Urteil des HessVGH vom 04.12.2008

Gericht

Hessischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen

4 A 882/08

Entschieden

04.12.2008

Schlagworte

Stadt , Störfall , Verordnung , Öffentlich , Subjektives recht , Genehmigung , Kommission , Gartencenter , Anwendungsbereich , Untätigkeitsklage

VGH Kassel: stadt, störfall, verordnung, öffentlich, subjektives recht, genehmigung, kommission, gartencenter, anwendungsbereich, untätigkeitsklage

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

4. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

4 A 882/08

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 75 VwGO, § 68 VwGO, § 3

Abs 3 BImSchV 12 2000, §

34 Abs 1 S 2 Halbs 1

BauGB, § 50 BImSchG

(Untätigkeitsklage auf Zurückweisung des

Nachbarwiderspruchs; Einfügen eines Gartencenters mit

Freiverkaufsfläche; Umfang der Pflicht zur Begrenzung

eines Dennoch-Störfalls; Heranrücken der Bebauung und

Rücksichtnahmegebot; Verhältnis des BImSchG § 50 zu

BauGB § 34; Folgerungen aus dem Vorliegen einer Gefahr

eines sog. Dennoch-Störfalls)

Tenor

Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen gegen das Urteil des

Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 27. November 2007 - 9 E 2454/05(3) -

werden zurückgewiesen.

Der Beklagte und die Beigeladene haben die Kosten des

Berufungsverfahrens je zur Hälfte zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die

Kostenschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder

Hinterlegung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, sofern nicht der

Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Zurückweisung eines Widerspruchs der Beigeladenen, den

diese gegen einen der Klägerin erteilten Bauvorbescheid eingelegt hat.

Die Klägerin ist Eigentümerin der Grundstücke U.-Straße ... und ... in der

Gemarkung C-Stadt (Flur ..., Flurstück-Nrn.: .../1, ... und .../3). Die Grundstücke

haben eine Gesamtfläche von 30.806 qm. Das Grundstück wird u. a. für eine

immissionsschutzrechtlich genehmigte Schrott- und Metallrecyclinganlage

genutzt. Die Grundstücke liegen im sogenannten Gewerbegebiet Nordwest. Ein

rechtswirksamer Bebauungsplan liegt für dieses Gebiet nicht vor. Westlich

schließen sich an die klägerischen Grundstücke Bürogebäude sowie ein

Gewerbepark mit Hochregallager bis zum Wöhlerweg hin an. Noch weiter westlich,

jenseits des Wöhlerwegs, befinden sich ein ALDI-Markt und ein Möbelhaus. Das

unmittelbar östlich an die klägerischen Grundstücke angrenzende Grundstück wird

von einem Farbengroßhandel (mit Büro- und Lagergebäude) genutzt. Weiter

östlich (U.-Straße 51) befindet sich ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb

(Praktiker-Baumarkt). Südlich der klägerischen Grundstücke, jenseits der U.-

Straße, befinden sich ein Autohaus (SEAT), ein Autoteile-Fachgeschäft und

Werkstätten (Bosch, DEKRA, TetraPak) sowie weitere großflächige

Einzelhandelsbetriebe (ein Hornbach-Baumarkt und ein Bauhaus-Baumarkt).

Etwas weiter entfernt befindet sich in südwestlicher Richtung noch ein Hotel (U.-

Straße 84). Die genannten großflächigen Einzelhandelsbetriebe (Praktiker,

Hornbach und Bauhaus) verfügen jeweils auch über dem Verkauf dienende

Außengelände. Im Norden der klägerischen Grundstücke grenzen mehrere

Bahntrassen an. Das Betriebsgelände der Beigeladenen befindet sich nördlich

dieser Bahntrassen. In einer Entfernung von ca. 70 m zu den klägerischen

Grundstücken befindet sich die zentrale Abwasserbehandlungsanlage des Betriebs

der Beigeladenen. Das eigentliche Betriebsgelände der Beigeladenen ist ca. 250 m

von den klägerischen Grundstücken entfernt. Bei dem Werksgelände handelt es

sich um einen Betriebsbereich im Sinne des Störfallrechts, der nach § 1 Abs. 1

Satz 1 der 12. BImSchV unter die erweiterten Pflichten der 12. BImSchV (Störfall-

Verordnung) fällt.

Die Klägerin beantragte am 29. Juni 2004 bei der Stadt C-Stadt einen

Bauvorbescheid für die Errichtung eines Gartencenters mit einer

Bruttogeschossfläche von ca. 13.000 m² (Verkaufsfläche 9.368 m², davon 1.340

m² Freiflächen).

Unter dem 27. April 2005 erteilte die Stadt C-Stadt den beantragten

Bauvorbescheid über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens. Sie

ging hierbei davon aus, dass bei der Beurteilung des Bauvorhabens nach § 34

BauGB § 50 BImSchG nicht anwendbar sei, da es sich nicht um eine

raumbedeutsame Planung handele. Auch Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie sei

nicht unmittelbar anwendbar. In der vorliegenden Gemengelage lasse sich ein

ausreichender Schutzabstand nicht bestimmen. Die vorhandene Bebauung habe

sich im vorliegenden Fall bereits so verfestigt, dass mit dem Hinzutreten einer

weiteren baulichen Anlage keine signifikante Vergrößerung der

Störfallauswirkungen verbunden sei.

Mit Schreiben vom 11. Mai 2005 legte die Beigeladene gegen den Bauvorbescheid

Widerspruch ein. Mit der Genehmigung von öffentlich genutzten Gebäuden in der

Nachbarschaft zu der immissionsschutzrechtlich genehmigten Störfallanlage

verletze die Stadt C-Stadt die ihr nach den Bestimmungen des europäischen und

nationalen Immissionsschutzrechts gegenüber der Beigeladenen obliegenden

Pflichten. Die Stadt müsse einen angemessenen Abstand zwischen dem

Betriebsbereich der Beigeladenen und der Umgebung gewährleisten. Die

Ansiedlung von Örtlichkeiten mit Publikumsverkehr verschlimmere die Folgen eines

schweren Unfalls im Sinne des Art. 3 Nr. 5 Seveso-II-Richtlinie. Über das in § 34

Abs. 1 BauGB enthaltene Merkmal des Einfügens, in das auch das

Rücksichtnahmegebot falle, seien die Anforderungen an den Umgebungsschutz

von Störfallanlagen auch für die Einzelgenehmigung von Bauvorhaben erheblich

und drittschützend. Das Gebot der Rücksichtnahme sei verletzt, weil durch die

Errichtung des Gartencenters bodenrechtlich relevante Nachteile für das

Grundstück der Beigeladenen zu erwarten seien. Die Beigeladene sei verpflichtet,

die Auswirkungen von Störfällen so gering wie möglich zu halten. Es sei

rücksichtslos, der Beigeladenen zuzumuten, gegen diese Pflichten zu verstoßen,

indem notwendige Sicherheitsabstände durch heranrückende Wohnbebauung

nicht eingehalten würden. Auch seien die Anforderungen von Art. 12 Seveso-II-

Richtlinie nicht erfüllt. Dieser verpflichte die zuständigen Behörden, die Ansiedlung

von Schutzobjekten in der Umgebung von Störfallanlagen zu überwachen. Dieser

Pflicht sei die Stadt C-Stadt nicht nachgekommen. In Deutschland sei dieses

Gebot in § 50 BImSchG umgesetzt worden. Nach herrschender Meinung im

Schrifttum falle die Erteilung von Baugenehmigungen auf der Grundlage von § 34

BauGB in den sachlichen Anwendungsbereich von § 50 BImSchG.

Nachdem der Beklagte als Widerspruchsbehörde über den Drittwiderspruch der

Beigeladenen nicht entschieden hatte, hat die Klägerin am 23. Dezember 2005

Untätigkeitsklage erhoben.

Zur Begründung hat sie vorgetragen: Der Bauvorbescheid sei rechtmäßig und

verletze die Beigeladene nicht in ihren Rechten. Die bauplanungsrechtliche

Zulässigkeit des Vorhabens beurteile sich nach § 34 BauGB, da sich das

Baugrundstück im unbeplanten Innenbereich befinde. Das Bauvorhaben füge sich

nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der

Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren

Umgebung ein. In die vorhandene Gemengelage, in der auch großflächige

Einzelhandelsbetriebe vorhanden seien, füge sich das Bauvorhaben ein. § 50

BImSchG sei im Anwendungsbereich von § 34 BauGB nicht zu beachten. Für das

Verhältnis zwischen § 50 BImSchG und § 34 BauGB sei die Leitentscheidung des

Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 12. Juni 1990 - 7 B 72/90 - NVwZ

1990, 962) maßgeblich, wonach im Rahmen des § 34 BauGB für eine

"planersetzende" Entscheidung in dem Sinne, dass die Behörde eine planerische

Abwägung unter Berücksichtigung des Planungsgrundsatzes in § 50 BImSchG zu

treffen hätte, kein Raum sei. Auch seien die europarechtlichen Vorgaben des Art.

12 Seveso-II-Richtlinie durch das 5. Gesetz zur Änderung des Bundes-

Immissionsschutzgesetzes vom 19. Oktober 1998 im Wege einer Änderung von §

50 BImSchG in nationales Recht transformiert worden. Diese Norm beschränke

sich ihrem Anwendungsbereich nach auf das Planungsrecht. Selbst wenn Art. 12

Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie für den Bereich des Planungsrechts mit der Änderung

von § 50 BImSchG nicht vollständig umgesetzt worden wäre, bedeute dies nicht,

dass § 50 BImSchG dahingehend richtlinienkonform auszulegen sei, dass ihr

Anwendungsbereich auch auf Fälle außerhalb des Planungsrechts auszudehnen

sei. Art. 12 Seveso-II-Richtlinie überlasse es grundsätzlich den Mitgliedstaaten, auf

welche Weise ihre Vorgaben in nationales Recht umgesetzt würden (vgl. Art. 249

EGV). Dies gelte umso mehr, als Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie offen gefasst

sei und lediglich von der "Politik der Flächennutzung und/oder anderen

einschlägigen Politiken sowie den Verfahren für die Durchführung dieser Politiken"

spreche. Schon die Formulierung "einschlägige Politiken" deute darauf hin, dass

das angestrebte Ziel nicht nur mit einer Norm oder in einem Rechtsgebiet

umgesetzt werden könne. Daher greife es zu kurz, ausschließlich § 50 BImSchG

als Zielnorm für eine vollständige Umsetzung heranzuziehen. Darüber hinaus

dürfe nicht übersehen werden, dass das angestrebte Ziel "langfristig" zu erreichen

sei. Dies bedeute, dass sich der Richtliniengeber offenbar darüber im Klaren

gewesen sei, dass eine kurzfristige Auflösung bestehender Gemengelagen

unmöglich sei und sich deshalb das Ziel der Trennung von Störfallbetrieben und

schutzwürdigen Gebieten nur auf längere Sicht erreichen lasse. Dies führe

allerdings dazu, dass eine Umsetzung der Richtlinie auf der Planungsebene

erforderlich sei, weil diese zukunftsgerichtet über die Flächennutzung entscheide.

Auch das Gebot der Rücksichtnahme, das Bestandteil des Einfügensgebots des §

34 BauGB sei, werde durch das Bauvorhaben nicht verletzt. Weder gingen von

dem Vorhaben der Klägerin unzumutbare Emissionen aus, noch sei es

Immissionen durch den Betrieb der Beigeladenen ausgesetzt. Zwar könne auch

die aus einem Heranrücken einer schutzwürdigen Bebauung an einen

bestehenden Betrieb resultierende Forderung, Schutzmaßnahmen zu ergreifen,

eine Verletzung des Rücksichtnahmegebots begründen. Fraglich sei in diesem

Zusammenhang insbesondere, ob sich bei einem Heranrücken des Bauvorhabens

an das Betriebsgelände der Beigeladenen für diese aus der Störfall-Verordnung

Pflichten ergäben und ob dies gegebenenfalls eine Verletzung des

Rücksichtnahmegebots begründen könne. Denkbar sei, dass die

Gefahrenabwehrpflichten aus § 3 Abs. 1 und 3 Störfall-Verordnung neue Pflichten

begründen, falls ein Vorhaben an einen bestehenden Störfallbetrieb heranrücke.

Zur Erfüllung der Pflichten zur Verhinderung des Eintritts von Störfällen gemäß § 3

Abs. 1 Störfall-Verordnung und zur Begrenzung der Auswirkungen etwaiger

("Dennoch"-) Störfälle gemäß § 3 Abs. 3 Störfall-Verordnung könnten nämlich

erforderlichenfalls die Einhaltung von ausreichenden Abständen zu Schutzobjekten

(Sicherheitsabstände) und die Einrichtung von Schutzzonen sowie

Schutzbereichen behördlich verlangt werden (vgl. Hessischer VGH, Urteil vom

23.01.2001 - 2 UE 2899/96 - NVwZ 2002, 742). Die Anordnung von

Sicherheitsabständen als immissionsschutzrechtliche Maßnahme zur Begrenzung

von Störfallauswirkungen auf der Grundlage der Störfall-Verordnung werde von der

Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs unter bestimmten

engen Voraussetzungen anerkannt. Es fehle bislang aber an einer normativen

Festlegung dieser Abstände. Nach Ansicht des Hessischen

Verwaltungsgerichtshofs stehe es allein im pflichtgemäßen Ermessen der

Behörde, unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu

bestimmen, mit welchen Auswirkungen bei Störfällen aufgrund der konkreten

Beschaffenheit und Lage der gefährlichen Anlage zu rechnen sei. Die danach

erforderliche Risikoermittlung und -bewertung der Behörden könne, müsse aber

nicht zur Anordnung von Sicherheitsabständen führen. In Bezug auf das

Betriebsgelände der Beigeladenen seien von der zuständigen Behörde bislang

keine Sicherheitsabstände verlangt worden, obwohl in der Umgebung des Betriebs

der Beigeladenen bereits eine Reihe von publikumsträchtigen Nutzungen

vorhanden seien. Dies sei für den vorliegenden Rechtsstreit insofern von

Bedeutung, als u. a. der Farbengroßhandel und der Praktiker-Markt genauso weit

vom Betriebsgelände der Beigeladenen entfernt seien wie die Baugrundstücke.

Noch näher an dem Betriebsgelände (ca. 100 m Abstand) lägen sogar die weiter

östlich gelegenen Dauerkleingärten zwischen L.-Ring und M.-Straße. Der

Nordbahnhof an der M.-Straße sei sogar weniger als 100 m von dem

Betriebsgelände entfernt. Im Übrigen befänden sich die Baugrundstücke auch

nicht im sicherheitsrelevanten Bereich. Soweit bekannt sei, werde die Einhaltung

von Sicherheitsabständen in der Praxis bislang nur für Flüssiggas-Tanklager

verlangt (vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 23.01.2001, a. a. O.). In dem Entwurf der

Bundesregierung für eine auf der Grundlage von § 7 Abs. 1 BImSchG zu

erlassende Flüssiggaslager-Verordnung vom 20. Januar 1998 sei ein maximaler,

auswirkungsbegrenzender Abstand von 60 m vorgeschlagen worden. In dem

genannten Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs würden

Sicherheitsabstände bis höchstens 170 m diskutiert. Selbst die für die äußerst

gefährlichen Flüssiggas-Tanklager angenommenen Sicherheitsabstände würden

im vorliegenden Fall somit noch weit überschritten. Normativ ungeregelt sei im

Übrigen auch nicht nur, ob Sicherheitsabstände einzuhalten seien, sondern auch,

wie groß ein solcher Abstand zu sein habe. In der Literatur werde vertreten, dass

der angemessene Abstand anhand der Relation von Eintrittshäufigkeit und

Schadensumfang und damit einzelfallbezogen zu bestimmen sei. Dies setze

jedoch voraus, dass rein tatsächlich etwa erforderliche ausreichend große

Abstandsflächen vorhanden seien. Seien diese nicht vorhanden, werde man die

Angemessenheit des Abstands nicht losgelöst von der bestehenden

Siedlungsstruktur bestimmen können. Dabei werde man berücksichtigen müssen,

dass sich bei bestehenden Gemengelagen optimale Abstände ohnehin nicht

erreichen ließen, und es deshalb darum gehe, einen angemessenen

Interessenausgleich herbeizuführen. Art. 12 Seveso-II-Richtlinie nehme hierauf

Rücksicht, indem er ausdrücklich "bestehende Betriebe" und damit Gemengelagen

erwähne und bei ihnen nicht ebenfalls die Wahrung eines angemessenen

Abstandes verlange, sondern lediglich zusätzliche technische Maßnahmen zur

Gefahrenabwehr fordere. Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie enthalte damit weder

einen Vorrang für bestehende Störfallbetriebe noch für die schutzwürdige

Umgebung. Deshalb verbiete sich auch eine Auslegung dieser Norm, die in

Gemengelagen zu einem einseitigen Vorrang einer der beiden Normbetroffenen

führe. Auch das Bundesverwaltungsgericht habe in einer Entscheidung vom 13.

Mai 2004 (- 4 BN 15.04 -) noch einmal für § 50 BImSchG bestätigt, dass das

Trennungsgebot für die Überplanung einer bereits bestehenden Gemengelage

keine strikte Geltung beanspruche. Keinen Einfluss auf die vorliegende

Entscheidung habe der Leitfaden "Empfehlungen für Abstände zwischen

Betriebsbereichen nach der Störfall-Verordnung und schutzbedürftigen Gebieten

im Rahmen der Bauleitplanung - Umsetzung § 50 BImSchG" der SFK/TAA-

Arbeitsgruppe "Überwachung der Ansiedlung" vom 18. Oktober 2005. Danach

seien für die Bewertung der Frage, ob von einem vorhandenen Betriebsbereich

Gefahren für benachbarte Wohnbebauung ausgehen können, die

Abstandsempfehlungen des Leitfadens nicht geeignet. Letzteres gelte

insbesondere für Gemengelagen, in denen historisch Wohnen und Gewerbe

und/oder Industrie nebeneinander entstanden seien (vgl. Seite 6). Bei dem

Baugrundstück handele es sich um die letzte Baulücke in einem dicht bebauten

Bereich. Optimale Abstände zu eventuellen Störfallanlagen seien wegen der

gewachsenen Gemengelage nicht herstellbar. Könnte Art. 12 Seveso-II-Richtlinie

eine Bebauung auf einem Baugrundstück wie dem vorliegenden tatsächlich

verhindern, weil die Abstandsinteressen des Störfallbetriebes die

Nutzungsinteressen der benachbarten Grundstückseigentümer von vornherein

ohne Ausnahmen überwögen, würde dies das Ende jeder Flächennutzung und

damit städtebaulichen Entwicklung in der Nähe von Störfallanlagen bedeuten. Art.

12 Seveso-II-Richtlinie mache mit der Verwendung des Begriffs "wahren" deutlich,

dass Abstände nur dort einzuhalten seien, wo dies tatsächlich noch möglich sei.

Dort, wo eine Bebauung in der Nähe einer Störfallanlage bereits so verfestigt sei,

dass mit dem Hinzutreten einer weiteren baulichen Anlage keine signifikante

Vergrößerung der Störfallauswirkungen verbunden sei, ließen sich Abstände nicht

wahren.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, den Widerspruch der Beigeladenen vom 11.

Mai 2005 gegen den Bauvorbescheid der Stadt C-Stadt vom 27. April 2005

zurückzuweisen;

hilfsweise:

den Beklagten zu verurteilen, über den Widerspruch der Beigeladenen vom

11. Mai 2005 gegen den Bauvorbescheid der Stadt C-Stadt vom 27. April 2005

unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Klage sei bereits unzulässig. Im Falle der Anfechtung einer Baugenehmigung

durch einen Dritten verbleibe dem Bauherrn, um eine "vollwertige", d. h.

bestandskräftige, Baugenehmigung zu erhalten, u. U. nur die Möglichkeit der

Erhebung einer Untätigkeitsklage auf Entscheidung über einen von einem Dritten

erhobenen Widerspruch. Habe diese Klage Erfolg und werde der Widerspruch des

Dritten zurückgewiesen, werde die Baugenehmigung bestandskräftig und könne

ausgenutzt werden. Dagegen könne der Erfolg der Untätigkeitsklage im Falle eines

erteilten Bauvorbescheids nicht zu diesem Ziel führen, da ein bestandskräftiger

Bauvorbescheid noch nicht zur Ausführung des Bauvorhabens berechtige. Darüber

hinaus liege ein zureichender Grund im Sinne des § 75 VwGO dafür vor, dass über

den Widerspruch der Beigeladenen bisher nicht entschieden worden sei. Dem

Vorhaben der Klägerin stünden erhebliche immissionsschutzrechtliche Bedenken

entgegen. Nach § 50 BImSchG seien die für eine bestimmte Nutzung

vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen, dass schädliche

Umwelteinwirkungen und Auswirkungen von schweren Unfällen auf Wohngebiete

und andere schutzbedürftige Gebiete soweit wie möglich vermieden würden. Durch

das Einfügen des Passus "von schweren Unfällen… hervorgerufene Auswirkungen"

fielen ausdrücklich auch Auswirkungen von Unfällen im Sinne der Seveso-II-

Richtlinie unter diese Regelung. In Deutschland gebe es zur Umsetzung dieser

Richtlinie, die keine "Achtungsgrenzen" im Sinne absoluter Abstände enthalte,

bisher keine Regelungen. Im Juni 2005 sei von der Stadt C-Stadt bei der RWTÜV

Systems GmbH (ab 01.01.2006 TÜV Nord Systems GmbH & Co. KG) ein

Gutachten in Auftrag gegeben worden, dessen Gegenstand die Frage der

Verträglichkeit des Betriebsbereichs der Beigeladenen mit den Planungen in

dessen Umfeld unter dem Gesichtspunkt des § 50 BImSchG bzw. Art. 12 Seveso-II-

Richtlinie sei. Erst nach Erstellung des Gutachtens könne über den Widerspruch

entschieden werden. Zwischenzeitlich sei durch die Klägerin auch ein Bauantrag

für das streitige Vorhaben gestellt worden. Die Entscheidung über den Widerspruch

sei nicht erforderlich, um der Klägerin die Verwirklichung des geplanten

Bauvorhabens zu ermöglichen.

Die Klage sei überdies unbegründet. Der Auffassung der Klägerin, dass § 50

BImSchG im Rahmen der Prüfung nach § 34 BauGB nicht herangezogen werden

könne, sei entgegenzutreten. Es sei fraglich, ob die von der Klägerin für ihre

Auffassung herangezogene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 12.

Juni 1990 (a. a. O.) noch uneingeschränkt Gültigkeit habe, denn sie habe sich

weder mit der durch Art. 12 Seveso-II-Richtlinie geschaffenen neuen Rechtslage

noch mit der daraus resultierenden neuen Fassung des § 50 BImSchG

auseinandersetzen können. Auch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz

und Reaktorsicherheit habe in einem Schreiben an den Oberbürgermeister der

Stadt C-Stadt vom 6. Juli 2004 (Bl. 107 ff. Behördenakte) ausgeführt, dass sich die

Geltung der Anforderungen des § 50 BImSchG bereits aus dem Wortlaut des § 34

Abs. 1 Satz 2 BauGB ergebe, wonach auch im nicht beplanten Innenbereich die

Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gewahrt bleiben

müssten. Bei richtlinienkonformer Auslegung sei § 34 BauGB als eine der

Möglichkeiten der "Politiken der Flächenausweisung oder Flächennutzung" des Art.

12 Seveso-II-Richtlinie anzusehen. Gegen die Anwendung des § 50 BImSchG

spreche im vorliegenden Fall auch nicht, dass der Wortlaut dieser Vorschrift

"raumbedeutsame Planungen" voraussetze und es sich bei dem klägerischen

Bauvorhaben möglicherweise nicht um eine solche handele. Für die Anwendbarkeit

des § 50 BImSchG reiche es aus, dass das Vorhaben, von dem die Auswirkungen

ausgehen könnten, hier also der Betrieb der Beigeladenen, raumbedeutsam sei.

Die Anwendung des § 50 BImSchG im Rahmen des § 34 BauGB bedeute, dass

jedes Vorhaben unzulässig sei, das dem störfallrechtlichen Umgebungsschutz

nicht durch einen angemessenen Sicherheitsabstand Rechnung trage. Dies führe

nicht zu einer schematischen Anwendung der Abstandsempfehlungen der Störfall-

Kommission und des Technischen Ausschusses für Anlagensicherheit vom 18.

Oktober 2005; vielmehr seien die einzuhaltenden Abstände anhand des jeweiligen

Risikopotentials der Störfallanlage im konkreten Fall zu bestimmen. Diese

Bestimmung sei im vorliegenden Fall durch das von der Stadt C-Stadt in Auftrag

gegebene Gutachten des TÜV Nord (Systems GmbH & Co. KG) vom Juni 2006

erfolgt. Dieses gelange zu dem Ergebnis, dass das geplante Gartencenter "mitten

in der Achtungsgrenze" liege und daher nicht befürwortet werden könne. Gegen

dieses Ergebnis spreche auch nicht, dass der fragliche Bereich hinsichtlich eines

möglichen Störfallrisikos bereits vorbelastet sei. Das geplante Gartencenter sei

aufgrund seines hohen Anteils von Verkaufsflächen im Freien und der besonderen

räumlichen Nähe zum Betriebsgelände der Beigeladenen als wesentlich

empfindlicher einzustufen als die bereits vorhandenen Einzelhandelsbetriebe.

Die Beigeladene hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat auf ihre Widerspruchsbegründung verwiesen und zusätzlich ausgeführt:

Das Vorhaben der Klägerin sei nach § 34 BauGB bauplanungsrechtlich unzulässig,

weil es an der gebotenen Rücksichtnahme auf den in unmittelbarer Nähe

befindlichen Störfallbetrieb fehle. Die Erteilung von Baugenehmigungen im

unbeplanten Innenbereich sei als "raumbedeutsame Maßnahme" einzustufen, die

in den Anwendungsbereich des § 50 BImSchG falle. Denn durch § 50 BImSchG

werde ausdrücklich anerkannt, dass es im öffentlichen Interesse liege, den

bodenrechtlichen Nutzungskonflikt zwischen Störfallbetrieben und öffentlich

genutzten Gebäuden durch sinnvolle Flächenzuordnung zu vermeiden. Die

Rechtsordnung anerkenne somit das öffentliche Interesse an der Wahrung

angemessener Mindestabstände zwischen Störfallbetrieben einerseits und

schutzwürdigen Nutzungen andererseits. Diese Systementscheidung der

Rechtsordnung sei bei der Anwendung des Rücksichtnahmegebots im Rahmen von

§ 34 BauGB zu berücksichtigen. Es liege nahe, dass das durch Art. 12 Seveso-II-

Richtlinie bzw. § 50 BImSchG normativ geregelte Abstandserfordernis die

Interessenabwägung, die bei der Prüfung des "Einfügens" einer Bebauung unter

dem Aspekt des Gebots der Rücksichtnahme durchzuführen sei, inhaltlich

anreichere. Auch bei Berücksichtigung des eigentumsgrundrechtlichen Schutzes

der Baufreiheit erscheine es zumutbar, die Eigentümer von benachbarten

Grundstücken auf andere Nutzungen zu verweisen, die im Hinblick auf das

Störfallrisiko nicht so sensibel seien wie Gartencenter mit erheblichem

Publikumsverkehr oder andere öffentlich genutzte Gebäude, die nach nationalem

und europäischem Recht durch Wahrung angemessener Abstände vor den

Auswirkungen von (Dennoch-) Störfällen zu schützen seien. Der (vorhandene)

Anlagenbetreiber unterliege nicht dem rechtlichen Erfordernis der Wahrung

angemessener Abstände.

Durch Grundstückskaufvertrag vom 24. Juni 2004 hatte die Klägerin das

streitgegenständliche Grundstück an die Firma J.- GmbH & Co. KG veräußert. Der

Vertrag wurde unter der aufschiebenden Bedingung eines bestandskräftigen

Bauvorbescheids für das geplante Gartencenter geschlossen. Mit

Änderungskaufvertrag vom 14. Dezember 2005 wurde zusätzlich vereinbart, dass

der Kaufvertrag erst wirksam wird, wenn u. a. der Nachweis des Vorliegens der

Bestandskraft des Bauvorbescheids der Stadt C-Stadt vom 27. April 2005 oder

einer bestandskräftigen Baugenehmigung vorliegt.

Die Firma J.- GmbH & Co. KG hatte am 15. März 2006 bei der Stadt C-Stadt die

Erteilung einer Baugenehmigung für ein Gartencenter entsprechend der

Bauvoranfrage beantragt. Nachdem die Beklagte über den

Baugenehmigungsantrag nicht entschieden hatte, erhob die Erwerberin des

Baugrundstücks Untätigkeitsklage. Mit Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt

vom 27. November 2007 (9 E 735/07(3)) wurde die Stadt C-Stadt verpflichtet, die

Baugenehmigung zu erteilen. Das hiergegen gerichtete Berufungsverfahren ist

ebenfalls beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof anhängig (Az.: 4 A 884/08).

Im Juni 2006 ist ein von der Stadt C-Stadt in Auftrag gegebenes Gutachten des

TÜV Nord Systems GmbH & Co. KG "zur Verträglichkeit des Betriebsbereichs der

C. (der Beigeladenen) mit den Planungen in dessen Umfeld unter dem

Gesichtspunkt des § 50 BImSchG bzw. Art. 12 Seveso-II-Richtlinie" erstellt worden.

Darin sind für bestimmte, vom Gelände der Beigeladenen ausgehende

Gefahrenpotentiale Achtungsgrenzen in Anlehnung an den Leitfaden bestimmt

worden, der vom Technischen Ausschuss für Anlagensicherheit und der Störfall-

Kommission beim Bundesumweltministerium am 18. Oktober 2005 verabschiedet

worden war. Die ermittelten Achtungsgrenzen wurden zu einer "Umhüllenden"

zusammengefasst. Das für das Gartencenter vorgesehene Baugrundstück liegt

hiernach vollständig innerhalb dieser "Umhüllenden". Im Ergebnis wurde das

geplante Gartencenter von den Gutachtern nicht befürwortet.

Am 14. Juli 2006 wurde zwischen dem Beklagten, der Beigeladenen und der Stadt

C-Stadt eine Vereinbarung (vgl. Bl. 336 ff. Gerichtsakte) geschlossen, wonach die

Aussagen und Bewertungen des genannten Gutachtens des TÜV Nord als

"technische Grundlage ihrer gemeinsamen Abstandsfindung" anerkannt werden (§

1 der Vereinbarung). Nach § 2 Abs. 1 dieser Vereinbarung werden die

Achtungsgrenzen von den Parteien bei ihren Planungen, Vorhaben und

Genehmigungen wie folgt berücksichtigt:

"a) Die Stadt erkennt bei ihrer Bauleitplanung die Vorgaben der Seveso-II-

Richtlinie und die Interessen von C. an. Sie wird dabei in den dargestellten

Gebieten innerhalb der Abstandsgrenze keine zusätzlichen Nutzungen zulassen,

die unter den Schutzzweck der Seveso II-Richtlinie fallen […]

b) Die Stadt wird im Vorfeld von raumbedeutsamen Planungen und bei

Anträgen zur Errichtung von raumbedeutsamen Einzelvorhaben, die innerhalb

oder in unmittelbarer Nähe der Abstandsgrenze liegen, C. und das RP frühzeitig

unterrichten."

[…]

d) Das RP wird weiterhin als Fachbehörde im Rahmen des § 50 BImSchG die

Einhaltung der Abstandsgrenzen bei der Bauleitplanung und bei

raumbedeutsamen Einzelvorhaben auf Basis der vorgelegten Nachweise gem.

Buchst. c) prüfen."

Im Folgenden hatte der Beklagte die Stadt C-Stadt angewiesen, den

streitgegenständlichen Bauvorbescheid zurückzunehmen und den Bauantrag

abzulehnen. Gegen diese Weisung hatte die Stadt C-Stadt remonstriert.

Der Beklagte hatte mit Widerspruchsbescheid vom 16. Mai 2007 den der Klägerin

erteilten Bauvorbescheid zurückgenommen, den Widerspruchsbescheid im Termin

zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht aber wieder aufgehoben.

Durch Urteil vom 27. November 2007 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten

verurteilt, den Widerspruch der Beigeladenen gegen den der Klägerin erteilten

Bauvorbescheid der Stadt C-Stadt vom 27. April 2005 zurückzuweisen.

Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei als Untätigkeitsklage zulässig und auch begründet. Der zugunsten

der Klägerin ergangene Bauvorbescheid sei objektiv rechtmäßig.

Bauplanungsrechtlich sei das Vorhaben nach § 34 BauGB zu beurteilen. Es füge

sich in die nähere Umgebung ein. Auch aus § 50 BImSchG ergebe sich nichts

anderes. Das zur Genehmigung stehende Vorhaben falle nicht in den

Anwendungsbereich des § 50 BImSchG, da es sich nicht um eine

raumbedeutsame Planung oder Maßnahme im Sinne dieser Vorschrift handele.

Zwar könnten auch raumbedeutsame Einzelvorhaben von § 50 BImSchG erfasst

werden, soweit in den Entscheidungen planerische Elemente eine Rolle spielten,

wie etwa beim Planfeststellungsbeschluss. Die Vorschrift könne aber im

Baugenehmigungsverfahren - jedenfalls nicht in den nach § 34 BauGB zu

beurteilenden Fällen - keine Anwendung finden, weil es sich hierbei um eine

gebundene Entscheidung der Behörde handele, die planerischen Erwägungen nicht

zugänglich sei. Auch wenn man aber § 50 BImSchG in Baugenehmigungsverfahren

nach § 34 BauGB für grundsätzlich anwendbar hielte, führe dies vorliegend zu

keinem anderen Ergebnis, denn bei dem streitgegenständlichen Gartencenter

handele es sich nicht um eine raumbedeutsame Planung oder Maßnahme. Auch

komme eine unmittelbare Anwendung des dem § 50 BImSchG zugrunde liegenden

Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie nicht in Frage. Das Bauvorhaben verstoße

schließlich nicht gegen das bauplanungsrechtliche Rücksichtnahmegebot, welches

im Merkmal des Einfügens enthalten sei. Zwar seien hier auch Gesichtspunkte des

Störfallrechts in den Blick zu nehmen, denn es liege auf der Hand, dass die Frage,

ob und wie das Grundstück der Klägerin baulich genutzt werde, grundsätzlich

Rückwirkungen auf den Betrieb der Beigeladenen haben könne. Das Vorhaben

verstoße aber nicht gegen die gebotene Rücksicht auf die Verpflichtungen der

Beigeladenen, die Auswirkungen eines sogenannten "Dennoch-Störfalles" in ihrem

Betriebsbereich zu begrenzen. Zwar könne die Störfallverhinderungspflicht (§ 3

Abs. 1 Störfall-Verordnung) und die Pflicht zur Begrenzung der

Störfallauswirkungen (§ 3 Abs. 3 Störfall-Verordnung) im Einzelfall auch die

Verpflichtung des Betreibers zur Einhaltung von Sicherheitsabständen umfassen.

Damit sei aber noch nicht entschieden, ob aus dem Rücksichtnahmegebot auch

eine Verpflichtung der Nachbarn einer Störfallanlage folgen könne, bei der

baulichen Nutzung ihrer Grundstücke auf eine Wohnbebauung oder eine andere

schutzbedürftige Bebauung zu verzichten. Dies folge jedenfalls nicht aus Art. 12

Seveso-II-Richtlinie. Diese Norm räume dem Betreiber einer Anlage keinen

Abwehranspruch gegenüber dem Heranrücken geschützter Gebiete ein. Selbst

wenn man aber grundsätzlich aufgrund des Rücksichtnahmegebots die Möglichkeit

bejahen wollte, dass ein Grundstückseigentümer bei der baulichen Nutzung seines

Grundstücks aus Rücksicht auf eine benachbarte Störfallanlage auf die

Verwirklichung eines Vorhabens verzichten muss, würde dies im vorliegenden Fall

nicht zu einer Unzulässigkeit des Vorhabens führen. Angesichts der Art und des

Maßes der bereits vorhandenen Bebauung des Gebiets könne nicht davon

ausgegangen werden, dass sich das störfallrechtliche Konfliktpotential durch den

hinzukommenden Gartenmarkt so vergrößere, dass der Beigeladenen neue oder

andere störfallrechtliche Auflagen aufgegeben werden könnten, als sie ohnehin

schon durch die vorhandene Bebauung angezeigt seien.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen besonderer tatsächlicher und

rechtlicher Schwierigkeiten und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache

zugelassen.

Am 8. bzw. 9. April 2008 haben der Beklagte und die Beigeladene gegen dieses

Urteil Berufung eingelegt.

Zur Begründung der Berufung macht der Beklagte geltend:

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei das geplante Gartencenter

als eine raumbedeutsame Maßnahme im Sinne des § 50 BImSchG anzusehen.

Sowohl § 3 Nr. 6 Raumordnungsgesetz als auch § 3 Nr. 6 des Hessischen

Landesplanungsgesetzes verlangten für das Merkmal der Raumbedeutsamkeit

lediglich die Inanspruchnahme von Raum. Nach dem Erlass des Ministeriums für

Bau, Landesentwicklung und Umwelt des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom

6. Mai 1996 sei bei Einzelhandelseinrichtungen mit mehr als 700 qm

Verkaufsfläche eine raumbeanspruchende Wirkung in der Regel vorhanden. Auch

die Tatsache, dass die Stadt C-Stadt für das Vorhaben ein Verkehrsgutachten

gefordert habe, spreche dafür, dass die Stadt von der Raumbedeutsamkeit des

Vorhabens ausgegangen sei. Jedenfalls bei einer Gesamtbetrachtung des

gewerblichen Umfeldes müsse eine Raumbedeutsamkeit des Vorhabens

angenommen werden. Ferner könne der in dem angefochtenen Urteil vertretenen

Auffassung, § 50 BImSchG sei bei der Beurteilung eines Vorhabens nach § 34

BauGB nicht anzuwenden, nicht gefolgt werden. Die gesetzliche Zulässigkeitsnorm

des § 34 BauGB sei bei richtlinienkonformer Auslegung als eine der Möglichkeiten

der "Politiken der Flächenausweisung oder Flächennutzung" des Art. 12 Abs. 1

Seveso-II-Richtlinie anzusehen. Zwar sei dem Verwaltungsgericht Darmstadt

insoweit zuzustimmen, als gebundene Entscheidungen (, bei denen eine

umfassende Abwägung nicht möglich sei,) grundsätzlich nicht von § 50 BImSchG

erfasst würden. Soweit allerdings solche Verwaltungsentscheidungen an

Voraussetzungen gebunden seien, die eine Abwägung erforderten, und diese

Abwägung auch die Frage des Immissionsschutzes und Störfallschutzes erfassten,

wie Baugenehmigungen im Bereich des § 34 BauGB, komme die Anwendung des §

50 BImSchG in Betracht. In der vom Verwaltungsgericht herangezogenen

Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Juni 1990 werde zwar

ausgeführt, dass die Genehmigungsbehörde bei der Beurteilung, ob ein Vorhaben

nach § 34 BauGB zulässig sei, die Genehmigung nicht aufgrund einer

planersetzenden Abwägung nach § 50 BImSchG versagen dürfe. Diese

Rechtsprechung werde jedoch in der Literatur (vgl. Weidemann, DVBl. 2006, 1143)

als überholt angesehen. Denn sie habe sich weder mit der durch Art. 12 Seveso-II-

Richtlinie geschaffenen neuen Rechtslage noch mit der daraus resultierenden

neuen Fassung des § 50 BImSchG auseinandersetzen können. Die gegenteilige

Auffassung hätte darüber hinaus zur Konsequenz, dass eine Gemeinde, die sich

ihrer Verpflichtung zur Aufstellung von Bauleitplänen entziehe, auch keine

Vorkehrungen zur Abstandswahrung im Sinne des § 50 BImSchG zu treffen

bräuchte. Bei dem Betrieb der Beigeladenen handele es sich unstreitig um einen

solchen im Sinne der 12. BImSchV (Störfall-Verordnung) mit der Folge der sich aus

der Verordnung ergebenden Verpflichtungen nach § 3 ff. Störfall-Verordnung.

Diese könnten auch die Verpflichtung des Betreibers zur Einhaltung von

Sicherheitsabständen umfassen. Das angegriffene Urteil verneine allerdings - im

Gegensatz zum Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Juli 2006

(- 1 BV 03.2179 u. a. - BauR 2007, 505) - eine entsprechende Verpflichtung des

Nachbarn einer Störfallanlage zur Einhaltung eines entsprechenden Abstandes im

Falle einer schutzwürdigen Bebauung. Die vom Verwaltungsgericht hierfür (unter

Berufung auf die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom

24.10.2006 - 12 A 2216/05 -) gegebene Begründung, Art. 12 Seveso-II-Richtlinie

gewähre keinen Abwehranspruch gegen das Heranrücken geschützter Betriebe,

vermöge jedoch nicht zu überzeugen. Der Begründung des sog. Ticona-Urteils sei

zu entnehmen, dass die genannten europarechtlichen Vorschriften a l l e i n

keinen Abwehranspruch gegen eine an einen Störfallbetrieb heranrückende

schutzwürdige Bebauung begründen sollen. Im hier streitigen Fall gehe es aber um

die Frage der Auslegung des in § 50 BImSchG enthaltenen Trennungsgrundsatzes

unter Berücksichtigung der europarechtlichen Vorgaben des Art. 12 Seveso-II-

Richtlinie. Diese Auslegung erfordere es, unter "einschlägigen Politiken sowie den

Verfahren für die Durchführung dieser Politiken" im Sinne des Art. 12 Seveso-II-

Richtlinie auch Verfahren zur Genehmigung von Vorhaben nach § 34 BauGB zu

verstehen. Nur hierdurch könne dem in dieser Richtlinie normierten öffentlichen

Interesse an der Wahrung angemessener Mindestabstände zwischen

Störfallbetrieben und öffentlich genutzten Gebäuden Rechnung getragen werden.

In Übereinstimmung mit dem angefochtenen Urteil sei festzustellen, dass im

deutschen Recht nicht festgelegt sei, welche Sicherheitsabstände einzuhalten

seien. Dies bedeute jedoch nicht, dass es im Ermessen der Behörden stehe, ob

überhaupt Sicherheitsabstände anzuordnen seien. Vielmehr sei die

Genehmigungsbehörde gehalten, den jeweils im Einzelfall zu wahrenden Abstand

zu ermitteln. Eine entsprechende Prüfung habe die Stadt C-Stadt jedoch nicht

vorgenommen. Im Ergebnis erweise es sich daher als rücksichtslos, ein öffentlich

genutztes Gebäude mit Verkaufsflächen im Freien an einem Standort zu

verwirklichen, der wegen seiner unmittelbaren Nähe zu einem Störfallbetrieb den

Auswirkungen eines Störfalles ausgesetzt wäre.

Der Beklagte beantragt,

unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene beantragt,

unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene macht zur Begründung ihrer Berufung geltend:

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei dem Abstandserfordernis

auch bei der Genehmigung über die Zulassung von Bauvorhaben im unbeplanten

Innenbereich gemäß § 34 BauGB Rechnung zu tragen. Bei richtlinienkonformer

Auslegung des nationalen Immissionsschutz- und Bauplanungsrechts sei es ein

nicht überwindbares Genehmigungshindernis, dass das Baugrundstück, auf dem

die Klägerin ein öffentlich genutztes Gebäude errichten möchte, den Abstand

unterschreite, der nach dem Gutachten des TÜV Nord zur Begrenzung der

Auswirkungen von Unfällen auf dem Betriebsgelände der Beigeladenen erforderlich

und angemessen sei. Nach Art. 12 Seveso-II-Richtlinie stünden die Mitgliedstaaten

in der Verpflichtung, öffentlich genutzte Gebäude im Rahmen der staatlichen

Ansiedlungsüberwachung durch Wahrung angemessener Abstände vor den

Auswirkungen schwerer Unfälle zu schützen. Die Auffassung des

Verwaltungsgerichts, es kollidiere nicht mit dieser staatlichen Verpflichtung, dass

die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats ein öffentlich genutztes Gebäude

genehmige, obwohl der zur Auswirkungsbegrenzung bzw. -vermeidung gemessene

Abstand nicht eingehalten sei, sei bei zutreffender Berücksichtigung von Wortlaut

und Entstehungsgeschichte schon mit § 50 BImSchG unvereinbar. Sie sei auch

gemeinschaftsrechtlich unhaltbar. Die Gemeinschaft habe ungeachtet der

Sicherheitspflichten, die den Anlagenbetreibern schon nach der Seveso-I-Richtlinie

oblägen hätten, die an vielen Orten vorzufindende bestehende Gemengelage, also

das räumliche Nebeneinander von gefährlichen Anlagen einerseits und

schutzwürdigen Wohnvierteln andererseits, als Missstand erkannt. Um diesen

Missstand zu bekämpfen, sollten im Rahmen der Flächennutzungsplanung nach

der Seveso-II-Richtlinie einerseits die Genehmigung neuer Industriebetriebe,

andererseits aber auch städtische Ansiedlungen in der Nähe bestehender Anlagen

kontrolliert werden. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 Seveso-II-Richtlinie begründe deshalb

eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Neuansiedlung von öffentlich genutzten

Gebäuden und anderen schutzwürdigen Nutzungen zur Begrenzung der

Unfallauswirkungen "zu überwachen". Dieser Verpflichtung zur

Ansiedlungsüberwachung könne die Bundesrepublik Deutschland nur durch das

Genehmigungserfordernis des § 34 BauGB für Bauvorhaben im unbeplanten

Innenbereich Rechnung tragen. Stufe man den Genehmigungsvorbehalt gemäß §

34 BauGB nicht als Instrument zur Überwachung der Ansiedlung von öffentlich

genutzten Gebäuden ein, so kollidiere das nationale Recht nicht nur mit der

Verpflichtung zur Abstandswahrung gemäß Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 der Seveso-

II-Richtlinie, sondern auch mit der Überwachungspflicht gemäß Art. 12 Abs. 1

Unterabs. 1 Seveso-II-Richtlinie. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, bei Art.

12 Abs. 1 Unterabs. 2 Seveso-II-Richtlinie handele es sich um einen bloßen

Programmsatz, sei gemeinschaftsrechtlich unhaltbar. Das Abstandserfordernis sei

nach den Grundsätzen, die dazu in der Rechtsprechung des Europäischen

Gerichtshofs entwickelt worden seien, inhaltlich unbedingt und hinreichend

bestimmt. Dem stehe auch nicht die einschränkende Formulierung im Normtext

entgegen, wonach dem Erfordernis der Wahrung angemessener Abstände

"langfristig" Rechnung zu tragen sei. Die Langfristigkeit der staatlichen

Pflichterfüllung sei dadurch zwingend vorgegeben, dass die Gemeinschaft nach

dem Konzept der Seveso-II-Richtlinie darauf verzichte, bestehende Gemengelagen

durch aktive Eingriffe in vorhandene Nutzungen räumlich zu entzerren. Die

Abstandswahrung sei eine rechtlich zwingende Vorgabe, so dass für eine

einzelfallbezogene Abwägung der gegenseitigen Belange, wie sie vom

Verwaltungsgericht vorgenommen werde, kein Raum sei. Insgesamt sei der

Prüfungsansatz des Verwaltungsgerichts zu kritisieren. Das Verwaltungsgericht sei

der Ansicht, die Ansiedlung des öffentlich genutzten Gebäudes verstoße nicht

gegen die gebotene Rücksicht auf die Verpflichtung der Beigeladenen, die

Auswirkungen eines sogenannten "Dennoch-Störfalls" zu begrenzen. Dahinter

stehe die mit der Seveso-II-Richtlinie nicht zu vereinbarende Vorstellung,

ausschließlich Anlagenbetreiber müssten gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG

vorsorgeorientierte Sicherheitspflichten erfüllen, nicht aber die Städte und

Gemeinden bei der Überwachung des Baugeschehens in der Nachbarschaft der

Betriebe. Vom Verwaltungsgericht werde grundlegend verkannt, dass die Seveso-

II-Richtlinie den Bestandsinteressen der Inhaber von bestehenden Betrieben

Rechnung trage, wenn sie die Mitgliedstaaten mit dem Ziel der Abstandswahrung

zur Überwachung von Ansiedlungsvorhaben in der Nachbarschaft von

Anlagen/Betrieben verpflichte. Zu kritisieren sei auch die Auffassung des

Verwaltungsgerichts, das "störfallrechtliche Konfliktpotential" werde wegen der

schutzwürdigen Nutzungen, die in der Nachbarschaft des Betriebs der

Beigeladenen schon vorhanden seien, nicht bzw. nur unerheblich vergrößert, da

die Neuansiedlung einer weiteren schutzbedürftigen Nutzung schon für sich allein

die Folgen eines Unfalls verschlimmern könne und deshalb dem verpflichtend

vorgeschriebenen Ziel der Auswirkungsbegrenzung grob zuwiderlaufe. Die

Beigeladene habe auch ein Recht auf Einhaltung der Verpflichtungen, die die

Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie erfüllen

müsse. Dies sei Folge der vertikalen Direktwirkung dieser Richtlinie. Es komme

nicht darauf an, ob die betreffende Richtlinienbestimmung den Einzelnen

ausdrücklich begünstige oder ihm ein subjektives Recht gegenüber dem

Mitgliedstaat einräume. Schon deshalb sei der Hinweis des Verwaltungsgerichts

auf das "Ticona-Urteil" des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Oktober

2006 verfehlt.

Die Klägerin beantragt,

die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen zurückzuweisen.

Zur Begründung bezieht sie sich zunächst auf ihr erstinstanzliches Vorbringen.

Ergänzend führt sie aus:

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der im

Schrifttum nahezu einhellig vertretenen Meinung habe § 50 BImSchG lediglich für

Planungsentscheidungen Bedeutung und nicht für die Zulassung konkreter

Einzelvorhaben. Der Planungsgrundsatz des § 50 BImSchG sei als ein

Optimierungsgebot anzusehen, das darauf gerichtet sei, ein Nebeneinander von

Wohn- und Industriegebieten mit den Mitteln des Planungsrechts so weit wie

möglich zu vermeiden. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen habe mit der

Erweiterung von § 50 BImSchG um den Begriff "öffentlich genutzte Gebäude" im

Jahr 2005 der Anwendungsbereich dieser Norm nicht auf das

Baugenehmigungsverfahren ausgedehnt werden sollen. Nach der

Gesetzesbegründung habe lediglich der im Gesetz bereits vorhandene Oberbegriff

"sonstige schutzbedürftige Gebiete" präzisiert werden sollen. Unabhängig hiervon

handele es sich bei dem geplanten Gartencenter auch nicht um ein "öffentlich

genutztes Gebäude" im Sinne von § 50 BImSchG und Art. 12 Seveso-II-Richtlinie.

Nicht jedes Gebäude mit Publikumsverkehr erfülle die Voraussetzungen dieses

Tatbestandsmerkmals. Nach dem Schutzzweck von Art. 12 Seveso-II-Richtlinie sei

vielmehr erforderlich, dass eine hinreichend große Menge von Menschen sich über

einen längeren Zeitraum in dem Gebäude aufhalte. Dies bedeute, dass vor allem

größere Gebäude, wie z. B. Stadien, Konzerthallen, Krankenhäuser, Theater und

ähnliche Einrichtungen, zu den öffentlich genutzten Gebäuden zählten, da sich in

ihnen viele Menschen über längere Zeiträume hinweg aufhielten. Anders sei dies

bei dem klägerischen Vorhaben. Darüber hinaus beziehe sich der Begriff

"öffentlich" nicht nur auf den tendenziell unbestimmbaren Kreis der Nutzer,

sondern auch auf den Zweck der Nutzung. Die Errichtung des Gartencenters diene

keinem solchen öffentlichen Zweck. Für eine unmittelbare Anwendung des Art. 12

Seveso-II-Richtlinie sei kein Raum, da diese Bestimmung vollständig in deutsches

Recht umgesetzt worden sei. Unabhängig hiervon lägen auch die

Voraussetzungen für eine unmittelbare Anwendung des Art. 12 Seveso-II-Richtlinie

nicht vor, da diese Bestimmung weder inhaltlich unbedingt noch hinreichend

genau sei. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht angenommen, dass

Bestimmungen programmatischen Charakters nicht die Kriterien für die

unmittelbare Anwendung erfüllten. Um einen solchen Programmsatz handele es

sich hier jedoch, weil Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 Seveso-II-Richtlinie keine konkrete

und vor allem keine abschließende Handlungsverpflichtung der Mitgliedstaaten

enthalte. Ferner habe das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass die

Richtlinie auch gerade offen lasse, wie mit dem Abstandserfordernis in

Gemengelagen umzugehen sei. Aber selbst wenn Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-

Richtlinie unmittelbar anwendbar wäre, könnte sich die Beigeladene hierauf nicht

berufen, weil sie durch diese Norm nicht begünstigt werde. Es sei in der

Rechtsprechung des EuGH anerkannt, dass sich auch bei einer unmittelbar

anwendbaren Richtlinie nur der von der Richtlinie tatsächlich Begünstigte auf diese

berufen könne. Wie der Erwägungsgrund Nr. 1 der Änderungsrichtlinie 2003/105/EG

zeige, gehe es der Richtlinie allein um die Gewährleistung eines hohen

Schutzniveaus für die Umgebung von Störfallbetrieben, nicht aber um den Schutz

der Störfallbetriebe selbst vor den finanziellen Auswirkungen eines Dennoch-

Störfalles. Dass auch der Betreiber eines Störfallbetriebs von der Begrenzung der

Auswirkungen für Mensch und Umwelt profitiere, stelle sich für ihn nur als

Rechtsreflex dar, verleihe ihm aber kein begünstigendes Recht auf

"Abstandswahrung" durch staatliche Ansiedlungsüberwachung. Auch im Falle einer

unmittelbaren Anwendbarkeit von Art. 12 Seveso-II-Richtlinie ließe sich ihm nicht

das von der Beigeladenen postulierte "Gebot zur räumlichen Entzerrung"

entnehmen. Nach Ansicht der Beigeladenen ziele das Abstandserfordernis auf die

räumliche Entzerrung bestehender Gemengelagen ab. Dieser Ansicht sei nicht

zuzustimmen, da der langfristig angelegte Grundsatz, bei Planungen

angemessene Abstände zu wahren, nur die Entstehung von Gemengelagen

verhindern solle. Es werde gerade nicht verlangt, nicht vorhandene Abstände

wieder zu schaffen. Für diese Auslegung spreche bereits der Wortlaut von Art. 12

Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 lit. c Seveso-II-Richtlinie. Hiernach überwachten die

Mitgliedstaaten "neue Entwicklungen in der Nachbarschaft bestehender Betriebe".

Sowohl die Seveso-II-Richtlinie als auch deren Gesetzesmaterialien machten

deutlich, dass es um eine langfristige und deshalb planerische Lösung des

Problems von zu geringen Abständen zwischen Störfallanlagen und

schutzbedürftigen Nutzungen gehe. Das Anliegen von Art. 12 Seveso-II-Richtlinie

sei es also, die zukünftige Raumordnung und Flächennutzungsplanung zu

beeinflussen. In deren Rahmen sollten auf noch zu entwickelnden Methoden

beruhende Risikoabwägungen stattfinden. Diese Aufgabe könnten die deutschen

Baugenehmigungsbehörden mit ihren strikt konditionierten

Entscheidungsprogrammen nicht erfüllen. Der deutsche Gesetzgeber habe

deshalb richtigerweise die Anforderungen des Art. 12 Seveso-II-Richtlinie allein

über die Planungsnorm des § 50 BImSchG umgesetzt. Entgegen der Auffassung

der Beigeladenen führe die Pflicht nach Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 Seveso-

II-Richtlinie zur Überwachung neuer Entwicklungen in der Nachbarschaft

bestehender Betriebe nicht automatisch auch zu einer Verpflichtung,

Ansiedlungen in der Nachbarschaft von Störfallbetrieben zu verhindern. Die

Überwachung nach Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 Seveso-II-Richtlinie schaffe

vielmehr erst die Voraussetzungen für die in der Richtlinie enthaltene weitere

Verpflichtung, dem Erfordernis der Wahrung angemessener Abstände planerisch

langfristig Rechnung zu tragen. Darüber hinaus begründe Art. 12 Seveso-II-

Richtlinie kein Abwehrrecht der Beigeladenen. Der 12. Senat des Hessischen

Verwaltungsgerichtshofs habe in seiner Ticona-Entscheidung deutlich

herausgestellt, dass es kein Anliegen der Richtlinie sei, dem Betreiber einer

Störfallanlage Rechte gegen Nutzungen in der Umgebung seines Betriebes

einzuräumen. § 34 BauGB könne nicht in dem Sinne richtlinienkonform ausgelegt

werden, dass mit ihm nicht nur der Überwachungspflicht aus Art. 12 Abs. 1

Unterabs. 1 Satz 2 Seveso-II-Richtlinie entsprochen werde, sondern zusätzlich das

"Abstandsziel" aus Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 Seveso-II-Richtlinie strikt

durchgesetzt werde. Eine richtlinienkonforme Auslegung scheitere bereits daran,

dass die Richtlinie nicht unbedingt und hinreichend genau sei. Zudem enthalte die

Seveso-II-Richtlinie nur einen Planungsleitsatz und könne deshalb zu einer

Auslegung der strikten Konditionalnorm des § 34 BauGB nichts beitragen. Eher

abwegig erscheine die Ansicht der Beigeladenen, das Bauvorhaben verstoße

gegen "die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse" im Sinne

des § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Diese Vorschrift diene der Abwehr städtebaulicher

Missstände. Ziel sei eine Nutzung des Grundstücks ohne Gefahr für Leib und

Leben. Vorliegend seien keine schweren und unerträglichen Immissionen

erkennbar, denen das klägerische Vorhaben ausgesetzt sein könnte. Es gehe

lediglich um nicht auszuschließende Dennoch-Störfälle, deren

Eintrittswahrscheinlichkeit weit unterhalb der Gefahrenschwelle liege. Ein derart

geringes Gefährdungspotential genüge nicht, um von "ungesunden

Arbeitsverhältnissen" sprechen zu können. Das Verwaltungsgericht habe

schließlich zu Recht festgestellt, dass das Bauvorhaben nicht gegen das

Rücksichtnahmegebot verstoße. Das in § 34 Abs. 1 BauGB enthaltene

Rücksichtnahmegebot dürfe nicht als Einfallstor für planerische Erwägungen

missbraucht werden. Zunächst werde ausdrücklich bestritten, dass das

Bauvorhaben innerhalb des angemessenen Abstandes im Sinne von Art. 12 Abs. 1

Seveso-II-Richtlinie liege. Die in dem Gutachten des TÜV Nord ermittelten

Achtungsgrenzen seien in Anlehnung an den Leitfaden der Störfall-Kommission

ermittelt worden. Wie bereits ausgeführt, könne der Leitfaden für den vorliegenden

Fall jedoch keine Grundlage für die Bestimmung angemessener Abstände sein.

Gegen das Rücksichtnahmegebot werde auch nicht deshalb verstoßen, weil das

Bauvorhaben die Umgebungsbebauung des Störfallbetriebes zum Nachteil der

Beigeladenen verfestige. Ein emittierender Betrieb müsse in Gemengelagen bei

Hinzutreten einer weiteren schutzbedürftigen Nutzung nicht mehr Rücksicht

nehmen als auf die bereits vorhandene schutzbedürftige Bebauung. Anderes gelte

nur, wenn sich das hinzutretende Vorhaben stärkeren Belastungen ausgesetzt

sehe. Rechte der Beigeladenen, die bei einer Verwirklichung des klägerischen

Vorhabens verletzt werden könnten, seien nicht ersichtlich. Sie ergäben sich weder

aus § 50 BImSchG bzw. aus Art. 12 Seveso-II-Richtlinie noch aus dem in § 34 Abs.

1 BauGB enthaltenen Rücksichtnahmegebot. Die Erteilung des Bauvorbescheides

stelle auch keinen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG dar.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt

der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, der Gerichtsakte des Verfahrens 4

A 884/08 sowie der Behördenvorgänge (2 Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaften und auch sonst

zulässigen Berufungen sind nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.

Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage gemäß § 75

VwGO zulässig. Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Regierungspräsidiums

als Widerspruchsbehörde zum Erlass eines den Widerspruch der Beigeladenen

gegen den der Klägerin erteilten Bauvorbescheid vom 27. April 2005

zurückweisenden Widerspruchsbescheids und damit eines sie begünstigenden,

bisher unterlassenen Verwaltungsakts. Unzulässig ist die Klage nicht deshalb, weil

sie nicht vom Widerspruchsführer (der Beigeladenen), sondern von einem

"Dritten", nämlich von dem durch den angefochtenen Bauvorbescheid

Begünstigten erhoben wird. Schon der Wortlaut des § 75 Satz 1 VwGO beschränkt

die abweichend von § 68 VwGO eröffnete Klagemöglichkeit nicht auf denjenigen,

der selbst den Widerspruch eingelegt hat (Rennert, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl.,

§ 73 Rdnr. 18; § 75 Rdnr. 4; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.02.1993 - 5 S

1650/92 - BRS 55 Nr. 193). Darüber hinaus würde in Fällen eines eingelegten

Drittwiderspruchs der angefochtene Bauvorbescheid nicht bestandskräftig werden

und die Rechtsstellung des Bauherrn in der Schwebe bleiben, wenn nicht auch der

Adressat eines Verwaltungsakts, der nicht Widerspruchsführer ist,

Untätigkeitsklage erheben könne (vgl. hierzu: Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 75

Rdnr. 2).

Die Klägerin ist auch klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Zwar gibt es

nach wohl überwiegender Meinung (vgl. Rennert, a. a. O., § 73 Rdnr. 16 ff. m. w. N.;

Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 73 Rdnr. 2, § 68 Rdnr. 5 ff.; VGH

Mannheim, Urteil vom 09.02.1993, a. a. O.; a. A.: Kopp/Schenke, a. a. O., § 75

Rdnr. 5) kein einklagbares subjektives Recht auf Erlass eines

Widerspruchsbescheides, da der objektiv-rechtlichen Verpflichtung der

Widerspruchsbehörde nach § 73 Abs. 1 Satz 1 VwGO zur sachlichen

Verbescheidung des Widerspruchs grundsätzlich kein Anspruch des

Widerspruchsführers korrespondiert. Zur Begründung wird darauf verwiesen, dass

die Verwaltungsgerichtsordnung das Widerspruchsverfahren aus Gründen der

Gesetzgebungskompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) als Vorverfahren eines

Verwaltungsprozesses regele und damit nur eine prozessuale Verpflichtung der

Behörde normiere. Etwas anderes ist aber bei geltend gemachten Ansprüchen auf

Erlass eines den Nachbarwiderspruch zurückweisenden Widerspruchsbescheids

anzunehmen, da in diesen Fällen - bei Annahme einer fehlenden Klagebefugnis -

der Zugang zum Gericht entgegen Art. 19 Abs. 4 GG vereitelt würde (Rennert, a.

a. O., § 73 Rdnr. 18; Brenner, in: Sodan/Ziekow, a. a. O., § 75 Rdnr. 23; VGH

Baden-Württemberg, Urteil vom 10.11.1993 - 3 S 1120/92 - NVwZ 1995, 280).

Wenn die Widerspruchsbehörde über den gegen eine Baugenehmigung (bzw. einen

Bauvorbescheid) eingelegten Nachbarwiderspruch nicht entscheidet, diese (dieser)

aber infolge des Widerspruchs vor Unanfechtbarkeit nicht ausgenutzt werden kann,

kann nur die Einräumung einer Klagemöglichkeit nach § 75 VwGO effektiven

Rechtsschutz garantieren.

Auch die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen, nämlich dass die Behörde ihre

Sachentscheidung ohne zureichenden Grund nicht in angemessener Frist

getroffen hat, liegen jedenfalls zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen

Verhandlung (vgl. hierzu: Kopp/Schenke, a. a. O., § 75 Rdnr. 11) vor. Der von dem

Beklagten für seine Untätigkeit angeführte Umstand, nämlich die Notwendigkeit

der Einholung einer gutachterlichen Stellungnahme, stellt jedenfalls im Zeitpunkt

der mündlichen Verhandlung keinen zureichenden Grund im Sinne des § 75 Satz 1

und 3 VwGO dar, weil das fragliche Gutachten seit dem Juni 2006 vorliegt.

Der Untätigkeitsklage fehlt auch nicht deshalb das erforderliche

Rechtsschutzbedürfnis, weil die Klägerin das Grundstück zwischenzeitlich veräußert

hat und es daher an einem Sachbescheidungsinteresse für das beantragte

Bauvorhaben fehlen würde. Zwar kann es an einem Sachbescheidungsinteresse

fehlen, wenn die erstrebte Baugenehmigung bzw. der erstrebte Bauvorbescheid

für den Bauherrn wegen bestehender offenkundiger privatrechtlicher Hindernisse

ersichtlich nutzlos wäre. Wie sich aus § 64 Abs. 5 HBO(, wonach die

Baugenehmigung unbeschadet der privaten Rechte Dritter erteilt wird,) ergibt,

kann die Behörde auch bei fehlender Eigentümerstellung des Antragstellers die

Baugenehmigung (Bauvoranfrage) mit dem Verweis auf ein fehlendes

Sachbescheidungsinteresse aber nur versagen, wenn deren fehlender Nutzen für

den Antragsteller offensichtlich ist (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27.06.1995

- 1 L 89/94 - BRS 57 Nr. 199). Bei Verschiedenheit von Antragsteller und

Eigentümer muss feststehen, dass der Antragsteller die privatrechtliche

Berechtigung zur Nutzung des Grundstücks sicher nicht erreichen kann (BVerwG,

Urteil vom 23.03.1973 - BVerwG IV C 49.71 - BRS 27 Nr. 130; BVerwG, Beschluss

vom 31.07.1992 - BVerwG 4 B 140/92 - zitiert nach Juris). Im vorliegenden Fall

ergibt sich das Rechtschutzbedürfnis daraus, dass der Grundstückskaufvertrag

vom 24. Juni 2004 erst dann wirksam wird, wenn entweder der Bauvorbescheid

vom 27. April 2005 oder eine auf der Grundlage dieses Bauvorbescheids erteilte

Baugenehmigung bestandskräftig geworden ist.

Die danach zulässige Klage ist auch begründet.

Der der Klägerin erteilte Bauvorbescheid ist rechtmäßig und verletzt die

Beigeladene nicht ihren Rechten, so dass die Unterlassung des mit der Klage

begehrten, den Nachbarwiderspruch der Beigeladenen zurückweisenden

Widerspruchsbescheids die Klägerin ihrerseits in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs.

5 Satz 1 VwGO).

Das Bauvorhaben ist bauplanungsrechtlich zulässig und verstößt auch nicht gegen

das bauplanungsrechtliche Gebot der Rücksichtnahme.

Bauplanungsrechtlich ist das Bauvorhaben nach § 34 BauGB zu beurteilen, da das

Baugrundstück innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegt, für

den ein Bebauungsplan nicht besteht. Die danach für das Erfordernis des

Einfügens maßgebliche nähere Umgebung hat das Verwaltungsgericht zutreffend

auf die Bebauung beiderseits der U.-Straße, in westlicher Richtung bis zum

Wöhlerweg und in südöstlicher Richtung beiderseits des L.-Ring, begrenzt. Insoweit

haben die Beteiligten im Berufungsverfahren auch nichts erinnert. Das

Verwaltungsgericht ist ferner zutreffend davon ausgegangen, dass sich die

vorhandenen Nutzungsarten keinem der in der Baunutzungsverordnung

bezeichneten Baugebiete eindeutig zuordnen lassen, und hat die Zulässigkeit des

Bauvorhabens daher zu Recht nach § 34 Abs. 1 BauGB beurteilt. Der Senat macht

sich insoweit die Darlegungen im angefochtenen Urteil zu eigen (§ 130 b Satz 2

VwGO).

Fügt sich das Bauvorhaben in die Eigenart der näheren Umgebung ein, kann die

Beigeladene Nachbarschutz nur nach Maßgabe des im Tatbestandsmerkmal des

"Sich-Einfügens" im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB enthaltenen

Rücksichtnahmegebots verlangen. Welche Anforderungen sich daraus im

Einzelnen ergeben, hängt maßgebend davon ab, was dem

Rücksichtnahmebegünstigten einerseits und dem Rücksichtnahmeverpflichteten

andererseits nach Lage der Dinge zuzumuten ist. Dies beurteilt sich nach der

jeweiligen Situation der benachbarten Grundstücke. Je empfindlicher und

schutzwürdiger die Stellung desjenigen ist, dem die Rücksichtnahme zugute

kommt, umso mehr kann er an Rücksichtnahme verlangen. Je verständlicher und

unabweisbarer die mit dem Vorhaben verfolgten Interessen sind, umso weniger

braucht derjenige, der das Vorhaben verwirklichen will, Rücksicht zu nehmen

(BVerwG, Urteil vom 25.02.1977 - BVerwG IV C 22.75 - BRS 32 Nr. 155; BVerwG,

Urteil vom 28.10.1993 - BVerwG 4 C 5/93 - BRS 55 Nr. 168). In Bereichen, in denen

Nutzungen unterschiedlicher Art mit unterschiedlicher Schutzwürdigkeit

zusammentreffen, ist die Grundstücksnutzung mit einer spezifischen

gegenseitigen Pflicht zur Rücksichtnahme belastet. Dies führt nicht nur zu einer

Pflichtigkeit dessen, der Immissionen verursacht, sondern auch zu einer

Duldungspflicht desjenigen, der sich solchen Beeinträchtigungen aussetzt

(BVerwG, Urteil vom 22.06.1990 - BVerwG 4 C 6/87 - BRS 50 Nr. 84; BVerwG, Urteil

vom 23.09.1999 - BVerwG 4 C 6/98 - BVerwGE 109, 314; BVerwG, Beschluss vom

29.10.2002 - BVerwG 4 B 60/02 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 165). Nicht

nur Vorhaben, von denen Beeinträchtigungen ausgehen, sondern auch solche, die

an eine emittierende Anlage heranrücken und sich deren störenden Einwirkungen

aussetzen, können gegen das Rücksichtnahmegebot verstoßen (BVerwG,

Beschluss vom 05.09.2000 - BVerwG 4 B 56.00 - BRS 63 Nr. 107). Auch

demjenigen, der Emissionen verbreitet, muss dafür Raum zur Verfügung gestellt

werden. Treffen unverträgliche Nutzungen aufeinander, hat das Gebot der

Rücksichtnahme nicht nur die Aufgabe, schädliche Umwelteinwirkungen von einer

störanfälligen Nutzung fernzuhalten, sondern auch die Aufgabe, emittierende

Betriebe in ihrer Existenz zu sichern. In diesem Sinne fügt sich ein Vorhaben in die

Eigenart der unmittelbaren Umgebung nicht ein, wenn es sich schädlichen

Umwelteinwirkungen aussetzt, etwa zu nah an einen vorhandenen emittierenden

Betrieb heranrückt. Eine Verletzung des Rücksichtnahmegebots kann auch dann

vorliegen, wenn der Betrieb durch heranrückende schutzwürdige Bebauung mit

nachträglichen immissionsschutzrechtlichen Anordnungen rechnen muss (Söfker,

in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Baugesetzbuch, Stand: 1. Februar 2008, § 34 Rdnr.

54).

Zur Bestimmung der Grenze der Zumutbarkeit von Umwelteinwirkungen ist auf die

Begriffsbestimmungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zurückzugreifen, in

denen das Rücksichtnahmegebot ebenso eine spezielle gesetzliche Ausprägung

erfahren hat, wie in dem Gebot des Einfügens in § 34 Abs. 1 BauGB (BVerwG,

Urteil vom 27.08.1998 - BVerwG 4 C 5/98 - BRS 60 Nr. 83; BVerwG, Urteil vom

23.09.1999, a. a. O.). Es gibt kein baurechtliches Rücksichtnahmegebot, das dem

Verursacher von Umwelteinwirkungen mehr an Rücksichtnahme zu Gunsten von

Nachbarn gebieten würde, als es das Bundes-Immissionsschutzgesetz gebietet.

Dieses Gesetz hat vielmehr die Grenze der Zumutbarkeit von Umwelteinwirkungen

für Nachbarn und damit das Maß der gebotenen Rücksichtnahme mit Wirkung

auch für das Baurecht allgemein bestimmt (BVerwG, Urteil vom 30.09.1983 -

BVerwG 4 C 74/78 - BRS 40 Nr. 206). Danach sind Immissionen unzumutbar, die

im Sinne von § 3 Abs. 1 BImSchG geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile

oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft

herbeizuführen. Die Erheblichkeitsgrenze richtet sich dabei nach der jeweiligen

Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit der Umgebung. In welchem Maße die

Umgebung schutzwürdig ist, lässt sich nicht unabhängig von etwaigen

Vorbelastungen bewerten. Ist der Standort schon durch Belästigungen in einer

bestimmten Weise vorgeprägt, so vermindern sich entsprechend die

Anforderungen des Rücksichtnahmegebots (BVerwG, Urteil vom 27.08.1998, a. a.

O.).

Nach diesen Maßstäben verstößt das Bauvorhaben der Klägerin nicht gegen das

Gebot der Rücksichtnahme gegenüber dem Betrieb der Beigeladenen. Von dem

Bauvorhaben selbst gehen keine unzumutbaren Immissionen aus. Das

Bauvorhaben setzt sich auch keinen von dem Betrieb der Beigeladenen

ausgehenden unzumutbaren Immissionen aus, da nichts dafür ersichtlich ist, dass

von dem Betriebsgelände Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen,

Strahlen oder ähnliche Umwelteinwirkungen ausgehen.

Fraglich ist, ob - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - die Klägerin

Rücksicht auf eine Verpflichtung der Beigeladenen, die Auswirkungen eines

sogenannten "Dennoch-Störfalls" in ihrem Betrieb durch Einhaltung eines

Sicherheitsabstandes zu begrenzen, zu nehmen hat. (Diese Frage ist - soweit

ersichtlich - obergerichtlich bislang noch nicht entschieden worden. Der Bayerische

VGH hat in einem Urteil vom 14. Juli 2006 <- 1 BV 03.2179 u. a. - BRS 70 Nr. 165>

zwar ausgeführt, dass Vieles dafür spreche, dass die Pflicht zur Begrenzung der

Störfallauswirkungen nach § 3 Abs. 3 Störfall-Verordnung auch die Pflicht zur

Einhaltung eines Sicherheitsabstandes von schutzwürdiger Bebauung umfassen

könne. Er hat dies aber letztlich dahingestellt lassen, da im konkreten Fall die

Vorhaben außerhalb des in Betracht kommenden Abstandsbereichs geplant

waren.)

Auf den Betrieb der Beigeladenen ist die Zwölfte Verordnung zur Durchführung des

Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Störfall-Verordnung - 12. BImSchV -, im

Folgenden: Störfall-Verordnung) in der Fassung vom 8. Juni 2005 (BGBl. I S. 1591)

anzuwenden, weil in dem Betrieb - nach den übereinstimmenden Angaben der

Beteiligten - gefährliche Stoffe in Mengen vorhanden sind, die die in Anhang I

Spalte 4 genannten Mengenschwellen erreichen oder überschreiten (§ 1 Abs. 1

Satz 1 Störfall-Verordnung). Die Beigeladene hat somit die in der Störfall-

Verordnung normierten Verpflichtungen zu erfüllen. § 3 Störfall-Verordnung erlegt

dem Anlagenbetreiber - in Konkretisierung der allgemeinen Schutz- bzw.

Gefahrenabwehrpflicht des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG - "allgemeine

Betreiberpflichten" auf. Nach § 3 Abs. 1 Störfall-Verordnung muss der Betreiber die

Vorkehrungen treffen, die nach Art und Ausmaß der möglichen Gefahren

erforderlich sind, um Störfälle durch Gefahrenquellen und Eingriffe, die

vernünftigerweise nicht ausgeschlossen werden können, zu verhindern. Für den

Fall, dass trotz dieser Vorkehrungen - etwa wegen menschlichen Versagens oder

unerkannter Anlagenmängel und Funktionsstörungen - ein Störfall eintritt

("Dennoch-Störfall"), sind vorbeugend Maßnahmen zu treffen, um dessen

Auswirkungen so gering wie möglich zu halten. Mit dieser Regelung berücksichtigt

die Verordnung, dass Schadensereignisse auch dann nicht vollkommen

auszuschließen sind, wenn der Betreiber seine Pflichten zur Verhinderung von

Störfällen erfüllt. Welche Maßnahmen nach § 3 Abs. 3 Störfall-Verordnung zu

treffen sind, ist zunächst der Vorschrift des § 5 Störfall-Verordnung zu entnehmen.

Die dortige Aufzählung ist jedoch nicht abschließend ("insbesondere"). Der

Hessische Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 23.01.2001 - 2 UE 2899/96 - UPR

2001, 396) hat entschieden, dass auch die Einhaltung eines ausreichenden

Abstandes zu Schutzobjekten grundsätzlich neben den in § 5 Störfall-Verordnung

beispielhaft aufgezählten Vorkehrungen als eine weitere Maßnahme zur

Begrenzung der Auswirkungen von Störfällen geboten sein kann (vgl. in diesem

Sinne auch: Bayerischer VGH, Urteil vom 14.07.2006, a. a. O.; OVG Nordrhein-

Westfalen, Beschluss vom 18.07.1988 - 21 B 1092/88 - NVwZ 1989, 172;

Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: April 2008, 12. BImSchV,

§ 3 Rdnr. 25). Gegen diese Auffassung wird eingewendet, sie habe zur

Konsequenz, dass eine Genehmigung zu versagen bzw. ein bestehender Betrieb

möglicherweise zu untersagen wäre, wenn der vorsorgeorientierte Abstand zur

Verhinderung von Dennoch-Störfällen am projektierten Standort nicht eingehalten

ist bzw. werden kann. Der Verzicht auf die Realisierung des Vorhabens bzw. auf

den Betrieb der Anlage komme als rechtlich gebotene Vorsorgemaßnahme aber

nicht in Betracht, da die Verpflichtung des Anlagenbetreibers, am Stand der

Technik orientierte Maßnahmen zur Gefahrenvorsorge zu treffen, nicht

Maßnahmen umfasse, die eine Standortverlagerung notwendig machten. Schon

aus dem rechtlichen Charakter der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung als

gebundener Kontrollerlaubnis ergebe sich, dass die Errichtung der Anlage an

einem anderen, "weniger problematischen" Standort als rechtlich gebotene

Vorsorgemaßnahme ausscheide. Ein Gebot der vorsorgeorientierten

Risikominimierung komme allenfalls im Sinne einer Optimierung der konkreten

Anlage am konkreten Standort in Betracht (Weidemann, DVBl. 2006, 1143 <1146

f.>; ders., StoffR 2006, 114 <123 f.> ; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom

29.06.1994 - 10 S 25110/93 - NVwZ 1995, 292; Bayerischer VGH, Beschluss vom

20.09.1990 - 20 CS 89.2392 u. a. - NVwZ-RR 1991, 463; OVG Nordrhein-Westfalen,

Urteil vom 18.11.1997 - 21 D 10.95 - in: Feldhaus, Entscheidungssammlung zum

BImSchG, § 6 - 8, S. 2 f.; Jarass, BImSchG, 7. Aufl., § 6 Rdnr. 27; s. auch: Büge,

GewArch 1995, 190; vgl. auch Ziff. 4.2, Seite 12, der im Auftrag des

Unterausschusses "Anlagensicherheit" des Länderausschusses für

Immissionsschutz (LAI) erarbeiteten "Arbeitshilfe zur Anwendung der Vorgaben

aus Art. 12 der Richtlinie 96/82/EG ") vom Februar 2004.

Wollte man dieser Auffassung folgen, würde die Forderung nach Einhaltung eines

ausreichenden Sicherheitsabstandes bei Realisierung des klägerischen Vorhabens

ausscheiden, wenn der vorsorgeorientierte Abstand am Betriebsstandort nicht

eingehalten werden könnte.

Im vorliegenden Fall bedarf die Frage, welcher der beiden Auffassungen zu folgen

ist, aber keiner Entscheidung. Allerdings ist dies - entgegen der Auffassung der

Klägerin - nicht bereits deswegen der Fall, weil das Gebot der Rücksichtnahme hier

mangels Vorliegens einer Gefährdungslage unanwendbar wäre. Wie oben

ausgeführt wurde, ist zur Bestimmung der Grenze der Zumutbarkeit von

Umwelteinwirkungen und des Maßes der gebotenen Rücksichtnahme auf die

Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 BImSchG zurückzugreifen. Dies könnte

möglicherweise zur Folge haben, dass das Gebot der Rücksichtnahme eine

Gefährdungslage voraussetzt und es bei Risiken unterhalb der Gefahrenschwelle

nicht zur Anwendung kommen kann. Die Störqualität der schädlichen

Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 Abs. 1 BImSchG ist u. a. durch die

Eigenschaft gekennzeichnet, für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft

Gefahren herbeizuführen. Mit dem aus dem Polizeirecht stammenden Begriff der

Gefahr wird die objektive Möglichkeit eines Schadens bezeichnet oder präziser:

eine Lage, in der bei ungehindertem Ablauf des Geschehens ein Zustand oder ein

Verhalten mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden führen würde

(Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand: Juni 2008, § 3 Rz. 7). § 5 Abs. 1

Satz 1 Nr. 1 BImSchG dient allgemein der Abwehr solcher Gefahren. Bei der in § 3

Abs. 3 Störfall-Verordnung geregelten Verpflichtung handelt es sich - anders als

die Klägerin meint - nicht um eine Konkretisierung der gesetzlichen Vorsorgepflicht

gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG (, die der Vorbeugung potentiell

schädlicher Umwelteinwirkungen unterhalb der Gefahrenschwelle dient (Dietlein, in:

Landmann/Rohmer, a. a. O., § 5 BImSchG Rdnr. 136), sondern um eine

Konkretisierung des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG (vgl. auch Ziffer 3 der

Vollzugshilfe zur Störfall-Verordnung vom März 2004 des Bundesministeriums für

Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit). Es entspricht nämlich bereits der

Pflicht zur (vorbeugenden) Gefahrenabwehr und dient damit dem Grundsatz des §

5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG, die erforderlichen und zumutbaren Vorkehrungen

zu treffen, um die Auswirkungen eines von der Anlage ausgehenden Störfalls so

gering wie möglich zu halten (Hansmann, in: Landmann/Rohmer, a. a. O., § 3 12.

BImSchV Rdnr. 2, 24; Hessischer VGH, Urteil vom 23.01.2001, a. a. O., m. w. N.;

Spindler, UPR 1997, 170 <171>; a. A.: Sellner/Reidt/Ohm, Immissionsschutzrecht

und Industrieanlagen, 3. Aufl., Rdnr. 171, S. 59). Auch die vorbeugenden

Maßnahmen zur Begrenzung von Störfallauswirkungen dienen somit der

Verhinderung von als möglich erkannten Gefahren und erfüllen nicht den Zweck

der Minimierung eines - grundsätzlich tolerierbaren - Restrisikos im Sinne einer

Vorsorgepflicht, die schon im Vorfeld von Gefahren Rechtspflichten begründet

(Hessischer VGH, Urteil vom 23.01.2001, a. a. O.).

Eine Verletzung des Rücksichtnahmegebots scheidet im vorliegenden Fall aber

deswegen aus, weil - auch bei etwaiger Nichteinhaltung eines erforderlichen

Sicherheitsabstandes - die Beigeladene nicht mit einer Verschärfung der

Immissionsschutzauflagen rechnen muss. Auch bei Zulassung des

streitgegenständlichen Bauvorhabens würde sich keine andere

Zumutbarkeitsgrenze ergeben als die, die die Beigeladene bereits aufgrund der

vorhandenen Bebauung beachten muss. Ebenfalls innerhalb der in dem Gutachten

des TÜV Nord Systems GmbH und Co. KG vom Juni 2006 ausgewiesenen

"Achtungsgrenzen" befinden sich bereits verschiedene gewerbliche Nutzungen,

darunter auch die Baumärkte "Hornbach", "Praktiker" und "Bauhaus", die ebenfalls

Freiverkaufsflächen aufweisen und nur unwesentlich weiter vom Betriebsgelände

der Beigeladenen entfernt liegen. Es ist nicht erkennbar, dass es durch das

Heranrücken einer weiteren schutzwürdigen Bebauung zu einer Verschärfung

immissionsschutzrechtlicher Anforderungen für die Beigeladene kommen kann. Im

Übrigen hängt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl.

Urteil vom 25.01.2007 - BVerwG 4 C 1/06 - BVerwGE 128, 118) das Maß der

gebotenen Rücksichtnahme von den besonderen Umständen des Einzelfalls ab. Es

sind die Schutzwürdigkeit des Betroffenen, die Intensität der Beeinträchtigung, die

Interessen des Bauherrn und das, was beiden Seiten billigerweise zumutbar oder

unzumutbar ist, gegeneinander abzuwägen. Wesentlich hierfür sind die

tatsächlichen Verhältnisse (Söfker, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, a. a. O., § 34

Rdnr. 53). In Anbetracht des Umstandes, dass der Beigeladenen in der

Vergangenheit nicht aufgegeben wurde, einen Sicherheitsabstand einzuhalten,

und die zuständige Behörde auch nicht zu erkennen gegeben hat, dass sie - im

Falle der Errichtung des streitgegenständlichen Bauvorhabens - zusätzliche

immissionsschutzrechtliche Anforderungen stellen will, bestehen daher auch

Zweifel, ob durch das Vorhaben der Klägerin für die Beigeladene überhaupt

tatsächliche Beeinträchtigungen entstehen.

Unabhängig hiervon ist auch fraglich, ob die im Gutachten des TÜV Nord Systems

GmbH & Co. KG vom Juni 2006 ermittelten "Achtungsgrenzen" einer

Abstandsbetrachtung zugrunde gelegt werden können. Bislang fehlt es in

Deutschland an normativen Vorgaben für die Ermittlung von Abständen als

Maßnahme zur Begrenzung von Störfallauswirkungen. Erforderlich sein dürfte eine

Einzelfallbetrachtung, die den angemessenen Abstand anhand der Relation von

Eintrittshäufigkeit und Schadensumfang bestimmt (vgl. auch Sellner/Scheidmann,

NVwZ 2004, 267 <270>; Weidemann/Freytag, StoffR 2004, 225 <231>). Das

Gutachten des TÜV Nord Systems GmbH & Co. KG bestimmt die

Achtungsgrenzen in Anlehnung an den Leitfaden der Störfall-Kommission (SFK)

und des Technischen Ausschusses für Anlagensicherheit (TAA) "Empfehlungen für

Abstände zwischen Betriebsbereichen nach der Störfall-Verordnung und

schutzbedürftigen Gebieten im Rahmen der Bauleitplanung - Umsetzung § 50

BImSchG (SFK-TAA-GS 1)" vom 18. Oktober 2005. Nach Ziffer 2.3.1 (Seite 6)

dieses Leitfadens sind indes für die Beurteilung der Frage, ob bei einem

vorhandenen Betriebsbereich Gefahren auf eine benachbarte Wohnbebauung

ausgehen können, die Abstandsempfehlungen des Leitfadens gerade nicht

geeignet. Auch sind nach Ziffer 2.3.2 des Leitfadens die Abstandsempfehlungen

nach Kapitel 3 und 4 nicht als Beurteilungsmaßstab bei der Genehmigung von

Einzelvorhaben geeignet. (Maßstabsbildend zur Festlegung angemessener

Abstände dürften künftig die gemäß Art. 12 Abs. 1 a Seveso-II-Richtlinie

erlassenen Leitlinien der Europäischen Kommission zur Definition einer

technischen Datenbank einschließlich Risikodaten und Risikoszenarien sein, die der

Beurteilung der Vereinbarkeit zwischen den unter diese Richtlinie fallenden

Betrieben und den in Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie genannten Gebieten dient).

Eine Verpflichtung der Klägerin zur Einhaltung eines Abstandes zu dem

Störfallbetrieb der Beigeladenen ergibt sich auch nicht aus § 50 BImSchG. Nach

dieser Vorschrift sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen die für

eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen, dass

schädliche Umwelteinwirkungen und von schweren Unfällen im Sinne des Art. 3 Nr.

5 der Richtlinie 96/82/EG in Betriebsbereichen hervorgerufene Auswirkungen auf

die ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete sowie auf

sonstige schutzbedürftige Gebiete, insbesondere öffentlich genutzte Gebäude,

wichtige Verkehrswege, Freizeitgebiete und unter dem Gesichtspunkt des

Naturschutzes besonders wertvolle oder besonders empfindliche Gebiete und

öffentlich genutzte Gebäude, soweit wie möglich vermieden werden. Wie bereits

die Überschrift des § 50 BImSchG ("Planung") zeigt, handelt es sich hierbei um

einen Planungsgrundsatz allgemein anerkannten Inhalts, der die Vorschriften des

Raumordnungs- und Bauplanungsrechts sowie des Fachplanungsrechts ergänzt.

Dieser immissionsschutzrechtliche Planungsgrundsatz, der nach heute

überwiegender Meinung ein Optimierungsgebot enthält, schließt sich an das

allgemeine planungsrechtliche Trennungsgebot an (Kloepfer, Umweltrecht, 3. Aufl.,

§ 14 Rdnr. 289; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 06.03.2008 - 10 D

103/06.NE - ZUR 2008, 434). Die Bestimmung soll die im Planungsrecht

vorhandenen immissionsschutzbezogenen Ansätze verstärken sowie

konkretisieren und verdeutlicht die Verzahnung des Immissionsschutzrechts und

des Planungsrechts (Hansmann, in: Landmann/Rohmer, a. a. O., § 50 BImSchG

Rdnr. 16 f. m. w. N.). Bezweckt wird ein präventiver Umweltschutz durch Planung

(Schulze-Fielitz, in: Koch/Scheuing, GK-BImSchG, Stand: Dezember 2007, § 50

BImSchG Rdnr. 25).

Das Optimierungsgebot des § 50 BImSchG ist "bei raumbedeutsamen Planungen

und Maßnahmen" zu beachten. Als Planungen im Sinne dieser Vorschrift sind u. a.

anzusehen: Raumordnungsprogramme, Landesentwicklungspläne, gemeindliche

Entwicklungspläne, Investitionsprogramme, Raumordnungspläne,

Flächennutzungspläne. Auch Entscheidungen über raumbedeutsame

Einzelvorhaben können in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen,

soweit in den Entscheidungen planerische Elemente eine Rolle spielen (Jarass, a. a.

O., § 50 BImSchG Rdnr. 7, Hansmann, in: Landmann/Rohmer, a. a. O., § 50

BImSchG Rdnr. 25; Schulze-Fielitz, in: Koch/Scheuing, a. a. O., § 50 BImSchG Rdnr.

78, 80). Dies ist z. B. der Fall bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen. Ob

auch Baugenehmigungen, insbesondere im Bereich des § 34 BauGB, von dieser

Vorschrift erfasst werden, ist umstritten. Teilweise wird dies im

immissionsschutzrechtlichen Schrifttum bejaht. So nimmt Jarass (a. a. O., § 50

BImSchG Rdnr. 8) an, dass § 50 BImSchG für Baugenehmigungen im Bereich der

§§ 34, 35 BauGB zumindest entsprechend anwendbar sei, auch wenn im

Allgemeinen gebundene Entscheidungen nicht von dieser Vorschrift erfasst würden

(vgl. in diesem Sinne auch: Hansmann, in: Landmann/Rohmer, a. a. O., § 50

BImSchG Rdnr. 25; Weidemann/Freytag, StoffR 2004, 225 [229];

Sellner/Scheidmann, NVwZ 2004, 267 <269>; Marcks, NuR 1984, 44 <45>;

widersprüchlich: Tophoven, in: Beck’scher Online-Kommentar, Stand: 01.07.2008,

§ 50 BImSchG Rdnr. 6). Dem ist entgegen zu halten, dass die Anwendung des § 50

BImSchG einen Entscheidungsspielraum voraussetzt, der die Wahl zwischen

mehreren Alternativen ermöglicht. Dies ist bei gebundenen Entscheidungen, wie

der nach § 34 BauGB, gerade nicht der Fall. Darüber hinaus regelt § 34 BauGB

über das Gebot des Einfügens die Zuordnung der Nutzungen umfassend und auch

feinmaschiger als der Trennungsgrundsatz, weshalb für eine Anwendung des § 50

BImSchG kein Raum bleibt (vgl. Söfker, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, a. a. O., § 34

Rdnr. 53; Hofherr, in: Berliner Kommentar, BauGB, Stand: April 2008, § 34 Rdnr.

51; Schulze-Fielitz, in: Koch/Scheuing, a. a. O., § 50 BImSchG Rdnr. 80; Mager, in:

Kotulla, BImSchG-Kommentar, Stand: Oktober 2007, § 50 BImSchG Rdnr. 13).

Diese Auffassung steht im Einklang mit der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 12. Juni 1990 - BVerwG 7 B 72/90 -

NVwZ 1990, 962), wonach weder § 34 BauGB noch § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1

BImSchG Raum für eine planerische Abwägung, unter Berücksichtigung des

Planungsgrundsatzes in § 50 BImSchG, gibt. Die genannte Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts ist auch nicht etwa deswegen obsolet geworden, weil

sie vor der Novellierung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und der in

Umsetzung der Seveso-II-Richtlinie erfolgten Ergänzung des Satzes 1 des § 50

BImSchG ergangen ist. Die Implementierung des Störfallschutzes in § 50 BImSchG

lässt den Norminhalt und Anwendungsbereich des § 34 BauGB unberührt. Nach §

34 BauGB begründet und begrenzt die Umgebungsbebauung den Rechtsanspruch

auf Erteilung einer Baugenehmigung. Sie übt einen lenkenden Einfluss aus und

erfüllt insoweit im unbeplanten Innenbereich dieselbe Funktion wie ein

Bebauungsplan in einem überplanten Gebiet (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.02.1993 -

BVerwG 4 C 15.92 - BRS 55 Nr. 174). Für die Berücksichtigung weiterer, die

Zulässigkeit mitbestimmender Planungen bzw. Planungsgrundsätze ist daneben

kein Raum.

Aus dem Umstand, dass § 50 Satz 1 BImSchG aufgrund von Art. 1 Nr. 5 des

Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2003/105/EG des Europäischen Parlaments

und des Rates vom 16. Dezember 2003 zur Änderung der Richtlinie 96/82/EG des

Rates zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen

Stoffen vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1865) dahingehend geändert wurde, dass

auch "öffentlich genutzte Gebäude" zu den Schutzobjekten zählen, kann nicht

gefolgert werden, dass der Anwendungsbereich des § 50 BImSchG generell auf

Baugenehmigungsverfahren erstreckt werden sollte. Nach der

Gesetzesbegründung soll der Änderung des § 50 Satz 1 BImSchG nur klarstellende

Bedeutung zukommen (BT-Drucks. 15/5220, S. 8). Es ist daher davon

auszugehen, dass lediglich der Oberbegriff "sonstige schutzbedürftige Gebiete"

präzisiert werden sollte; ein inhaltlich neues Begriffsverständnis ist damit nicht

verbunden (vgl. Tophoven, a. a. O., § 50 BImSchG Rdnr. 12).

Selbst wenn man § 50 BImSchG grundsätzlich auch im Rahmen von § 34 BauGB

für anwendbar halten wollte, würde eine Anwendbarkeit im vorliegenden Fall daran

scheitern, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Vorhaben nicht um eine

raumbedeutsame Maßnahme im Sinne dieser Vorschrift handelt.

Der Begriff "raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen" entspricht dem in § 3

Nr. 6 ROG verwendeten Begriff (Jarass, a. a. O., § 50 BImSchG Rdnr. 5; Mager, in:

Kotulla, a. a. O., § 50 BImSchG Rdnr. 30). Raumbedeutsam sind demnach

Planungen und Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die

räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflusst wird.

Raumbeanspruchende Vorhaben zeichnen sich dadurch aus, dass für ihre

Verwirklichung regelmäßig Flächen in erheblichem Umfang benötigt werden.

Raumbeeinflussende Planungen und Maßnahmen sind solche mit regelmäßig

erheblichen Auswirkungen auf die Struktur und Entwicklung eines größeren

Raumes (Schulze-Fielitz, in: Koch/Scheuing, a. a. O., § 50 BImSchG Rdnr. 74;

Feldhaus, a. a. O., § 50 BImSchG Rz. 4; Reidt, ZfBR 2004, 430 <433>). Beide

Voraussetzungen erfüllt das streitgegenständliche Bauvorhaben nicht. Für das

Merkmal der Raumbeanspruchung ist kennzeichnend, dass Grund und Boden in

erheblichem Umfang in Anspruch genommen wird. Gemeint sind damit in erster

Linie Großvorhaben (von der Heide, in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz,

Raumordnung in Bund und Ländern, Stand: September 2007, § 3 Rdnr. 48; Runkel,

in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des

Bundes und der Länder, Stand: Februar 2007, § 3 Rdnr. 148). Das Kriterium der

Raumbeanspruchung will damit solche Planungen und Maßnahmen erfassen, die

nach den Maßstäben des Planungsraums bereits wegen ihrer Größenordnung

herausragen und daher der raumordnerischen Einordnung bedürfen (Runkel, a. a.

O., § 3 Rdnr. 249). Das streitgegenständliche Bauvorhaben weist mit einer Fläche

von ca. 30.000 m² zwar eine nicht unerhebliche Größe auf. Stellt man jedoch auf

die regionale Maßstäblichkeit ab, ist das Vorhaben nicht als raumbeanspruchend

einzustufen, da sich in seiner Umgebung bereits eine Reihe weiterer Vorhaben

vergleichbarer Größenordnung befinden und daher das Bauvorhaben keiner

raumordnerischen Einordnung bedarf. Das streitgegenständliche Vorhaben kann

auch nicht als raumbeeinflussend angesehen werden. Die räumliche Entwicklung

eines Gebietes kann dann beeinflusst werden, wenn von der Planung oder

Maßnahme regional bedeutsame, über den Standort hinausgehende, Wirkungen

oder Effekte, ausgehen (Runkel, a. a. O., § 3 Rdnr. 255; Reidt, ZfBR 2004, 430

<433>), die sich z. B. auf den regionalen Arbeitsmarkt, auf die

Einkommenssituation, auf die Bevölkerungsentwicklung oder auf die regionale

Umweltsituation beziehen. Wie sich aus § 1 Nr. 19 Raumordnungsverordnung

(ROV) (, wonach für die Errichtung von Einkaufszentren, großflächigen

Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben ein

Raumordnungsverfahren durchgeführt werden soll, wenn sie im Einzelfall

raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben,) ergibt, kann nicht jedes

Einzelhandelsgroßprojekt als regional bedeutsam angesehen werden. Vielmehr ist

zu prüfen, ob eine überörtliche Bedeutung vorliegt. Hierbei sind vor allem der

jeweilige Betriebstyp und die raumstrukturelle Situation am vorgesehenen

Standort von Bedeutung. Aufgrund der vorgesehenen Größenordnung des

Vorhabens (ca. 10.000 m² Verkaufsfläche) und des Warensortiments

(Gartenartikel), das der Deckung des Bedarfs der lokal ansässigen Bevölkerung

dient, ist eine überörtliche Ausstrahlung nicht zu erwarten. Leitvorstellung der

Raumordnung ist darüber hinaus ein attraktiver und funktionsfähiger Handelsplatz

"Innenstadt". Planungen und Maßnahmen im großflächigen Einzelhandel sind

daher auch daran zu messen, inwieweit sie sich auf die Funktionsfähigkeit von

Innenstädten, Stadtteilzentren und Ortskernen auswirken. Das Warensortiment

des geplanten Gartencenters ist nicht als innenstadtrelevant einzustufen, weshalb

auch eine negative Beeinflussung der Innenstadt auszuschließen ist.

§ 50 BImSchG ist entgegen der Auffassung des Beklagten hier auch nicht deshalb

anwendbar, weil der Betrieb der Beigeladenen als raumbedeutsam anzusehen

wäre. Das Optimierungsgebot des § 50 BImSchG regelt die Z u l a s s u n g

raumbedeutsamer Maßnahmen (Hansmann, a. a. O., § 50 BImSchG, Rdnr. 25), d.

h. die Vorschrift bezieht sich nur auf noch zu verwirklichende Vorhaben.

Da die Anwendbarkeit des § 50 BImSchG bereits aus den oben dargelegten

Gründen ausscheidet, kommt es nicht mehr entscheidungserheblich darauf an, ob

es sich bei dem geplanten Gartencenter um ein "öffentlich genutztes Gebäude" im

Sinne des § 50 Satz 1 BImSchG handelt. Es kann folglich dahingestellt bleiben, ob

jedes Gebäude mit Publikumsverkehr ein öffentliches genutztes Gebäude darstellt

oder nur Gebäude mit öffentlicher Zweckbestimmung von der Vorschrift erfasst

werden. Allerdings legt der enge Bezug zur Seveso-II-Richtlinie und der in Art. 1

dieser Richtlinie bestimmte Schutzzweck, wonach schwere Unfälle mit gefährlichen

Stoffen verhütet und die Unfallfolgen für Mensch und Umwelt begrenzt werden

sollen, eine weite Auslegung des Begriffs "öffentlich genutztes Gebäude" nahe.

Im Übrigen ist auch deshalb zweifelhaft, ob eine Anwendung von § 50 BImSchG im

Rahmen von § 34 BauGB im vorliegenden Fall zu einer Abstandsverpflichtung der

Klägerin führen kann, weil der Trennungsgrundsatz für eine bereits bestehende

Gemengelage - wie sie hier vorliegt - nicht uneingeschränkt gilt. Nach der

Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 13. Mai 2004 -

BVerwG 4 BN 15.04 - zitiert nach Juris) lässt der Grundsatz insbesondere dann

Ausnahmen zu, "wenn das Nebeneinander unverträglicher Nutzungen schon seit

längerer Zeit und offenbar ohne größere Probleme bestanden hat" (vgl. auch

BVerwG, Beschluss vom 20.01.1992 - BVerwG 4 B 71/90 - NVwZ 1992, 663).

Entgegen der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen verstößt das

Bauvorhaben auch nicht gegen § 34 Abs. 1 Satz 2 1. Halbs. BauGB. Die gemäß §

34 Abs. 1 Satz 2 BauGB zu wahrenden Anforderungen an gesunde Wohn- und

Arbeitsverhältnisse haben neben § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB und insbesondere

auch neben § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG nur geringe praktische Bedeutung. In

der Regel wird ein Vorhaben, das gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse nicht

wahrt, sich auch unter den in § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB genannten

Gesichtspunkten nicht einfügen (Bracher, in: Gelzer/Bracher/Reidt,

Bauplanungsrecht, 7. Aufl., Rdnr. 2059; Sellner/Reidt/Ohms, a. a. O., 3. Aufl., Rdnr.

360, S. 117). Bedeutung gewinnt diese Anforderung dann, wenn ein unter

gesundheitlichen Aspekten zu missbilligendes Vorhaben auf eine ebenso

geschaffene Umgebung trifft mit der Folge, dass es sich zwar in sie einfügt, aber

damit zugleich den Missstand perpetuieren würde (Bracher, in:

Gelzer/Bracher/Reidt, a. a. O., Rdnr. 2059; Sellner/Reidt/Ohms, a. a. O., Rdnr. 316;

S. 117, OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 29.06.1989 - 7 A 2087/87 - BRS 49

Nr. 119). Der zusätzlichen Anforderung des § 34 Abs. 1 Satz 2 1. Halbs. BauGB

kommt nur in besonders gelagerten Fällen eine selbstständige Bedeutung zu und

ist auf die Abwehr städtebaulicher Missstände beschränkt (Söfker, a. a. O., § 34

Rdnr. 66; Schrödter, Baugesetzbuch, 7. Aufl., § 34 Rdnr. 63; BVerwG, Urteil vom

12.12.1990 - BVerwG 4 C 40.87 - BRS 50 Nr. 72). Hiernach werden nur bestimmte

Mindestanforderungen verlangt. Denn nur damit wird berücksichtigt, dass ein

Vorhaben, das sich im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB einfügt, auf eine

vorhandene Situation trifft, so dass die Maßstäbe nicht aus den Regeln für

Neuplanungen entnommen werden können. Daher reicht beispielsweise ein

Überschreiten der Grenzwerte der 16. BImSchV für Verkehrslärm nicht aus, um

ungesunde Wohnverhältnisse anzunehmen (BVerwG, Urteil vom 12.12.1990, a. a.

O.). Zur Frage der Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen kann auf die

Begriffsbestimmung des § 3 BImSchG zurückgegriffen werden (vgl. Söfker, a. a. O.,

§ 34 Rdnr. 67), wonach Gefahren, aber auch erhebliche Nachteile oder

Belästigungen ausschlaggebend sein können. (Der Bundesgerichtshof

01.10.1981 - III ZR 109/80 - BRS 45 Nr. 8> hat die Schwelle, bis zu der ein

Vorhaben den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und

Arbeitsverhältnisse entspricht, "nicht allzu weit unterhalb der Grenze zur

Polizeigefahr" angesetzt). Von dem Störfallbetrieb ausgehende erhebliche

Belästigungen oder Gefahren liegen nicht vor. Es gehen von dem Betrieb der

Beigeladenen auch keine durch schädliche Immissionen verursachten konkreten

Gesundheitsgefahren aus. In Betracht kommt hier die Gefahr von Störfällen, die

trotz ausreichender Vorkehrungen gegen vernünftigerweise zu erkennende

Schadensereignisse eintreten können (sogenannte Dennoch-Störfälle). Das

Vorliegen eines derartigen, unterhalb der Schwelle einer konkreten Gefahr

liegenden Gefährdungspotentials begründet indes nicht schon die Annahme, dass

die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse nicht gewahrt sind.

Es besteht nicht die objektive Möglichkeit einer konkreten Gefahr, da

auswirkungsbegrenzende Sicherheitsabstände nach § 3 Abs. 3 Störfall-Verordnung

- sofern eine Verpflichtung zur Einhaltung von solchen Sicherheitsabständen

überhaupt rechtlich anzuerkennen ist - gerade keine Abwehrmaßnahmen einer

konkreten Gefahr darstellen, sondern auf der abstrakten Gefahrengeneigtheit

einer Anlage und einer Gefahrenabwehr in zweiter Linie (vgl. hierzu: Spindler, UPR

1997, 170 <176>) beruhen.

Eine unmittelbare Anwendung des dem § 50 BImSchG zugrundeliegenden Art. 12

Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie bzw. eine richtlinienkonforme Auslegung des § 50

BImSchG kommt nicht in Betracht. Die Seveso-II-Richtlinie (Richtlinie 96/82/EG des

Rates vom 9. Dezember 1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren

Unfällen mit gefährlichen Stoffen, ABl. L 10 vom 14.01.1997, S. 3, geändert durch

die Richtlinie 2003/105/EG vom 16.12.2003, ABl. L 345 vom 31.12.2003) regelt

Sicherheitspflichten der Betreiber von Störfallanlagen zur Verhinderung von

Störfällen und zur Störfallvorsorge. Der deutsche Verordnungsgeber hat diese

Vorgaben im Wege des Erlasses der 12. BImSchV (der sogenannten Störfall-

Verordnung) umgesetzt. Art. 12 Seveso-II-Richtlinie fordert aber zugleich, dass alle

Nutzungen in der Nachbarschaft von gefährlichen Industrieanlagen so angeordnet

werden, dass die Folgen eines schweren Unfalls keine zusätzlichen Risiken

eröffnen. In der Literatur wird teilweise angenommen, dass Art. 12 Seveso-II-

Richtlinie ein zwingendes Gebot der Abstandswahrung enthält, das nicht nur bei

planerischen Ausweisungen sensibler Gebiete, sondern auch bei der

Neuansiedlung öffentlich genutzter Gebäude, also im Rahmen der Zulassung von

Einzelvorhaben gemäß §§ 34, 35 BauGB, zu beachten sei (vgl. Weidemann, DVBl.

2006, 1143 <1148 ff.>; Sellner/Scheidmann, NVwZ 2004, 267 <269>;

Weidemann/Freytag, StoffR 2004, 225 <229>). Dieser Auffassung ist nicht

zuzustimmen. Der deutsche Gesetzgeber geht in Übereinstimmung mit Art. 12

Seveso-II-Richtlinie davon aus, dass das Ziel, angemessene Abstände zwischen

gefährlichen Industrieanlagen und schutzbedürftigen Nutzungen herzustellen, nur

langfristig durch Planung verwirklicht werden kann. Die Auslegung von Art. 12 Abs.

1 Seveso-II-Richtlinie ergibt, dass eine langfristige und daher planerische Lösung

des Problems zu geringer Abstände zwischen Störfallanlagen und

schutzbedürftigen Nutzungen beabsichtigt ist. Nach Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 1

Satz 1 Seveso-II-Richtlinie sorgen die Mitgliedstaaten dafür, "daß in ihren Politiken

der Flächenausweisung oder Flächennutzung und/oder anderen einschlägigen

Politiken das Ziel, schwere Unfälle zu verhüten und ihre Folgen zu begrenzen,

Berücksichtigung findet." Unter dem Begriff der "Politiken" ist das Planungsrecht im

weiteren Sinne zu verstehen. Politiken der Flächenausweisung und/-nutzung sind z.

B. Raumordnungspläne, Flächennutzungspläne, Bebauungspläne,

Planfeststellungen (vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 24.10.2006 - 12 A 2216/05 -

NVwZ 2007, 597; Sellner/Scheidmann, NVwZ 2004, 267 <269>). Um dem

systematischen Zusammenhang der Vorschrift Rechnung zu tragen, wird man

davon ausgehen müssen, dass auch die anderen einschlägigen Politiken einen

Bezug zu planerischen Maßnahmen haben. Daher kann nach dem Wortlaut der

Vorschrift nicht angenommen werden, dass der Begriff der "einschlägigen

Politiken" weit auszulegen ist und alle staatlichen Maßnahmen erfasst werden, die

einen Bezug zu einer Störfallanlage und deren Verhältnis zur Umgebung haben.

Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 Seveso-II-Richtlinie verpflichtet die

Mitgliedstaaten auf einer ersten Stufe dazu, die Ansiedlung neuer Betriebe, die

Änderung bestehender Betriebe sowie neue Entwicklungen in der Nachbarschaft

überwachen

Beigeladenen begründet dies keine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die

Neuansiedlung von schutzwürdigen Nutzungen (z. B. im Rahmen eines

Baugenehmigungsverfahrens nach § 34 BauGB) zu verhindern. Vielmehr schafft

die Überwachung nach Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 Seveso-II-Richtlinie die

Voraussetzung für die in Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 enthaltene weitere

Verpflichtung, dem Erfordernis der Wahrung angemessener Abstände planerisch

langfristig Rechnung zu tragen. Wird bei der Überwachung eine Fehlentwicklung

erkannt, ist dieser auf einer weiteren Stufe mit planerischen Mitteln nach Art. 12

Abs. 1 Unterabs. 2 Seveso-II-Richtlinie entgegenzuwirken. Art. 12 Seveso-II-

Richtlinie trifft planerische Vorgaben für die "Überwachung der Ansiedlung"

gefährlicher Industriebetriebe (im englischen Text heißt es auch demgemäß: "Land

Use Planning"). Die Überschrift des Art. 12 Seveso-II-Richtlinie spricht von der

"Überwachung der Ansiedlung" gefährlicher Anlagen, um schwere Unfälle zu

verhüten und ihre Folgen zu begrenzen. Es geht aber weniger um die

Überwachung der Ansiedlung, als vielmehr um die Vereinbarkeit der Planung für

solche Betriebe mit benachbarten Nutzungen (Louis/Wolf, NuR 2007, 1 <2>).

Der Annahme der Beigeladenen, dass auf europäischer Ebene insbesondere

bestehende Gemengelagen, also gewachsene Strukturen der Vermischung

störender und störanfälliger Nutzungen, als Missstand erkannt worden sei und

diesem durch räumliche Entzerrung (auch auf der Ebene der Genehmigung von

Einzelvorhaben) habe begegnet werden sollen, kann nicht beigepflichtet werden.

Aus Erwägungsgrund Nr. 4 der Seveso-II-Richtlinie lässt sich eine derartige

Zielsetzung nicht herleiten. Hierin heißt es: "Angesichts der Unfälle von Bhopal und

Mexico City […] haben der Rat und die im Rat vereinigten Vertreter der

Regierungen der Mitgliedstaaten […] die Kommission aufgefordert, in die Richtlinie

82/501/EWG Bestimmungen über die Überwachung der Flächennutzungsplanung

im Falle der Genehmigung neuer Anlagen und des Entstehens von Ansiedlungen in

der Nähe bestehender Anlagen aufzunehmen." Die Richtlinie bezweckt also die

Entstehens

Ansiedlungen in der Umgebung von Störfallanlagen; nicht aber sollen bestehende

Gemengelagen aufgelöst (entzerrt) werden. Auch aus der von der Beigeladenen

zitierten Ziffer 2 der Ratsentschließung vom 16. Oktober 1998 (ABl. EG Nr. C 273/1

vom 26.10.1989) ergibt sich nicht, dass Ansiedlungen in der Nähe von

bestehenden Störfallbetrieben verhindert werden sollen. Es werden lediglich

"Kontrollen im Rahmen der Flächennutzungsplanung" für wichtig gehalten. Auf

europäischer Ebene werden zwar Gemengelagen als problematisch angesehen.

Diese sollen nach der Seveso-II-Richtlinie aber nur langfristig durch die zukünftige

Einhaltung eines angemessenen Abstandes zwischen gefährlichen

Industrieanlagen und schutzwürdigen Nutzungen vermieden werden (vgl. 12 Abs. 1

Unterabs. 2). Die Zielrichtung von Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie ist es also,

dass das Erfordernis der Wahrung angemessener Abstände langfristig auf der

Ebene der Planung verwirklicht wird. Der deutsche Gesetzgeber hat daher

richtigerweise den planungsrechtlichen Ansatz des Art. 12 Seveso-II-Richtlinie mit

der Planungsnorm des § 50 BImSchG umgesetzt.

Auch aus den zur Auslegung des Art. 12 Seveso-II-Richtlinie vorliegenden

Materialien ergibt sich, dass der Richtliniengeber die Begrenzung der Unfallfolgen

durch das Instrument der Flächennutzungsplanung zu erreichen beabsichtigt. Die

Gemeinsame Forschungsstelle der Europäischen Kommission, Institut zum Schutz

und für die Sicherheit der Bürger - Hazard Assessment Unit - hat im September

2006 die "Leitlinien für die Flächennutzungsplanung im Rahmen von Art. 12 der

Seveso-II-Richtlinie 96/82/EG, geändert durch Richtlinie 203/105/EG"

herausgegeben. Diese enthalten (neben einer Anleitung für die Anwendung einer

technischen Datenbank) allgemeine Anleitungen für die Risikoabschätzung in der

Flächennutzungsplanung im Zusammenhang mit der Gefahr schwerer

Industrieunfälle. Auf Seiten 6 und 8 der Leitlinien wird das mehrstufige

Sicherheitskonzept der Richtlinie erläutert. Hiernach können die in Art. 12 Seveso-

II-Richtlinie enthaltenen Anforderungen durch Planung und/oder technische

Lösungen erfüllt werden. Hieraus folgt, dass neben dem Planungsrecht nicht auch

Baugenehmigungen für Einzelvorhaben unter den Anwendungsbereich der

Richtlinie fallen. Auf Seite 17 der oben genannten Leitlinien wird ausgeführt, dass

die Wirkung des Planungsprozesses u. U. erst nach 30 Jahren eintreten kann. Dies

bestätigt die oben dargelegte Auffassung, dass Art. 12 Abs. 1 Seveso-Richtlinie

nur einen Planungsleitsatz enthält, der langfristig umgesetzt werden soll. Die

Leitlinien sind zwar rechtlich nicht bindend (s. Seite 3, 1. Absatz), spiegeln aber die

Auffassung der Europäischen Kommission wider und sollen die Mitgliedstaaten bei

der Auslegung und praktischen Anwendung der Seveso-II-Richtlinie unterstützen. In

einer Antwort der Europäischen Kommission vom 17. Juli 1990 auf eine

parlamentarische Anfrage (Anfrage E-1647/2000 vom 29.05.2000) wird ausgeführt,

dass die Richtlinie eine neue Bestimmung enthalte, wonach die Mitgliedstaaten

den Implikationen der Gefahr schwerer Unfälle bei der Flächennutzungsplanung

Rechnung zu tragen hätten. Langfristig solle durch die

Flächennutzungsplanung

Betrieben und Wohngebieten ein angemessener Abstand gewahrt bleibt. Bei

bereits in der Nähe von Wohngebieten bestehenden Betrieben seien nach der

Seveso-II-Richtlinie lediglich zusätzliche technische Maßnahmen zu prüfen.

Selbst wenn man aber annehmen würde, dass Art. 12 Abs. 1 Seveso-Richtlinie

nicht vollständig in deutsches Recht umgesetzt wurde, führte dies nicht zu einer

unmittelbaren Anwendbarkeit dieser Bestimmung. Das Verwaltungsgericht ist

zutreffend davon ausgegangen, dass es der Richtlinienbestimmung an der für eine

unmittelbare Anwendbarkeit erforderlichen inhaltlichen Unbedingtheit und

hinreichenden Genauigkeit fehlt. Nach dem Wortlaut des Art. 249 Abs. 3 EGV

kommt Richtlinienbestimmungen (im Gegensatz zu Bestimmungen einer

Verordnung oder einer Entscheidung) keine weitergehende Geltungskraft zu, als

dass die Mitgliedstaaten gebunden und verpflichtet werden. Dennoch ist heute

anerkannt, dass Richtlinienbestimmungen unter bestimmten Voraussetzungen

auch unmittelbare Wirkung entfalten können (Nettersheim, in: Grabitz/Hilf, Das

Recht der Europäischen Union, Stand: Mai 2008, Art. 249 EGV Rdnr. 155).

Voraussetzung für eine unmittelbare Wirkung ist, dass eine bestimmte

Richtlinienvorschrift inhaltlich unbedingt und hinreichend genau formuliert ist.

Inhaltlich unbedingt ist eine Bestimmung, wenn sie vorbehaltlos und ohne

Bedingung anwendbar ist und keiner weiteren Maßnahme der Organe der

Mitgliedstaaten oder der Gemeinschaft bedarf. Hinreichend genau ist die

Bestimmung, wenn sie unzweideutig eine Verpflichtung begründet, also rechtlich in

sich abgeschlossen ist und als solche von jedem Gericht angewandt werden kann

(Ruffert, in: Callies/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl., Art. 249 EGV Rdnr. 79 ff.; Schroeder,

in: Streinz, EUV/EGV, 2003, Art. 249 EGV Rdnr. 106 ff.; Nettersheim, in:

Grabitz/Hilf, a. a. O., Art. 249 EGV Rdnr. 161 ff.). Bestimmungen

programmatischen Charakters erfüllen diese Kriterien nicht. Um eine solche

handelt es sich im vorliegenden Fall, da Art. 12 Abs. 1 keine konkrete Maßnahme

vorschreibt und keine abschließende Handlungsverpflichtung der Mitgliedstaaten

enthält. Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 Seveso-II-Richtlinie sieht als allgemeines Ziel

vor, dass die Mitgliedstaaten in ihren "Politiken" "langfristig" dem Erfordernis

"Rechnung tragen", dass zwischen Störfallanlagen und schutzbedürftigen

Nutzungen ein "angemessener Abstand gewahrt bleibt". Die

Richtlinienbestimmung überlässt mithin den Mitgliedstaaten einen

Umsetzungsspielraum sowohl im Hinblick auf das Mittel zur Zielerreichung, als

auch den Zeitpunkt, bis zu dem das Ziel erreicht sein muss. Die

Richtlinienbestimmung verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht unmittelbar, für die

Einhaltung eines gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Abstandes zu sorgen.

Dies belegen auch die Materialien zur Richtlinie. In der Antwort der Kommission

vom 6. Juli 2001 auf eine parlamentarische Anfrage (Anfrage E-1349/01 vom

07.05.2001) heißt es: "Art. 12 legt keinen "Gefahrenbereich-Durchmesser" um

gefährliche Einrichtungen herum fest und sollte deshalb nicht dahingehend

ausgelegt werden, dass alle Mitgliedstaaten für die in der Frage angesprochenen

Einrichtungen eine gleichartige Konsultation durchführen oder die gleichen

Schutzabstände vorschreiben müssen." Der Charakter der Richtlinienbestimmung

als allgemeiner Zielbestimmung ergibt sich ferner daraus, dass es die Kommission

für notwendig gehalten hat, erst in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten

angemessene Lösungsmöglichkeiten in Bezug auf die Flächennutzungsplanung zu

entwickeln. In Ziffer 1 (Einleitung, Seite 3 f.) der Begründung des

Kommissionsvorschlags zur Änderung der Richtlinie 96/82/EG vom 09.12.1996

(Komm <2001> 624 endgültig/2-2001/0257 ) wird demgemäß ausgeführt:

"Der neue Art. 12 über Flächennutzungsplanung soll - auf lange Sicht - eine

Trennung gefährlicher Industrieunternehmen von Wohngebieten und anderen von

der Öffentlichkeit häufig besuchten Orten bewirken. Auch wenn die Aufnahme einer

solchen Bestimmung in das Gemeinschaftsrecht zunächst einen großen Schritt

vorwärts bedeutet, so müssen die Kommissionen und die Mitgliedstaaten doch

noch Erfahrung mit ihrer Anwendung sammeln […]. Die Kommission wird die

Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten in der nächsten Zeit verstärken, um

eine angemessene legislative und/oder nicht legislative Reaktion auf die Unfälle in

Bezug auf die Flächennutzungsplanung, die Harmonisierung allgemeiner

Risikoabschätzungsmethoden, […] zu ermöglichen." Der programmatische

Charakter von Art. 12 Seveso-II-Richtlinie lässt sich schließlich dem Bericht des

Ausschusses für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherpolitik über den

Vorschlag zur Änderungsrichtlinie vom 19. Juni 2002 (A5-0243/2002) entnehmen.

Dort heißt es unter Punkt 2 in der Begründung (s. Seite 36, 4. Absatz): "In Art. 12

der ‚Seveso-Richtlinie’ wird die Grundlage gelegt für eine Raumplanung, die

allerdings viel Zeit erfordert und für die noch genaue und ausgewogene

methodologische Kriterien festgelegt werden müssen."

Da eine unmittelbare Anwendung des Art. 12 Seveso-II-Richtlinie bereits aus den

oben dargelegten Gründen ausscheidet, kommt es nicht mehr

entscheidungserheblich darauf an, ob europäische Richtlinien in

Dreiecksverhältnissen unmittelbar wirken können (vgl. hierzu: Schroeder, in:

Streinz, EUV/EGV, a. a. O., Art. 249 EGV Rdnr. 118; Ruffert, in: Callies/Ruffert,

EUV/EGV, a. a. O., Art. 249 EGV Rdnr. 89 ff. jeweils mit weiteren Nachweisen) und

ob die unmittelbare Wirkung von Richtlinien die Existenz eines subjektiven Rechts

voraussetzt (vgl. Ruffert, in: Callies/Ruffert, a. a. O., Art. 249 EGV Rdnr. 94 ff.;

Schroeder, in: Streinz, a. a. O., Art. 249 EGV Rdnr. 110).

Schließlich steht dem Anspruch der Klägerin auf Zurückweisung des

Drittwiderspruchs auch nicht die Vereinbarung zwischen dem Beklagten, der

Beigeladenen und der Stadt C-Stadt vom 14. Juli 2006 entgegen. Nach § 2 Abs. 1

d) dieser Vereinbarung verpflichtet sich das Regierungspräsidium im Rahmen des

§ 50 BImSchG die Einhaltung der Abstandsgrenzen bei der Bauleitplanung und bei

raumbedeutsamen Einzelvorhaben zu prüfen. Wie sich aus den obigen

Ausführungen ergibt, scheidet die Anwendung des § 50 BImSchG im vorliegenden

Fall aber aus. Im Übrigen ergibt sich aus der Vereinbarung (vgl. § 2 Abs. 1 a))

lediglich eine Verpflichtung der Stadt C-Stadt im Rahmen ihrer B a u l e i t p l a n

u n g die Vorgaben der Seveso-II-Richtlinie zu berücksichtigen, nicht jedoch bei

der - hier in Streit stehenden - Genehmigung eines Bauvorhabens nach § 34

BauGB.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100

Abs. 1 ZPO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167

VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache

zuzulassen, da die Rechtssache mehrere abstrakte Rechtsfragen aufwirft, die

höchstrichterlich noch nicht geklärt sind (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.