Urteil des HessVGH vom 28.11.2001
VGH Kassel: satzung, erneuerung, deckung, zweckverband, anteil, kostenregelung, unterhaltung, erfüllung, rechtsgrundlage, wartung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
5. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
5 UE 1390/99
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 18 KomGArbG HE, § 19
KomGArbG HE
(Aufwendungen eines kommunalen Zweckverbandes -
Erstattung)
Tatbestand
Die Klägerin bildete im Januar 1981 zusammen mit den Gemeinden Eichenzell und
Ebersburg zum Zwecke der Abwasserentsorgung den Abwasserverband "Oberes
Fuldatal". Hinsichtlich der Deckung des Finanzbedarfs dieses Zweckverbandes
bestimmt die Satzung vom 8. Dezember 1981, zuletzt geändert durch die II.
Änderung der Satzung vom 6. Juni 1988:
"§ 17
Deckung des Finanzbedarfs
(1) Der Verband deckt seinen Finanzbedarf in erster Linie durch Erhebung von
Gebühren und Beiträgen.
(2) Die Kosten für Planung, Bau und Erneuerung für
Ortsentwässerungsanlagen, soweit diese der Straßenentwässerung dienen, trägt
dasjenige Verbandsmitglied, in dessen Gebiet die Maßnahme durchgeführt worden
ist.
(3) Der Verband erhebt von seinen Mitgliedern eine Umlage, soweit seine
sonstigen Einnahmen nicht ausreichen, um den Finanzbedarf zu decken (§ 19 Abs.
1 Satz 1 KGG). Die Höhe der Umlage ist in der Haushaltssatzung für jedes
Rechnungsjahr festzusetzen (§ 19 Abs. 2 KGG).
§ 18
Umlagemaßstab
(1) Die Umlage bemisst sich nach dem Verhältnis des Nutzens, den die
Verbandsmitglieder aus der Erfüllung der Aufgaben des Verbandes haben.
(2) Die Kosten für Planung, Bau, Betrieb, Wartung, Unterhaltung, Erneuerung
und Verwaltung der Verbandsanlagen werden auf die Verbandsmitglieder im
Verhältnis des in ihrem Gebiet verbrauchten Frischwassers unter Berücksichtigung
des Verschmutzungsgrades der Abwässer umgelegt. § 17 Abs. 2 bleibt unberührt."
§ 17 Abs. 2 und § 18 Abs. 2 Satz 2 wurden durch die II. Änderungssatzung vom 6.
Juni 1988 eingefügt.
Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten, mit dem dieser als
Zweckverband von seinem Verbandsmitglied einen Anteil an den durch eine
Baumaßnahme an der Abwasserkanalisation auf ihrem Stadtgebiet entstandenen
Kosten geltend macht.
Der Beklagte ließ in den Jahren 1991 und 1992 den im Stadtteil Hettenhausen der
Klägerin auf dem Privatgrundstück Flur 1, Flurstück 42 liegenden Abwasserkanal
auf einer Länge von 70 Metern, der mit DN 300 ausgelegt war, durch einen
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auf einer Länge von 70 Metern, der mit DN 300 ausgelegt war, durch einen
Abwasserkanal DN 500 ersetzen. Die Kanalleitung verläuft über die
Zufahrtsparzelle (Flurstück 39) des Grundstückes Flur 1, Flurstück 42 zur Ableitung
der Grundstücksentwässerung der "W-/K-straße" in Richtung Hauptstraße. Über
dieser Kanaltrasse befindet sich eine Grundstücksbegrenzungsmauer. In diesem
Bereich wurden Mauerschäden festgestellt, die eventuell auch mit Setzungen der
bisherigen Kanaltrasse und der Wasserleitungstrasse, die ebenfalls unter der
Grundstücksmauer verlegt war, in Verbindung gebracht werden konnten. Der
Beklagte entschloss sich bei dem Austausch der Leitungen dazu, eine Erweiterung
der vorhandenen Kanaltrasse von DN 300 auf DN 500 vorzusehen, da im Hinblick
auf die spätere Erschließung des oberhalb liegenden Baugebietes "Oberes
Kirchhoffeld" eine größere Dimensionierung der Kanalteilstrecke erforderlich
werden würde.
Nachdem der Beklagte die voraussichtlichen Kosten bereits mit
Vorausleistungsbescheid vom 26. März 1990 von der Klägerin angefordert hatte,
forderte er nach Abschluss der Baumaßnahmen die Klägerin mit Bescheid vom 16.
September 1992 unter Aufhebung des Vorausleistungsbescheids zur Zahlung von
75.139,50 DM als den sich für die Straßenentwässerungskosten ergebenden Anteil
an den Gesamtkosten der Baumaßnahme (33,70 %) auf. Zur Begründung verwies
er auf § 17 Abs. 2 der Satzung des Beklagten, wonach dasjenige
Verbandsmitglied, in dessen Gebiet die Maßnahme durchgeführt wird, die Kosten
für Planung und Erneuerung von Entwässerungsanlagen, soweit diese der
Straßenentwässerung dienen, zu tragen habe.
Mit Schreiben vom 1. Oktober 1992, bei dem Beklagten eingegangen am 6.
Oktober 1992, legte die Klägerin hiergegen Widerspruch ein. Diesen begründete
sie unter Bezugnahme auf ihren Widerspruch gegen den Vorausleistungsbescheid
damit, dass es sich bei der Kanalbaumaßnahme um eine Unterhaltung der
Abwasserleitung gehandelt habe, die über das Gebührenaufkommen zu
finanzieren sei.
Nach Durchführung des Anhörungsverfahrens wies der Beklagte den Widerspruch
mit Widerspruchsbescheid vom 27. Dezember 1993, der Klägerin zugestellt am 30.
Dezember 1993, mit der Begründung zurück, es handele sich nicht um eine
Unterhaltungsmaßnahme, sondern um eine Erweiterung im Hinblick auf die
Erschließung des Baugebietes "Oberes Kirchhoffeld".
Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 27. Januar 1994, bei dem
Verwaltungsgericht Kassel eingegangen am 28. Januar 1994, hat die Klägerin Klage
erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ihre Begründung im
Widerspruchsverfahren wiederholt. Die Kostenregelung in § 17 Abs. 2 der Satzung
des Beklagten sei unklar und vielfältig auslegbar. Außerdem sei § 15 der Satzung
betreffend die Vorfinanzierung nicht beachtet worden.
Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 16. September 1992 sowie den
Widerspruchsbescheid vom 27. Dezember 1993 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte hat in seiner Klageerwiderung ausgeführt, dass § 15 der Satzung, der
die Vorfinanzierung regele, vorliegend nichts für die Auffassung der Klägerin
hergebe. § 17 Abs. 2 der Satzung sei nicht zu unbestimmt. Vielmehr ergebe sich
daraus, dass die Kosten für Planung, Bau und Erneuerung von
Ortsentwässerungsanlagen, soweit sie der Straßenentwässerung dienten, von dem
Verbandsmitglied zu tragen seien, auf dessen Gebiet die Maßnahme erfolgt. Von
dieser Regelung seien alle Maßnahmen einschließlich der Herstellung, Erneuerung
und des Auswechseln reparaturbedürftiger Abwassersammelleitungen erfasst.
Vorliegend gehe es nicht um einen Sachverhalt nach § 11
Kommunalabgabengesetz - KAG -, sondern um einen
Straßenentwässerungsanteil, der von der betroffenen Gemeinde auf Grund des
Erschließungsbeitrags- und Straßenbeitragsrechts weitergegeben werden könne.
Mit Urteil vom 12. Mai 1998 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid vom 16.
September 1992 in der Fassung des Widerspruchsbescheides aufgehoben. Zur
Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, dass der
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Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, dass der
Bescheid rechtswidrig sei, da es an einer wirksamen Rechtsgrundlage fehle. Die
Regelung in § 17 Abs. 2 der Satzung sei mit dem Gesetz über kommunale
Gemeinschaftsarbeit - KGG - nicht vereinbar und deshalb unwirksam. Ein
Zweckverband könne seinen Finanzbedarf nur durch die Heranziehung von Dritten
über Gebühren und Beiträge oder über eine Umlage unter den
Verbandsmitgliedern finanzieren. Bei § 17 Abs. 2 der Satzung handele es sich aber
um keine Umlagenregelung, sondern in der Sache um eine Erstattungsregelung. §
17 Abs. 2 der Satzung verstoße deshalb gegen § 19 KGG. Aber auch bei einer
Umlage sei die Maßstabsregelung für die Umlage in § 18 Abs. 2 Satz 1 der
Satzung, wonach die Kosten auf die Verbandsmitglieder im Verhältnis des in ihrem
Gebiet verbrauchten Frischwassers unter Berücksichtigung des
Verschmutzungsgrades der Abwässer umgelegt werden, zu unbestimmt und
deshalb insgesamt unwirksam.
Mit Beschluss vom 27. April 1999 hat der Senat auf Antrag des Beklagten die
Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.
Zur Begründung der Berufung führt der Beklagte im Wesentlichen aus, dass
entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts der Erstattungsanspruch auf § 17
Abs. 2 der Verbandssatzung gestützt werden könne. Die Bestimmungen der §§ 19
und 20 KGG würden auch neben der Umlagenfinanzierung sowie der
Inanspruchnahme Dritter weitere Abwälzungsmöglichkeiten bzw.
Weitergabemöglichkeiten nicht ausschließen. Das Gericht habe verkannt, dass der
Beklagte für den Straßenentwässerungsanteil an dem Sammelleitungsnetz keine
Ablastungsmöglichkeit unmittelbar gegenüber Dritten eingeräumt sei. Die
Ablastung könne nur innerhalb des Straßenbeitragsrechts des § 11 HessKAG in
Verbindung mit den entsprechenden Satzungsregelungen bei beitragsfähigen Um-
und Ausbaumaßnahmen vorhandener Straßen nach Erschließungsbeitragsrecht
erfolgen. Dies sei jedoch keine Aufgabe des Verbandes, sondern falle in die
Zuständigkeit des Baulastträgers und damit des einzelnen Verbandsmitglieds.
Deshalb müsse zwangsläufig die Möglichkeit eröffnet sein, dass auf der Grundlage
satzungsrechtlicher Zuweisung der Stelle Kosten zuzuordnen sind, die diese
Kosten bzw. Aufwendungen nach § 93 HGO ablasten müsse. Es handele sich
insoweit um einen Fremdfinanzierungsanteil innerhalb der Verbandsfinanzierung,
der bei der zuständigen Stelle eingefordert werden müsse. Ansonsten wäre
entgegen dem Verbandssatzungszweck überhaupt keine Deckung dieses
Kostenanteils möglich, was zu einem Verstoß gegen die auch für den Verband
geltenden Finanzierungs- und Einnahmebeschaffungsgrundsätze führen würde.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Kassel vom 12. Mai
1998 - 6 E 422/94 (5) - die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass es für den geltend
gemachten Anspruch an einer Anspruchsgrundlage fehle. § 17 Abs. 2 der Satzung
des Beklagten sei mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig. Im
Übrigen seien die von der Rechtsprechung für den Begriff "Erneuerung"
geforderten Voraussetzungen nicht erfüllt und die Kostenverteilungsregelung in
der Satzung nicht hinreichend bestimmt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der zum Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel ist
nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Der
Bescheid des Beklagten vom 16. September 1992 ist rechtswidrig, weil er nicht auf
eine wirksame satzungsmäßige Grundlage gestützt werden kann.
§ 17 Abs. 2 der Satzung des Beklagten vom 8. Dezember 1981 in der Fassung der
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§ 17 Abs. 2 der Satzung des Beklagten vom 8. Dezember 1981 in der Fassung der
zweiten Änderungssatzung vom 6. Juni 1988 ist mit dem Gesetz über die
kommunale Gemeinschaftsarbeit - KGG - vom 16. Dezember 1969 (GVBl. I S.
307), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. Juni 1978 (GVBl. I S. 420) nicht
vereinbar und deshalb unwirksam. Nach § 17 Abs. 2 der Satzung trägt die Kosten
für Planung, Bau und Erneuerung von Ortsentwässerungsanlagen, soweit diese der
Straßenentwässerung dienen, dasjenige Verbandsmitglied, in dessen Gebiet die
Maßnahme durchgeführt worden ist. Diese Bestimmung verstößt gegen die
abschließend im Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit vorgesehenen
Möglichkeiten eines Zweckverbandes zur Deckung seines Finanzbedarfs. Nach §
20 KGG kann der Zweckverband nach den für die übertragenen Aufgaben
geltenden abgabenrechtlichen Vorschriften von Dritten Gebühren und Beiträge
erheben. Soweit diese Einnahmen nicht ausreichen, um seinen Finanzbedarf zu
decken, kann der Zweckverband nach § 19 KGG von den Verbandsmitgliedern eine
Umlage erheben. Andere Möglichkeiten der Ablastung bzw. Weitergabe von
Aufwendungen sind in dem Gesetz nicht vorgesehen.
§ 17 Abs. 2 der Satzung ist keine Umlage- sondern eine Erstattungsregelung. Dies
ergibt sich bereits aus der Systematik der Vorschrift, wonach neben der nach
Absatz 1 bestehenden Möglichkeit der Deckung des Finanzbedarfes durch
Gebühren und Beiträge in Absatz 3 geregelt ist, dass der Verband von seinen
Mitgliedern eine Umlage erhebt, "soweit seine sonstigen Einnahmen nicht
ausreichen, um den Finanzbedarf zu decken". Auch seiner Rechtsnatur nach
handelt es sich bei § 17 Abs. 2 der Satzung nicht um eine Umlagenregelung. Denn
eine Umlage bedeutet die Verteilung eines Betrages, der sich aus einer
Gesamtrechnung für eine bestimmte Rechnungsperiode ergibt, auf die
Verbandsmitglieder nach einem Maßstab, der an das Verhältnis der
Verbandsmitglieder untereinander anknüpft bzw. nach dem Verhältnis des
Nutzens zu bemessen ist, den die Verbandsmitglieder aus der Erfüllung der
Aufgaben des Zweckverbandes haben (vgl. § 19 Abs. 1 Satz 2 KGG). § 17 Abs. 2
der Satzung bezieht sich aber lediglich auf die Kosten für ein ganz bestimmtes
einzelnes Vorhaben und ordnet an, dass das Verbandsmitglied, in dessen Gebiet
die Maßnahme durchgeführt worden ist, diese Kosten zu tragen hat.
Selbst wenn man § 17 Abs. 2 der Satzung als Umlagenregelung ansehen wollte,
würde es für die Kostenanforderung der Beklagten gegenüber der Klägerin an einer
wirksamen Rechtsgrundlage fehlen. Insofern würde es an der erforderlichen
Bestimmung des Umlagemaßstabes in der Satzung der Beklagten fehlen. Nach §
9 Abs. 2 Nr. 6 KGG muss die Verbandssatzung den Maßstab, nach dem die
Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen haben,
bestimmen. Als Umlagemaßstab kann nicht § 18 Abs. 2 Satz 1 der Satzung
herangezogen werden, da diese Bestimmung darauf abstellt, dass die Kosten für
bestimmte Maßnahmen auf die Verbandsmitglieder im Verhältnis des in ihrem
Gebiet verbrauchten Frischwassers unter Berücksichtigung des
Verschmutzungsgrades der Abwässer umgelegt wird. Der Beklagte ist
demgegenüber in dem angefochtenen Bescheid, von einem
Straßenentwässerungsanteil von 33,70 % der Gesamtkosten ausgegangen. Soweit
in § 18 Abs. 2 Satz 2 der Satzung der Hinweis enthalten ist, dass § 17 Abs. 2
unberührt bleibt, kann die Kostenregelung in § 17 Abs. 2 ebenfalls nicht als
ausreichend bestimmter Umlagemaßstab angesehen werden. Der Maßstab, den
der Beklagte in dem angegriffenen Bescheid zur Heranziehung der Klägerin für die
Kosten der Straßenentwässerung zugrunde gelegt hat, ist in § 17 Abs. 2 der
Satzung nicht enthalten. Der Umlageschlüssel muss aber in der Satzung
angegeben werden. Nur dann ist die Satzung so hinreichend bestimmt, dass aus
ihr selbst zu erkennen ist, welchen Anteil des anderweitig nicht gedeckten
Finanzierungsbedarfs des Zweckverbands welches Verbandsmitglied zu tragen hat
(so bereits Bay.VGH, Urteil vom 9. November 1994 - 4 B 94.769 -, BayVBl. 1995,
597).
Soweit der Beklagte vorträgt, dass für den "Fremdfinanzierungsanteil" der
Straßenentwässerung, die nicht zur Aufgabe des Zweckverbandes, sondern zur
Aufgabe des einzelnen Verbandsmitglieds als Baulastträger im Rahmen des
Erschließungskostenrechts gehört, neben den Finanzierungsmöglichkeiten in §§ 19
und 20 KGG aus haushaltsrechtlichen Gründen eine weitere Ablastungsmöglichkeit
bestehen müsse, kann dies der Berufung nicht zum Erfolg verhelfen. Insofern
hätte der Zweckverband jederzeit die Möglichkeit, die Verbandsmitglieder nach
einem besonderen Umlagemaßstab, wie er auch in § 19 Abs. 1 Satz 3 KGG
vorgesehen ist, zur Finanzierung des Straßenentwässerungsanteils der
durchgeführten Maßnahme heranzuziehen. Der Beklagte könnte die besondere
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durchgeführten Maßnahme heranzuziehen. Der Beklagte könnte die besondere
Umlage auch nachträglich von seinen Verbandsmitgliedern erheben, wenn sich
nach einer Rechnungsperiode eine Finanzierungslücke ergeben sollte, die allein
durch das Gebühren- und Beitragsaufkommen nicht gedeckt werden könnte.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO, 167
VwGO.
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.