Urteil des HessVGH vom 20.05.1992

VGH Kassel: dienstanweisung, aufschiebende wirkung, vorläufiger rechtsschutz, irreparabler nachteil, sachliche zuständigkeit, leiter, hauptsache, beamtenverhältnis, gemeindeordnung, verwaltungsakt

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

1. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

1 TH 633/92

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 70 GemO HE, § 73 GemO

(Dienstanweisung eines Bürgermeisters - Verletzung der

Weisungsbefugnis eines Beigeordneten)

Tatbestand

Der Bürgermeister der Antragsgegnerin erließ unter dem 6.6.1991 aus

gegebenem Anlaß eine Dienstanweisung, in der er unter Hinweis auf seine Stellung

als Dienstvorgesetzter nach § 73 Abs. 2 HGO und unter Erläuterung der Begriffe

"Oberste Dienstbehörde", "Dienstvorgesetzter" und "Vorgesetzter"

zusammenfassend regelte:

"Die Beschäftigten sind also gegenüber dem Bürgermeister weisungsgebunden,

auch wenn Vorgesetzte andere Anordnungen oder Anweisungen etc. erteilt

haben."

Diese Dienstanweisung, die sich an alle Abteilungsleiter im Hause, nachrichtlich an

den Antragsteller und an den Personalrat bei der Antragsgegnerin wandte, sollte

allen Mitarbeitern/Mitarbeiterinnen der Abteilungen zur Kenntnis gegeben werden,

die Kenntnisnahme sollte bestätigt werden.

Am 2.12.1991 hat der Antragsteller durch seine Prozeßbevollmächtigten

vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO, hilfsweise nach § 123 VwGO, bei

dem Verwaltungsgericht in Darmstadt beantragt.

Das Verwaltungsgericht in Darmstadt hat den Antrag mit Beschluß vom 3.3.1992 -

III/2 H 2162/91 - abgelehnt, weil die Dienstanweisung des Bürgermeisters der

Antragsgegnerin vom 6.6.1991 keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 HVwVfG

darstelle, in ihr habe lediglich der Rechtsstandpunkt des Bürgermeisters

gegenüber den Abteilungsleitern der Verwaltung der Antragsgegnerin deutlich

gemacht werden sollen. Von der Dienstanweisung sei folglich keine unmittelbare

Rechtserheblichkeit ausgegangen. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs

des Antragstellers vom 25.6.1991 könne daher nicht festgestellt werden. Der

Hilfsantrag nach § 123 VwGO sei ebenfalls unzulässig, da eine Rechtsmeinung

nicht vollzogen werden könne.

Gegen diesen am 12.3.1992 zugestellten Beschluß richtet sich die Beschwerde

des Antragstellers vom 24.3.1992, mit der er sein erstinstanzliches Begehren

weiterverfolgt.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Beschwerde ist teilweise begründet, denn das Verwaltungsgericht

hätte den Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes

nicht insgesamt ablehnen dürfen.

Unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses ist daher die aus dem Tenor

ersichtliche einstweilige Anordnung zu erlassen, im übrigen ist der Antrag

abzulehnen und die Beschwerde des Antragstellers insoweit zurückzuweisen.

Der erkennende Senat ist als für das "Recht des öffentlichen Dienstes" zuständiger

Senat zur Entscheidung über die Beschwerde berufen, soweit nicht dieses

Rechtsgebiet anderen Senaten zugewiesen ist. Das ist nicht der Fall (vgl. zur

Abgrenzung des 1. und 6. Senats - Kommunalrecht -: Beschluß des Präsidiums

des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17.12.1991 für das Geschäftsjahr

1992 unter D).

Ausgangspunkt für die rechtliche Beurteilung des Falles ist § 211 Abs. 1 HBG, nach

dem für Beamte auf Zeit - bei dem Antragsteller handelt es sich um einen

Beamten auf Zeit im Sinne dieser Vorschrift - die Vorschriften für Beamte auf

Lebenszeit entsprechend gelten, soweit nicht gesetzlich etwas anderes bestimmt

ist. Eine derartige andere Bestimmung enthält die Hessische Gemeindeordnung

(HGO) nicht, insbesondere handelt es sich bei dem vorliegenden Verfahren des

Antragstellers, das zunächst gegen den Bürgermeister der Antragsgegnerin

gerichtet war, nicht um einen sog. kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit,

in dem um sog. organschaftliche Rechte gestritten wird, die von der

Rechtsordnung bestimmten Organen oder Organteilen zur Wahrung eigener

persönlicher oder "funktionaler" Interessen zuerkannt werden (vgl. hierzu etwa

Kopp, VwGO, 8. Aufl. 1989, § 42 RdNr. 44 mit weiteren Nachweisen). Hiervon zu

unterscheiden sind die sog. kommunalen Dienstrechtsstreitigkeiten, die alle

sonstigen Beziehungen einer amtlich betrauten Person (hier: des Antragstellers)

zu einem Träger öffentlicher Verwaltung als "Dienstherrn" (hier: die

Antragsgegnerin) erfassen, die gerade nicht auf organschaftlichen Funktionen

beruhen, sondern das der Funktionsstellung (Erster Beigeordneter)

zugrundeliegende Rechts- und Anstellungsverhältnis (Wahlbeamter auf Zeit)

betreffen. Diese Streitigkeiten unterfallen nicht dem Begriff der "Organstreitigkeit",

weil sie nicht den organschaftlichen Funktionsablauf betreffen, sondern der

"dienstlichen Sphäre" des Mitglieds des Gemeindevorstands als

Kommunalverwaltungsbehörde im Sinne des § 66 Abs. 1 Satz 1 HGO zuzurechnen

sind (vgl. hierzu Blentge, Der Kommunalverfassungsstreit, 1970, S. 27 f. unter

Hinweis auf Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 1965, S. 75

ff.). Wenn auch die Verletzung sowohl von organschaftlichen wie auch - zugleich -

von persönlichen, aus dem (Wahl-)Beamtenverhältnis fließenden Rechten für

möglich gehalten wird (vgl. hierzu etwa Hess.VGH, Urteil vom 4.1.1989 - 6 UE

469/87 -; DVBl. 1989, 934 = DÖV 1990, 628), so sind, gemessen an dem

Streitgegenstand "Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom

6.6.1991", weder der Antragsteller noch der ursprünglich als Antragsgegner

aufgetretene Bürgermeister der Antragsgegnerin als Organe der Gemeinde, das

sind nur die Gemeindevertretung als oberstes Organ einer Gemeinde und der

(kollegiale) Gemeindevorstand, der die laufende Verwaltung besorgt (vgl. §§ 9, 63

Abs. 2 Satz 3 HGO) bzw. als Organteile von dem genannten Streitgegenstand

betroffen. Vielmehr will der Antragsteller ein persönliches, aus seinem

Wahlbeamtenverhältnis fließendes Recht, nämlich seine Weisungsbefugnis als

Vorgesetzter (vgl. § 70 Sätze 1 und 2 HBG) durchsetzen, d.h. daß seine

Weisungen als Leiter des Dezernats II an seine Mitarbeiter auch von den übrigen

Mitgliedern des Gemeindevorstandes, insbesondere vom Bürgermeister geachtet

und nicht durch die angegriffene Dienstanweisung vom 6.6.1991 von vornherein

außer Kraft gesetzt werden.

Daß es sich bei der angegriffenen Dienstanweisung des Bürgermeisters der

Antragsgegnerin vom 6.6.1991 um eine beamtenrechtliche Weisung handelte,

ergibt sich nicht zuletzt aus ihrem Inhalt selbst. Der Bürgermeister hat seine alle

anderen Anordnungen verdrängende Weisungsbefugnis aus beamtenrechtlichen

Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung, aus Vorschriften des Hessischen

Beamtengesetzes und aus sonstigen dienstrechtlichen Bestimmungen abgeleitet.

Wenn auch der Bürgermeister der Antragsgegnerin gerade nicht

"Dienstvorgesetzter" des Antragstellers ist (vgl. § 73 Abs. 2 Satz 1 HGO), so hat

der Bürgermeister der Antragsgegnerin in seiner Dienstanweisung vom 6.6.1961

ersichtlich eine Weisung erlassen, die sich auf die Erledigung der laufenden

Verwaltungsangelegenheiten bezieht, die in der Regel von dem Antragsteller

selbständig zu erledigen sind (vgl. § 70 Abs. 2 HGO). Sie konnte ihn daher allein als

Glied der Gemeindeverwaltung in seinen beamtenrechtlichen Zuständigkeiten und

Befugnissen treffen. Streitigkeiten aus dem Beamtenverhältnis sind gerichtlich

allein gegen den jeweiligen Dienstherrn durchführbar, dessen hoheitliche Aufgaben

wahrgenommen werden, nicht aber gegen den einzelnen Amtsträger, der sie

auszuführen hat, wie hier der Bürgermeister der Antragsgegnerin, der den

Geschäftsgang der gesamten Verwaltung leitet und beaufsichtigt und für den

geregelten Ablauf der Verwaltungsgeschäfte zu sorgen hat (vgl. § 70 Abs. 1 Satz 2

HGO). Deshalb hat der Antragsteller auf Hinweis des Senats seinen Antrag im

Beschwerdeverfahren zutreffend gegen seinen Dienstherrn (vgl. § 3 HBG)

umgestellt (vgl. hierzu Senatsbeschluß vom 12.8.1988 - 1 TG 682/88 - unter

Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 29.1.1987, BVerwGE 75, 354, 355).

Mit dem Verwaltungsgericht ist auch der angerufene Senat der Auffassung, daß es

sich bei der Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom

6.6.1991 nicht um einen Verwaltungsakt handelt, weil sie nur verwaltungsinterne

Wirkung zeitigt. Sie ist eine Maßnahme, die den Antragsteller in seiner

Amtsführung als ein Glied der Verwaltung der Antragsgegnerin betrifft (vgl. zur

Abgrenzung innerdienstlicher Weisungen und justitiable Anordnungen im

Beamtenverhältnis etwa Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, § 180

RdNrn. 4 bis 7; Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Komm. zum Bundesbeamtengesetz, §

172 RdNr. 14 bis 16). Als verwaltungsinterne Weisung ohne Außenwirkung könnte

die angegriffene Dienstanweisung vom 6.6.1991 - ab- gesehen von ihrer

allgemeinen Fassung ohne Bezugnahme auf einen Einzelfall - auch dann nicht als

Verwaltungsakt angesehen werden, wenn sie geeignet wäre, eine Handlung oder

Entscheidung des angewiesenen Antragstellers bereits abschließend zu

bestimmen und ihm keinerlei Entscheidungsspielraum mehr lassen würde. Ähnlich

wie bei Organisationsakten wird durch die Verneinung der

Verwaltungsaktseigenschaft der Rechtsschutz des Antragstellers nicht verkürzt,

denn gerichtlicher Rechtsschutz ist auch dann gewährleistet, wenn ein Beamter

durch Maßnahmen, die - nach § 42 Abs. 2 VwGO - unanfechtbare oder

unüberprüfbare Behördeninterna sind, weil sie etwa im Einzelfall keine

Außenwirkung entfalten - § 35 HVwVfG -, in seiner individuellen Rechtssphäre

verletzt wird und mit dieser Begründung die Verwaltungsgerichte anruft (vgl. hierzu

BVerwG, Urteil vom 12.2.1981, DVBl. 1981, 495 unter Hinweis auf sein Urteil vom

22.5.1980, DVBl. 1980, 882).

Vorläufiger Rechtsschutz kann wie in derartigen Fällen im gegebenen

Zusammenhang nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO gewährt werden, denn auch

abtrennbare Teile eines streitigen Rechtsverhältnisses (= Beamtenverhältnis als

Erster Beigeordneter) können Gegenstand einer Regelung eines vorläufigen

Zustandes sein. Dem Antragsteller steht auch ein Anordnungsgrund zur Seite, weil

sich die angegriffene Dienstanweisung vom 6.6.1991 unmittelbare Wirkung beimißt

und der Bürgermeister der Antragsgegnerin nach dem Vortrag des Antragstellers

bereits nach Maßgabe der Dienstanweisung verfahren ist, so daß sich der Konflikt,

wessen Weisung die Bediensteten des dem Antragsteller unterstellten Dezernat II

zu folgen haben, täglich stellt und weiter stellen kann. Das Begehren des

Antragstellers, den Vollzug der Dienstanweisung des Bürgermeisters der

Antragsgegnerin vom 6.6.1991 im Rahmen des vorliegenden Verfahrens bis zu

einer Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen, nimmt auch nicht in

unzulässiger Weise die Hauptsache vorweg. Eine derartige Vorwegnahme der

Hauptsache ist in Fällen der vorliegenden Art bei besonderer Dringlichkeit

ausnahmsweise unschädlich, wenn offensichtlich ist, daß der Antragsteller in der

Hauptsache obsiegt oder zumindest eine überwiegende Wahrscheinlichkeit hierfür

besteht, und außerdem auf Seiten des Antragstellers durch die Verweisung auf

das Hauptsacheverfahren ein unzumutbarer, irreparabler Nachteil entstünde. Das

behauptet der Antragsteller für den Senat nachvollziehbar, denn er erblickt in dem

Vorrang der Weisungen des Bürgermeisters der Antragsgegnerin einen - jedenfalls

mittelbaren - Entzug seiner Kompetenzen und eine Aushöhlung seiner Befugnisse

als Erster Beigeordneter und Leiter des Dezernats II der Antragsgegnerin.

Dem Antragsteller steht auch ein Anordnungsanspruch zur Seite. Nach § 70 Abs. 2

HGO werden die laufenden Verwaltungsangelegenheiten von dem Bürgermeister

und den zuständigen Beigeordneten selbständig erledigt. Diese selbständige

Erledigungsbefugnis wird durch die Dienstanweisung des Bürgermeisters der

Antragsgegnerin vom 6.6.1991 in ungerechtfertigtem Umfange eingeschränkt.

Herrscht im allgemeinen Verwaltungsorganisations- und Dienstrecht unter den

Dienstanweisungen als Einzelanweisung eine sich aus dem hierarchischen "Rang"

des Vorgesetzten ergebende Rangordnung, so daß die Weisungen eines höheren

Vorgesetzten denen eines unteren Vorgesetzten vorgehen (so Rasch, Die

staatliche Verwaltungsorganisation, 1967, S. 125 unter Hinweis auf Rupp,

Grundlagen der heutigen Verwaltungslehre, 1965, S. 72), so kann für das

Verhältnis Bürgermeister/Beigeordneter im gemeindlichen Verwaltungsbereich

Entsprechendes nicht gesagt werden. Das ergibt sich aus den besonderen

Kompetenzregelungen, wie sie in §§ 70, 73 HGO enthalten sind. Danach hat der

Beigeordnete - hier der Antragsteller - gegenüber dem Bürgermeister eine

besondere - selbständige - Stellung. Der Bürgermeister ist - anders als bei allen

anderen Beamten, Angestellten und Arbeitern der Gemeinde - nicht

Dienstvorgesetzter der Beigeordneten; er ist auch nicht ihr "höherer Vorgesetzter"

(vgl. zu diesem Begriff: Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Teil C,

§ 3 RN 17). Dagegen verteilt er die Geschäfte unter die Mitglieder des

Gemeindevorstands, ausgenommen sind die Arbeitsgebiete, für welche

hauptamtliche Beigeordnete von der Gemeindevertretung besonders gewählt sind

(§ 70 Abs. 1 Satz 3 HGO). Zudem leitet und beaufsichtigt der Bürgermeister den

Geschäftsgang der gesamten Verwaltung und sorgt für den geregelten Ablauf der

Verwaltungsgeschäfte (§ 70 Abs. 1 Satz 2 HGO). Demgegenüber werden die

laufenden Verwaltungsangelegenheiten von dem Bürgermeister und dem

zuständigen Beigeordneten selbständig erledigt, soweit nicht auf Grund

gesetzlicher Vorschriften oder Weisung des Bürgermeisters oder wegen der

Bedeutung der Sache der Gemeindevorstand im ganzen zur Entscheidung berufen

ist (§ 70 Abs. 2 HGO). Diese Bestimmung gibt dem Beigeordneten die Befugnis, in

laufenden Verwaltungsangelegenheiten die ihm übertragenen Aufgaben

selbständig zu erledigen. Diese vorrangige Selbständigkeit des Beigeordneten gilt

nur dann nicht, wenn auf Grund gesetzlicher Vorschriften oder Weisung des

Bürgermeisters oder wegen der Bedeutung der Sache der Gemeindevorstand im

ganzen zur Entscheidung über eine Sachfrage berufen ist. Solange eine dieser

Ausnahmeregelungen nicht vorliegt, insbesondere nicht der Bürgermeister eine

Entscheidung des Gemeindevorstandes begehrt, kann jeder Beigeordnete

(Dezernent) - hier: der Antragsteller - eine sein Dezernat allein berührende

Angelegenheit der laufenden Verwaltung selbst entscheiden und ihre Ausführung

durch sein Dezernat sicherstellen. Ein Einzelweisungsrecht in

Sachangelegenheiten, geschweige denn ein generelles Weisungsrecht im Sinne

der Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6.6.1991

gegenüber den Beigeordneten als Leiter der Dezernate, die nicht vom

Bürgermeister selbst verwaltet werden, gibt es nach hessischem

Gemeindeverfassungsrecht für den Bürgermeister nicht (so ausdrücklich

Meyer/Stolleis, Hessisches Staats- und Verwaltungsrecht, 2. Aufl., 1986, S. 178,

180).

Dieses Ergebnis widerspricht nicht der Befugnis des Bürgermeisters, den

Geschäftsgang der gesamten Verwaltung zu leiten und zu beaufsichtigen und für

den geregelten Ablauf der Verwaltungsgeschäfte zu sorgen (vgl. § 70 Abs. 1 Satz 2

HGO). Zwar ist der Bürgermeister damit "Verwaltungsleiter" und trägt die

Verantwortung für den ordnungsgemäßen Gang der Verwaltung, diese

ausschließliche Kompetenz in der Verwaltungsleitung ermächtigt ihn jedoch nicht

dazu, in Sachentscheidungen der Dezernenten (Beigeordneten) einzugreifen und

deren Entscheidungen inhaltlich zu bestimmen. Seine Befugnisse als

Verwaltungsleiter beschränken sich darauf, allgemeine Dienstanweisungen (z.B.

Geschäftsordnungen, Kanzleiordnungen, Einsatz der Bediensteten und Mittel usw.)

für die Verwaltungsdienststellen zu regeln, wobei er an die allgemeinen

Verwaltungsgrundsätze der Gemeindevertretung gemäß § 51 Nr. 1 HGO gebunden

ist (vgl. hierzu Hess.VGH, Urteil vom 15.1.1980 - II OE 70/78 -; Schneider-Jordan,

Hessische Gemeindeordnung, Komm., § 70 Erl. 2.2; Schlempp, Komm. zur

Hessischen Gemeindeordnung , § 70 Erl. VI). Die Leitungs- und

Aufsichtsbefugnis des Bürgermeisters beschränkt sich demnach gleichsam auf

den personellen und sachlichen "Verwaltungsapparat", nicht jedoch auf die

sachliche Zuständigkeit und Entscheidungsbefugnis der Dezernatsleiter (hier: des

Ersten Beigeordneten der Antragsgegnerin), denen der Bürgermeister bestimmte

Sachgebiete zur selbständigen Erledigung übertragen hat (vgl. § 70 Abs. 1 Satz 3

und Abs. 2 HGO). Unterschiedliche Auffassung in Sachentscheidungen zwischen

dem Bürgermeister und dem Beigeordneten als Dezernenten einer Gemeinde in

einem Sach-/Arbeitsgebiet, das dem Dezernenten übertragen ist, lassen sich

demnach weder durch eine allgemeine Dienstanweisung, wie etwa die

Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6.6.1991, lösen

noch durch eine Einzelanweisung des Bürgermeisters an den zuständigen

Dezernenten. In derartigen Konfliktfällen muß der Bürgermeister die Entscheidung

des Gemeindevorstandes herbeiführen, anderenfalls ist die vorgeschriebene

selbständige Erledigung durch den zuständigen Beigeordneten nicht mehr

gewährleistet (vgl. § 70 Abs. 2 HGO).

Die Dienstanweisung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6.6.1991

unterscheidet im Rahmen der angeordneten Weisungsgebundenheit der

Abteilungsleiter und ihrer Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen an die Anordnungen des

Bürgermeisters nicht zwischen seinen Anordnungen als Verwaltungsleiter im

Rahmen des § 70 Abs. 1 Satz 2 HGO und seinen Anordnungen im Bereich von

Sachentscheidungen, die in den einzelnen Dezernaten im Rahmen ihrer

Zuständigkeit im Sinne des § 70 Abs. 1 Satz 3 HGO zu treffen sind. In den zuletzt

genannten Fällen der Sachentscheidungen verletzt daher die Dienstanweisung

vom 6.6.1991 das Recht des Antragstellers aus § 70 Abs. 2 HGO, die laufenden

Verwaltungsangelegenheiten im Rahmen seiner Zuständigkeit als Leiter des

Dezernats II der Antragsgegnerin selbständig zu erledigen. Der angefochtene

Beschluß ist daher abzuändern und eine einstweilige Anordnung in dem aus dem

Tenor ersichtlichen Umfange zu erlassen; im übrigen muß die Beschwerde

zurückgewiesen und der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung abgelehnt

werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.