Urteil des HessVGH vom 14.11.1991

VGH Kassel: sachliche zuständigkeit, lex specialis derogat legi generali, örtliche zuständigkeit, aufschiebende wirkung, vorläufiger rechtsschutz, öffentliche sicherheit, spezialität, verfügung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

7. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

7 TH 12/89

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 16 Abs 2 Abf/AltLastG HE,

§ 16 Abs 3 Abf/AltLastG HE,

§ 27 Abs 1 S 1 Abf/AltLastG

HE, § 45 Abs 1 Nr 2 VwVfG

HE, § 79 Abs 1 Nr 1 VwGO

(Sanierung von Gewässerverunreinigung und

Bodenverunreinigungen; Altlast, sogenannte

altlastverdächtige Fläche - zuständige Behörde)

Gründe

Die Beschwerde ist zulässig und auch begründet, denn das Verwaltungsgericht hat

den sinngemäßen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der

aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 17. Februar 1988 zu Unrecht

abgelehnt. Die angegriffene wasserbehördliche Verfügung vom 27. Januar 1988

einschließlich der Androhung der Ersatzvornahme erweist sich nämlich - bezogen

auf den für ihre rechtliche Beurteilung maßgebenden jetzigen Zeitpunkt - als

offensichtlich rechtswidrig, so daß der Antragsgegner im Hauptsacheverfahren

aller Voraussicht nach unterliegen wird. Unter diesen Umständen ist die sofortige

Vollziehung weder mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zu

vereinbaren noch aus rechtsstaatlichen Gründen vertretbar (vgl. Finkelnburg/Jank,

Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 3. Aufl. 1986, Rdnrn. 647

u. 652).

Maßgebend für die rechtliche Beurteilung der Begründetheit der Klage im

Hauptsacheverfahren sind, da ein Widerspruchsbescheid bisher nicht ergangen ist,

die gegenwärtigen rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse. Grundsätzlich

bestimmt sich der insoweit maßgebliche Zeitpunkt nämlich nach dem

Streitgegenstand und dem darauf anwendbaren materiellen Recht (Kopp, VwGO,

8. Aufl. 1989, Vorb. § 40, Rdnr. 41, u. § 113, Rdnr. 23). Bei Anfechtungsklagen ist

danach regelmäßig, sofern sich aus dem Gesetz oder aus allgemeinen

Rechtsgrundsätzen nichts anderes ergibt, die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt

der letzten Behördenentscheidung maßgebend; es kommt also - sofern nach § 68

Abs. 1 Satz 1 VwGO ein Vorverfahren durchzuführen ist - auf den Zeitpunkt des

Ergehens des Widerspruchsbescheids bzw. - wenn ein solcher noch nicht ergangen

ist - auf den gegenwärtigen Zeitpunkt an (Kopp, a.a.O., § 113, Rdnr. 23).

Entscheidend hierfür ist, daß der ursprüngliche Verwaltungsakt seine endgültige,

für die gerichtliche Überprüfung relevante Gestalt erst durch den

Widerspruchsbescheid erhält (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und daß jedenfalls bis

zum Abschluß des Vorverfahrens bestimmte Verfahrens- und Formfehler geheilt

werden können, sofern der ursprüngliche Verwaltungsakt nicht nichtig ist (vgl. § 45

Abs. 2 HVwVfG). Daraus folgt, daß zumindest Änderungen der Sach- und

Rechtslage, die sich vor Erlaß des Widerspruchsbescheids ergeben, grundsätzlich

uneingeschränkt zu berücksichtigen sind, während nach diesem Zeitpunkt

eintretende Änderungen die Rechtmäßigkeit eines vorher ergangenen

Verwaltungsakts in der Regel nicht berühren und einen rechtmäßig erlassenen

Verwaltungsakt deshalb regelmäßig auch nicht rechtswidrig werden lassen können

(Kopp, a.a.O., § 113, Rdnr. 25). Ob ausnahmsweise dann auf den Zeitpunkt der

gerichtlichen Entscheidung abzustellen ist, wenn ein Widerspruchsbescheid bereits

ergangen, der im Streit stehende Verwaltungsakt aber noch nicht vollzogen ist

(vgl. dazu Hess. VGH, U. v. 30. März 1987 - 9 UE 114/86 -, NVwZ 1987, 815 = UPR

1987, 357, B. v. 31. August 1989 - 5 TH 1498/88 -, NVwZ 1990, 383, B. v. 5.

Oktober 1989 - 3 TH 1774/89 -, NVwZ 1990, 381, u. U. v. 15. November 1990 - 4

UE 3638/87 -, NVwZ-RR 1991, 543 = Hess. VGRspr. 1991, 61), bedarf hier keiner

Entscheidung. Nach diesen Grundsätzen ist, da für eine ausnahmsweise

Vorverlagerung des maßgebenden Zeitpunkts vor denjenigen des Erlasses des

Widerspruchsbescheids jedenfalls nichts dargetan oder sonst ersichtlich ist, für die

rechtliche Beurteilung des vorliegenden Falles sowohl von den Vorschriften des

Hessischen Wassergesetzes - HWG - als auch von denjenigen des Hessischen

Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes - HAbfAG - in den jetzt gültigen Fassungen

auszugehen.

Bezogen auf den danach rechtlich maßgebenden gegenwärtigen Zeitpunkt erweist

sich die wasserbehördliche Verfügung vom 27. Januar 1988 einschließlich der

Androhung der Ersatzvornahme schon deshalb als offensichtlich rechtswidrig, weil

die zur Begründung herangezogenen wasserrechtlichen Vorschriften seit dem

Inkrafttreten der besonderen gesetzlichen Regelungen zur Altlastensanierung (§§

16 ff. HAbfAG) auf den konkreten Sachverhalt nicht mehr anwendbar sind und weil

damit auch die sachliche Zuständigkeit der unteren Wasserbehörde nicht mehr

gegeben ist (Hess. VGH, B. v. 2. April 1990 - 7 TH 4059/87 -, NVwZ-RR 1990, 550

= RdL 1990, 136 = HSGZ 1990, 199 = ZfW 1991, 46 = AgrarR 1991, 115; vgl.

hierzu auch Paetow, Das Abfallrecht als Grundlage der Altlastensanierung, NVwZ

1990, 510 (513 f. u. 517); a.A. Bickel, HAbfAG, 1991, Einf. 2. Teil, Rdnr. 6, u. § 21,

Rdnr. 13).

Der Senat hält nach nochmaliger eingehender Überprüfung an der Auffassung

fest, daß die §§ 16 ff. HAbfAG - auch soweit es um den Gewässerschutz geht (vgl.

§ 19 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 Satz 3 HAbfAG) - eine spezialgesetzliche Regelung

gegenüber den §§ 74, 77 HWG darstellen mit der Folge, daß immer dann, wenn

eine altlastenverdächtige Fläche i.S.d. § 16 Abs. 2 HAbfAG vorliegt, ein

Einschreiten auf wasserrechtlicher Grundlage ausgeschlossen ist. Die dagegen

insbesondere vom Regierungspräsidium D, das zwar obere Wasserbehörde (vgl. §

93 Abs. 2 HWG) und zugleich für die Sanierung von Altlasten zuständige Behörde

ist (vgl. § 27 Abs. 1 Satz 1 HAbfAG), dem jedoch im vorliegenden

Beschwerdeverfahren nicht die Vertretung des Antragsgegners obliegt (vgl. § 2

Abs. 2 der Anordnung über die Vertretung des Landes Hessen im

Geschäftsbereich des Hessischen Ministeriums für Umwelt und Reaktorsicherheit

vom 9. Juli 1987, StAnz. S. 1650), in diesem und in ähnlich gelagerten

Beschwerdeverfahren gegen die hier vertretene Rechtsauffassung erhobenen

rechtlichen Bedenken greifen im Ergebnis nicht durch.

Daß der besondere Rechtssatz dem ranggleichen allgemeinen Rechtssatz vorgeht

(lex specialis derogat legi generali), ist ein allgemein anerkannter

Rechtsgrundsatz, welcher auch zu den Grundlagen des objektiven

Verwaltungsrechts gehört (vgl. statt vieler Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl.

1974, § 28 IV a 2, S. 164). Der vom Regierungspräsidium D hervorgehobene

Umstand, daß je nach Betrachtungsweise - nämlich je nachdem, ob auf die

geregelten Gefahrenquellen oder auf das erfaßte Schutzgut abgestellt wird -

entweder die Vorschriften zur Altlastensanierung oder die wasserrechtlichen

Vorschriften als spezieller erscheinen, ist weder geeignet, die Brauchbarkeit des

Spezialitätsgrundsatzes als solchen noch dessen Anwendbarkeit auf den

vorliegenden Fall in Zweifel zu ziehen (a.A. Bickel, a.a.O., Einf. 2. Teil, Rdnr. 6). Dies

hat vielmehr nur zur Folge, daß im Wege der Auslegung ermittelt werden muß, ob

und ggf. welchem Normenkomplex der Gesetzgeber Vorrang eingeräumt hat, wie

es seitens der Rechtsprechung bereits mehrfach in ähnlichen Konkurrenzfällen

geschehen ist (vgl. z.B. BVerwG, Ue. v. 24. Juni 1971 - I C 39.67 -, DÖV 1972, 54, v.

4. Juli 1986 - 4 C 31.84 -, BVerwGE 74, 315, u. v. 18. September 1987 - 4 C 36/84 -,

NVwZ 1988, 535 = ZfW 1988, 347; Hess. VGH, Ue. v. 13. Juli 1977 - IV OE 53/75 -,

Hess. VGRspr. 1978, 9, v. 30. Januar 1984 - VIII OE 52/80 -, ZfW 1984, 363, u. v. 15.

November 1990 - 4 UE 3638/87 -, a.a.O.; kritisch zum ganzen Bickel, a.a.O.,

Einleitung, Rdnr. 2, u. § 11, Rdnr. 6). Die danach gebotene Auslegung führt

hinsichtlich der hier fraglichen Normenkomplexe zu dem Ergebnis, daß §§ 16 ff.

HAbfAG als Spezialregelungen für ihren Anwendungsbereich die §§ 74, 77 HWG

verdrängen.

Maßgebliche Bedeutung kommt hierbei - was der beschließende Senat bereits in

seinem schon erwähnten grundsätzlichen Beschluß vom 2. April 1990 (- 7 TH

4059/87 -, a.a.O.) hervorgehoben hat - zum einen § 77 Abs. 3 HWG und zum

anderen der Begründung zum Entwurf des 5. Gesetzes zur Änderung des

Hessischen Abfallgesetzes zu. Nach § 77 Abs. 3 HWG bleiben u.a. "besondere

gesetzliche Regelungen zur Altlastensanierung unberührt"; in dieser

wasserrechtlichen Vorschrift betreffend die Sanierung von Gewässer- und

Bodenverunreinigungen hat mithin der Gesetzgeber selbst die Regelungen zur

Altlastensanierung als den wasserrechtlichen gegenüber "besondere" - also

speziellere - bezeichnet. In Übereinstimmung damit heißt es in der Begründung zu

§ 20 Abs. 1 HAbfAG (Hess. Landtag, Drs. 12/2868 v. 17. August 1988, S. 27), daß

die "Generalklausel zur Altlastensanierung ... gegenüber ... der wasserrechtlichen

Generalklausel vorrangige Spezialnorm" sei, was der Zielsetzung des Gesetzes

Rechnung trage, "für den Bereich der Altlastensanierung eine einheitliche und

umfassende spezialgesetzliche Regelung zu schaffen". Eindeutiger konnte der

Gesetzgeber kaum zum Ausdruck bringen, daß die Regelungen zur

Altlastensanierung für ihren Anwendungsbereich die wasserrechtlichen

Vorschriften der §§ 74, 77 HWG verdrängen sollen. Zu Unrecht meint das

Regierungspräsidium D, wenn nach § 77 Abs. 3 HWG die besonderen Regelungen

zur Altlastensanierung "unberührt" bleiben, so bedeute dies, daß gerade keine

Verdrängung stattfinde, sondern beide Rechtsmaterien parallel zur Anwendung

kämen. Dabei wird verkannt, daß - im Gegenteil - mit dem Wort "besondere" der

spezialgesetzliche Vorrang ausdrücklich bestätigt und damit aufrechterhalten

wurde, und für eine derartige Klarstellung bestand durchaus Veranlassung, weil §

77 HWG als späterer Rechtssatz seinem Wortlaut nach auch einen Teil der

altlastenverdächtigen Flächen i.S.d. § 16 Abs. 2 HAbfAG erfaßt. Der vom

Regierungspräsidium D erhobene Einwand, die vom beschließenden Senat

herangezogene Begründung zum Gesetzentwurf beziehe sich auf eine Fassung,

die gar nicht Gesetz geworden sei, denn das Erfordernis einer "wesentlichen"

Beeinträchtigung sei erst in einem späteren Stadium des

Gesetzgebungsverfahrens in § 16 Abs. 2 HAbfAG eingefügt worden, geht ebenfalls

ins Leere. Zum einen ist nämlich lediglich das ursprünglich vorhandene Wort

"nachhaltige" durch "wesentliche" ersetzt worden, und zum anderen kommt dieser

Änderung für die hier allein maßgebliche Frage der Spezialität ersichtlich keine

Bedeutung zu. Daß der beschließende Senat die Regelungen zur

Altlastensanierung in den §§ 16 ff. HAbfAG im Einklang mit dem

gesetzgeberischen Willen als Spezialvorschriften gegenüber den §§ 74, 77 HWG

qualifiziert hat, wird überdies dadurch bestätigt, daß der Gesetzgeber in Kenntnis

des grundlegenden Beschlusses vom 2. April 1990 (- 7 TH 4059/87 -, a.a.O.)

spätere Änderungen der einschlägigen Gesetze (vgl. z.B. § 112 Nrn. 4 und 6 des

Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung - HSOG - vom

26. Juni 1990 (GVBl. I S. 197) und insbesondere Art. 1 des 6. Gesetzes zur

Änderung des Hessischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes vom 19.

Dezember 1990 (GVBl. I S. 773)) nicht zum Anlaß genommen hat, eine

entgegenstehende Regelung - etwa im Sinne einer parallelen Anwendbarkeit des

Altlasten- und des Wasserrechts - zu treffen.

Dem danach gebotenen Vorrang der besonderen Regelungen zur

Altlastensanierung können auch gesetzessystematische Erwägungen nicht

erfolgreich entgegengehalten werden. Insbesondere führt die hier vertretene

Rechtsauffassung nicht - wie das Regierungspräsidium D meint (ebenso Bickel,

a.a.O., § 21, Rdnr. 13) - wegen der dort jeweils angesprochenen "anderen

Rechtsvorschriften" zum Leerlaufen von § 20 Abs. 4 Satz 1 oder § 21 Abs. 1 Satz 1

Nr. 4 HAbfAG. Die erstgenannte Regelung konzentriert nämlich nur für den Fall,

daß die für die Altlastensanierung zuständige Behörde eine dahingehende

Anordnung trifft, die nach anderen Rechtsvorschriften hierzu - d.h. zu den

angeordneten Sanierungsmaßnahmen - an sich erforderlichen Zulassungen (vgl.

die Begründung zu § 20 Abs. 4 HAbfAG, Hess. Landtag, Drs. 12/2868 v. 17. August

1988, S. 27 f.); die Bestimmung setzt also nicht notwendig voraus, daß es weitere

Behörden gibt, die ebenfalls aus eigener Zuständigkeit einschreiten, also selbst

Anordnungen zur Altlastensanierung treffen dürfen. Entsprechendes gilt für § 21

Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 HAbfAG; die dort angesprochenen "anderen

Rechtsvorschriften" sind ausdrücklich nur solche, die eine Verantwortlichkeit für

Verunreinigungen oder hiervon ausgehende Beeinträchtigungen des Wohls der

Allgemeinheit - nicht hingegen eine Zuständigkeit zum Einschreiten - begründen;

insofern handelt es sich bei § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 HAbfAG um einen allein die

Sanierungsverantwortlichkeit betreffenden Auffangtatbestand (vgl. die Begründung

zu § 21 Abs. 1 HAbfAG, Hess. Landtag, Drs. 12/2868 v. 17. August 1988, S. 28).

Ebensowenig hat die hier vertretene Spezialität ein Leerlaufen der nach dem Erlaß

der §§ 16 ff HAbfAG in das Hessische Wassergesetz eingefügten Bestimmung über

die Sanierung von Gewässer- und Bodenverunreinigungen (§ 77 HWG) zur Folge.

Diese Vorschrift gewinnt vielmehr für alle diejenigen - durchaus nicht seltenen -

Fälle Bedeutung, in denen eine altlastenverdächtige Fläche i.S.d. § 16 Abs. 2

HAbfAG nicht vorliegt, weil etwa das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigende

Auswirkungen von bisher nicht stillgelegten Betrieben oder von nichtindustriellen

bzw. nichtgewerblichen Betrieben ausgehen oder weil keine wesentliche

Beeinträchtigung vorliegt oder zu erwarten ist. Kann demnach gegen die

Spezialität der § 16 ff. HAbfAG nicht erfolgreich ins Feld geführt werden, daß

andere Bestimmungen ihren Anwendungsbereich verlören, so spricht - umgekehrt

- gerade für den spezialgesetzlichen Charakter der Vorschriften über die

Altlastensanierung, daß z.B. § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 HAbfAG andernfalls durch die

Wasserbehörde unterlaufen werden könnte. Nach dieser Bestimmung ist der

Grundeigentümer zur Durchführung der Sanierung nämlich dann nicht verpflichtet,

wenn er eine bestehende Verunreinigung beim Erwerb weder kannte noch kennen

mußte während der nach § 74 Abs. 2 HWG entsprechend anwendbare § 7 Abs. 2

Satz 1 HSOG eine dahingehende Einschränkung der Verantwortlichkeit des

Grundeigentümers nicht enthält. Das Regierungspräsidium D weist zwar in diesem

Zusammenhang zu Recht darauf hin, daß in den Fällen, in denen eine

altlastenverdächtige Fläche i.S.d. § 16 Abs. 2 HAbfAG nur mangels Wesentlichkeit

der Beeinträchtigung nicht vorliege, die Verantwortlichkeit des dann dem

Wasserrecht unterliegenden Grundeigentümers weiter reiche als in den

gravierenderen Altlastenfällen. Dieser Umstand rechtfertigt jedoch für sich allein

nicht die Verneinung der Spezialität der §§ 16 ff. HAbfAG, zumal sich der Billigkeit

entsprechende Ergebnisse regelmäßig mit Hilfe des Grundsatzes der

Verhältnismäßigkeit (§ 74 Abs. 2 HWG i.V.m. § 4 Abs. 2 HSOG) erzielen lassen

werden.

Auch soweit das Regierungspräsidium D gegen die hier vertretene Spezialität der

§§ 16 ff. HAbfAG einwendet, diese würde ein effektives Tätigwerden der Verwaltung

in der Praxis ausschließen, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Es kann

dahinstehen, ob überhaupt und ggf. inwieweit diesem Gesichtspunkt

rechtserhebliche Bedeutung zukommt; denn jedenfalls treffen die hierzu vom

Regierungspräsidium D angestellten Überlegungen nicht zu. Allerdings setzt jedes

Einschreiten Feststellungen dazu voraus, ob eine altlastenverdächtige Fläche i.S.d.

§ 16 Abs. 2 HAbfAG betroffen ist, denn bejahendenfalls ist die nach § 27 Abs. 1

Satz 1 HAbfAG zuständige Behörde und verneinendenfalls die untere

Wasserbehörde zum Tätigwerden berufen. Dies bedeutet jedoch nicht, daß beide

Behörden gleichsam parallel gleichgerichtete Überprüfungen durchführen dürfen

oder gar müssen. Vielmehr kann durch geeignete organisatorische Maßnahmen

ohne weiteres überflüssiger Verwaltungsaufwand vermieden werden, zumal das

Regierungspräsidium sowohl - als nächsthöhere Behörde bezüglich der unteren

Wasserbehörde - wasserrechtliche Widerspruchsbehörde (§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1

VwGO i.V.m. § 93 Abs. 2 HWG) als auch für die Altlastensanierung zuständige

Behörde ist. Die untere Wasserbehörde wird danach jeder Gewässerverunreinigung

und jeder für ein Gewässer gefährlichen Bodenverunreinigung aufgrund ihrer

Auffangzuständigkeit nach den §§ 74, 77 HWG so lange nachzugehen haben, bis

feststeht, ob diese von einer altlastenverdächtigen Fläche i.S.d. § 16 Abs. 2

HAbfAG ausgehen. Ist letzteres der Fall, so hat das Regierungspräsidium die

Sache zu übernehmen, wobei es sich selbstverständlich die von der unteren

Wasserbehörde bereits gewonnenen Erkenntnisse nutzbar machen wird.

Entsprechendes gilt für die Übergangsfälle, in denen die Zuständigkeit der zur

Altlastensanierung berufenen Behörde mit dem Inkrafttreten der §§ 16 ff. HAbfAG

am 14. Juni 1989 (durch das 5. Gesetz zur Änderung des Hessischen

Abfallgesetzes vom 6. Juni 1989 (GVBl. I S. 137)) begründet worden ist. Da nach §

17 Abs. 2 Satz 1 HAbfAG im erforderlichen Umfang Maßnahmen zur Untersuchung

der von altlastenverdächtigen Flächen ausgehenden Verunreinigungen

anzuordnen sind und nach § 19 Abs. 1 Satz 2 HAbfAG altlastenverdächtige

Flächen kraft Gesetzes der Überwachung unterliegen, der für die

Altlastensanierung zuständigen Behörde insoweit also kein Ermessensspielraum

eröffnet ist, sieht der Senat auch nicht die Gefahr, daß der Gewässerschutz zu

irgendeinem Zeitpunkt nicht umfassend gewährleistet werden kann. Dem steht

nicht entgegen, daß nach § 16 Abs. 2 HAbfAG altlastenverdächtige Flächen nur

vorliegen, soweit ein hinreichender Verdacht besteht, daß von ihnen Auswirkungen

ausgehen, die das Wohl der Allgemeinheit wesentlich beeinträchtigen oder künftig

beeinträchtigen werden. Denn die Verneinung der Wesentlichkeit schließt ein

Einschreiten nicht völlig aus, sondern führt (nur) dazu, daß - eben weil die §§ 16 ff.

HAbfAG ja nur für ihren Anwendungsbereich eine spezialgesetzliche Regelung

darstellen - die untere Wasserbehörde nach §§ 74, 77 HWG vorgehen kann, sofern

dies trotz der nur unwesentlichen Gefahr erforderlich erscheint. Jedenfalls ist also

die untere Wasserbehörde - greift man einmal zwei vom Regierungspräsidium D

angesprochene Beispiele auf - nicht von vornherein gehindert, bei stillgelegten

kleineren kommunalen Mülldeponien aus der Zeit der 50er bis 70er Jahre

einzuschreiten oder gegen "Lagerungen wassergefährdender Abfallstoffe" in

stillgelegten Betrieben gemäß der Verordnung über Anlagen zum Lagern, Abfüllen

und Umschlagen wassergefährdender Stoffe und die Zulassung von Fachbetrieben

- VAwS - vom 23. März 1982 (GVBl. I S. 74) vorzugehen, soweit diese Vorschriften

ihrerseits im konkreten Einzelfall anwendbar sind. Divergierende Auffassungen der

unteren Wasserbehörde und der für die Altlastensanierung zuständigen Behörde

dazu, ob in einem bestimmten Fall die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 HAbfAG

erfüllt sind, lassen sich übrigens unschwer auf der gemeinsamen Ebene des

Regierungspräsidiums harmonisieren. Soweit zur Frage der Spezialität

unterschiedliche Rechtsauffassungen der für das Wasser- und für das Abfallrecht

jeweils zuständigen Senate des Hess. Verwaltungsgerichtshofs befürchtet werden,

ist zunächst darauf zu verweisen, daß jedenfalls bisher keine diesbezügliche

Divergenz festzustellen ist; abgesehen davon hätte, sofern ein Senat in dieser

Rechtsfrage von der Entscheidung eines anderen abweichen will, der Große Senat

zu entscheiden (§ 12 Abs. 1 i.V.m. § 11 Abs. 3 VwGO).

Die spezialgesetzliche Regelung der §§ 16 ff. HAbfAG verdrängt im vorliegenden

Fall die vom Antragsgegner in der angegriffenen Verfügung herangezogenen

wasserrechtlichen Bestimmungen, denn die streitbefangenen Grundstücke sind

altlastenverdächtige Flächen i.S.d. § 16 Abs. 2 HAbfAG.

Der beschließende Senat ist - entgegen der Auffassung des Regierungspräsidiums

D (ebenso Bickel, a.a.O., § 18 Rdnr. 4) - nicht gehindert, im gegenwärtigen

Zeitpunkt festzustellen, daß § 16 Abs. 2 HAbfAG den Sachverhalt erfaßt, der den

Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ausmacht. Dem steht

insbesondere nicht entgegen, daß die nach § 27 Abs. 1 Satz 1 HAbfAG zuständige

Verwaltungsbehörde eine förmliche Feststellung hierzu - etwa im Rahmen eines

von ihr erlassenen Bescheids - bisher nicht getroffen hat. Art. 20 Abs. 2 und 3 GG,

wonach die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung unterschiedliche

Funktionen ausüben, steht dem nicht entgegen. Denn jedenfalls dann, wenn es

nicht um die Ausübung von Ermessen, sondern - wie hier - um die Ausfüllung von

bestimmten oder unbestimmten Rechtsbegriffen ohne Beurteilungsspielraum

geht, schließt die regelmäßige Beschränkung der Justiz auf die Kontrolle der

Verwaltung eigenständige Feststellungen der hier fraglichen Art nicht aus (vgl.

Kopp, a.a.O., § 113, Rdnrn. 19 u. 28, u. § 114, Rdnr. 1). Derartige gerichtliche

Feststellungen sind im Gegenteil gerade geboten; dies gilt um so mehr, wenn - wie

im vorliegenden Fall - die zuständige Behörde spätestens im Beschwerdeverfahren

mit dem Sachverhalt befaßt worden ist und ihrerseits die Anwendbarkeit der

Vorschriften über die Altlastensanierung ausdrücklich nicht in Abrede gestellt, aber

gleichwohl aus anderen rechtlichen Gründen ein eigenes Tätigwerden abgelehnt

hat. Der vom Regierungspräsidium D in diesem Zusammenhang vertretenen

Rechtsauffassung, § 16 Abs. 2 HAbfAG setze bei der Subsumtion des zu

beurteilenden Sachverhalts unter dem Begriff "wesentliche Beeinträchtigungen"

eine vorgeschaltete Ermessensausübung unter dem Gesichtspunkt der

Gewässerbewirtschaftung voraus (ähnlich Bickel, a.a.O., § 16, Rdnr. 21, u. § 18,

Rdnr. 4), vermag der beschließende Senat nicht zu folgen. Die dazu angestellten

Erwägungen, die auf einer Gesamtschau der §§ 16 Abs. 2, 17 Abs. 2 und 20 Abs. 1

HAbfAG unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes beruhen

(vgl. hierzu auch Bickel, a.a.O., § 16, Rdnr. 24), wirken konstruiert und sind letztlich

nicht überzeugend. Für die daraus gefolgerte Annahme einer Ermessensausübung

im Rahmen des § 16 Abs. 2 HAbfAG besteht überdies auch kein praktisches

Bedürfnis, weil der Fall, daß zwar eine Sanierungsbedürftigkeit ausgeschlossen,

eine Dauerüberwachung aber gleichwohl angezeigt ist, entweder über §§ 74, 77

HWG oder über § 19 Abs. 1 Satz 2 HAbfAG einer sachgerechten Lösung zugeführt

werden kann, je nachdem ob eine altlastenverdächtige Fläche i.S.d. § 16 Abs. 2

HAbfAG betroffen ist oder nicht.

Die gerichtliche Erkenntnis, daß im vorliegenden Fall die Voraussetzungen des § 16

Abs. 2 HAbfAG erfüllt sind, ist übrigens weder davon abhängig, daß die

streitbefangenen Grundstücke gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 HAbfAG

i.V.m. der Verdachtsflächendatei-Verordnung vom 1. Oktober 1991 (GVBl. S. 314)

in einer Verdachtsflächendatei erfaßt und im Liegenschaftskataster nachgewiesen

sind (vgl. Hess. VGH, Be. v. 31. August 1989 - 5 TH 1498/88 -, a.a.O., u. v. 2. April

1990 - 7 TH 4059/87 -, a.a.O.), noch davon, daß die zuständige Behörde gemäß §§

16 Abs. 3, 18 Satz 1 und 2 HAbfAG i.V.m. der Bewertungskommissions-

Verordnung vom 29. Januar 1990 (GVBl. S. 35) die Entscheidung über das

Vorliegen einer Altlast auf der Grundlage der Empfehlung einer

Bewertungskommission getroffen hat. Der Erfassung in der Verdachtsflächendatei

und der Eintragung im Liegenschaftskataster kommt nämlich keine konstitutive,

sondern nur deklaratorische Bedeutung zu; denn es handelt sich dabei nicht um

zusätzliche tatbestandliche Voraussetzungen für das Gegebensein

altlastenverdächtiger Flächen, sondern um kraft Gesetzes hieran anknüpfende

Konsequenzen. Demgegenüber wirkt die Feststellung einer Altlast nach §§ 16 Abs.

3, 18 S. 1 und 2 HAbfAG zwar konstitutiv; es handelt sich dabei aber nur um einen

von mehreren Schritten innerhalb des mehrstufig angelegten

Sanierungsverfahrens, und auch dann, wenn das Vorliegen einer Altlast (noch)

nicht festgestellt worden ist, unterliegen altlastenverdächtige Flächen der

Erstuntersuchung nach § 17 Abs. 2 HAbfAG und der Überwachung nach § 19 Abs.

1 Satz 2 HAbfAG (Hess. VGH, B. v. 2. April 1990 - 7 TH 4059/87 -, a.a.O.).

Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 HAbfAG, auf deren

Erfüllung es nach den vorstehenden Darlegungen in entscheidungserheblicher

Weise ankommt, liegen in bezug auf die streitigen Grundstücke des Antragstellers

vor; diese sind Altstandorte i.S.d. § 16 Abs. 2 Nr. 2 HAbfAG. Altlastenverdächtige

Flächen in Form von Altstandorten sind Grundstücke von stillgelegten industriellen

oder gewerblichen Betrieben, in denen so mit Stoffen umgegangen wurde, daß

Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG nicht

auszuschließen sind, soweit ein hinreichender Verdacht besteht, daß von ihnen

Auswirkungen ausgehen, die das Wohl der Allgemeinheit wesentlich

beeinträchtigen oder künftig beeinträchtigen werden.

Bei den Flurstücken Nrn. 126/2, 126/3 und 126/4 der Flur 1 in der Gemarkung K W

der Stadt St handelt es sich um Grundstücke von stillgelegten industriellen oder

gewerblichen Betrieben. Denn bis 1971 befand sich auf diesen Grundstücken die

Metallwarenfabrik E W, die dort u.a. eine Galvanisiereinrichtung unterhielt, und im

Anschluß daran bis 1979 ein Zweigbetrieb der Fa. H und By - Maschinen- und

Apparatebau -, durch den die Galvanisierungsanlage abgebaut und entsorgt

worden ist. Der Antragsteller, der auf dem östlich angrenzenden

Nachbargrundstück eine Textilfabrik - seit 1962 die K-As-H - betreibt, hat die

streitbefangenen Grundstücke 1978/79 zur Arrondierung des eigenen Betriebs

erworben; dieser Betrieb produziert nach der Verkehrsanschauung etwas

vollständig anderes als die bisher an dem betreffenden Standort tätigen Betriebe,

so daß deren Stillegung i.S.d. § 16 Abs. 2 Nr. 2 HAbfAG außer Frage steht (vgl.

Bickel, a.a.O., § 16, Rdnr. 13) und auch von den Beteiligten nicht in Zweifel

gezogen wird.

Aufgrund der bisher durchgeführten Untersuchungen ist der Senat ferner davon

überzeugt, daß in einem der beiden oder in beiden stillgelegten Betrieben so mit

Stoffen umgegangen wurde, daß Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit

i.S.d. § 2 Abs. 1 S. 2 AbfG nicht auszuschließen sind. Nach dieser Vorschrift sind

Abfälle so zu entsorgen, daß das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird,

insbesondere nicht dadurch, daß Gewässer, Boden und Nutzpflanzen schädlich

beeinflußt werden (§ 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 AbfG). Auf dem Gelände der stillgelegten

Betriebe entnommene Grundwasser- und Bodenluftproben (vgl. die

Untersuchungsberichte des Instituts F vom 20. März 1987, vom 18. Mai 1987, vom

24. Juli 1987 und vom 9. September 1987) ergaben eine massive Grundwasser-

und Bodenverunreinigung mit Chlorkohlenwasserstoffen und eine Verseuchung

des Erdreichs mit Chrom. Da die auf den streitbefangenen Grundstücken

vorhandene Galvanisierungsanlage noch durch die Fa. H und B abgebaut und

entsorgt worden ist und da in dem Textilbetrieb des Antragstellers die

festgestellten Chemikalien und Schwermetalle seinen bisher unbestrittenen

Angaben zufolge nicht verwendet worden sind und verwendet werden, muß davon

ausgegangen werden, daß die Verunreinigungen auf dem früher erfolgten Umgang

mit den betreffenden Stoffen beruhen und daß dadurch das Grundwasser -

welches ein Gewässer ist (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2 WHG) - und der Boden i.S.d. § 2 Abs.

1 S. 2 Nr. 3 AbfG schädlich beeinflußt worden sind.

Angesichts des Umfangs und des Grades der bisher festgestellten Kontamination

ist des weiteren ein hinreichender Verdacht zu bejahen, daß von den fraglichen

Altstandorten Auswirkungen ausgehen, die das Grundwasser und damit das Wohl

der Allgemeinheit wesentlich beeinträchtigen (vgl. § 16 Abs. 2 a.E. HAbfAG).

Wegen der insoweit relevanten Meßergebnisse einerseits und Referenzwerte

andererseits wird auf die im vorstehenden Absatz angeführten

Untersuchungsberichte und auf den betreffenden Teil der Gründe der

streitbefangenen Verfügung vom 27. Januar 1988 (vgl. dort S. 4 bis S. 5, 2. Abs.)

verwiesen.

Sind mithin die streitbefangenen Grundstücke als altlastenverdächtige Flächen

i.S.d. § 16 Abs. 2 HAbfAG zu qualifizieren und demgemäß die vom Antragsgegner

herangezogenen wasserrechtlichen Bestimmungen auf den konkreten Sachverhalt

nicht mehr anwendbar, so hat dies darüber hinaus zur Folge, daß auch die

sachliche Zuständigkeit der unteren Wasserbehörde nicht mehr gegeben ist.

Dieser obliegt, wenn nichts anderes bestimmt ist, lediglich die Wahrnehmung der

Aufgaben nach dem Hessischen Wassergesetz (§ 94 Abs. 1 HWG). Aufgrund der

besonderen Vorschriften zur Altlastensanierung darf sie dagegen nicht

einschreiten, zumal § 27 Abs. 1 S. 1 HAbfAG insoweit eine ausdrückliche

Zuständigkeitsbestimmung darstellt und es an einer § 8 Abs. 2 S. 1 HENatG

entsprechenden Bestimmung, wonach neben der unteren Naturschutzbehörde

auch jede andere Behörde, deren Zuständigkeit gegeben ist, einzuschreiten hat,

hier gerade fehlt.

Die danach gegebenen Verfahrensfehler können auch nicht als unbeachtlich

angesehen werden. Ob § 45 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG, wonach die

erforderliche Begründung mit heilender Wirkung nachträglich bis zum Abschluß des

Vorverfahrens gegeben werden kann, auch die hier in Betracht kommende

Fallkonstellation des Auswechselns der Begründung eines zunächst anders

begründeten Verwaltungsakts einschließt (vgl. zum Streitstand Kopp, VwVfG, 4.

Aufl. 1986, § 45, Rdnr. 19), braucht der Senat vorliegend nicht zu entscheiden.

Denn eine nachträgliche Begründung unter Berücksichtigung der §§ 16 ff. HAbfAG

ist bis heute nicht gegeben worden, obgleich der frühere Berichterstatter des

Senats schon unter dem 20. Juni 1989 auf die fragliche Problematik hingewiesen

und das mit Blick auf § 27 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Nr. 5 HAbfAG zuständige

Regierungspräsidium D mehrfach umfassend Stellung genommen hat. Auch § 46

HVwVfG wird der Aufhebung der rechtswidrigen wasserbehördlichen Verfügung

vom 27. Januar 1988 im Hauptsacheverfahren höchstwahrscheinlich nicht

entgegenstehen. Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines nicht nach § 44

HVwVfG nichtigen Verwaltungsakts nicht allein deshalb beansprucht werden, weil

er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die

örtliche Zuständigkeit zustandegekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in

der Sache hätte getroffen werden können. Offenbleiben kann hier, ob die zu

Unrecht nach wasserrechtlichen Vorschriften erfolgte Begründung der Verfügung

vom 27. Januar 1988 überhaupt einen Verfahrensmangel i.S.d. § 46 HVwVfG

darstellt (vgl. hierzu Kopp, a.a.O., § 46, Rdnr. 14). Denn ungeachtet dessen folgt

jedenfalls aus der besonderen Erwähnung der Vorschriften über die örtliche

Zuständigkeit im Gegenschluß, daß die Regelung des § 46 HVwVfG nicht auch für

Verstöße gegen Bestimmungen über die sachliche Zuständigkeit gilt (Kopp, a.a.O.,

§ 46, Rdnr. 16).

Ist mithin die wasserbehördliche Grundverfügung rechtswidrig und sind die

betreffenden Rechtsfehler auch nicht unbeachtlich und ist deshalb vom

beschließenden Senat die aufschiebende Wirkung des hiergegen erhobenen

Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO wiederherzustellen, so ist gleichzeitig

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hinsichtlich der Androhung der

Ersatzvornahme anzuordnen. Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung dürfen

nämlich nur ergehen, wenn die zugehörige Grundverfügung vollstreckbar ist (§ 2

HessVwVG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.