Erhebungsgebiet aufhalten -
Passanten (z.B. Teilnehmer an Tagungen, Kongressen, Seminaren etc.) -,
entrichten einen Passantenkurbeitrag, der gegenüber dem Normalbeitrag
ermäßigt sein kann.
§ 13
Aufzeichnungs- und Meldepflicht
(1) Die Betreiber von Beherbergungsstätten, die der gewerbs- oder
geschäftsmäßigen Aufnahme von fremden Personen dienen, sowie die Inhaber von
Fach- und Sonderkrankenhäusern, Kliniken, Sanatorien, Kurheimen und ähnlichen
Einrichtungen sowie alle Wohnungsinhaber, die gegen Entgelt vorübergehend
Zimmer oder Wohnraum zur Verfügung stellen (Wohnungsgeber), sind verpflichtet,
jeden Ortsfremden zur Entrichtung des Kurbeitrags an- und abzumelden. Hierbei
sind die vorgeschriebenen Meldeformulare zu verwenden und in Block-, Kartei-
oder Buchform zu erstellen.
(4) Wohnungsgeber oder Betreiber im Sinne von Abs. (1) haben die mit den
zwingend vorgeschriebenen Angaben vollständig ausgefüllten Meldeformulare
binnen vierundzwanzig Stunden nach Ankunft des Gastes bei der nach § 17
zuständigen Stelle abzugeben.
§ 14
Einzug und Abführung des Kurbeitrags, Haftung
(1) Wohnungsgeber und Betreiber im Sinne von § 13 sind verpflichtet, den
satzungsmäßigen Kurbeitrag von den Beitragspflichtigen im voraus für die
Aufenthaltsdauer einzuziehen und unverzüglich abzuliefern. Dies gilt auch für die
Inhaber von Fach- und Sonderkrankenhäusern, Kliniken, Sanatorien, Kurheimen
und ähnlichen Einrichtungen, soweit ein Beitrag von Personen erhoben wird, die
diese Einrichtungen benutzen ohne im Erhebungsgebiet beherbergt zu werden.
(2) Die nach Abs. (1) Verpflichteten haften für die rechtzeitige Einziehung und
vollständige Abführung des Kurbeitrages. Sie sind berechtigt, den von ihnen
entrichteten Kurbeitrag dem Gast in Rechnung zu stellen.
§ 18
Inkrafttreten und Aufhebung bisheriger Vorschriften
(1) Diese Satzung tritt rückwirkend zum 01. Januar 1988 in Kraft.
(2) Gleichzeitig tritt die bisherige Satzung der Stadt über die Erhebung eines
Kurbeitrages (Kurtaxe) vom 16. Dezember 1977 mit den hierzu ergangenen
Änderungen (zuletzt vom 01. Oktober 1987), die durch diese Satzung ersetzt wird,
außer Kraft.
(3) § 10 tritt am Tage nach der Bekanntgabe dieser Satzung in Kraft; ab dem 01.
Januar 1989 wird in § 10 das Wort "vierwöchigen" durch "sechswöchigen" ersetzt.
Nach der Anlage 1 zu § 9 Abs. 1 KurTS kostet unter anderem die Tageshauptkarte
3,85 DM, die Passantenkurkarte, Tagungskurkarte und Kongreßkurkarte 2,85 DM
pro Tag.
Die Antragsteller räumen zwar ein, daß die Antragsgegnerin als staatlich
anerkanntes Heilbad zu den Gemeinden gehört, die nach § 13 Abs. 1 KAG
grundsätzlich befugt sind, für die Schaffung, Erweiterung und Erhaltung der zu Kur-
und Erholungszwecken bereitgestellten Einrichtungen und für die zu diesen
Zwecken durchgeführten Veranstaltungen einen Kurbeitrag zu erheben. Unter
Bezugnahme auf das von ihnen vorgelegte Gutachten von Prof. Dr. Selmer vom
27. Juni 1988 vertreten sie jedoch die Auffassung, daß die Antragsgegnerin mit der
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27. Juni 1988 vertreten sie jedoch die Auffassung, daß die Antragsgegnerin mit der
Ausdehnung der Kurbeitragspflicht auf alle ortsfremden Personen - insbesondere
auch auf solche, die sich unter anderem wegen der Teilnahme an Tagungen,
Kongressen oder Messen im Erhebungsgebiet aufhalten - unabhängig von Anlaß
und Dauer des Aufenthalts die in § 13 Abs. 2 KAG gezogenen Grenzen
überschritten habe. Diese Vorschrift bezeichne den Kreis der Beitragspflichtigen
abschließend; das der Antragsgegnerin in § 13 KAG eingeräumte Ermessen
beziehe sich lediglich auf die Höhe des Kurbeitrags, eine eventuelle Staffelung
nach Vor- und Hauptsaison sowie die Gewährung von Befreiungen. Der in § 13 Abs.
2 KAG verwendete Begriff "zur Ausübung ihres Berufs in der Gemeinde aufhalten"
dürfe nicht - wie dies möglicherweise die frühere Rechtsprechung getan habe -
dahin verengt werden, daß die berufliche Tätigkeit notwendig im Gemeindegebiet
selbst ausgeübt werden müsse. Hierunter fielen vielmehr alle Personen, deren
Aufenthalt durch ihren Beruf veranlaßt sei, unabhängig davon, wo im Rhein-Main-
Gebiet sie die berufliche Tätigkeit ausübten. Insbesondere die Teilnahme an Aus-
und Fortbildungsveranstaltungen werde in der Regel vom Arbeitgeber veranlaßt.
Im übrigen sei dieser Personenkreis schon aus tatsächlichen Gründen nicht in der
Lage, das Angebot an Kureinrichtungen wahrzunehmen; dies gelte um so mehr für
außerhalb des Stadtzentrums liegende Beherbergungsbetriebe. Die
Kurbeitragsordnung für die hessischen Staatsbäder sowie die
Kurbeitragssatzungen nahezu aller hessischen Kurbäder sähen für Teilnehmer an
Tagungen, Lehrgängen und Kursen sowie für ortsfremde Personen, die sich nicht
länger als drei Tage im Erhebungsgebiet aufhielten (Passanten), und für Personen,
die sich zu Ausbildungszwecken im Erhebungsgebiet aufhielten, eine Befreiung von
der Kurtaxenpflicht vor. Diese Befreiungstatbestände seien als Ausdruck eines
dem § 13 KAG immanenten allgemeinen Rechtsgedankens anzusehen. Die von
der Antragsgegnerin vorgenommene Abgrenzung verstoße im übrigen deswegen
gegen den Gleichheitsgrundsatz, weil z. B. Gründe für die Herausnahme aller
stationären Krankenhaus-Patienten - auch der gehfähigen - und der privat
unentgeltlich untergebrachten Familienbesucher aus der Beitragspflicht nicht
erkennbar seien. Der Passantenkurbeitrag sei eine verdeckte Gewerbesteuer, da
er in der Praxis die Gewinnspanne der Inhaber von Beherbergungsbetrieben
mindere, bzw. eine verdeckte Fremdenverkehrsabgabe, wie die
Aufgabenbeschreibung der Kurverwaltung-GmbH ausweise, an die die Einziehung
des Kurbeitrags zur Ausübung übertragen sei und der das Aufkommen aus der
Erhebung des Kurbeitrags zur Erfüllung ihrer Aufgaben zustehe. Eine solche
Abgabe sei aber nach dem KAG nicht mehr zulässig. Die Finanzierung allgemeiner
Leistungen wie der Leihbücherei, der kostenlosen Zimmervermittlung und der
allgemeinen Werbung durch die Kurbeiträge sei unzulässig. Außerdem würden sie,
die Antragsteller, im Ergebnis gezwungen, auf dem Umweg über die
Inanspruchnahme als Haftende einen direkten Konkurrenzbetrieb zu fördern, denn
die Kur- und Kongreßpark GmbH, die das zugleich als Kongreß- und
Bürgerzentrum dienende "Kurzentrum" betreibe, betreibe gleichzeitig das hotel,
das größte Hotel im Erhebungsgebiet. Der in § 14 Abs. 2 KurTS normierten
eigenständigen Haftung der Betreiber von Beherbergungsstätten fehle die
Ermächtigungsgrundlage; zudem könne in entsprechender Anwendung der §§ 44
Abs. 1 Satz 1, 219 AO 1977 eine Haftung erst nach erfolgloser Heranziehung der
eigentlich Beitragspflichtigen greifen.
Die in § 13 Abs. 4 KurTS begründete Verpflichtung zur Weiterleitung der
ausgefüllten Meldeformulare an eine privatrechtlich organisierte Gesellschaft
könne weder auf § 27 Hessisches Meldegesetz noch auf § 13 Abs. 3 KAG gestützt
werden; es bestehe die Gefahr der Manipulation mit der Kur- und Kongreßpark
GmbH, und es würden datenschutzrechtliche Vorgaben nicht gewahrt.
Unwirksam sei jedenfalls die Rückwirkung zum 1. Januar 1988, weil die
Genehmigung der Aufsichtsbehörde nach § 3 Abs. 4 KAG fehle. Insoweit könne
auch nicht auf die Vorgängersatzung zurückgegriffen werden, da dieser hinsichtlich
der Anforderung eines Passantenkurbeitrags dieselben Mängel anhafteten wie der
hier angefochtenen Satzung.
Die Antragsteller beantragen,
die folgenden Vorschriften der Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung
eines Kurbeitrags - Kurtaxensatzung - vom 29. Februar 1988 (KurTS) für nichtig zu
erklären:
1. § 4 Absätze 1 und 5, § 9 sowie die Anlage zu § 9 Abs. 1, soweit hierdurch
Personen, die sich nicht mehr als drei (richtig: vier) Nächte in Bad Soden am
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Personen, die sich nicht mehr als drei (richtig: vier) Nächte in Bad Soden am
Taunus aufhalten (Passanten), und Personen, die sich lediglich beruflich veranlaßt
wegen der Teilnahme an einer Tagung, einem Seminar, einem Lehrgang,
gewerblichen Ausstellungen und Messen - insbesondere im Rhein-Main- Gebiet -,
Kongressen oder vergleichbaren Veranstaltungen im Erhebungsgebiet der
Antragsgegnerin aufhalten, der Kurbeitragspflicht unterworfen werden, 2. § 14 Abs.
2, soweit hierdurch den nach § 14 Abs. 1 Verpflichteten die Haftung für die
rechtzeitige und vollständige Abführung des Kurbeitrags auferlegt wird, 3. § 13
Abs. 4, soweit die Betreiber von Beherbergungsstätten im Sinne von § 13 Abs. 1
verpflichtet werden, die mit den satzungsmäßig vorgeschriebenen Angaben
ausgefüllten Meldeformulare an die nach § 17 als zuständige Stelle bestimmte
Kurverwaltung-GmbH abzugeben, und 4. § 18 Abs. 1, soweit hierdurch der
Kurtaxensatzung Rückwirkung zum 1. Januar 1988 beigemessen wird.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie hält ihre Satzung in vollem Umfang für gültig. Insbesondere halte sich die
Regelung über den sogenannten Passantenkurbeitrag im Rahmen der von § 13
KAG gezogenen gesetzlichen Grenzen, wie die Formulierung in § 4 Abs. 1 KurTS
zeige ("... unbeschadet der Bestimmung des § 13 Abs. 2 KAG ..."). Es werde
lediglich der eingeräumte Spielraum stärker ausgeschöpft als zuvor. Kurbeiträge
könnten grundsätzlich auch von Personen erhoben werden, die nur einen Tag im
Erhebungsgebiet verweilten. § 4 Abs. 5 KurTS diene lediglich der ergänzenden
Interpretation und zur Klarstellung des in § 4 Abs. 1 KurTS genannten
Tatbestandes. Bei der Auslegung des § 13 Abs. 2 KAG komme es entscheidend
auf die Ausübung des Berufs im Kurort an; es hätten nur die vorübergehend im
Kurort Beschäftigten von der Abgabepflicht ausgenommen werden sollen. Der
Begriff "Ausübung des Berufs im Erhebungsgebiet" könne nicht gleichgesetzt
werden mit einem "beruflich veranlaßten Aufenthalt". Auch dem von den
Antragstellern ganz überwiegend beherbergten Personenkreis sei die Teilnahme
an Veranstaltungen bzw. die Nutzung von Kureinrichtungen grundsätzlich möglich;
entscheidend sei im übrigen allein, ob die Möglichkeit geboten werde. Das
Verhalten der Antragsteller und anderer Hoteliers zeige, daß diese an Kurgästen
im eigentlichen Sinne gar nicht interessiert seien, gleichwohl aber mit dem Etikett
"Kurstadt" Werbung betrieben; sie profitierten auch von den Kureinrichtungen und -
veranstaltungen. Die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen werde nicht
beeinträchtigt, weil der Passantenkurbeitrag abwälzbar und ihre
Übernachtungspreise insgesamt noch niedriger als sonst im Rhein-Main-Gebiet
seien. Die in § 5 Abs. 1 Nr. 4 KurTS gewährte Befreiung für Kranke sei
gerechtfertigt.
Es handele sich bei dem Passantenkurbeitrag weder um eine verdeckte
Gewerbesteuer noch um eine verdeckte Fremdenverkehrsabgabe; das
Äquivalenzprinzip sei gewahrt. Ebensowenig sei die Organisation der Kurverwaltung
als GmbH zu beanstanden. Das Kurbeitragsaufkommen werde auf keinen Fall für
allgemeine städtische Leistungen verwendet, insbesondere auch nicht zum
Ausgleich von Defiziten der Kongreß- und Kurpark GmbH. Im Gegenteil sei der
städtische Zuschuß zum Kurbetrieb ganz erheblich. Selbstverständlich werde dem
Datenschutz Rechnung getragen und würden keine Daten an die Kongreß- und
Kurpark GmbH weitergeleitet.
§ 14 Abs. 2 KurTS begründe - auf der Grundlage des § 13 Abs. 3 KAG, der als
Spezialnorm die allgemeine Vorschrift des § 44 Abs. 1 AO 1977 über die
steuerrechtliche Gesamtschuldnerschaft verdränge - eine originäre
Schuldnerstellung der Betreiber von Beherbergungsunternehmen; dem hier
verwendeten Begriff der "Haftung" komme keine eigenständige Bedeutung zu. Die
Pflicht, die Meldeformulare an die Kurverwaltung-GmbH abzugeben, beruhe
ebenfalls auf § 13 Abs. 3 KAG. Die Kurverwaltung-GmbH sei beliehener
Unternehmer.
Die rückwirkende Inkraftsetzung habe keiner aufsichtsbehördlichen Genehmigung
bedurft, denn die Vorschrift des früheren § 3 Abs. 4 KAG sei durch die Streichung
von § 5 Abs. 3 Satz 3 HGO gegenstandslos geworden. Das Prinzip des
Vertrauensschutzes sei deswegen nicht verletzt, weil schon aufgrund der
Änderung der Vorgängersatzung vom 2. Oktober 1987 unter dem 20. Oktober
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Änderung der Vorgängersatzung vom 2. Oktober 1987 unter dem 20. Oktober
1987 auf die Einführung eines Passantenkurbeitrags hingewiesen worden sei. Mit
der Erhebung eines Passantenkurbeitrags ab 1. Januar 1988 habe jeder betroffene
Unternehmer rechnen müssen.
In einem anhängig gewesenen Eilverfahren des Inhabers eines anderen
Beherbergungsunternehmens in, in dem dieser sich gegen die sofortige
Vollziehung von Heranziehungsbescheiden betreffend die Entrichtung von
Kurbeiträgen auf der Grundlage der vorliegend streitigen Kurtaxensatzung
gewandt hatte, hat der Senat mit Beschluß vom 1. November 1991 die
Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die stattgebende Entscheidung des
Verwaltungsgericht Frankfurt am Main vom 28. März 1989 zurückgewiesen (Az.: 5
TH 1431/89).
Die Akten jenes Verfahrens sind zu vorliegendem Verfahren beigezogen worden;
hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf ihren Inhalt ebenso Bezug genommen wie auf den Inhalt der
Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens 5 N 2973/88 und der einschlägigen
Verwaltungsakten (2 geheftete Vorgänge, 1 Klarsichthülle mit Werbeprospekten
der Hotels), die sämtlich Gegenstand der Beratung des Senats waren.
Entscheidungsgründe
Die Normenkontrollanträge sind zulässig (1.), aber nur in dem aus dem Tenor
ersichtlichen Umfang begründet (2.).
1. Die Anträge, mit denen sich die Antragsteller gegen Vorschriften der Satzung
der Antragsgegnerin über die Erhebung eines Kurbeitrags vom 29. August 1988
(Zeitung vom 2. März 1988) - KurTS - insoweit wenden, als der Kreis der
Beitragspflichtigen ihrer Auffassung nach zu weit gezogen wird, ihnen als Inhabern
von Beherbergungsbetrieben bestimmte Pflichten auferlegt werden und die
Satzung rückwirkend in Kraft gesetzt wurde, sind gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in Verbindung mit § 11 Abs. 1 Hessisches
Ausführungsgesetz zur VwGO - HessAGVwGO - statthaft, denn sie zielen auf die
Überprüfung von im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften
ab. Dafür sehen die genannten Bestimmungen eine Überprüfungsmöglichkeit
durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof vor. Diese Prüfungskompetenz ist
dabei auch nicht gemäß § 47 Abs. 3 VwGO durch eine Prüfungskompetenz des
Landesverfassungsgerichts eingeschränkt, da Art. 132 der Verfassung des Landes
Hessen - HV - dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen nur die Entscheidung
über die Vereinbarkeit von Gesetzen und Rechtsverordnungen, nicht aber von
Satzungen mit der Landesverfassung vorbehält.
Beide Antragsteller erleiden unmittelbar durch die angegriffenen
Satzungsbestimmungen auch einen "Nachteil" im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO. Dieser Nachteil liegt einmal darin, daß ihnen als Betreibern von
Beherbergungsbetrieben im Stadtgebiet der Antragsgegnerin Meldepflichten (§ 13
Abs. 1, 4 KurTS) und Pflichten zur Einziehung und Abführung des Kurbeitrags (§ 14
Abs. 1 KurTS) auferlegt werden; zum anderen haften sie für die rechtzeitige und
vollständige Abführung des Kurbeitrags (§ 14 Abs. 2 Satz 1 KurTS). Insoweit sind
sie unmittelbar Adressaten der Norm. Damit werden sie aber auch von der
Bestimmung des Kreises der Abgabepflichtigen (§ 4 Abs. 1, 5 KurTS) unmittelbar
betroffen, denn die Antragsgegnerin erstreckt die haftungsmäßige
Inanspruchnahme der Inhaber von Beherbergungsbetrieben - wie das anhängig
gewesene Eilverfahren eines Konkurrenten der Antragsteller (5 TH 1431/89)
beispielhaft zeigt - auf alle Abgabesachverhalte, in denen sich ein nach ihrer
Auffassung Abgabepflichtiger - aus welchen Gründen auch immer - weigert, den
Kurbeitrag zu entrichten. Ebenso ist mit der angeordneten Rückwirkung ein
Nachteil verbunden.
Unbedenklich ist, daß die Antragsteller nicht die Satzung insgesamt, sondern nur
einzelne Vorschriften angreifen, soweit diese gerade sie als Inhaber von
Beherbergungsbetrieben besonders treffen. Es wäre Sache des Senats, zu prüfen,
ob im Falle eines Obsiegens der Antragsteller die nicht bzw. nicht erfolgreich
angegriffenen Bestimmungen einen sinnvollen Regelungsgehalt behielten (vgl. zu
dieser Problematik im einzelnen Gern, Teilnichtigkeit von Gesetzen und
Satzungen, NVwZ 1987, 851 m.w.N.) oder ob wegen des untrennbaren
Zusammenhangs aller Vorschriften der Satzung insgesamt die Grundlage
entzogen wäre (vgl. Kopp, VwGO, 10. Aufl., 1994, § 47 Rdnr. 63 m.w.N.).
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2. Die Anträge sind jedoch nur insoweit begründet, als § 4 Abs. 5 KurTS den Kreis
der Beitragspflichtigen in unzulässiger Weise gegenüber den in § 13 Abs. 2 KAG
enthaltenen Vorgaben ausweitet. Im übrigen bleiben sie ohne Erfolg.
In formeller Hinsicht ist die streitige Satzung nicht zu beanstanden. Sie wurde am
26. Februar 1988 von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin
beschlossen, am 29. Februar 1988 ausgefertigt und in der Ausgabe der "Zeitung"
vom 2. März 1988 ordnungsgemäß veröffentlicht. Diese Form der Veröffentlichung
entspricht den im maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Veröffentlichungsregelungen
in der Hauptsatzung der Antragsgegnerin (§ 6 Abs. 1 der Hauptsatzung vom 15.
Mai 1981, veröffentlicht in der Zeitung vom 16. Juni 1981). Auch in sonstiger
Hinsicht sind formelle Mängel nicht zu erkennen.
In materieller Hinsicht sind die zur Überprüfung gestellten Satzungsvorschriften
mit Ausnahme des § 4 Abs. 5 KurTS ebenfalls rechtmäßig.
Als untergesetzliche Normen bedürfen sie einer gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage. Hinsichtlich der allgemeinen Satzungsgewalt der
Gemeinden ergibt sich diese aus § 5 Hessische Gemeindeordnung - HGO -.
Danach können die Gemeinden die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
durch Satzung regeln, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist.
Für die Erhebung kommunaler Abgaben sind zusätzlich Voraussetzungen des
Kommunalabgabengesetzes zu erfüllen. Dabei muß gemäß § 2 Satz 2 dieses
Gesetzes die Satzung den Kreis der Abgabepflichtigen, den die Abgabe
begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den
Zeitpunkt der Entstehung und der Fälligkeit der Schuld bestimmen. Diese
Merkmale erfüllt die streitige Satzung, denn danach muß der in § 4 KurTS im
einzelnen näher bezeichnete Personenkreis - sofern nicht Befreiungs- oder
Ermäßigungstatbestände greifen (§§ 5 bis 7 KurTS) - für die Schaffung, Erweiterung
und Unterhaltung der zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten
Einrichtungen und für die zu diesen Zwecken durchgeführten Veranstaltungen
einen Kurbeitrag leisten, dessen Höhe § 9 in Verbindung mit dem
Beitragsverzeichnis Anlage 1, das Bestandteil der Satzung ist, festlegt. Entstehung
und Fälligkeit regelt § 8 KurTS.
Die spezielle Ermächtigung zur Erhebung eines Kurbeitrags findet sich für die
Gemeinden in § 13 des Gesetzes über kommunale Abgaben - KAG - vom 17. März
1970 (GVBl. I S. 225), nach dessen zur Zeit des Erlasses der streitigen Satzung
geltenden Fassung (Art. 22 des Gesetzes vom 28. August 1986, GVBl. I S. 253) die
Gemeinden, denen vom Minister des Innern die Bezeichnung "Bad" verliehen ist
oder die vom Minister für Wirtschaft und Technik als Kur- oder Erholungsort
anerkannt sind, für die Schaffung, Erweiterung und Unterhaltung der zu Kur- und
Erholungszwecken bereitgestellten Einrichtungen und für die zu diesen Zwecken
durchgeführten Veranstaltungen einen Kurbeitrag (Kurtaxe) erheben können. § 13
Absätze 2 und 3 KAG machen Vorgaben für die nähere Ausgestaltung.
Diese Ermächtigungsgrundlage steht mit höherrangigem Recht in Einklang; sie
verstößt weder gegen Art. 11 Abs. 1 Grundgesetz - GG - bzw. Art. 6 HV noch
gegen Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 1 HV (vgl. Hess.VGH, 25.2.1986 - 5 TH 1207/85 -,
NVwZ 1987, 160 = HSGZ 1986, 360 = ZKF 1986, 207 = KStZ 1986, 134 =
Hess.VGRspr. 1986, 45 m.w.N.). Mit dem Kurbeitrag werden Sondervorteile
abgegolten, die aus der Zurverfügungstellung von Erholungs- und
Kureinrichtungen folgen; dem Beitrag steht eine Gegenleistung der Gemeinde
gegenüber, die aus dem Bereich der allgemeinen Daseinsvorsorge herausfällt.
Insbesondere begegnet angesichts des Umstands, daß die Gemeindebürger
schon in vielfältiger Weise an der Finanzierung des Gemeindehaushalts beteiligt
sind, die Begrenzung des Kreises der Beitragspflichtigen auf ortsfremde Personen
keinen Bedenken.
Die Antragsgegnerin ist als "Bad" (siehe die Landespolizeiliche Anordnung des
Regierungspräsidenten in Wiesbaden vom 21. April 1922, ABl. der Preußischen
Regierung zu Wiesbaden Nr. 17 vom 29. April 1922, Seite 97) grundsätzlich zur
Erhebung eines Kurbeitrages berechtigt, ohne daß es eines neuen
Anerkennungsverfahrens nach Erlaß des Kommunalabgabengesetzes bedurft
hätte. Denn es ist davon auszugehen, daß der Gesetzgeber diejenigen
Gemeinden, die bereits bei Inkrafttreten der Hessischen Gemeindeordnung die
Bezeichnung "Bad" als Namensteil führten und diesen ihren früheren Namen nach
§ 12 Satz 2 HGO oder ihre frühere Bezeichnung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 HGO
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§ 12 Satz 2 HGO oder ihre frühere Bezeichnung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 HGO
befugtermaßen weiterführten, als in § 13 KAG einbezogen ansehen konnte, ohne
sie ausdrücklich zu erwähnen (vgl. hierzu Hess.VGH, 30.9.1977 - V TH 6/77 -,
HessVGRspr. 1978, 4 mit näherer Begründung). Danach kann offen bleiben, ob
eine der Verleihung der Bezeichnung "Bad" bzw. deren Bestätigung
gleichzusetzende rechtliche Anerkennung in § 4 Abs. 1 des Gesetzes zur
Neugliederung des -Kreises und der Stadt vom 26. Juni 1974 (GVBl. I S. 309)
gesehen werden müßte, der im Rahmen der Gebietsreform die räumliche
Ausdehnung der "Stadt)" festlegt.
Bei den von der Antragsgegnerin zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten
kommunalen Anlagen handelt es sich um "öffentliche Einrichtungen" im Sinne von
§ 19 HGO und § 13 KAG, deren Trägerin die Antragsgegnerin ist. Hieran ändert
auch der Umstand nichts, daß sich die Antragsgegnerin zur Wahrnehmung ihrer
Aufgaben im Kurbereich teils eigener Verwaltung, teils ihres in Form eines
Eigenbetriebes geführten städtischen Bade- und Kurbetriebes und teils der in der
Rechtsform der GmbH geführten "Kurverwaltung Gesellschaft mbH." (kurz:
Kurverwaltung-GmbH) bedient. Für die Berechtigung zur Erhebung des Kurbeitrags
durch die Gemeinde reicht aus, daß diese im wirtschaftlichen Sinne Eigentümerin
oder maßgeblich Beteiligte an einem gemischt-wirtschaftlich betriebenen Kur- oder
Erholungsunternehmen ist und einen solchen Einfluß hat, daß sie die
Inanspruchnahme oder die Teilnahme kraft öffentlichen Rechts in gleicher Weise
gewährleisten kann wie die ihrer eigenen Einrichtungen und Veranstaltungen (vgl.
Ermel, KAG, 2. Aufl. 1978, § 13 Erl. 11 m.w.N.; Bauer/Hub, Kommunale Abgaben in
Bayern, 1983, S. 294; a.A. Schieder/Happ, Bayerisches Kommunalabgabengesetz,
Art. 7 Erl. 4.2).
Dieser maßgebliche Einfluß ist hier gewährleistet. Über die im Eigenbetriebsgesetz
vorgesehenen Steuerungsfunktionen ihrer verschiedenen Gremien nimmt die
Antragsgegnerin ihre Verantwortung für die Kurparks und Kurmittelhäuser wahr,
die im Eigentum des städtischen Bade- und Kurbetriebs stehen. Bei der
Kurverwaltung-GmbH handelt es sich um eine Eigengesellschaft der Stadt, die u.a.
das Badehaus, das Burgberg- Inhalatorium, die Trinkhalle und das
Thermalsolehallenbad mit Sauna und Massageabteilung betreibt. Auch insoweit ist
bei der gewählten Organisationsform der notwendige Einfluß der Antragsgegnerin
(vgl. §§ 121 ff. HGO) gesichert.
Mit der in § 4 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 5 KurTS vorgenommenen Ausweitung
des Kreises der Beitragspflichtigen über die Vorgaben des § 13 Abs. 2 KAG hinaus
hat die Antragsgegnerin allerdings die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung in
unzulässiger Weise überschritten, wenn sie als beitragspflichtig auch Personen
ansieht, die sich lediglich beruflich veranlaßt wegen der Teilnahme an einer
Tagung, einem Seminar, einem Lehrgang, gewerblichen Ausstellungen und
Messen, Kongressen oder vergleichbaren Veranstaltungen im Erhebungsgebiet
aufhalten (noch offen gelassen in Hess.VGH, 1.11.1991 - 5 TH 1431/89 -, KStZ
1992, 175 = GemHH 1993, 40). Dementsprechend ist § 4 Abs. 5 KurTS
antragsgemäß für nichtig zu erklären, da - wie noch zu zeigen sein wird - die
Vorschrift gemessen an der gesetzlichen Vorgabe so mißverständlich formuliert
ist, daß auch eine aus sich selbst heraus verständliche "gesetzeskonforme"
Auslegung ausscheidet.
Nach Sinn und Zweck des § 4 Abs. 5 KurTS will die Antragsgegnerin - und so hat
sie die Vorschrift auch praktiziert - unabhängig von dem in § 4 Abs. 1 KurTS
enthaltenen Hinweis "unbeschadet der Bestimmung des § 13 Abs. 2 KAG"
sämtliche Personen mit einem Kurbeitrag belegen, die überhaupt im
Gemeindegebiet beherbergt werden. Ausnahmen erkennt sie - ohne daß dies
allerdings im Wortlaut eindeutig seinen Ausdruck fände - offenbar nur für solche
Personen an, die im Gemeindegebiet selbst ihrer beruflichen Tätigkeit nachgehen,
wobei diese wiederum anders geartet sein müßte als die Teilnahme an den in § 4
Abs. 5 KurTS genannten Veranstaltungen.
Die getroffene Festlegung verengt den Kreis der Personen, die nach § 13 Abs. 2
KAG von der Beitragspflicht ausgenommen sind, in unzulässiger Weise. Im
Umkehrschluß läßt sich § 13 Abs. 2 KAG entnehmen, daß von der Beitragspflicht
jedenfalls ausgenommen sind alle "ortsfremden Personen, die sich zur Ausübung
ihres Berufes in der Gemeinde aufhalten". Diese gesetzliche Regelung bestimmt
den Kreis der Beitragspflichtigen abschließend; gemeindliche Satzungen können
diesen im Grundsatz weder erweitern noch beschränken (vgl. Hess.VGH,
25.2.1986 - 5 TH 1207/85 -, a.a.O., - 5 TH 120/85 -, ZKF 1987, 109).
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Mit dem Verwaltungsgericht in dem der Senatsentscheidung vom 1. November
1991 (- 5 TH 1431/89 -, a.a.O.) zugrundeliegenden Beschluß vom 28. März 1989
(I/2 H 262/89) und den Antragstellern geht der Senat davon aus, daß der
Gesetzgeber mit der Formulierung der Vorschrift in § 13 Abs. 2 KAG nicht lediglich
diejenigen Ortsfremden von der Beitragspflicht befreien wollte, die sich in der
Gemeinde aufhalten und dabei ihren Beruf im Gemeindegebiet selbst ausüben.
Entscheidend darf allein sein, ob der Aufenthaltszweck als Bestandsteil der
Berufsausübung anzusehen ist (vgl. auch die Amtliche Begründung zu § 13 Abs. 2
KAG, LT-Drucks. 6/2067, S. 23, wonach diejenigen Übernachtungsgäste
ausgenommen werden sollten, die sich "aus beruflichen Gründen" im Kurort
aufhalten). Ausgangspunkt für diese Auslegung ist einmal der Wortlaut der
Vorschrift selbst; verengte man das Erfordernis "Berufsausübung" in dem von der
Antragsgegnerin dargestellten Sinn, müßte der Wortlaut, um das Gemeinte
eindeutig zum Ausdruck zu bringen, etwa lauten: "... die sich nicht zur Ausübung
des Berufs in der Gemeinde in dieser aufhalten ...". Zum anderen ist es die
Überlegung, daß das Gesetz eine Ausnahme von der Beitragspflicht für
Berufsausübende deshalb vorsieht, weil bei diesen Personen eine Vermutung dafür
spricht, daß sie gar nicht die Möglichkeit haben, die Einrichtungen in Anspruch zu
nehmen und die durch den Beitrag (mit)finanzierten Veranstaltungen zu besuchen
(vgl. Lichtenfeld in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 11 Rdnr. 31); da auch im
übrigen vom Gesetz- und Satzungsgeber weder auf die tatsächliche Benutzung
oder Teilnahme abgestellt wird noch auf den Willen dazu (vgl. Ermel, a.a.O., § 13
Anm. 18; Lichtenfeld, a.a.O., § 11 Rdnr. 28), kommt es nicht darauf an, ob einzelne
Personen aus diesem Kreis die Einrichtungen doch nutzen.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin trifft diese Vermutung im Regelfall
für Geschäftsreisende, Besucher von Fachtagungen, Lehrgängen, Messen und
Kongressen nicht nur dann zu, wenn der Beruf unmittelbar im Gemeindegebiet
ausgeübt wird oder der Lehrgang, die Messe oder der Kongreß auf dem
Gemeindegebiet abgehalten werden, sondern eher erst recht dann, wenn zwar ein
Beherbergungsbetrieb im Gemeindegebiet zur Übernachtung gewählt wird, die
berufliche Tätigkeit, die Anlaß für die Anreise war, aber in der näheren oder
weiteren Umgebung ausgeübt wird (vgl. Benne, ZKF 1987, 149 (150, 152), Lankau,
Gemeindetag 1975, 230 (235)); zum gleichen Ergebnis führt die Anwendung der
einschlägigen Vorschrift in Bayern (Art. 7 Abs. 2 Satz 1 bayKAG), wonach
beitragspflichtig ist, wer sich "zu Kur- oder Erholungszwecken im anerkannten
Gebiet aufhält" (vgl. Schieder/Angerer/ Moezer, Bay. Kommunalabgabengesetz,
1975, Art. 7 Anm. 6.1; Bauer/Hub, a.a.O., S. 292; Schieder/Happ, a.a.O., Art. 7 Erl.
6.1; wesentlich klarer auch die Fassung in § 10 Abs. 2 Satz 3 KAG SH: Als
ortsfremd gilt nicht, wer "im Erhebungsgebiet arbeitet oder in Ausbildung steht";
vgl. zur Auslegung des einschlägigen § 11 KAG BW Faiß, Das
Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 11 Rdnr. 9 a.E.).
Ein Verständnis der Vorschrift im dargelegten Sinne wird nach Auffassung des
Senats bestätigt durch den Umstand, daß auch die vergleichbaren
Befreiungstatbestände in der Kurbeitragsordnung für die hessischen Staatsbäder
vom 7. Januar 1988 (GVBl. I S. 56, zuletzt geändert durch Verordnung vom 15.
Oktober 1991, GVBl. I S. 313) beim Aufenthaltszweck "Berufsausübung" nicht
zwingend den "Aufenthalt im Erhebungsgebiet" mit der "Berufsausübung im
Erhebungsgebiet" verbinden. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 dieser auf der
Ermächtigungsgrundlage des § 20 Abs. 2 Hessisches Verwaltungskostengesetz -
HVwKostG - die selbst im Gegensatz zu § 13 Abs. 2 KAG allerdings keine konkreten
Vorgaben für den Kreis der Beitragspflichtigen macht - ergangenen Verordnung
sind von der Entrichtung eines Kurbeitrags u.a. befreit "Personen, die sich zur
Ausübung ihres Berufs oder zu Ausbildungszwecken im Erhebungsgebiet
aufhalten".
Die Auslegung des Senats und die darauf beruhende Aufhebung des § 4 Abs. 5
KurTS läßt allerdings - darauf sei zur Klarstellung hingewiesen - die Beitragspflicht
von Teilnehmern an solchen Tagungen, Kursen, Seminaren, Kongressen und
ähnlichen Veranstaltungen unberührt, die für die betreffende Person wegen ihrer
Thematik keinen direkten Bezug zur Berufsausübung aufweisen. Die
entsprechende Beitragspflicht ergibt sich dem Grunde nach unmittelbar aus § 4
Abs. 1 KurTS, denn dabei ist für den Regelfall davon auszugehen, daß diesem
Personenkreis auch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Einrichtungen
geboten wird. Für die Entscheidung, ein bestimmtes Informations- und
Bildungsangebot anzunehmen, das keinen Zusammenhang mit der
Berufsausübung aufweist, dürfte nämlich viel eher auch die Auswahl eines
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Berufsausübung aufweist, dürfte nämlich viel eher auch die Auswahl eines
Tagungsortes mit einem vielseitigen Erholungs- und Freizeitangebot
ausschlaggebend sein als bei der Entscheidung für eine beruflich veranlaßte Aus-
oder Fortbildung.
Im Hinblick darauf, daß die Antragsteller die Vorschrift des § 4 Abs. 1 in Verbindung
mit Abs. 5 KurTS nur insoweit angegriffen haben, als die Antragsgegnerin damit
einen Personenkreis von der Beitragspflicht erfaßt sehen will, der über den durch §
13 Abs. 2 KAG festgelegten Personenkreis hinausgeht, brauchte der Senat nicht
abschließend zu entscheiden, ob § 4 Abs. 1 KurTS mit der gewählten Formulierung
selbst den Kreis der Abgabepflichtigen genügend bestimmt und den
Anforderungen des § 2 Satz 2 KAG hinreichend Genüge tut (vgl. Ermel, a.a.O., § 2
Anm. 16). Erhebliche Bedenken könnten sich daraus ergeben, daß der Kreis der
Beitragspflichtigen lediglich "unbeschadet der Bestimmung des § 13 Abs. 2 KAG"
festgelegt wird, ohne daß deren Wortlaut wiederholt wird.
Unabhängig von dieser Regelung der Beitragspflicht dem Grunde nach in § 4 Abs.
1 KurTS ist die Regelung in § 9 KurTS in Verbindung mit Anlage 1 über die Höhe der
Beiträge zu sehen. Nach § 9 Abs. 2 KurTS kann der Kurbeitrag für Personen, die
sich nicht mehr als vier Nächte im Erhebungsgebiet aufhalten - sogenannte
"Passanten" -, gegenüber dem Normalbeitrag ermäßigt seien. Der Hinweis in der
Klammer erweist sich an dieser Stelle lediglich als beispielhafte Aufzählung solcher
Personenkreise, die typischerweise nur einen kurzen Aufenthalt absolvieren; es
sollen damit nicht - über § 4 KurTS hinaus - zusätzlich Beitragspflichten begründet
werden.
Wenn die Antragsgegnerin bei der Höhe des Kurbeitrags an die Aufenthaltsdauer
anknüpft, trägt sie im Rahmen ihres Ermessens als Satzungsgeberin objektiv
unterschiedlichen Kurmöglichkeiten bzw. Erholungsmöglichkeiten und damit ihrer
Verpflichtung Rechnung, die Höhe des Kurbeitrags nach Maßgabe des
Äquivalenzprinzips und des Übermaßverbotes nach den den Beitragspflichtigen
jeweils gebotenen Vorteilen zu bemessen (vgl. Lichtenfeld, a.a.O., § 11 Rdnr. 38
mit weiteren Nachweisen; Schieder/Angerer/Moezer, a.a.O., Art. 7 Anm. 5.2;
Bauer/Hub, a.a.O., S. 293; Schieder/Happ, a.a.O., Art. 7 Erl. 5.2; Hempel/Hempel,
Praktischer Kommentar zum Kommunalabgabengesetz Schleswig-Holstein, 1980,
§ 10 Rdnr. 18).
Nach den Maßstäben allgemeiner abgaben- und speziell beitragsrechtlicher
Grundsätze ist dies nicht zu beanstanden. Der Blick auf die einschlägigen
kommunalabgabenrechtlichen Vorschriften anderer Bundesländer (vgl. Art. 7
bayKAG, § 11 KAG NW, § 10 KAG ND, § 10 KAG SH, § 11 KAG BW, § 36 KAG RP, §
11 KAG BB, § 11 KAG MV, § 34 KAG SN, § 9 KAG ST, § 9 KAG TH) zeigt, daß auch
diese, sofern sie über die generelle Ermächtigung zur Erhebung von Kurbeiträgen
hinausgehen, Vorgaben für die Befreiung von der Beitragspflicht nur in geringem
Umfang (Berufsausübung) machen und ansonsten lediglich in allgemeiner Form
ausdrücklich zur Festlegung von Befreiungs- und Ermäßigungstatbeständen
ermächtigen. In der Praxis werden daher in rechtlich zulässiger Weise
Aufenthaltszweck und/oder Aufenthaltsdauer in unterschiedlichster Form zur
Festlegung von Befreiungs- und/oder Ermäßigungstatbeständen herangezogen;
relativ großzügige Befreiungen gewährt übrigens § 3 Abs. 1 der bereits genannten
Kurbeitragsordnung für die hessischen Staatsbäder, soweit danach u.a. von der
Entrichtung eines Kurbeitrags befreit sind Teilnehmer an Tagungen, Lehrgängen
und Kursen - offenbar auch an solchen ohne Bezug zur Berufsausübung - (Nr. 1)
und ortsfremde Personen, die sich nicht länger als drei Tage im Erhebungsgebiet
aufhalten (Nr. 2).
Danach ist nicht ersichtlich, woraus eine rechtliche Verpflichtung der
Antragsgegnerin herzuleiten wäre, daß sie bei einer kurzen Aufenthaltsdauer
generell auf die Erhebung von Kurbeiträgen verzichten müßte. Umgekehrt ist die
Antragsgegnerin auch nicht gehindert, aus wichtigen - insbesondere sozialen -
Gründen vollständige oder teilweise Befreiungen von der Beitragspflicht
vorzusehen bzw. niedrigere Tagesbeiträge festzusetzen.
Daß die Antragsgegnerin in § 4 Abs. 5 KurTS den Kreis der Beitragspflichtigen über
§ 13 Abs. 2 KAG unzulässig ausgeweitet hat, hat nach alledem keine Auswirkungen
auf die Gültigkeit der Beitragsfestsetzung der Höhe nach durch § 9 KurTS in
Verbindung mit Anlage 1 der Satzung. § 9 findet im konkreten Fall erst dann
Anwendung, wenn feststeht, daß die Beitragspflicht nach § 4 Abs. 1 KurTS
begründet worden ist.
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Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist auch die in § 13 Abs. 4 KurTS
normierte Pflicht für Wohnungsgeber und Betreiber von Beherbergungsstätten im
Sinne des § 13 Abs. 1 KurTS, die mit den zwingend vorgeschriebenen Angaben
vollständig ausgefüllten Meldeformulare binnen 24 Stunden nach Ankunft des
Gastes bei der nach § 17 zuständigen Stelle - dies ist hier gemäß § 17 Abs. 2
KurTS die Kurverwaltung- GmbH - abzugehen, nicht zu beanstanden.
Die Antragsgegnerin macht hiermit zum einen von der Ermächtigung des § 13
Abs. 3 Satz 1 KAG Gebrauch, wonach derjenige, der Personen gegen Entgelt
beherbergt, durch die Satzung verpflichtet werden kann, die beherbergten
Personen der Gemeinde zu melden, und konkretisiert diese Meldepflicht in
zumutbarer Weise in zeitlicher Hinsicht. Die Ermächtigung eröffnet die Möglichkeit,
den Vollzug der Kurbeitragssatzung durch die Heranziehung Dritter zu erleichtern;
es handelt sich dabei um die Indienstnahme Privater für die Erfüllung öffentlicher
Aufgaben, durch die eine möglichst lückenlose Erfassung der kurabgabepflichtigen
Personen angestrebt wird, ohne daß es dazu eines unvertretbaren
Verwaltungsaufwands bedarf (vgl. Lichtenfeld, a.a.O., § 11 Rdnr. 56, 58). Der
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist dabei nicht verletzt.
Zum anderen wird hiermit an die ohnehin bestehende Meldepflicht in
Beherbergungsstätten (§§ 26, 27 des Hessischen Meldegesetzes - HMG - vom 14.
Juni 1982, GVBl. I S. 126, zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. Juli 1993, GVBl. I
S. 344) angeknüpft. Schon nach § 27 Abs. 4 HMG in der ursprünglichen
Gesetzesfassung durften für Zwecke der Erhebung des Kurbeitrags und für die
Fremdenverkehrsstatistik weitere Angaben - d.h. über die nach § 27 Abs. 2 in
Verbindung mit § 26 Abs. 2 HMG erforderlichen Angaben im Meldeschein hinaus -
erhoben und gespeichert sowie Durchschriften der Meldescheine gefertigt werden;
hierauf waren die Meldepflichtigen im Meldeschein hinzuweisen. § 29 Abs. 1 Satz 2
HMG gestattet "den Gemeinden" die Auswertung und Verarbeitung dieser Daten
für die in § 27 Abs. 4 HMG genannten Zwecke. Die Verwendung des Begriffes "die
Gemeinden" an dieser Stelle im Gegensatz zu den ansonsten im Meldegesetz
präzise bezeichneten "Dienststellen der Vollzugspolizei", "örtlich zuständigen
Meldebehörden" oder den in § 31 Abs. 3 HMG aufgezählten Behörden macht
deutlich, daß hier den Gemeinden ein weiterer Spielraum verbleiben soll, wie sie
diese speziellen Auswertungs- und Verarbeitungsaufgaben für Zwecke der
Erhebung des Kurbeitrags und für die Fremdenverkehrsstatistik wahrnehmen.
Danach ist es der Antragsgegnerin nicht verwehrt, sich für die Bearbeitung der
Kurbeitragserhebung ihrer Kurverwaltung-GmbH zu bedienen, bei der sie zu 100 %
Anteilseignerin ist. Die Antragsgegnerin hat zudem erläutert, daß die
Kurverwaltung-GmbH entgegen den Angaben der Antragsteller im notwendigen
Umfang rechtlich und organisatorisch von der Kur- und Kongreßpark-GmbH
getrennt ist, so daß für die von den Antragstellern gesehenen Gefahren der
Manipulation mit der Kur- und Kongreßpark-GmbH und der Mißachtung
datenschutzrechtlicher Vorgaben keine objektiven Anhaltspunkte ersichtlich sind.
Ebensowenig ist die Regelung in § 14 Abs. 2 KurTS zu beanstanden, wonach die
nach § 14 Abs. 1 KurTS Verpflichteten, zu denen die Antragsteller gehören, für die
rechtzeitige Einziehung und vollständige Abführung des Kurbeitrags haften. Hat
der Satzungsgeber - wie hier die Antragsgegnerin - von der in § 13 Abs. 3 Satz 2,
1. Halbsatz KAG eingeräumten Ermächtigung Gebrauch gemacht, die
Verpflichtung zur Einziehung und Ablieferung des Kurbeitrags zu begründen, tritt
die Haftung des verpflichteten Personenkreises schon kraft Gesetzes ein (§ 13
Abs. 3 Satz 2, 2. Halbsatz KAG); die Satzungsregelung hat lediglich
deklaratorische Wirkung, ist aber sinnvoll, um die Betroffenen auf diese
Rechtsfolgen hinzuweisen (vgl. Ermel, a.a.O.., § 13 Anm. 19). Da es sich dabei um
eine gesamtschuldnerische Haftung handelt (vgl. Ermel, a.a.O., § 13 Anm. 19;
Lichtenfeld, a.a.O., § 11 Rdnr. 60; Faiß, a.a.O., § 11 Rdnr. 13), muß sich die
Antragsgegnerin nicht auf die vorrangige Inanspruchnahme der beitragspflichtigen
Kurgäste verweisen lassen; im übrigen wäre dies nicht eine Frage der Wirksamkeit
der Satzungsbestimmung, sondern der Anwendung im konkreten Einzelfall (vgl.
hierzu Hess. VGH, 1.11.1991 - 5 TH 1431/89 -, a.a.O.).
Da nach § 14 Abs. 1 KurTS nur "satzungsmäßige" Beiträge einzuziehen sind, kann
sich demgemäß auch die Haftung nach § 14 Abs. 2 KurTS nur auf solche
erstrecken; inwieweit aufgrund der Satzung tatsächlich Beiträge erhoben werden
dürfen, ergibt sich aus den obigen Ausführungen. Danach greift die Haftung der
Antragsteller nur bei den Gästen ein, die einen Beitragstatbestand erfüllen.
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Die Einziehungs-, Abführungs- und Haftungspflichten insgesamt dienen der
Vereinfachung der Abgabenerhebung; die Begründung solcher Verpflichtungen ist
zulässig, denn die dafür erforderliche rechtliche und wirtschaftliche Beziehung zum
Abgabentatbestand ist gegeben (so schon Suren, Das preußische KAG, § 12 Erl.
10; Lichtenfeld, a.a.O., § 11 Rdnr. 60; Ermel, a.a.O., § 13 Anm. 19). Generell ist
dem Steuerrecht, das vorliegend über § 4 Abs. 1 Nr. 2 KAG insoweit Anwendung
findet (§§ 33 bis 36, 37 bis 49, 69, 70, 71, 73 bis 75 und 77 AO 1977), und dem
Wirtschaftsrecht allgemein (vgl. BVerfG, 29.11.1967 - 1 BvR 175/66 -, BVerfGE 22,
380, 16.3.1971 - 1 BvR 52 u.a./66 -, BVerfGE 30, 292) die Begründung derartiger
Mitwirkungs-, Einziehungs- Abführungs- und Haftungspflichten dann nicht fremd,
wenn die dritten Personen eine rechtlich und wirtschaftlich nahe Beziehung zu dem
Abgabengegenstand aufweisen. Eine solche nahe Beziehung liegt hier deswegen
vor, weil davon auszugehen ist, daß die Inhaber von Beherbergungsbetrieben
unmittelbar von der Attraktivität des Kur- und Erholungsangebotes profitieren,
denn dieses wirkt sich positiv auf die Zahl der Übernachtungsgäste und damit ihre
Verdienstmöglichkeiten aus. Entsprechende Pflichten können auch Camping- und
Zeltplatzinhabern (vgl. VG Schleswig, 7.2.1974 - 4 A 397/73 -, KStZ 1974, 74) und
sogar den Trägern bzw. Betreibern von Krankenhäusern auferlegt werden (vgl.
VGH Baden Württemberg, 28.11.1986 - 14 S 1224/85 -, BW VPr 1987, 86 -87).
Die Antragsgegnerin war auch nicht gehindert, die angegriffene Satzung
rückwirkend zum 1. Januar 1988 in Kraft zu setzen.
Nach § 3 Abs. 1 KAG kann eine Abgabesatzung mit rückwirkender Kraft erlassen
werden, wenn das rückwirkende Inkrafttreten durch sachliche Erwägungen
gerechtfertigt und für die Abgabepflichtigen voraussehbar und zumutbar ist, wobei
die Rückwirkung einen Zeitraum von sechs Monaten nicht überschreiten darf. Nach
§ 3 Abs. 2 KAG kann eine Abgabesatzung mit rückwirkender Kraft auch dann
erlassen werden, wenn sie die eine gleiche oder eine gleichartige Abgabe regelnde
Satzung ohne Rücksicht auf deren Rechtswirksamkeit ausdrücklich ersetzt.
Vorliegend hatte die ursprüngliche Kurbeitragssatzung der Antragsgegnerin vom
16. Dezember 1977 (Zeitung vom 29.12.1977) sowohl Personen, die sich nur zur
Ausübung ihres Berufes oder zu Ausbildungszwecken im Erhebungsgebiet
aufhielten, als auch Teilnehmer an Tagungen, Lehrgängen und Kursen sowie
ortsfremde Personen, die sich nicht länger als drei Tage im Erhebungsgebiet
aufhielten (Passanten), von der Entrichtung eines Kurbeitrages befreit (§ 3 Abs. 1
Nrn. 2, 3 und 4 KurTS a.F.). Mit der Satzung zur 4. Änderung dieser Satzung vom
2. Oktober 1987 (Zeitung vom 21. Oktober 1987) sollte eine Passanten-, Tagungs-
und Kongreß- Kurkarte mit einem ermäßigten Kurbeitrag im Verhältnis zur
Tageshauptkarte eingeführt werden; dies war Folge der Aufnahme einer Regelung
dahingehend, daß Personen, die sich nicht mehr als vier Nächte in aufhielten
(Passanten) und die Teilnehmer an Tagungen, Seminaren und Lehrgängen einen
Passanten-Kurbeitrag entrichten sollten. Da diese in Form einer Erweiterung des §
5 um einen Abs. 7 a vorgenommene Änderung im Hinblick auf die Weitergeltung
des § 3 in seiner bisherigen Fassung bedenklich erschien, erließ die
Antragsgegnerin schließlich die hier angefochtene Satzung.
Im übrigen enthielt die frühere Satzung, die durch die verfahrensgegenständliche
Satzung ausdrücklich ersetzt werden sollte, vergleichbare Aufzeichnungs-, Melde-,
Einziehungs-, Abführungs- und Haftungspflichten. Auch war der Kurbeitrag mit der
4. Änderungssatzung schon in gleicher Höhe festgelegt worden.
Damit sind vorliegend die Voraussetzungen für eine zulässige Rückwirkung erfüllt.
Wegen der ausgesprochenen Feststellung der Nichtigkeit des § 4 Abs. 5 KurTS
geht im übrigen die Befürchtung der Antragsteller ins Leere, unberechtigterweise
nachträglich für Kurbeiträge für einen Personenkreis in Haftung genommen zu
werden, der seinerseits gar nicht beitragspflichtig war und von dem sie auch
keinen Beitrag eingezogen hatten.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller bedurfte die neue Satzung der
Antragsgegnerin zur Wirksamkeit nicht der Genehmigung der Aufsichtsbehörde;
zum Zeitpunkt des Satzungserlasses gab es keinen entsprechenden
Genehmigungsvorbehalt. Zwar ließ zunächst § 3 Abs. 4 KAG in der ursprünglichen
Fassung "die §§ 5 Abs. 3 Satz 3 der Hessischen Gemeindeordnung und der
Hessischen Landkreisordnung unberührt". § 5 Abs. 3 Satz 3 HGO in der
Ursprungsfassung vom 25. Februar 1952 (GVBl. S. 11) wiederum bestimmte, daß
"mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde einer Satzung rückwirkende Kraft
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"mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde einer Satzung rückwirkende Kraft
beigelegt werden" konnte. Nachdem diese Vorschrift schon durch das Gesetz zur
Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 4. Juli 1980 (GVBl. I S. 219)
aufgehoben worden war, wurde schließlich auch § 3 Abs. 4 KAG - weil damit
gegenstandslos geworden - durch Gesetz vom 31. Oktober 1991 (GVBl. I S. 333)
gestrichen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1, 159 VwGO in Verbindung mit §
100 ZPO, wobei die Quotelung dem Verhältnis des jeweiligen Obsiegens und
Unterliegens der Beteiligten entspricht.
Grundlage der Streitwertfestsetzung ist § 13 Abs. 1 GKG. Mangels konkreter
Anhaltspunkte zur Bemessung des Interesses der Antragsteller an der Aufhebung
der angefochtenen Satzungsbestimmungen hat der Senat für jeden der
Antragsteller den sogenannten Auffangstreitwert in Ansatz gebracht; das
Beitragsaufkommen vermag jedenfalls keine solchen konkreten Anhaltspunkte zu
bieten, da für den Normalfall davon auszugehen ist, daß die Antragsteller den
Kurbeitrag lediglich bei ihren Gästen einziehen und weiterleiten, also nicht aus
eigenem Vermögen aufbringen.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.