Urteil des HessVGH vom 14.01.1991

VGH Kassel: aufschiebende wirkung, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, vorläufiger rechtsschutz, erfüllung, deckung, mehrbelastung, vollziehung, hessen, ermächtigung, gebühr

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

6. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

6 TH 3410/90

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 80 Abs 2 Nr 1 VwGO, § 80

Abs 4 S 3 VwGO, § 80 Abs

5 S 1 VwGO, § 53 Abs 2

LKreisO HE, § 53 Abs 3 S 1

LKreisO HE

Zur Frage der Kreisumlage als öffentliche Abgabe

Leitsatz

1. Die Kreisumlage ist eine öffentliche Abgabe im Sinne des § 80 Abs 2 Nr 1, Abs 4 S 3

VwGO.

2. Zur Frage der Festsetzung einer Mehr- oder Minderbelastung bei der Erhebung einer

Kreisumlage.

Gründe

Die Beschwerde, die sich allein gegen denjenigen Teil des erstinstanzlichen

Beschlusses wendet, mit dem die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

der gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 1990

gerichteten Klage abgelehnt wird, ist zulässig und begründet. Das

Verwaltungsgericht hätte die aufschiebende Wirkung der mit Schriftsatz vom 2.

Oktober 1990 erhobenen und unter dem Aktenzeichen VII/1 E 2542/90 VG

Frankfurt am Main anhängigen Klage anordnen müssen.

Grundsätzlich haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung (§

80 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies gilt jedoch u.a. nicht im Falle der Anforderung von

öffentlichen Abgaben (§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Die aufschiebende Wirkung soll bei

öffentlichen Abgaben und Kosten jedoch angeordnet werden, wenn ernstliche

Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen oder

wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht

durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte (§ 80

Abs. 2 Nr. 1, Abs. 4 Satz 3, Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Bei der Kreisumlage handelt es sich um eine öffentliche Abgabe im Sinne des § 80

Abs. 2 Nr. 1, Abs. 4 Satz 3 VwGO. In § 80 Abs. 2 Nr. 1 Abs. 4 Satz 3 VwGO ist nicht

geregelt, was unter Abgaben im Sinne dieser Vorschrift zu verstehen ist. Eine

engere Auffassung stellt auf den abgabenrechtlichen Abgabenbegriff ab, wonach

nur Steuern, Gebühren oder Beiträge als öffentliche Abgaben im Sinne des § 80

VwGO anzusehen sind (vgl. z.B. BayVGH, Beschluß vom 25. Januar 1971 - Nr. 6 IV

71 - VGH n.F. 24, 31 f; Hess.VGH, Beschluß vom 28. Juni 1983 - 5 TH 20/83 - NVwZ

1984, 45 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 13. Dezember 1983 - 14 B

993/83 - DÖV 1984, 391, und vom 6. Juni 1988 - 18 B 2224/87 - NVwZ 1989, 84;

OVG Lüneburg, Beschluß vom 28. Juli 1983 - 1 B 34/83 - DVBl. 1983, 948 f.). Der

Senat folgt jedoch der inzwischen herrschend gewordenen, weiten Auslegung des

Begriffs "Abgaben" im Sinne des § 80 VwGO. Danach fallen unter diesen Begriff

nicht nur die Abgaben im Sinne der Abgabenordnung (Steuern, Gebühren,

Beiträge), sondern alle hoheitlich geltend gemachten öffentlich-rechtlichen

Geldforderungen, die der Deckung des Finanzbedarfs des Hoheitsträgers für die

Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben dienen sollen und die von allen erhoben

werden, die den normativ bestimmten Tatbestand erfüllen. Dabei genügt es, wenn

die Abgabe diese Funktion neben anderen Funktionen, z.B. einer Lenkungs-,

Antriebs-, Zwangs-, oder Straffunktion hat und zweckgebunden zu verwenden ist

(vgl. BayVGH, Beschlüsse vom 29. August 1968 - Nr. 231 IV 67 - VerwRspr. 20 Nr.

36 S. 127, vom 22. Januar 1985 - Nr. 23 CS 84 A.258 - BayVBl. 1985, 409, vom 2.

April 1985 - 23 CS 85 A.361 - NVwZ 1987, 63 f., und vom 17. Juli 1986 - Nr. 9 CS

86.00730 - BayVBl. 1986, 727 ff., 729; OVG Koblenz, Beschluß vom 15. Juli 1986 -

12 B 79/86 - NVwZ 1987, 64 f.; OVG Berlin, Beschluß vom 8. April 1986 - 2 85/86 -

NVwZ 1987, 61 f.; VG Berlin, Beschluß vom 15. Juli 1983 - 16 A 351/83 - NVwZ

1984, 59; Kopp, VwGO, 8. Aufl., 1989, Rdnr. 37 zu § 80; Redeker/von Oertzen,

VwGO, 9. Aufl., 1988, Rdnr. 19 zu § 80; Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz

im Verwaltungsstreitverfahren, 3. Aufl., 1986, Rdnr. 533 ff., jeweils m.w.N.;

offengelassen OVG Lüneburg, Beschluß vom 13. Juni 1989 - 21 M 82/89 - NVwZ

1989, 1095 f.). Zu dieser weiten Auslegung tendiert auch der 12. Senat des

Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Hess.VGH, Beschluß vom 23. Januar 1989 -

12 TH 3157/87 - ESVGH 39, 161 ff., 163/164). Nur diese weite Auslegung

berücksichtigt hinreichend den Zweck des Ausschlusses der aufschiebenden

Wirkung. Er besteht darin, die stetig fortlaufende Deckung des öffentlichen

Finanzbedarfs sicherzustellen, um damit eine geordnete Haushaltsführung zu

ermöglichen und insgesamt die wirksame Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu

gewährleisten. Der Gesetzgeber hat daher dem öffentlichen Interesse an der

sofortigen Erfüllung derartiger Geldzahlungsverpflichtungen den Vorrang vor dem

Interesse des Abgabenschuldners an einem Zahlungsaufschub eingeräumt

(Hess.VGH, Beschluß vom 23. Januar 1989, a.a.O.), es sei denn, einer der in § 80

Abs. 4 Satz 3 VwGO genannten Ausnahmetatbestände läge vor. Von diesem

Zweck des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geht auch der die Gegenmeinung vertretende

5. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluß vom 28. Juni 1983,

a.a.O., Seite 46) aus. Er weist zutreffend darauf hin, daß § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

nur bezüglich solcher Geldleistungspflichten gerechtfertigt ist, die zur Deckung des

allgemeinen Finanzbedarfs des Staates bzw. der sonstigen zur Abgabenerhebung

berechtigten Körperschaften bestimmt sind. Wenn der 5. Senat jedoch sodann

daraus den Schluß zieht, derartige Geldleistungspflichten seien nur Steuern,

Gebühren und Beiträge, so vermag der beschließende 6. Senat des Hessischen

Verwaltungsgerichtshofs dem nicht zu folgen. Der hier zu entscheidende Fall einer

Kreisumlage beweist das Gegenteil. Die Kreisumlage ist weder eine Steuer noch

eine Gebühr oder ein Beitrag. Trotzdem handelt. es sieh um eine Geldleistung, aus

der der Antragsgegner seinen Finanzbedarf deckt und auf die der Antragsgegner

zur Finanzierung und Durchführung seiner Aufgaben angewiesen ist, wie sich aus

dem Bescheid des Antragsgegners vom 31. August 1990 betreffend die

Anordnung der sofortigen Vollziehung des Festsetzungsbescheides vom 19. Juni

1990 ergibt.

Ist somit die Kreisumlage als öffentliche Abgabe im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1

VwGO anzusehen, so muß die aufschiebende Wirkung angeordnet werden, wenn

ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes

bestehen (§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO). Diese Voraussetzung ist gegeben.

Bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung erscheint der

Festsetzungsbescheid vom 19. Juni 1990 hinsichtlich der Kreisumlage für das

Haushaltsjahr 1990 jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil der Antragsgegner von

dem ihm durch § 53 Abs. 3 Satz 1 HKO eingeräumten Ermessen fehlerhaft

Gebrauch gemacht hat. Nach dieser Vorschrift soll für einzelne kreisangehörige

Gemeinden eine entsprechende Mehr- oder Minderbelastung festgesetzt werden,

sofern Einrichtungen des Landkreises diesen Gemeinden in besonders

hervorragendem oder in besonders geringem Maße zugute kommen oder ein

Zusammenschluß von kommunalen Gebietskörperschaften Aufgaben des

Landkreises für den Bereich einzelner kreisangehöriger Gemeinden übernimmt.

Dabei kann es dahinstehen, ob - wie bei Entscheidungen von

Verwaltungsbehörden allgemein anerkannt - die "Soll"-Regelung grundsätzlich als

"Muß"-Vorschrift aufzufassen ist, von der nur in eng begrenzten Ausnahmefällen

abgewichen werden darf (BVerwG, Urteile vom 29. Juni 1961 - BVerwG VI C 148.59

- BVerwGE 12, 284 ff., vom 15. Dezember 1964 - BVerwG VI C 9.62 - BVerwGE 20,

117, vom 17. August 1978 - BVerwGE 5 C 33.77 - BVerwGE 56, 220, und vom 14.

Januar 1982 - BVerwGE 5 C 70.80 - BVerwGE 64, 318 ff., 323; Hess.VGH, Urteil

vom 9. April 1984 - 11 UE 149/84 - NVwZ 1984, 802), oder ob es - wie der

Antragsgegner im Widerspruchsbescheid vom 24. September 1990 ausführt - im

freien Ermessen des Kreistags als "Kreisgesetzgeber" liegt, eine Ermäßigung der

Kreisumlage festzusetzen (vgl. zur Problematik Beckmann, DVBl. 1990, 1193 ff.,

1199 ff., m.w.N. zum Streitstand).

Versteht man die in § 53 Abs. 3 Satz 1 HKO getroffene Regelung im erstgenannten

Sinn, wofür nach Auffassung des Senats vieles spricht, so ergeben sich ernstliche

Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Festsetzung der Kreisumlage 1990. Die

Voraussetzungen der Vorschrift sind gegeben, was auch der Antragsgegner im

Widerspruchsbescheid nicht in Abrede stellt. Der Anhörungsausschuß des Main-

Kinzig-Kreises kommt der Antragstellerin in geringerem Umfang zugute als den

anderen kreisangehörigen Gemeinden, denn die Antragstellerin hat einen eigenen

Anhörungsausschuß, der für Widersprüche gegen Verwaltungsakte des Magistrats

oder des Bürgermeisters sowie in Sozialhilfeangelegenheiten tätig wird. Auch

verfügt die Antragstellerin über ein eigenes Sozialamt, so daß sie insoweit nicht

auf das entsprechende Amt des Antragsgegners angewiesen ist. Schließlich liegen

die Voraussetzungen des § 53 Abs. 3 Satz 1 z. Halbsatz HKO vor, weil die

Antragstellerin Mitglied des Umlandverbandes Frankfurt ist und dieser

Umlandverband Aufgaben für die Antragstellerin wahrnimmt, die der

Antragsgegner für andere Gemeinden des Landkreises erfüllt.

Folgt man dieser erstgenannten Auffassung, so ergibt sich schon daraus die

Verpflichtung des Antragsgegners, bei der Festsetzung der Kreisumlage eine

Minderbelastung der Antragstellerin festzusetzen; Anhaltspunkte für besondere

Umstände, die eine Ausnahme von der Verpflichtung zur Berücksichtigung der

Minderbelastung nahelegen, sind nicht ersichtlich.

Der Senat braucht die Frage, ob der einen oder anderen Auffassung der Vorzug zu

geben ist, im Eilverfahren nicht zu entscheiden, denn ernstliche rechtliche Zweifel

an der Festsetzung der Kreisumlage 1990 ergeben sich auch bei Zugrundelegung

der einen weiten Ermessensspielraum des Kreistags bejahenden Meinung. Von

seinem Ermessen hätte der Antragsgegner nämlich auch bei dieser Sichtweise

rechtsfehlerhaft Gebrauch gemacht. Aus § 53 Abs. 3 Satz 1 HKO folgt zweifelsfrei,

daß der Landkreis verpflichtet ist, die Frage einer Mehr- oder Minderbelastung

zunächst zu prüfen. Dazu genügt es nicht, eine ablehnende

Ermessensentscheidung mit allgemeinen Erwägungen zu begründen. Vielmehr

sind die von der Antragstellerin für ihren Anhörungsausschuß, das Sozialamt und

den Umlandverband Frankfurt zu erbringenden Leistungen zu ermitteln und

hinreichend genau zu beziffern. Weiterhin sind diejenigen Leistungen des

Antragsgegners an die Antragstellerin festzustellen, die ihr in besonderem Maße

zugutekommen, bzw. die über das hinausgehen, was gegenüber den anderen

kreisangehörigen Gemeinden geleistet wird. Die Ergebnisse sind einander

gegenüberzustellen und die Differenz zur Grundlage der Entscheidung über eine

Minder- oder Mehrbelastung der Antragstellerin zu machen. Bei den

Berechnungen sind die Kosten, die die Schulumlage betreffen, von denen, die sich

auf die eigentliche Kreisumlage beziehen, zu unterscheiden. Allen diesen

Anforderungen werden die streitigen Bescheide nicht gerecht. Eine

Kostenermittlung fehlt, so daß eine sachgerechte Entscheidung über die

Festsetzung einer Minder- oder Mehrbelastung nicht erfolgen konnte.

Die Gründe, die der Antragsgegner für die Ablehnung der Minderbelastung anführt,

tragen die getroffene Entscheidung nicht. Der Antragsgegner kann sich nicht mit

Erfolg darauf berufen, daß die Möglichkeit einer Mehr- oder Minderbelastung

lediglich in Hessen, Nordrhein-Westfalen und Bayern vorgesehen, aber in einigen

Bundesländern ausdrücklich ausgeschlossen sei und der Kreistag auch weiterhin

an einer einheitlichen Kreisumlage im Main-Kinzig-Kreis festhalte. Es ist

unerheblich, welche diesbezüglichen Regelungen in anderen Bundesländern

gelten. Denn der hessische Landesgesetzgeber hat für seinen

Zuständigkeitsbereich verbindlich festgelegt, daß bei der Festsetzung der

Kreisumlage die Festsetzung einer Mehr- oder Minderbelastung von den

Landkreisen geprüft werden muß.

Entsprechendes gilt für das Argument, es sei Aufgabe des Landesgesetzgebers

gewesen, durch eine ausdrückliche gesetzliche Regelung die durch die

Verbandsumlage verursachte Belastung der Antragstellerin zu mildern. Der

Gesetzgeber hat für den Fall, daß ein Zusammenschluß von kommunalen

Gebietskörperschaften Aufgaben des Landkreises für den Bereich einzelner

kreisangehöriger Gemeinden übernimmt, ausdrücklich die Festsetzung einer

entsprechenden Minderbelastung dieser Gemeinden vorgesehen. Dem kann sich

der Antragsgegner nicht entziehen. Es verstößt gegen den Zweck der

Ermächtigung, die Minderung mit Hilfe einer Argumentation abzulehnen, die mit

dem Zweck der Ermächtigung nichts zu tun hat. Es ist sachlich nicht

gerechtfertigt, das durch § 53 Abs. 3 Satz 1 HKO eingeräumte Ermessen deshalb

zu Lasten der Antragstellerin auszuüben, weil (angeblich) der Gesetzgeber bisher

keine klare gesetzliche Regelung geschaffen habe, die der besonderen Situation

der Antragstellerin Rechnung trage. Es kann dahinstehen, ob es zweckmäßiger

gewesen wäre, im Wege eines Einzelfallgesetzes eine ausdrückliche

Entlastungsregelung zugunsten der Antragstellerin vorzusehen. Daß der

Gesetzgeber sich für eine generelle Regelung entschieden hat, die auch in

anderen Fällen die Berücksichtigung einer Mehr- oder Minderbelastung ermöglicht,

darf der Antragstellerin nicht zum Nachteil gereichen. Auch die Hinweise auf den

Bürgern der Antragstellerin zugutekommende Kreiseinrichtungen ersetzen eine ins

Einzelne gehende Sachverhaltsermittlung und darauf gestützte Abwägung nicht.

Nach allem ist dem Antrag der Antragstellerin mit der Kostenfolge des § 154 Abs.

1 VwGO stattzugeben.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 1 und dem

entsprechend anzuwendenden § 14 GKG. Hierbei geht der Senat nach dem

Vortrag der Antragstellerin davon aus, daß sie eine Minderbelastung in Höhe der

Hälfte derjenigen Aufwendungen anstrebt, die sie als Mitglied des

Umlandverbandes zu tragen hat. Mangels Angaben für das Haushaltsjahr 1990 ist

auf die für 1989 gemachten Angaben zurückzugreifen. Danach hat die

Antragstellerin eine Ermäßigung des Gesamtbetrages von 404.750,38 DM auf die

Hälfte begehrt. Von den sich daraus ergebenden ca. 202.000,00 DM ist im

Eilverfahren wegen der Vorläufigkeit der begehrten Entscheidung die Hälfte, also

101.000,00 DM, als Streitwert festzusetzen.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.