Urteil des HessVGH vom 25.04.1997

VGH Kassel: bse, tötung von tieren, aufschiebende wirkung, gefahr im verzuge, besondere gefahr, übertragbare krankheit, schutz der gesundheit, ermächtigung, tierseuchengesetz, behörde

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

11. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

11 TG 1050/97

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 18 ViehSeuchG, § 24 Abs

2 ViehSeuchG, § 79 Abs 1

ViehSeuchG, § 80 Nr 3

ViehSeuchG, § 2

BSESchutzV 2

(BSE-Gefahr: Tötungsanordnung wegen Seuchengefahr)

Gründe

Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist begründet. Das

Verwaltungsgericht hat zu Unrecht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs

der Antragsteller gegen die im Tenor genannte Tötungsanordnung der

Antragsgegners, die auf § 2 der "Verordnung zum Schutz gegen die Spongiforme

Rinderenzephalopathie - BSE-Schutzverordnung -" vom 27. Januar 1997

(Bundesanzeiger Nr. 18 vom 28. Januar 1997, S. 745) beruht, angeordnet.

Das Gericht kann auf Antrag die aufschiebende Wirkung in den Fällen, in denen

nach § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO durch Bundesgesetz vorgeschrieben ist, daß die

aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 1

VwGO entfällt, die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise anordnen (§ 80 Abs.

5 Satz 1 VwGO). Dies kommt grundsätzlich in Betracht, wenn das durch eine

solche bundesgesetzliche Vorschrift vom Gesetzgeber selbst vorausgesetzte

besondere öffentliche Interesse am Sofortvollzug eines Verwaltungsakts deshalb

nicht gegeben ist, weil der Verwaltungsakt rechtswidrig ist. Denn an der sofortigen

Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes besteht kein besonderes

öffentliches Interesse. Nach § 80 Nr. 3 Tierseuchengesetz -TierSG - in der Fassung

der Bekanntmachung vom 20. Dezember 1995 (BGBl. I, 2038) hat die Anfechtung

einer Anordnung der Tötung von Tieren (§§ 24 und 25 TierSG) keine aufschiebende

Wirkung. Die Voraussetzungen dafür, entgegen dieser gesetzgeberischen

Festlegung im vorliegenden Einzelfall die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs

anzuordnen, weil die Tötungsanordnung rechtswidrig wäre, liegen nicht vor. Denn

die Tötungsanordnung ist nach der im Eilverfahren vorzunehmenden Überprüfung

rechtmäßig, auch unter Berücksichtigung des Umstandes, daß hier mit dem

Sofortvollzug der Tötungsanordnung ein endgültiger, nicht revidierbarer Zustand

geschaffen wird.

Die Tötungsanordnung ist formell rechtmäßig, insbesondere war die anordnende

Behörde des Antragsgegners dafür zuständig. Nach § 1 Nr. 4 der Verordnung über

Zuständigkeiten nach dem Tierseuchengesetz vom 16. September 1980 (GVBl. I,

373) ist zuständige Behörde nach dem Tierseuchengesetz in allen nicht speziell in

§ 1 Nr. 1 bis 3 der Verordnung geregelten, hier nicht vorliegenden Fällen in den

Landkreisen der Landrat und in den kreisfreien Städten der Oberbürgermeister als

Behörde der Landesverwaltung - Staatliches Veterinäramt -. Nach der Anordnung

über die zuständige Behörde nach der BSE-Schutzverordnung vom 4. Februar

1997 (GVBl. I, 34) ist zuständige Behörde nach der BSE-Schutzverordnung vom

27. Januar 1997 in den Landkreisen der Landrat und in den kreisfreien Städten der

Oberbürgermeister als Behörde der Landesverwaltung - Staatliches Amt für

Lebensmittelüberwachung, Tierschutz und Veterinärwesen -; diese Vorschrift ist

am Tag nach der Veröffentlichung vom 25. Februar 1997 in Kraft getreten. Diese

Zuständigkeitsregelungen beruhen auf der Ermächtigung zum Erlaß von

Durchführungsvorschriften durch den für das Veterinärwesen zuständigen Minister

nach § 28 Nr. 2 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Tierseuchengesetz in

der Fassung vom 23. Januar 1978, zuletzt geändert durch Änderungsgesetz vom

5. März 1986 (GVBl. I, 88), nach dessen § 1 Abs. 1 für die Anordnung und

Durchführung von Bekämpfungsmaßnahmen nach dem Tierseuchengesetz und

den zu seiner Ausführung erlassenen Rechtsvorschriften der Landrat als Behörde

Landesverwaltung und der Oberbürgermeister als Behörde der Landesverwaltung

zuständig ist. Auf dieser Grundlage war der hier örtlich zuständige Landrat als

Behörde der Landesverwaltung für den Erlaß der Tötungsanordnung zuständig.

Die Tötungsanordnung ist auch materiell rechtmäßig. Rechtsgrundlage für die

Tötungsanordnung ist § 2 der "Zweiten Verordnung zum Schutz gegen die

Spongiforme Rinderenzephalopathie - Zweite BSE-Schutzverordnung -" vom 21.

März 1997 (BGBl. I, 5565). Diese Verordnung ist heranzuziehen, da maßgeblich zur

Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Tötungsanordnung die Sach- und Rechtslage

im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts ist. Maßgeblich für die Beurteilung der

Rechtmäßigkeit eines belastenden Verwaltungsaktes ist in der Regel der Zeitpunkt

der letzten Behördenentscheidung, also der Erlaß des Widerspruchsbescheides.

Soweit ein Widerspruchsbescheid noch nicht ergangen ist, ist der jeweilige

Zeitpunkt im Rahmen des Verwaltungsverfahrens nach Einlegung des

Widerspruchs maßgeblich, also hier der Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts

(vgl. dazu grundsätzlich Kopp, VwGO, 10. Aufl. 1994, § 113 Rdnr. 23, § 80 Rdnr.

78). Im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats gilt die BSE-Schutzverordnung

vom 27. Januar 1997 nicht mehr, da sie nach § 6 Satz 2 der Zweiten BSE-

Schutzverordnung mit dem Inkrafttreten dieser neuen Verordnung am Tage nach

deren Verkündung, also am 26. März 1997, außer Kraft getreten ist. Dadurch ist

im Hinblick auf die Tötungsanordnung § 2 der Zweiten BSE-Schutzverordnung

anstelle des § 2 der BSE-Schutzverordnung vom 27. Januar 1997 getreten, deren

Regelungen wortgleich sind: "Die zuständige Behörde ordnet die Tötung von

Rindern, die aus den in § 1 Satz 1 genannten Staaten stammen, an". Die

maßgebliche Rechtsgrundlage für die Tötungsanordnung gilt also insoweit inhaltlich

unverändert weiter und stellt deshalb auch die ausreichende und maßgebliche

Rechtsgrundlage für die zulässige Aufrechterhaltung der Tötungsanordnung auf

dieser Grundlage nach der Rechtslage unter der Geltung der Zweiten BSE-

Schutzverordnung dar. Es ist insoweit im Hinblick auf die Bindung der zuständigen

Behörde zum Erlaß der Tötungsanordnung keine Rechtsänderung eingetreten.

Geändert hat sich die Rechtslage durch die Zweite BSE-Schutzverordnung

insoweit, als diese anders als die BSE-Schutzverordnung vom 27. Januar 1997

auch auf § 24 Abs. 2 TierSG gestützt - und deshalb die Überschrift des § 2 von

"Tötung ansteckungsverdächtiger Rinder" in "Tötung von Rindern" geändert worden

ist, und zudem die Zweite BSE-Schutzverordnung mit Zustimmung des

Bundesrates ergangen ist. Diese Rechtsänderung führt dazu, daß die

Rechtmäßigkeit der Tötungsanordnung nach § 2 der Zweiten BSE-

Schutzverordnung (auch) auf der Grundlage des § 24 Abs. 2 TierSG zu prüfen ist,

und zum anderen sich die Frage der formellen Rechtmäßigkeit der BSE-

Schutzverordnung vom 27. Januar 1997 hinsichtlich der Notwendigkeit der

Zustimmung des Bundesrates nach § 79 Abs. 1 TierSG nicht mehr stellt.

Der Senat legt insoweit zugrunde, daß der Verwaltungsakt nach der BSE-

Schutzverordnung vom 27. Januar 1997 unter diesem Gesichtspunkt jedenfalls

nicht nichtig, sondern allenfalls rechtswidrig war, und dies auch nur dann, wenn

man davon ausgeht, daß die Voraussetzungen für den Erlaß der Verordnung nach

§ 79 Abs. 1a TierSG zum Erlaß der Verordnung ohne Zustimmung des

Bundesrates wegen Fehlens einer "Gefahr im Verzuge" nicht vorlagen (vgl. dazu

VGH Baden-Württemberg, B.v. 12.02.1997 - 7 S 430/97 -; Niedersächsisches OVG,

B.v.10.02.1997 - 3 M 856/97 -; Sächsisches OVG, B.v. 14.02.1997 - 3 S 80/97 -;

a.M.: OVG Rheinland-Pfalz, B. v. 3.02.1997 - 6 B 11871/96 -). Der Verwaltungsakt

war jedenfalls nicht im Sinne des § 44 Abs. 1 HVwVfG nichtig, weil er an einem

besonders schwerwiegenden Fehler gelitten hätte und dies bei verständiger

Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig gewesen wäre.

Besonders schwerwiegend im Sinne der Vorschrift ist ein Fehler nur, wenn er in

einem so schwerwiegenden Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung und den ihr

zugrundeliegenden Wertvorstellungen der Gemeinschaft steht, daß es unerträglich

wäre, wenn der Verwaltungsakt die mit ihm intendierten Rechtswirkungen hätte

(Kopp, VwVfG, 6. Aufl. 1996, § 44 Rdnr. 5). Maßgeblich ist insoweit ein Verstoß

gegen die der Rechtsordnung insgesamt oder in bestimmter Hinsicht

zugrundeliegenden wesentlichen Zweck- und Wertvorstellungen, insbesondere

gegen tragende Verfassungsprinzipien. Dazu gehören vor allem Verstöße gegen

ausnahmslos geltende zwingende gesetzliche Gebote oder Verbote und

vergleichbare Regelungen oder grundlegende rechtsethische und rechtslogische

Grundsätze, sofern diese Ausdruck bestimmter, für die Rechtsprechung

grundlegender Zweck- und Wertvorstellungen sind (Kopp, a.a.O., § 44 Rdnr. 7). An

einem solchen Fehler litt die streitgegenständliche Tötungsanordnung selbst dann

nicht, wenn man davon ausginge, daß "Gefahr im Verzuge", die eine Zustimmung

des Bundesrates zur Verordnung entbehrlich machte, nicht vorgelegen hätte.

Denn eine solche Einschätzung erschließt sich erst aus einer differenzierten und

von verschiedenen Einschätzungen, Wertungen und Abwägungen abhängigen

Überprüfung der Verordnung, wie aus den genannten Entscheidungen der

angeführten Oberverwaltungsgerichte ersichtlich ist. Keineswegs ist deshalb davon

auszugehen, daß der Verwaltungsakt, weil bei Abwägung aller Gesichtspunkte eine

"Gefahr im Verzuge" im Hinblick auf den Erlaß der zugrundeliegenden Verordnung

nicht zu bejahen gewesen wäre oder insoweit erhebliche Bedenken geltend

gemacht wurden, evident rechtswidrig und damit nichtig gewesen wäre.

Ist somit von der Wirksamkeit der Tötungsanordnung auszugehen, hat die

Widerspruchsbehörde im Rahmen des Verwaltungsverfahrens aufgrund der

nunmehr geltenden Zweiten BSE-Schutzverordnung, die unmittelbar anstelle der

BSE-Schutzverordnung vom 27. Januar 1997 getreten ist, im

Widerspruchsbescheid die vorliegende Tötungsanordnung auf der Grundlage der

neuen BSE-Schutzverordnung zu überprüfen. Da die Tötungsanordnung jedenfalls

wirksam war und ist, ist ihre Rechtmäßigkeit im maßgeblichen Zeitpunkt der

Entscheidung des Senats nach der nunmehr geltenden Rechtslage, also nach § 2

der Zweiten BSE-Schutzverordnung zu beurteilen.

Die Tötungsanordnung ist nur rechtmäßig, wenn die maßgebliche

Rechtsgrundlage, also hier die Zweite BSE-Schutzverordnung wirksam ist. Eine

Rechtsverordnung ist nichtig und damit unwirksam, wenn sie an formellen,

insbesondere Verfahrensfehlern leidet, die evident sind, während inhaltliche Fehler

regelmäßig zur Nichtigkeit der Rechtsverordnung führen (BVerfG, B.v. 11.10.1994 -

1 BvR 337/92 -, NJW 1995, 1537). Formelle Fehler sind hier nicht ersichtlich. Die

Verordnung ist gemäß § 79 Abs. 1 TierSG durch das zuständige

Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erlassen worden.

Dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist durch die Angabe der

Rechtsgrundlagen im Eingang der Verordnung entsprochen worden. Die

Verordnung ist entsprechend § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Verkündung von

Rechtsverordnungen im Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden.

Die Verordnung ist auch inhaltlich rechtmäßig. Dies hat das Gericht, das eine

Rechtsverordnung des Bundes anzuwenden hat, im Rahmen der Inzidentprüfung

selbst festzustellen (Kopp, VwGO, a.a.O., § 47 Rdnr. 49). Die Prüfung der

materiellen Rechtmäßigkeit bezieht sich zunächst auf das Vorliegen einer

wirksamen Rechtsgrundlage, hier des § 79 Abs. 1 TierSG, der das zuständige

Bundesministerium zum Erlaß einer Rechtsverordnung mit Zustimmung des

Bundesrates zum Schutz gegen die besondere Gefahr, die für Tierbestände von

Tierseuchen ausgeht, nach Maßgabe der §§ 18 bis 30 TierSG ermächtigt.

Prüfungsmaßstab für die Rechtmäßigkeit einer gesetzlichen Ermächtigung zum

Erlaß von Rechtsverordnungen des Bundes ist Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG.

Danach kann durch Gesetz u.a. ein Bundesminister ermächtigt werden,

Rechtsverordnungen zu erlassen. Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten

Ermächtigung müssen im Gesetz bestimmt werden. Nach den Anforderungen des

Bundesverfassungsgerichts an die Ausfüllung dieser Kriterien in der gesetzlichen

Ermächtigungsgrundlage für Rechtsordnungen (vgl. BVerfG, B. v. 17.07.1974 - 1

BvR 51/69 u.a. -, BVerfGE 38, 61) ist im Rahmen der hier tunlichen Prüfung im

Eilverfahren festzustellen, daß diese Voraussetzungen erfüllt sind. Der

Gesetzgeber hat den Inhalt der Rechtsverordnungen zum Schutz von

Tierbeständen nach § 79 TierSG durch die nähere Konkretisierung in § 79 Abs. 1

Nr. 2 TierSG selbst bestimmt. Er hat dort eindeutig den Inhalt der Regelung

beschrieben, den Zweck der Ermächtigung hinreichend verdeutlicht ("zum Schutz

gegen die besondere Gefahr, die für Tierbestände von Tierseuchen ausgeht") und

auch das Ausmaß der Regelungen eingegrenzt, indem er den Inhalt der

Regelungen auf Maßregeln "nach Maßgabe der §§ 18 bis 30" TierSG beschränkt

hat.

Beruht die Zweite BSE-Schutzverordnung somit auf einer wirksamen gesetzlichen

Rechtsgrundlage, ist die inhaltliche Rechtmäßigkeit der Verordnung selbst an der

gesetzlichen Ermächtigung zu messen, also an der Ermächtigung für den Erlaß

einer Rechtsverordnung "zum Schutz gegen die besondere Gefahr, die für

Tierbestände von Tierseuchen ausgeht, nach Maßgabe der §§ 18 bis 30" TierSG,

auf die sich die Rechtsverordnung in der Einleitung mit den Worten "aufgrund des §

79 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. den §§ 18, 19 Abs. 1, 20 Abs. 1 und 2, 22 Abs. 1 und 24 Abs.

1 und 2 sowie des § 79 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 78 des Tierseuchengesetzes"

ausdrücklich bezieht. Dies setzt zunächst voraus, daß die BSE-Schutzverordnung

zum Schutz gegen eine "Tierseuche" im Sinne des Tierseuchengesetzes ergangen

ist. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 TierSG regelt das Tierseuchengesetz die Bekämpfung

von Seuchen, die bei Haustieren oder Süßwasserfischen auftreten oder bei

anderen Tieren auftreten und auf Haustiere und auf Süßwasserfische übertragen

werden können (Tierseuchen). Im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 TierSG gehören zum

Vieh u.a. die Haustiere "Rinder". "Tierseuchen" sind nach der Begründung zur

Neufassung des § 1 Tierseuchengesetz im Jahre 1980 "übertragbare Krankheiten",

die auf natürlichem Wege mittelbar oder unmittelbar durch ein übertragbares

Agens übertragen werden und vermehrt am gleichen Ort zur gleichen Zeit

auftreten können" (BT-Drs. 8/2646, 11). "Übertragbare Krankheiten" sind nach

dem "Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten beim

Menschen - Bundes-Seuchengesetz -" durch "Krankheitserreger verursachte

Krankheiten, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden

können". Diese Legaldefinition des grundsätzlich nur für Seuchen beim Menschen

geltenden Bundes-Seuchengesetz kann sachgerecht auch im Rahmen des

Tierseuchengesetzes entsprechend angewandt werden. Danach ist zunächst

erforderlich, daß ein "Krankheitserreger" vorliegt. Dieser Krankheitserreger (der

sog. BSE-Erreger), ist noch nicht ausreichend identifiziert. Unabhängig davon, ob

es sich nach der sogenannten Prion-Hypothese bei dem infektiösen Agens um ein

Eiweiß-Molekül (Protein) handelt, das aus einem Nervenzellprotein durch

Umfaltung entstanden ist, oder nach der Virus-Hypothese um einen Virus mit

ungewöhnlichen Eigenschaften, insbesondere hoher Stabilität gegen Gifte und

Chemikalien, steht jedenfalls nach den vorläufigen Erkenntnissen dazu fest, daß es

sich um einen spezifischen Erreger handelt, der insbesondere bei der

Nahrungsaufnahme von Scrapie- oder BSE-infiziertem Tiermehl im Körper des

Rindes als infektiöses Agens wirksam wird. Durch diesen Erreger wird eine Form

spongiformer Enzephalopathie, eine langsam voranschreitende und schließlich

zum Tode führende Erkrankung des zentralen Nervensystems bei erwachsenen

Rindern ausgelöst (zu allem Antwort der Bundesregierung auf eine große Anfrage

zu "Gesundheitlichen Gefahren durch Rinderwahnsinn (BSE)" vom 23. April 1996,

BT-Drs. 13/4436, 7f.). Diese Krankheit führt nach zunehmenden Ausfalls- und

Lähmungserscheinungen in der Regel innerhalb von drei Wochen bis sechs

Monaten immer zwingend zum Tode. Dieser BSE verursachende Krankheitserreger

wird auf das Rind übertragen durch die Verfütterung von ursprünglich nur mit dem

Scrapie-Agens und nunmehr auch mit dem BSE-Erreger kontaminierten - nicht

ausreichend erhitzten - Tierkörpermehl. Für eine andere Übertragungsweise gibt

es bislang offensichtlich keine wissenschaftlich ausreichend abgesicherten

Hypothesen; das gilt jedenfalls für die horizontale Übertragung mittelbar von Rind

zu Rind. Die vertikale Übertragung ist, ohne daß es im vorliegenden

Zusammenhang darauf maßgeblich ankäme, nicht völlig auszuschließen, auch

wenn sich diese nur in ganz geringen Prozentraten bewegen dürfte (BT-Drs.

13/4436, 12).

Die Übertragung des BSE-Erregers erfolgt auch im Sinne der oben dargestellten

Definition "auf natürlichem Wege", da sie durch Fressen des verfütterten,

infizierten Tiermehls erfolgt. Dieser Beurteilung steht nicht entgegen, daß Rinder

sich in der Regel nur vegetarisch ernähren und das Fressen von Tiermehl nur durch

den Menschen, insbesondere im Rahmen von Massentierhaltung, veranlaßt wurde.

Auch wenn die Verfütterung von Tiermehl nicht der artgerechten Nahrung von

Rindern entsprechen sollte, findet doch die Übertragung des BSE-Erregers seitens

des Rindes durch einen "natürlichen" Vorgang, nämlich die Nahrungsaufnahme

statt, ohne daß es darauf ankommt, ob diese Nahrung im engeren Sinne

"artgerecht" ist. Der Weg der Übertragung, die Nahrungsaufnahme durch das Rind,

ist jedenfalls ein "natürlicher" Übertragungsweg. Dadurch wird der BSE-Erreger

auch unmittelbar über das gefressene Tiermehl in den Körper des Rindes

übertragen und entwickelt sich dort, je nach Prädisposition des Rindes, ohne daß

insoweit wissenschaftlich gesicherte Erkenntnisse über die Voraussetzungen dafür

vorlägen, zu einem infektiösen Agens weiter. Bei diesem Agens, also dem BSE-

Erreger, handelt es sich auch um einen "übertragbaren" Erreger, ohne daß es

erforderlich wäre, daß der Erreger auf eine bestimmte Art und Weise, insbesondere

(nur) horizontal oder vertikal von einem lebenden auf ein anderes lebendes Tier

übertragen würde. Entscheidend ist wegen der offenen und angesichts der

maßgeblichen Schutzgüter im Zweifel zu Gunsten des Schutzes dieser

Rechtsgüter weit auszulegenden Begriffs der Tierseuche, daß die übertragbare

Krankheit durch ein übertragbares Agens ausgelöst wird, was hier durch die

Nahrungsaufnahme infizierten Tiermehls der Fall ist. Diese durch das übertragbare

Agens verursachten übertragbaren Krankheiten "können" auch vermehrt am

gleichen Ort zur gleichen Zeit auftreten. Zur näheren Bestimmung dieses Teils des

Seuchenbegriffs ist darauf hinzuweisen, daß es danach nicht darauf ankommt, daß

die einschlägige übertragbare Krankheit, um deren Qualifizierung als "Tierseuche"

es im Einzelfall geht, tatsächlich schon vermehrt am gleichen Ort zur gleichen Zeit

aufgetreten ist. Insoweit ist zu beachten, daß es für den Ausbruch einer Seuche

ausreicht, daß in anfangs wenigen Fällen sich unkontrolliert ein übertragbares

Agens verbreiten kann. Insoweit ist auch unter Berücksichtigung der Tatsache, daß

es in Deutschland nach den vorliegenden Erkenntnissen bis Anfang 1996 (BT-Drs.

13/4436) nur vier und danach, soweit in der Öffentlichkeit bekannt geworden, nur

den Fall "Cindy", also insgesamt nur fünf nachgewiesene und in der Öffentlichkeit

bekanntgewordene BSE-Fälle gegeben hat, zugrunde zu legen, daß BSE-Fälle bei

unkontrollierter Verbreitung der Krankheit, wie die Entwicklung im Vereinigten

Königreich und zum Teil auch in der Schweiz seit 1985 und insbesondere seit 1988

zeigt, im dargestellten Sinne jedenfalls "vermehrt", wenn nicht sogar massenhaft

auftreten können (BT-Drs. 13/4436, 9). Für die Bejahung des Begriffs des

Vorliegens einer Tierseuche reicht insofern die realistische Möglichkeit der

Weiterverbreitung einer übertragbaren Krankheit auch auf der Grundlage weniger

Einzelfälle aus; der Ausbruch einer Epidemie im großen Umfang ist dafür nicht

erforderlich. Andernfalls würde der Schutzzweck, der mit den nach dem

Tierseuchengesetz maßgeblichen vorbeugenden Schutzmaßnahmen erreicht

werden soll, verfehlt. Insoweit liegt es im Rahmen der Einschätzungsprärogative

des Verordnungsgebers, nicht das völlige Aussterben der übertragbaren Krankheit

in Deutschland als mögliche Entwicklung abzuwarten, sondern von sich aus

effektive Maßnahmen zu ergreifen, um auch jedes (Wieder-) Aufflammen der BSE-

Krankheit und damit den Keim für eine Seuche wirksam zu verhindern. Insgesamt

ist damit festzustellen, daß es sich bei BSE im Sinne des §§ 79 Abs. 1 Nr. 2 TierSG

um eine Tierseuche handelt - BSE ist gemäß § 1 Nr. 31 der Verordnung über

anzeigepflichtige Tierseuchen auch eine anzeigepflichtige Tierseuche im Sinne

dieser Vorschrift -, so daß sich die Zweite BSE-Schutzverordnung insoweit im

Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hält.

Dies gilt auch für die in § 2 der Verordnung vorgesehene Maßregel der Tötung von

Rindern. Denn die Verordnung beruht, wie in der Präambel aufgeführt, insoweit auf

§ 18, 24 Abs. 1 und 2 TierSG. Nach § 18 TierSG können zum Schutz gegen eine

besondere Seuchengefahr und für deren Dauer unter Berücksichtigung der

beteiligten Wirtschafts- und Verkehrsinteressen Maßregeln nach § 19 bis 30 TierSG

angeordnet werden. Eine solche besondere Seuchengefahr liegt hier nach der

Ermächtigung des § 79 Abs. 1 Nr. 2 TierSG vor, da danach für Tierbestände von

Tierseuchen eine besondere Gefahr ausgeht, die grundsätzlich Schutzmaßregeln

nach §§ 18 ff. TierSG ermöglicht. Diese Schutzmaßregeln durch die in der Zweiten

BSE-Schutzverordnung vorgesehenen Maßnahmen, insbesondere die

Tötungsanordnung nach § 2 der Verordnung, sind hier ausweislich der

Erörterungen im Rahmen der Beschlußfassung über die Zweite BSE-

Schutzverordnung durch den Bundesrat insbesondere "unter Berücksichtigung der

beteiligten Wirtschafts- und Verkehrsinteressen" ergangen (BRat-Drs. 122/1/97

vom 28.2.97, 2). Darin wird im Hinblick auf die Erweiterung der Rechtsgrundlage für

die Tötung von Rindern durch Einbeziehung der Ermächtigung zur Tötung von

Tieren nach § 24 Abs. 2 TierSG ausdrücklich darauf Bezug genommen, daß die

Tötung der Tiere auch deshalb erforderlich sei, weil sonst im Falle der

Weiterverbreitung des BSE-Erregers für die Bundesrepublik Deutschland die für

den internationalen Handel erforderliche BSE-Freiheit im Sinne des Art. 3.2.13.2

des Internationalen Tierseuchencodes des OIE verlorengehen könne. Angesichts

der massiven volkswirtschaftlichen Schäden durch jeden BSE-Ausbruch erscheine

der Eingriff in die Rechtssphäre eines Tierhalters bei Tötung seiner Tiere materiell

gegenüber den Schäden tausender anderer Rinderhalter absolut verhältnismäßig.

Damit ist entsprechend dem Grundsatz des § 18 TierSG der Berücksichtigung von

wirtschaftlichen Interessen Genüge getan. Die Frage, ob diese Interessen im

Hinblick auf die einzelne geregelte Maßnahme nach §§ 19 ff. TierSG angemessen

berücksichtigt und abgewogen worden sind, kann nur im Zusammenhang mit der

jeweils im einzelnen vorgesehenen Maßregel geprüft und bewertet werden, also

hier im Hinblick auf die Maßregel nach § 24 TierSG, der Tötung von Rindern. Der

Verordnungsgeber hat auch erkennbar das ihm nach § 18 TierSG eröffnete

Ermessen im Hinblick auf das Ergreifen bestimmter Maßregeln nach § 19 ff. TierSG

ausgeübt, indem er, wie die hier zu beurteilende Zweite BSE-Schutzverordnung

zeigt, differenzierte Maßnahmen, wie ein Beobachtungsgebot und ein

Verbringungsverbot für die sogenannte F1-Generation von weiblichen Rindern, die

aus dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland oder aus der

Schweiz stammen, angeordnet hat.

Die in § 2 der Zweiten BSE-Verordnung vorgesehene Tötung von Rindern ist eine

Maßregel nach dem in der Präambel der Verordnung angeführten § 24 TierSG.

Danach kommt als Maßregel in Betracht die Tötung der an der Seuche erkrankten

oder verdächtigen Tiere (§ 24 Abs. 1 TierSG) oder die Tötung von Tieren, die für die

Seuche empfänglich sind, wenn dies zur Beseitigung von Infektionsherden sowie

für die Aufhebung von Sperren, die wegen des Auftretens von Tierseuchen

verhängt worden sind, erforderlich ist. Es kann dahingestellt bleiben, inwieweit die

Voraussetzungen für eine Maßregel nach § 24 Abs. 1 TierSG, der Tötung der an

der Seuche erkrankten oder verdächtigen Tiere vorliegt, da jedenfalls die in § 2 der

Zweiten BSE-Schutzverordnung vorgesehene Tötung von Rindern ihre Grundlage

als Maßregel nach dem Tierseuchengesetz in § 24 Abs. 2 TierSG findet. Denn

insoweit durfte der Verordnungsgeber in Ausübung seiner Beurteilungsprärogative

rechtmäßig davon ausgehen, daß die Tötung von Tieren, die für die Seuche

empfänglich sind, zur Beseitigung von Infektionsherden erforderlich ist. Der Senat

legt bei der Auslegung des § 24 Abs. 2 TierSG zugrunde, daß die Bedingungen des

Konditionalsatzes nicht kumulativ, sondern alternativ vorliegen müssen (a.M. VG

Cottbus, B.v. 15.04.1997 - 2 L 133/97 -). Nach der Systematik der Vorschrift und

ihrem Sinn und Zweck sprechen überwiegende Gesichtspunkte dafür, daß eine

Tötung von Tieren nach § 24 Abs. 2 TierSG, wenn dies zur Beseitigung von

Infektionsherden erforderlich ist, nicht davon abhängig ist, daß im Hinblick auf

diesen Infektionsherd auch eine "Sperre" im Sinne des § 22 TierSG verhängt

worden ist. Denn andernfalls würde dies dazu führen, daß Tiere, die als

Infektionsherde im Sinne des § 24 Abs. 2 TierSG zu qualifizieren sind, die in einem

durch eine Sperre schon einer gewissen Kontrolle unterliegenden Stall oder

anderem Standort stehen, eher getötet werden dürften als Tiere, die zwar einen

Infektionsherd bilden, bisher aber nicht einer Sperre im Sinne des § 22 TierSG

unterlagen. Zum anderen gäbe die in § 24 Abs. 2 TierSG geregelte geringere

Voraussetzung für die Tötung von Tieren, die für die Seuche (nur) empfänglich

sind, keinen Sinn, wenn regelmäßig die kumulative Voraussetzung einer Sperre

nach § 22 TierSG vorliegen müßte. Denn eine Sperre ist nach § 22 TierSG nur im

Hinblick auf "seuchenkranke oder verdächtige Tiere", also für die in § 24 Abs. 1

TierSG genannten Tiere zulässig. Damit liefe § 24 Abs. 2 TierSG in der praktischen

Anwendung faktisch leer.

Es muß deshalb nur eine der beiden Voraussetzungen des § 24 Abs. 2 TierSG

vorliegen. Ein Tier ist für eine Seuche im Sinne dieser Vorschrift "empfänglich",

wenn es die genetisch festgelegte Fähigkeit besitzt, den Seuchenerreger

aufzunehmen, um eine Infektion überhaupt entwickeln zu können; in diesem Sinne

sind Rinder generell für BSE durch die Verfütterung infizierten Tiermehls oral

empfänglich (vgl. BR-Drs. 122/1/97, 2). Die Tötung der Rinder ist auch zur

Beseitigung von Infektionsherden erforderlich. Ein Infektionsherd im Sinne der

Vorschrift ist ein Tier, das den Erreger der Infektion in sich tragen kann. Dabei ist

im Hinblick auf BSE die Besonderheit zu beachten, daß bei dem lebenden Rind

nicht festzustellen ist, ob das Tier tatsächlich den Erreger aufgenommen hat und

die BSE-Krankheit entwickelt hat (BT-Drs. 13/4436, 20, 23). Insoweit ist tatsächlich

die Feststellung, daß bestimmte Tiere einen Infektionsherd darstellen, nach dem

derzeitigen wissenschaftlichen Erkenntnisstand nicht möglich. Dies läßt sich erst

nach der Tötung des Tieres durch Untersuchungen, insbesondere des Gehirns und

des Rückenmarks feststellen (BT-Drs. 13/4436, 6). Angesichts dieser Tatsache

kann grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden, daß Rinder mit unterschiedlicher

Wahrscheinlichkeit je nach ihrer Herkunft mit dem BSE-Erreger infiziert sein

können und deshalb potentielle Infektionsherde im Sinne des § 24 Abs. 2 TierSG

sein können. Insoweit liegt es in der Einschätzungsprärogative des

Verordnungsgebers, jedenfalls bei den Rindern, die aus Großbritannien und der

Schweiz stammen, also aus Ländern, in denen in überproportionalem Maße BSE-

Fälle aufgetreten sind, von einer zureichenden Möglichkeit des Vorliegens

potentieller Infektionsherde auszugehen. Die Tötung solcher Rinder dient auch der

Beseitigung des Infektionsherdes, da die aufgrund der Zweiten BSE-

Schutzverordnung angeordnete und durchgeführte Tötung - jedenfalls zusammen

mit der Verbrennung - eine soweit wie möglich zuverlässige Methode darstellt, eine

Weiterverbreitung des BSE-Erregers über unzulässiges Schlachten, nicht

ordnungsgemäße Verarbeitung zu Tiermehl und Weiterverfütterung dieses

Tiermehls zu verhindern. Die Tötung von Rindern nach § 2 Zweite BSE-

Schutzverordnung dient somit der höchstmöglich kontrollierten Beseitigung von

Tieren, die angesichts ihrer Herkunft aus Ländern mit einer hohen Zahl von BSE-

Erkrankungen mit einer gewissen, vom Verordnungsgeber im Rahmen seiner

Einschätzungsprärogative vertretbar bejahten Möglichkeit einen Infektionsherd

darstellen können.

Die Tötung der Tiere ist auch im Sinne des § 24 Abs. 2 TierSG zur Beseitigung von

Infektionsherden "erforderlich". Damit ist der von dem Verordnungsgeber in

besonderer Weise zu beachtende Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als allgemeines

verfassungsrechtliches Prinzip bei der Beurteilung der Notwendigkeit von Eingriffen

in Grundrechte, hier insbesondere des Art. 14 GG, heranzuziehen. Danach muß

die vorgesehene Maßregel geeignet, erforderlich und zumutbar sein. Geeignet ist

die Tötung von Rindern zur Beseitigung von Infektionsherden im vorliegenden

Zusammenhang, da - wie schon oben dargestellt - durch die Tötung von Rindern

nach § 2 Zweite BSE-Schutzverordnung mit höchstmöglicher Effektivität

potentielle, mit einer gewissen Möglichkeit vorhandene Infektionsherde beseitigt

werden können. Gegen die Geeignetheit der Maßnahmen spricht insbesondere

nicht, daß davon nicht alle in Deutschland lebenden Rinder betroffen sind. Aus

dem Umstand, daß der Verordnungsgeber unter dem Gesichtspunkt der

Verhältnismäßigkeit die Tötung nur der Rinder angeordnet hat, die aus dem

Vereinigten Königreich und der Schweiz stammen - wegen der dort besonderen

Häufigkeit von BSE-Erkrankungen -, ergibt sich nicht, daß die Maßnahme zur

Beseitigung von Infektionsherden, die in dieser Gruppe von Rindern vorhanden

sind, ungeeignet wäre. Der Verordnungsgeber durfte vertretbar und sachgerecht

zugrundelegen, daß die Möglichkeit von Infektionsherden unter diesen Rindern

erheblich höher anzusetzen ist als bei den aus anderen Ländern stammenden

Rindern, und deshalb die Maßnahme auf die Rinder aus den genannten Ländern

beschränken, ohne daß deshalb zugrundegelegt werden müßte, daß diese

Maßnahme nur dann geeignet wäre, wenn der Verordnungsgeber die Tötung aller

anderen Rinder in Deutschland angeordnet hätte. Soweit darauf hingewiesen wird,

daß von den lebenden Rindern gerade keine Gefahr ausgehe und deshalb die

Tötung der Rinder kein geeignetes Mittel ist, wird übersehen, daß das Gesetz die

Tötung vorbeugend zur Beseitigung von Infektionsherden zuläßt und deshalb unter

diesem Gesichtspunkt von einem nach § 2 der BSE-Schutzverordnung getöteten

Tier eine noch geringere Gefahr als potentieller Infektionsherd ausgeht als von

einem lebenden Tier, bei dem nicht mit gleicher Effektivität sichergestellt ist, daß

der Kadaver des Tieres mit der gleichen, größtmöglichen Kontrolle beseitigt wird.

Auch der Umstand, daß mit der (vorzeitigen) Zwangstötung von Tieren, bei denen

die BSE-Krankheit trotz Vorhandenseins des BSE-Erregers noch nicht

ausgebrochen ist, als wertvolles Untersuchungsmaterial für die Erforschung der

BSE-Krankheit verlorengehen kann, stellt keinen Gesichtspunkt dar, der zur

Ungeeignetheit der Maßnahme im Sinne des § 24 Abs. 2 TierSG führt. Denn

insoweit kommt es unter dem Gesichtspunkt der Geeignetheit allein darauf an, ob

ein Infektionsherd tatsächlich beseitigt wird, nicht aber darauf, ob unter anderen

Gesichtspunkten in Abwägung mit dieser Maßnahme nach § 24 Abs. 2 TierSG eine

andere Einschätzung vertretbar erscheint. Insgesamt ist deshalb festzustellen,

daß der Verordnungsgeber sich rechtmäßig im Rahmen seiner

Einschätzungsprärogative gehalten hat, wenn er unter dem Gesichtspunkt der

Geeignetheit die Tötung von Rindern auf der Grundlage des § 24 Abs. 2 TierSG in

der Zweiten BSE-Schutzverordnung angeordnet hat.

Die Maßnahme ist im Sinne dieser Vorschrift auch im engeren Sinne "erforderlich".

Dazu muß der Eingriff in die Freiheitssphäre eines einzelnen notwendig sein, um

einen gesetzmäßigen Zweck zu erreichen, und im Sinne des "Übermaßverbots"

das im dargestellten Sinne erforderliche Mittel in angemessenem Verhältnis zu

dem erstrebten Ziel stehen (BVerwG, U.v. 25.10.1968 - V C 55.64 -, BVerwGE 30,

313). Dafür ist festzustellen, ob es ein milderes Mittel zur Erreichung des gleichen

Zwecks gibt. Bei der Abwägung der Effektivität der Mittel zur Erreichung des

gesetzlich vorgegebenen Zwecks und der Belastung des Adressaten durch den

Eingriff ist insbesondere darauf abzustellen, ob ein milderes Mittel in gleicher Weise

geeignet ist wie das zu beurteilende, eingriffsintensivere Mittel (BVerfG, B.v.

14.05.1985 - 1 BvR 449 u.a./82 -, BVerwGE 70, 1). Dabei ist zu berücksichtigen,

daß der Verordnungsgeber auch insoweit ein Verordnungsermessen mit einem

dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung entsprechenden

Beurteilungsspielraum hat. Dies bedeutet, daß der Verordnungsgeber unter

Beachtung insbesondere des Zwecks der gesetzlichen Ermächtigung eine

Einschätzungsprärogative im Hinblick auf erforderliche Maßnahmen hat. Auf dieser

Grundlage ist nicht festzustellen, daß der Verordnungsgeber der Zweiten BSE-

Schutzverordnung sein Verordnungsermessen im Hinblick auf die Erforderlichkeit

der Maßnahme der Tötung von Rindern nach § 2 der Verordnung unter

Berücksichtigung anderer, milderer Maßnahmen rechtswidrig ausgeübt hätte. Dies

gilt im Hinblick auf Maßnahmen wie die in § 1 der Zweiten BSE-Schutzverordnung

vorgesehene Anzeigepflicht, die in § 3 der Verordnung nur für die F1-Generation

vorgesehene behördliche Beobachtung, Verbringungs- und Schlachtverbote, wie

sie schon seit 1994 für Rinder bestehen, das Verbot des Imports von Rindern aus

Großbritannien und der Schweiz, das Gebot der Erhitzung von Tiermehl auf

mindestens 133 Grad Celsius und das Verbot der Verfütterung von Tiermehl. Alle

diese Maßnahmen sind nicht in gleicher Weise, d.h. insbesondere mit der gleichen

Effektivität wie die Tötung von Rindern geeignet, Infektionsherde mit möglichst

hoher Wahrscheinlichkeit zu beseitigen. Diese Einschätzung des

Verordnungsgebers, die sich insbesondere auf die effektive Kontrolle dieser

Maßnahmen im Verhältnis zu dem angestrebten Zweck, mit größtmöglicher

Sicherheit die Beseitigung von Infektionsherden zu erreichen, bezieht, kann nicht

als rechtswidrig qualifiziert werden. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, daß

der Verordnungsgeber die Erfahrungen mit der Wirksamkeit und der effektiven

Möglichkeit der Kontrolle solcher Maßnahmen in seine Einschätzung einbeziehen

durfte. Angesichts der erheblichen, von einer Ausbreitung der BSE-Seuche

ausgehenden Gefahren für Tiere und Menschen und der Möglichkeit, daß auch

ausgehend von einer geringen Zahl von Infektionsherden die Seuche ausbrechen

könnte, ist es nicht als rechtswidrig zu beurteilen, daß der Verordnungsgeber

aufgrund der ihm bekannten Effektivitäts-Mängel dieser Maßnahmen,

insbesondere auch nach dem Fall "Cindy", die Tötung von Rindern mit der in der

Verordnung bezeichneten Herkunft als das Mittel größtmöglicher Effektivität zur

Erreichung des gesetzlich vorgesehenen Zwecks einstufte.

Diese Qualifizierung gilt auch für die anderen dargestellten Maßnahmen, da weder

das Verbot der Verfütterung von Tiermehl an Rinder noch das Gebot der Erhitzung

von Tiermehl auf mindestens 133 Grad Celsius mit gleicher Effektivität wirksam zu

kontrollieren und durchzusetzen ist. Für die Effektivität von Maßnahmen reicht

nicht der Hinweis auf das Bestehen bestimmter Verbote oder Gebote aus.

Entscheidend ist, ob nach den zur Verfügung stehenden Erkenntnissen und

Erfahrungen diese Maßnahmen auch wirklich wirksam sind. Dafür reicht das

Vorhandensein von Schriftstücken, wie Bescheinigungen u.ä., jedenfalls im Hinblick

auf den Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter, wie die Gesundheit von

Menschen und Tieren, die durch BSE-Erreger erheblich gefährdet werden kann,

nicht aus. Der oben angesprochene Fall "Cindy" zeigt, daß Ohrmarken,

Zuchtbescheinigungen und Abstammungsnachweise mit einfachen Mitteln

austauschbar sind und keinesfalls einen gesicherten Herkunftsnachweis erlauben

(vgl. Bay. VG München, B.v. 7.02.1997 - M 22 E 97.426 u.a. -). Dies konnte der

Verordnungsgeber sachgerecht auch im Hinblick auf andere Zertifikate über die

angebliche "Nicht-Verfütterung von Tiermehl" oder die vorgebliche ausreichende

Erhitzung von Tiermehl annehmen. Angesichts der signifikant nicht ausreichend

effektiven Maßnahmen anderer (oben beschriebener) Art, kann die Einschätzung

des Verordnungsgebers, daß es keine in gleicher Weise geeignete, effektive

Maßnahmen wie die Tötung von Rindern zur Beseitigung von Infektionsherden gab

und gibt, nicht als rechtswidrig betrachtet werden.

Dabei ist insbesondere auch zu berücksichtigen, daß die Beseitigung von

Infektionsherden als Maßnahme nach §§ 18 ff. TierSG gegen besondere

Seuchengefahren, wie alle gegen Tierseuchen gerichteten Maßnahmen, auch dem

Schutz der menschlichen Gesundheit dienen kann und nach dem

Tierseuchengesetz bestimmungsgemäß auch dienen darf. Entgegen

verschiedentlich geäußerten Zweifeln entspricht es ausdrücklich dem Willen des

Gesetzgebers, daß das Tierseuchengesetz auch dem Schutz der Gesundheit des

Menschen dient (BT-Drs. 8/2646, 11). Die Bekämpfung der Tierseuche BSE dient

auch dem Schutz der menschlichen Gesundheit, da jedenfalls nach dem

derzeitigen Erkenntnisstand nicht mit der notwendigen wissenschaftlichen

Sicherheit ausgeschlossen werden kann, daß der Verzehr von Fleisch, das von

BSE-infizierten Rindern stammt, zu Gesundheitsschädigungen beim Menschen

führen kann, insbesondere zu einer spezifischen Ausformung der Creutzfeldt-

Jakob-Krankheit (BT-Drs. 13/4436, 6). Auch wenn von einzelnen Wissenschaftlern

die Auffassung vertreten wird, bei dem Verzehr von Fleisch und Organen BSE-

infizierter Rinder könne mit an absolute Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit

irgendeine Gefahr für den Menschen ausgeschlossen werden, ist doch bei

Berücksichtigung auch anderer Äußerungen dazu zugrunde zu legen, daß

insgesamt nicht mit der notwendigen Sicherheit eine Übertragung des BSE-

Erregers vom Rind auf den Menschen sicher auszuschließen ist (vgl. BT-Drs.

13/4036, 8). Danach erscheint es nicht fehlerhaft, wenn im Hinblick auf die

Erforderlichkeit der hier zu überprüfenden Maßregeln der Verordnungsgeber davon

ausgeht, daß auch in Anbetracht der wissenschaftlichen Erkenntnisse die

Übertragung des BSE-Erregers auf den Menschen wissenschaftlich gesichert weder

bestätigt noch ausgeschlossen werden kann (BT-Drs. 13/4436, 16), weil sich

weltweit Forschergruppen mit der Klärung der Übertragbarkeit Spongiformer

Enzephalopathien und damit auch mit der Übertragbarkeit von BSE auf den

Menschen befassen (BT-Drs. 13/4436, 18), und er es daher als sachgerecht

ansieht, vorbeugend und effektiv mögliche Infektionsherde einer BSE-Seuche zu

beseitigen. Zum Schutz des Menschen hat auch das Bundesinstitut für

Arzneimittel und Medizinprodukte 1996 das befristete Ruhen der Zulassung von

Arzneimitteln u.ä. angeordnet, die Tierbestandteile enthalten, im Hinblick auf die

ein, wenn auch geringes Risiko der nicht völlig auszuschließenden Übertragung von

BSE auf den Menschen bestehen kann (BT-Drs. 13/4436, 29 f.). Angesichts dieser

Tatsachen ist es nicht sachwidrig, daß der Verordnungsgeber unter Einbeziehung

des überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes der menschlichen Gesundheit

vorbeugend möglichst effektive Maßnahmen zur Beseitigung von Infektionsherden

der BSE-Seuche regelt. Unter diesem Aspekt ist es auch sachgerecht, eine

möglichst effektive Beseitigung der Infektionsherde dadurch zu erreichen, daß der

Ausbruch einer Seuche möglichst schnell verhindert wird, und nicht abzuwarten,

bis möglicherweise in späterer Zeit wirksam greifende, oben genannte

Maßnahmen - vorbehaltlich ihrer effektiven Kontrollierbarkeit - den Ausbruch der

Seuche zuverlässig verhindern.

§ 2 der Zweiten BSE-Schutzverordnung ist auch nicht rechtswidrig, weil der

Verordnungsgeber seinen im Rahmen des Verordnungsermessens bestehenden

sogenannten "Typisierungsspielraum" überschritten hätte. Diese Frage ist anhand

des Gleichheitsgrundsatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG zu beurteilen, der auch beim

Erlaß von Rechtsverordnungen zu beachten ist. Der Gleichheitssatz ist in diesen

Fällen dann verletzt, wenn für eine von dem Normgeber vorgenommene

Differenzierung ein vernünftiger oder sonst sachlich einleuchtender Grund fehlt

(vgl. BVerwG, U.v. 25.08.1982 - 8 C 54/81 -, NVwZ 1983, 289). Danach gilt, daß

ungleiche Sachverhalte grundsätzlich nicht gleich zu behandeln sind. Allerdings

besteht auch in diesem Zusammenhang gemäß Art. 3 Abs. 1 GG eine

weitgehende Gestaltungsfreiheit für den Normgeber, die ihm nur die willkürliche

Ungleichbehandlung gleicher Sachverhalte oder die willkürliche Gleichbehandlung

ungleicher Sachverhalte verbietet. Maßgeblich ist, daß ein sachlicher

Zusammenhang zwischen den tatsächlichen Verschiedenheiten und der

differenzierenden Regelung besteht. Insoweit ist auch bei dem Erlaß von

Rechtsverordnungen die Grenze des Willkürverbots zu beachten (Spanner,

Grenzen des Rechts zum Erlaß von Verordnungen und Satzungen nach der

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Bay.VBl. 1986, 225). Bei

Anwendung dieser Grundsätze ist nicht festzustellen, daß die Regelung des § 2 der

Zweiten BSE-Schutzverordnung, nach der nur die Tötung von Rindern, die aus den

in § 1 Satz 1 der Verordnung genannten Staaten, nämlich dem Vereinigten

Königreich Großbritannien und Nordirland sowie der Schweiz, stammen, eine

willkürliche Differenzierung enthielte. Es ist sowohl für das Vereinigte Königreich als

auch für die Schweiz statistisch belegt, daß dort prozentual eine weit höhere Zahl

von BSE-Erkrankungen von Rindern als in anderen Ländern aufgetreten ist (BT-Drs.

13/4436, 15 und 27). Dies gilt sowohl im Hinblick auf die in der Schweiz mehr als

200 bekanntgewordenen BSE-Fälle, die, auch wenn sie auf ein besonders

effektives Kontrollsystem zurückzuführen sein sollten, gegenüber anderen Ländern

eine relative massive Häufung von BSE-Fällen darstellen, sowie insbesondere auch

auf die hohe Zahl von BSE-Erkrankungen von Rindern im Vereinigten Königreich

mit über 160.000 Fällen (BT-Drs. 13/4436, 9); im Vereinigten Königreich wurden

über 800.000 Rinder, die älter waren als 30 Monate, geschlachtet und verbrannt,

um das Fleisch aus der Nahrungskette herauszuhalten (FAZ vom 20.11.1996).

Angesichts dieser signifikanten und, bezogen auf das Vereinigte Königreich,

extrem hohen Zahl von BSE-Erkrankungen von Rindern stellt die Differenzierung

der Tötung von Rindern nach dem Herkunftsland insoweit einen sachlich

einleuchtenden Grund dar. Die Wahrscheinlichkeit, daß aus diesen beiden Ländern

stammende Rinder mit BSE-Erregern infiziert sein können, ist ungleich höher als

bei Rindern aus anderen Ländern. Damit wird nicht willkürlich an die Herkunft der

Rinder aus diesen beiden Ländern angeknüpft, sondern sachgerecht das Ausmaß

von BSE-Erkrankungen berücksichtigt, die - wie oben dargestellt - nach derzeitiger

wissenschaftlicher Erkenntnis fast ausschließlich durch die Verfütterung von

infiziertem Tiermehl hervorgerufen werden. Maßgeblich wird damit also auf die

Ursache für die BSE-Infektion abgestellt; es ist nicht willkürlich, wenn der

Verordnungsgeber zugrunde legt, daß bei den Rindern, die unmittelbar aus den

beiden genannten Ländern stammen, angesichts der hohen Zahl der fast

ausschließlich auf die Verfütterung infizierten Tiermehls zurückzuführenden BSE-

Erkrankungen ein ganz erheblich erhöhtes Risiko vorliegt, daß diese Rinder an BSE

erkrankt sein können. Ob daneben auch die Tötung von Rindern aus anderen

Ländern, in denen BSE-Erkrankungen aufgetreten sind, sachgerecht vertretbar

angeordnet werden könnte, ist keine Frage der Rechtmäßigkeit der Tötung von

Rindern aus den in § 1 Satz 1 der Zweiten BSE-Schutzverordnung genannten

Ländern.

Der Verordnungsgeber war auch nicht gezwungen, bestimmte Arten von Rindern,

insbesondere Robustrinderrassen aus dem Anwendungsbereich der Verordnung

herauszunehmen. Denn es gibt keinerlei Nachweise dafür, daß solche Rinder nicht

mit Tiermehl gefüttert worden wären, vielmehr ist nach den obigen Angaben davon

auszugehen, daß in der hohen Zahl der im Vereinigten Königreich festgestellten

BSE-Erkrankungen von Rindern auch Rinder dieser Rassen enthalten sind, ohne

daß es für den vorliegenden Zusammenhang ausschlaggebend darauf ankommt,

wie hoch die genaue Zahl dieser BSE-Erkrankungen under Robustrinderrassen ist.

Der Verordnungsgeber durfte auch insoweit typisierend im Interesse einer

möglichst effektiven Beseitigung von Infektionsherden zugrunde legen, daß es

auch bei Robustrinderrassen ein signifikantes Risiko von BSE-Erkrankungen gibt. Es

ist insoweit nicht rechtswidrig, daß er nicht einzelne Rinderrassen aus dem

Anwendungsbereich des § 2 der Zweiten BSE-Schutzverordnung

herausgenommen hat, bei denen eine geringere Zahl von BSE-Erkrankungen als

im Durchschnitt der Rinderrassen aufgetreten sein könnte.

Es ist auch nicht willkürlich, daß der Verordnungsgeber die Anordnung der Tötung

von Rindern nicht nach dem derzeitigen Lebensalter differenziert hat,

insbesondere nicht Rinder, die älter als die durchschnittliche Inkubationszeit für die

BSE-Erkrankung von vier bis fünf Jahren (BT-Drs. 13/4436, 6) sind, von der

Tötungsanordnung ausgenommen hat. Insoweit ist darauf hinzuweisen, daß es

durchaus auch Fälle gibt, in denen weit ältere Rinder an BSE erkrankt sind, zum

Teil bis zu 16 Jahre alte Rinder, wie sich aus der Anlage 4 zu BT-Drs. 13/4436, 42

ergibt. Unter Berücksichtigung der Tatsache, daß BSE in der Regel in einem

Zeitraum von drei Wochen bis sechs Monaten zum Tode führt, ist

zugrundezulegen, daß Rinder auch noch in höherem Alter an BSE erkranken

können. Wenn diese Möglichkeit erfahrungsgemäß besteht, ist es nicht sachwidrig,

daß der Verordnungsgeber um einer möglichst großen Effektivität der Maßregel

nach § 24 Abs. 2 TierSG willen die Tötung aller aus den genannten Herkunftsländer

stammenden Rinder anordnet, ohne nach dem Alter zu differenzieren. Es ist unter

Beachtung der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers im Hinblick auf

die Notwendigkeit möglichst effektiver Maßnahmen zur Beseitigung der

Infektionsherde auch nicht als rechtswidrig zu beurteilen, daß er trächtige Rinder

nicht aus dem Anwendungsbereich des § 2 Zweite BSE-Schutzverordnung

ausgenommen hat.

Auch der Umstand, daß der Verordnungsgeber u.a. für die sogenannte F1-

Generation nicht die Tötung angeordnet hat, stellt keine willkürliche Differenzierung

dar, da - wie oben dargestellt - im Unterschied zur nachgewiesenen Übertragung

des BSE-Erregers durch die Aufnahme von infiziertem Tiermehl auf das Rind die

vertikale Übertragung keineswegs gesichert ist und andererseits, soweit sie

überhaupt angenommen wird, in dem Vereinigten Königreich bei

Größenordnungen von 1 bis 2% angesetzt wird (BT-Drs. 13/4436, 12). Bei dieser

Sachlage ist es nicht als willkürliche, rechtswidrige Differenzierung zu qualifizieren,

daß der Verordnungsgeber die Tötung nur direkt aus dem Vereinigten Königreich

und der Schweiz importierter Rinder und nicht auch die Tötung der F1-Generation

geregelt hat. Insgesamt ist damit festzustellen, daß der Verordnungsgeber den

ihm im Rahmen des Verordnungsermessens zustehenden Typisierungsspielraum

im Hinblick auf notwendige Differenzierungen hinsichtlich der Regelung des § 2 der

Zweiten BSE-Schutzverordnung nicht rechtswidrig ausgeübt hat und die Tötung

von Rindern im Sinne des § 24 Abs. 2 TierSG zur Beseitigung von Infektionsherden

für erforderlich halten durfte.

Er konnte auch rechtmäßig davon ausgehen, daß diese Maßnahme nach dem

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als "zumutbar" zu bewerten ist. Dabei ist für die

Adressaten der Tötungsanordnung als Nachteil vor allem zu berücksichtigen, daß

es zum Teil um den Verlust wertvoller Zuchttiere oder auch um einzelne Tiere

geht, zu denen der Eigentümer ein besonderes emotionales Verhältnis hat.

Insoweit ist auch zu beachten, daß nach § 90 a BGB Tiere keine Sachen sind und

durch besondere Gesetze geschützt werden. Dies geschieht vor allem durch das

Tierschutzgesetz, nach dessen § 1 Zweck des Gesetzes ist, aus der Verantwortung

des Menschen für das Tier als Mitgeschöpf dessen Leben und Wohlbefinden zu

schützen. Niemand darf einem Tier ohne vernünftigen Grund Schmerzen, Leiden

oder Schäden zufügen (§ 1 Satz 2 TierSchG). Aus den obigen Darlegungen ist zu

entnehmen, daß ein vernünftiger Grund für die Anordnung der Tötung der in § 2

der Zweiten BSE-Schutzverordnung genannten Rinder besteht. Bei der Beurteilung

der Zumutbarkeit der vorgesehenen Maßregel der Tötung der genannten Rinder

ist im Hinblick auf die Eigentümer der Tiere insbesondere darauf hinzuweisen, daß

nach § 66 Nr. 1 TierSG für die Tiere, die auf behördliche Anordnung getötet worden

sind, eine Entschädigung in Geld geleistet wird. Nach § 67 Abs. 1 TierSG wird der

Entschädigung der gemeine Wert des Tieres zugrunde gelegt ohne Rücksicht auf

die Wertminderung, die das Tier infolge der Seuche oder einer tierseuchenrechtlich

vorgeschriebenen behördlich angeordneten Maßnahme erlitten hat. Für Rinder

beträgt der Höchstsatz der Entschädigung je Tier 6.000,-- DM. Auf die

Entschädigung wird der Wert der nach Maßgabe einer tierseuchenrechtlichen

Vorschrift oder behördlichen Anordnung verwertbaren Teile des Tieres

angerechnet. Die bei der Verwertung oder Tötung des Tieres entstehenden Kosten

zählen nicht zur Entschädigung, sie sind zusätzlich zu erstatten (§ 67 Abs. 4 Satz

1, 2 TierSG). Damit ist davon auszugehen, daß der wirtschaftliche Verlust der

betroffenen Rinder grundsätzlich auszugleichen ist, ohne daß es für den

vorliegenden Zusammenhang darauf ankommt, ob im Einzelfall die Entschädigung

zutreffend festgesetzt wird. Soweit auch eine rechtmäßig festgesetzte

Entschädigung den besonderen, aus der Sicht des Eigentümers vorhandenen

individuellen Wert eines Rindes nicht ausgleichen kann, durfte der

Verordnungsgeber rechtsfehlerfrei zugrunde legen, daß angesichts der Wichtigkeit

und Dringlichkeit der Maßregel insbesondere im Hinblick auf die in Rede stehenden

überragend wichtigen Gemeinschaftsgüter der Gesundheit von Tieren und

Menschen, dieser gegebenenfalls nicht voll ausgleichbare Nachteil den Adressaten

zumutbar ist.

Zusammenfassend ist festzustellen, daß der Verordnungsgeber die Tötung der in

§ 2 der Zweiten BSE-Schutzverordnung genannten Rinder zur Beseitigung von

Infektionsherden i.S. des § 24 Abs. 1 TierSG für erforderlich halten durfte, diese

Vorschrift gemessen an der gesetzlichen Grundlage des § 24 Abs. 2 TierSG nicht

gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt und sich damit, da alle

erforderlichen Voraussetzungen des § 24 Abs. 2 TierSG vorliegen, im Rahmen der

gesetzlichen Vorschrift hält. § 2 der Zweiten BSE-Schutzverordnung ist nach der

im Rahmen dieses Eilverfahrens möglichen Beurteilung daher als rechtmäßig zu

qualifizieren.

Auf der Basis dieser rechtmäßigen Rechtsgrundlage ist die Tötungsanordnung des

Antragsgegners als rechtmäßig zu beurteilen, da, was als einzige Voraussetzung

im konkreten Fall festzustellen ist, die Tötungsanordnung sich - wie im Bescheid

dargelegt und von der Antragstellerseite nicht bestritten wird - auf ein Rind bzw.

Rinder bezieht, die aus dem Vereinigten Königreich bzw. der Schweiz stammen. Da

die Tötungsanordnung somit rechtmäßig ist, greift der gesetzliche Regelfall des §

80 Nr. 3 TierSG ein, daß die Anfechtung der Tötungsanordnung durch Widerspruch

keine aufschiebende Wirkung hat. Der Gesetzgeber hat damit deutlich gemacht,

daß er ausdrücklich auch im Hinblick auf die Tötung von Tieren auf der

Rechtsgrundlage des § 24 TierSG grundsätzlich schnell und effektiv Maßnahmen

durchgesetzt und vollzogen sehen möchte, um wirksam den besonderen Gefahren

einer Tierseuche begegnen zu können.

Die Antragsteller haben die Kosten des Verfahrens zu tragen, da sie unterlegen

sind (§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs.1 ZPO). Die

Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG. Der Senat hat die

Bedeutung der Sache im Hinblick auf jedes von einer Tötungsanordnung

betroffene Rind mit 3.000,-- DM angesetzt; er hat insoweit unter Beachtung der

oben genannten Grundsätze des § 67 TierSG den Mittelwert des

Höchstentschädigungssatzes zugrunde gelegt, da andere aussagekräftige und

objektivierbare Anhaltspunkte der Bedeutung der Sache für den einzelnen

Eigentümer nicht ersichtlich sind.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.