Urteil des HessVGH vom 28.04.1992
VGH Kassel: behörde, verordnung, naturschutz, bestandteil, rechtsschutzinteresse, beirat, beteiligungsrecht, hessen, aufgabenbereich, akteneinsichtsrecht
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
3. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
3 TG 647/92
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 61 Nr 2 VwGO, § 34 Abs 1
NatSchG HE, § 34 Abs 2 S
3 Nr 2 NatSchG HE, § 2 Abs
1 NatSchG HE
(Beteiligungsrecht des Naturschutzbeirats;
Rechtsschutzinteresse)
Leitsatz
Ein bei einer Naturschutzbehörde gebildeter Naturschutzbeirat kann gemäß § 61 Nr 2
VwGO Beteiligter eines Verwaltungsstreitverfahrens sein und seine Beteiligungsrechte
gegebenenfalls auch gerichtlich gegen die Naturschutzbehörde durchsetzen.
Gründe
I.
Das Regierungspräsidium Kassel ist zur Zeit u.a. mit der Erarbeitung von
Stellungnahmen und Vorentwürfen zur Fortschreibung des Regionalen
Raumordnungsplanes Nordhessen befaßt.
Mit einem an den Antragsgegner gerichteten Schreiben vom 06.07.1990 stellte
das Hessische Ministerium des Innern fest, daß der Fortschreibungsprozeß des
Raumordnungsplanes beschleunigt und deshalb auf einen Raumordnungsbericht
und ein Raumordnungsgutachten verzichtet werden sollte. Dagegen sollte - wie
bisher - ein Landschaftsrahmenplan als Gutachten zum Regionalen
Raumordnungsplan erforderlich bleiben.
Mit Schreiben vom 25.10.1990 kritisierte der Antragsteller die vorgenommene
Bearbeitung des Landschaftsrahmenplanes im "Schnelldurchgang", da dieser nur
als Beikarte ohne Text erstellt werden sollte.
Der Antragsteller wandte sich in diesem Zusammenhang mehrfach an den
Hessischen Minister für Landesentwicklung, Landwirtschaft, Wohnungsbau und
Naturschutz, um seine Bedenken gegen die Vorgehensweise des Antragsgegners
darzulegen.
Am 20.08.1991 teilte der Abteilungsleiter der Naturschutzbehörde beim
Regierungspräsidium in Kassel dem Vorsitzenden des Antragstellers mit, daß ihm
von dem damaligen Regierungspräsidenten Dr. W. untersagt worden sei, dem
Antragsteller über den Vorentwurf zum Landschaftsrahmenplan anläßlich einer
Beiratssitzung am 22.08.1991 Informationen zu geben. Der Vorsitzende des
Antragstellers beschwerte sich daraufhin telefonisch beim
Regierungsvizepräsidenten und äußerte die Auffassung, daß die beabsichtigte
Vorgehensweise des Antragsgegners eine Verletzung des § 34 Hessisches
Naturschutzgesetz - HENatG - darstelle.
In der Beiratssitzung vom 22.08.1991 faßte der Antragsteller u.a. dann
nachstehenden Beschluß:
"Der Naturschutzbeirat beim RP in Kassel lehnt jede Beschränkung seines
gesetzlichen Mitsprache- und Mitwirkungsrechts bei der Fortschreibung des RROP
und bei der Aufstellung des LRP ab und verlangt Akteneinsicht. Er fordert im Sinne
des § 34 HENatG eine frühe und rechtzeitige Beteiligung im materiellen Sinne bei
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des § 34 HENatG eine frühe und rechtzeitige Beteiligung im materiellen Sinne bei
dieser Planung, insbesondere während der innerbehördlichen Vorentwurfsphase.
Bis zur Erfüllung dieser Forderung wird die Behörde aufgefordert, die
Vorentwurfsplanung sofort zu stoppen und durch eine angemessene Planung zu
ersetzen.
Die Abteilung Forsten und Naturschutz wird gebeten, die vorliegenden Unterlagen
einer kritischen Prüfung zu unterziehen und das Ergebnis dem Naturschutzbeirat
zur Verfügung zu stellen."
Dieser Beschluß wurde dem Regierungspräsidium zugeleitet. Mit Schreiben vom
18.09.1991 teilte das Regierungspräsidium dem Antragsteller mit, es handele sich
vorliegend nicht um einen Fall des § 34 Abs. 3 HENatG, der bereits in diesem
Stadium die Beteiligung des Naturschutzbeirats erfordere. Dabei sei auch noch
folgendes zu berücksichtigen: Die Erarbeitung des Entwurfs zur Fortschreibung des
RROPN sei am 25.04.1990 von der Regionalen Planungsversammlung Nordhessen
(PVN) beschlossen worden. Dem Beschluß zugrunde lägen die gesetzlichen
Bestimmungen der §§ 4 und 5 Abs. 1 Hessisches Landesplanungsgesetz - HLPG -.
Nach § 4 HLPG obliege die Aufstellung und Fortschreibung der Regionalen
Raumordnungspläne der Planungsversammlung und der Oberen
Landesplanungsbehörde; nach § 5 Abs. 1, Ziff. 1 HLPG beschließe die
Planungsversammlung Nordhessen die Erarbeitung des Entwurfs zur
Fortschreibung eines Regionalen Raumordnungsplanes. Herr des Verfahrens zur
Erarbeitung des Entwurfs zur Fortschreibung des Regionalen Raumordnungsplanes
sei somit nicht nur der Regierungspräsident als Obere Landesplanungsbehörde,
sondern in erster Linie die Planungsversammlung Nordhessen, die sich insoweit
gemäß § 7 Abs. 7 HLPG für die Durchführung der Arbeiten der Oberen
Landesplanungsbehörde bedienen müsse.
Mit Schriftsatz vom 22.11.1991 hat der Antragsteller einen Antrag auf Erlaß einer
einstweiligen Anordnung gestellt.
Der Antragsteller hat die Ansicht vertreten, seine Nichtbeteiligung verstoße gegen
§ 34 HENatG. Er sei auch gemäß § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig. Er sei kein
Bestandteil des Regierungspräsidiums, sondern habe vielmehr eine eigenständige,
nach außen wirkende Stellung und Kontrollfunktion. Er erhalte keine Weisungen,
sondern sei in seinem Handeln frei. Weiterhin ergebe sich aus dem Hessischen
Naturschutzgesetz, daß Naturschutzbeiräte nicht Bestandteile der
Naturschutzbehörden seien, da sie getrennt aufgeführt würden.
Der Antragsgegner hat die Ansicht vertreten, der Antragsteller sei nicht
beteiligungsfähig, da dieser keine Vereinigung im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO
darstelle, sondern ein Teil der Behörde des Regierungspräsidiums sei. Aus dem
Gesetz ergebe sich auch keine Verselbständigung des Antragstellers; dies hätte
vielmehr einer ausdrücklichen Regelung bedurft.
Die Verordnung über die Naturschutzbeiräte lasse auch nur den Schluß zu, daß
der Antragsteller in die Naturschutzbehörde eingebunden sei. Der Antragsteller
besitze gerade keine eigenständige; von den staatlichen Funktionen abtrennbare
Aufgabenstellung, sondern seine Tätigkeit sei vielmehr ein integraler Bestandteil
staatlichen Handelns auf dem Gebiet des Naturschutzrechts.
Mit Beschluß vom 16.03.1992 hat das Verwaltungsgericht dem Land Hessen,
vertreten durch das Regierungspräsidium in Kassel, im Wege der einstweiligen
Anordnung "aufgegeben, dem Antragsteller Einsichtnahme in die bei der Oberen
Naturschutzbehörde des Antragsgegners vorhandenen Stellungnahmen zu
Vorentwürfen bzw. Entwürfen für den Landschaftsrahmenplan zur Fortschreibung
des Regionalen Raumordnungsplanes Nordhessen zu gewähren und dazu
anzuhören". Zur Begründung des Beschlusses wird ausgeführt, der Antrag sei
zulässig, weil der Antragsteller nach § 61 Ziff. 2 VwGO beteiligungsfähig sei. Er sei
eine nach § 61 Ziff. 2 VwGO beteiligungsfähige Vereinigung, der eigene Rechte
zustehen könnten. Die Naturschutzbeiräte nach dem Hessischen
Naturschutzgesetz seien keine selbständigen juristischen Personen oder diesen
gleichgestellt. Sie seien zwar den Naturschutzbehörden angegliedert, sie hätten
im Verhältnis zu den Naturschutzbehörden aber eine eigene wehrfähige
Rechtsposition und im vorliegenden Falle mache der Antragsteller eigenständige
Rechte geltend, die ihm im Verhältnis zur Oberen Naturschutzbehörde des
Antragsgegners zugeordnet seien. Das ergebe sich daraus, daß der Antragsteller
zwar bei der Oberen Naturschutzbehörde des Antragsgegners gebildet sei, ihm
aber gleichzeitig eine unabhängige und sachverständige Funktion nach § 34
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aber gleichzeitig eine unabhängige und sachverständige Funktion nach § 34
HENatG zugebilligt werde. Die unabhängige Funktion des Antragstellers im
Verhältnis zur Oberen Naturschutzbehörde des Antragsgegners werde durch § 34
Abs. 2 HENatG unterstrichen, wonach Naturschutzbeiräte Anfragen stellen
könnten und auf Verlangen zu hören seien. Ferner seien sie über alle wesentliche
Vorgänge rechtzeitig zu unterrichten, was insbesondere für die Vorbereitung von
Rechtsverordnungen, Planungen nach den §§ 3 und 4 HENatG gelte, sowie für
Planungen und Planfeststellungen nach anderen Rechtsvorschriften.
Nach § 5 Abs. 2 der Verordnung über die Naturschutzbeiräte vom 01.12.1982
(GVBl. I 81 S. 437 f.) habe der Beirat sodann das Recht auf Einsicht in die Akten
der Naturschutzbehörde bei allen zu seinem Aufgabenbereich gehörenden
Angelegenheiten. Der Aufgabenbereich der Naturschutzbeiräte sei in § 34 Abs. 2
Satz 2 HENatG genannt. Danach beraten und unterstützten die
Naturschutzbeiräte die Naturschutzbehörden in allen Angelegenheiten des
Naturschutzes. Dabei enthielten weder die Verordnung über die
Naturschutzbeiräte noch § 34 Abs. 1 und 2 HENatG Anhaltspunkte dafür, daß das
Akteneinsichtsrecht über den in den genannten Vorschriften gegebenen Rahmen
hinaus inhaltlich oder zeitlich beschränkt wäre.
Dieser Beteiligung stünde auch nicht das "Wesen der parlamentarischen
Verantwortung der Landesregierung" entgegen, weil der Antragsteller keinerlei
sachliche Entscheidungs- oder Regelungsbefugnisse habe, sondern nur beratende
Funktionen ausübe. Die Landesregierung entscheide, was sie aus den Ratschlägen
des Antragstellers mache.
Mit der Verweigerung des Akteneinsichtsrechts durch den Antragsgegner in
Verbindung mit dem ständig fortschreitenden Planungsstand bei der Aufstellung
des Landschaftsrahmenplanes zum Regionalen Raumordnungsplan Nordhessen
sei im übrigen auch die Gefahr begründet, daß die Verwirklichung des
Akteneinsichts- und Beteiligungsrechts des Antragstellers durch eine Veränderung
des bestehenden Zustandes wesentlich erschwert oder gar vereitelt werde.
Daraus ergebe sich auch ein Grund für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung.
Bei einem Abwarten bis zu einer Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren
laufe das Akteneinsichtsrecht des Antragstellers gegenüber der Oberen
Naturschutzbehörde und seine Beteiligung leer.
Gegen diesen ihm am 23.03.1992 zugestellten Beschluß hat der Antragsgegner
am 02.04.1992 Beschwerde eingelegt.
Zur Begründung der Beschwerde führt er aus, das Verwaltungsgericht gehe
offensichtlich von der Vorstellung aus, im Regierungspräsidium gäbe es eine
abgrenzbare Obere Naturschutzbehörde im formellen Sinne, die selbständiger
Gesprächspartner des Antragstellers sein könnte. Diese Vorstellung fände aber
weder im realen Behördenaufbau noch etwa im Hessischen Naturschutzgesetz
eine Stütze. Der Begriff Obere Naturschutzbehörde im Hessischen
Naturschutzgesetz beschreibe nur eine Funktionszuweisung. Einen
organisationsrechtlichen Gehalt habe er allenfalls hinsichtlich der abgestuften
Aufgabenzuweisung, nicht aber dergestalt, daß die Aufgaben der Oberen
Naturschutzbehörde auch von einer eigenständigen Organisationseinheit
wahrgenommen werden müßten. Eine Lokalisierung des Begriffs "bei der Oberen
Naturschutzbehörde vorhandene Stellungnahmen" im Sinne des
Entscheidungsausspruchs des angefochtenen Beschlusses sei deshalb "eigentlich
prinzipiell unmöglich," selbst dann, wenn einzelne Mitarbeiter - eher zufällig -
ausschließlich mit Aufgaben der Oberen Naturschutzbehörde betraut seien.
Bei alledem werde nach wie vor die Ansicht vertreten, daß der Antragsteller ein Teil
der Behörde des Regierungspräsidiums sei und als solcher integraler Bestandteil
der behördlichen Willensbildung bei allen naturschutzrechtlichen Fragen, ganz
gleich aus welchen Funktionsbereichen der Dienststelle diese berührt würden. Er
besitze keine eigene geschützte Rechtsposition und sei auch nicht
beteiligungsfähig an einem Verwaltungsstreitverfahren.
Der Antragsgegner beantragt,
unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Kassel vom
16.03.1992 - 2/V G 1641/91 - den Antrag abzulehnen.
Der Antragsteller beantragt,
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die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt die angefochtene Entscheidung.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die von ihnen
eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen, die Gegenstand der Beratung waren,
ergänzend Bezug genommen.
II.
Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist nicht begründet. Das
Verwaltungsgericht hat dem gemäß § 123 VwGO gestellten Antrag auf Erlaß einer
einstweiligen Anordnung zu Recht stattgegeben. Der Senat nimmt gemäß § 122
Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die zutreffenden Gründe des angefochtenen Beschlusses
Bezug.
Die Beschwerdebegründung rechtfertigt keine dem Antragsgegner günstigere
Entscheidung.
Der Antragsteller ist - wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat -
entgegen der Meinung des Beschwerdeführers beteiligungsfähig. Der
Naturschutzbeirat kann, wenn die Naturschutzbehörde die Beteiligungsrechte des
Beirats verletzt, jene im Rahmen eines Verwaltungsstreitverfahrens durchsetzen
(so auch A. Schink, Naturschutz und Landschaftspflegerecht in Nordrhein-
Westfalen RdNr 132 S. 85). Dem Beirat fehlt auch nicht das als
Prozeßvoraussetzungunerläßliche allgemeine Rechtsschutzinteresse. Dieses ist
gegeben, denn der Antragsteller hat im Verhältnis zum Antragsgegner ein
berechtigtes Interesse an einer gerade gerichtlichen Anordnung. Eine gerichtliche
Entscheidung ist regelmäßig dann geboten, wenn ein zwischen dem Antragsteller
und dem Antragsgegner bestehender Streit innerhalb der Behörde, der beide
Beteiligte zuzuordnen sind, mit behördlichen Mitteln nicht beigelegt werden kann.
So liegt dieser Fall, weil es an einer gemeinsamen Entscheidungsspitze mit
Weisungsbefugnis gegenüber beiden Streitbeteiligten fehlt. Der Antragsteller ist
nämlich gemäß § 34 Abs. 1 HENatG unabhängig und damit an Weisungen der
Behördenspitze nicht gebunden. Damit ist die Behördenspitze auch nicht in der
Lage, den zwischen den Beteiligten bestehenden Streit mit behördlichen Mitteln
beizulegen, so daß ein Bedürfnis für gerichtlichen Rechtsschutz gegeben ist (vgl.
BVerwG, Urteil vom 06.11.1991 - 8 C 10.90 - DÖV 1992 S. 265).
Der Antragsgegner kann auch nicht damit gehört werden, daß der Beschluß des
Verwaltungsgerichts nicht ausgeführt werden könne, weil es innerhalb des
Regierungspräsidiums keinen formell abgegrenzten Behördenteil allein mit den
Funktionen der Oberen Naturschutzbehörde gäbe. Selbst wenn dem so sein sollte,
muß es bei der Behörde Regierungspräsidium Kassel, bei der die Obere
Naturschutzbehörde gemäß § 30 Abs. 3 HENatG für den Regierungsbezirk
ressortiert, möglich sein, die im Regierungspräsidium in Kassel vorhandenen und
materiell der Oberen Naturschutzbehörde zuzuordnenden Stellungnahmen zu
Vorentwürfen bzw. Entwürfen für den Landschaftsrahmenplan zur Fortschreibung
des Regionalen Raumordnungsplanes Nordhessen auszusondern und dem
Antragsteller in sie Einsicht zu gewähren sowie ihn dazu anzuhören.
Dabei kann es jedoch nicht so sein, daß eine Angelegenheit immer erst dann - wie
der Beschwerdeführer meint - zu einer solchen der Oberen Naturschutzbehörde
wird, wenn die Behördenleiterin sie nach Abwägung zwischen den Fachbelangen als
solche behandelt. Nach § 2 Abs. 1 HENatG sind die Naturschutzbehörden bereits
bei der Vorbereitung aller öffentlichen Planungen und Maßnahmen, die die Belange
des Naturschutzes und der Landschaftspflege berühren können, ..., rechtzeitig zu
unterrichten, und es ist ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Bereits
bei diesen Vorbereitungsmaßnahmen, die nicht Außenwirkung entfalten müssen,
handelt es sich um Angelegenheiten des Naturschutzes, und zwar nicht um
untergeordnete, sondern um wesentliche Vorgänge im Sinne von § 34 Abs. 2 Satz
3 HENatG, worüber der Naturschutzbeirat u.a. rechtzeitig zu unterrichten ist. In
diesen Bereich ist sodann auch die innerbehördliche Inanspruchnahme der mit
Naturschutzangelegenheiten befaßten Behördenbediensteten mit
naturschutzrelevanten Angelegenheiten einzubeziehen. Damit handelt es sich
auch dort, wo die Naturschutzbehörde - wie hier - an einem Verfahren einer
anderen, nämlich der Landesplanungsbehörde, beteiligt ist, um wesentliche
Vorgänge i.S. des § 34 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 HENatG, selbst wenn das
Zusammenwirken der verschiedenen Teilbehörden sich nur innerbehördlich
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Zusammenwirken der verschiedenen Teilbehörden sich nur innerbehördlich
abspielt. In all diesen Angelegenheiten der Oberen Naturschutzbehörde ist dem
bei ihr gebildeten Beirat nach § 5 Abs. 2 der Verordnung über die
Naturschutzbeiräte sodann Einsicht in die Akten der Naturschutzbehörde zu
gewähren. Nach § 34 Abs. 2 Satz 2 HENatG ist er dort ebenfalls zu hören.
Die Beschwerde ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO
zurückzuweisen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1, 14 Abs. 1 (analog),
25 Abs. 1 GKG.
Hinweis: Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2
GKG).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.