Urteil des HessVGH vom 01.09.1998

VGH Kassel: öffentliches recht, subjektives recht, beteiligungsrecht, beteiligung am verfahren, mitwirkungsrecht, umgestaltung, behörde, materielles recht, ortsfeste anlage, formelles recht

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

7. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

7 UE 2170/95

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 29 Abs 1 S 1 Nr 4

BNatSchG, § 31 Abs 1

WHG, § 63 WHG, § 69 WHG,

§ 36 NatSchG HE

(Verletzung des Mitwirkungsrechts anerkannter

Naturschutzverbände wegen rechtswidrigen Absehens von

einem Planfeststellungsverfahren; Gewässerausbau -

Einwendungsberechtigung; kein Anspruch der

Naturschutzverbände auf Durchführung eines

Planfeststellungsverfahrens)

Tatbestand

Der Kläger ist ein anerkannter Naturschutzverband im Sinne von § 29 Abs. 2

Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) und wendet sich gegen eine der

Beigeladenen erteilten wasserrechtlichen Genehmigung.

Die Beigeladene ist Eigentümerin der Grundstücke in der Gemeinde auf denen sie

einen Campingplatz errichtet hat. Das Gelände wird im Osten durch die B

begrenzt; nördlich und westlich der Grundstücke fließt die U. Durch das Gelände

fließt - von Ost nach West - ein in die U mündender Graben, der - auf einer Länge

von 12,50 m verrohrt - unter der B hindurchführt. Vor der Einmündung in die U ist

der Graben auf einer Länge von etwa 56 m verrohrt.

Mit Schreiben vom 26.10.1990 beantragte die Beigeladene die Erteilung einer

wasserrechtlichen Genehmigung für eine weitere Verrohrung des Grabens um

17,50 m im Anschluß an die unterhalb der B bestehende Verrohrung für die

Errichtung eines Lärmschutzwalles und um je 5 m zur Herstellung von fünf

Überfahrten im Bereich des Campingplatzes.

Daraufhin leitete der Beklagte zunächst ein Plangenehmigungsverfahren nach § 63

HWG a.F. ein. In diesem Verfahren wurde die Gemeinde Ehrenberg, das Hessische

Straßenbauamt, die untere Naturschutzbehörde des Landkreises und das

Wasserwirtschaftsamt gehört. Die Gemeinde Ehrenberg, das Hessische

Straßenbauamt sowie das Wasserwirtschaftsamt erhoben keine grundsätzlichen

Bedenken gegen das Vorhaben. Auch die untere Naturschutzbehörde des

Landkreises äußerte keine Bedenken und erteilte ihr Einvernehmen gemäß § 7

Abs. 1 Hessisches Naturschutzgesetz (HENatG) und die Zustimmung gemäß der

einschlägigen Landschaftsschutzverordnung. Das Wasserwirtschaftsamt vertrat

die Auffassung, daß das Vorhaben keine wesentliche Umgestaltung eines

Gewässers zur Folge habe, weshalb nicht ein Plangenehmigungsverfahren gemäß

§ 31 WHG i.V.m. § 63 HWG a.F., sondern vielmehr ein Genehmigungsverfahren

nach § 69 HWG a.F. durchzuführen sei. Die untere Wasserbehörde schloß sich

dieser Bewertung an und erteilte der Beigeladenen mit Bescheid vom 08.11.1990

eine Genehmigung gemäß § 69 HWG in der Fassung vom 22.01.1990 (GVBl. I S.

114).

Mit Schreiben vom 12.06.1991 legte der Kläger gegen die der Beigeladenen

erteilten Genehmigung Widerspruch ein. Zur Begründung gab er an, daß im

vorliegenden Fall ein Planfeststellungsverfahren unter seiner Beteiligung hätte

durchgeführt werden müssen. Allein schon seine Nichtbeteiligung führe zur

Rechtswidrigkeit der erteilten Genehmigung.

Das Regierungspräsidium wies den Widerspruch des Klägers mit Bescheid vom

09.10.1991 zurück. Der Widerspruch sei bereits unzulässig, da der Kläger nicht

widerspruchsbefugt sei. Anerkannte Naturschutzverbände hätten nur bei

Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens ein Beteiligungsrecht. Der

Widerspruch sei auch unbegründet, da die Erteilung der Genehmigung nach § 69

HWG rechts- und ermessensfehlerfrei erfolgt sei. Angesichts der örtlichen

Gegebenheiten sei in den Teilverrohrungen keine wesentliche Umgestaltung des

Grabens zu sehen, da er keine bedeutsame Änderung erfahre. Vielmehr handele

es sich um die Errichtung von standortgebundenen ortsfesten Anlagen.

Am 07.11.1991 hat der Kläger Klage erhoben.

Er hat vorgetragen: Er wende sich seit langem gegen den von der Beigeladenen

errichteten Campingplatz, der nur aufgrund ministerieller Weisung durch den

damaligen Staatssekretär und entgegen den fachlichen Einwänden der oberen

Naturschutzbehörde, des Beirats bei der oberen und unteren Naturschutzbehörde

und der nach § 29 BNatSchG anerkannten Verbände genehmigt worden sei. Die

nunmehr von der Beigeladenen beantragte Verrohrung des Grabens stelle eine

wesentliche Umgestaltung eines Gewässers dar und sei damit als

Gewässerausbau im Sinne von § 31 Abs. 1 WHG anzusehen. Hieraus folge, daß ein

Planfeststellungsverfahren unter Beteiligung des Klägers durchzuführen gewesen

wäre. Da dies nicht geschehen sei, sei der Kläger in seinen Rechten verletzt und

die der Beigeladenen erteilte Genehmigung sei rechtswidrig. Darüber hinaus sei

der Bescheid auch deswegen rechtswidrig, weil unberücksichtigt gelassen worden

sei, daß es sich bei der vorgenommenen Maßnahme um einen Eingriff in Natur

und Landschaft im Sinne des § 6 HENatG handele. Infolgedessen sei in

rechtsfehlerhafter Weise in dem Bescheid auch keine Ausgleichsmaßnahme

vorgesehen worden.

Der Kläger hat beantragt,

1. den Bescheid des Landrats des Landkreises vom 08.11.1990 in der

Fassung des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums vom

09.10.1991 aufzuheben;

2. den Beklagten zu verpflichten, die Beseitigung der durch die

streitgegenständliche Genehmigung möglich gewordenen Verlängerung

des Rohrdurchlasses im Bereich des Walles und der weiteren fünf

Überfahrten zu verfügen;

hilfsweise: den Beklagten zu verpflichten, ein Planfeststellungsverfahren

durchzuführen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen, die insgesamt sechs Durchlässe stellten bauliche Anlagen im

Sinne von § 2 Abs. 1 Hessische Bauordnung (HBO) dar, die als standortgebundene

ortsfeste Anlagen nach § 69 HWG zu genehmigen gewesen seien. Der künstlich

angelegte, 250 m lange Vorflutgraben leite das Niederschlags- und

Dränagewasser eines Lagerplatzes und der B in die Er sei mit einem

Wegeseitengraben vergleichbar, der häufig von Durchlässen, die als Zufahrten zu

Anliegergrundstücken dienten, unterbrochen sei. Soweit der Kläger die Ansicht

vertrete, der Beklagte habe gegen naturschutzrechtliche Bestimmungen

verstoßen, sei dies unzutreffend, denn das gemäß § 7 HENatG erforderliche

Einvernehmen durch die untere Naturschutzbehörde sei erteilt worden.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich nicht zur Sache geäußert.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 11.05.1995 insoweit

stattgegeben, als es den Bescheid des Beklagten vom 08.11.1990 in der Fassung

des Widerspruchsbescheides vom 09.10.1990 aufgehoben und den Beklagten

verurteilt hat, ein Planfeststellungsverfahren für den Gewässerausbau auf dem

Gelände der Beigeladenen durchzuführen. Im übrigen hat es die Klage

abgewiesen.

Zur Begründung hat es ausgeführt: Soweit der Kläger die Aufhebung der gemäß §

69 HWG erteilten wasserrechtlichen Genehmigung begehre, sei die Klage zulässig.

Die Klagebefugnis sei deswegen zu bejahen, weil der Kläger in seinem

Mitwirkungsrecht aus § 29 Abs. 1 BNatSchG verletzt worden sei. Kraft dieses

Beteiligungsrechts könne ein anerkannter Naturschutzverband allein unter

Berufung auf den ihn betreffenden Verfahrensmangel einer unterbliebenen oder

unzureichenden Beteiligung die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses

verlangen. Eine Verletzung des den anerkannten Naturschutzverbänden

zustehenden subjektiv-öffentlichen Rechts auf Beteiligung komme auch dann in

Betracht, wenn ein Vorhaben rechtswidrig ohne Planfeststellung durch (bloße)

Plangenehmigung zugelassen werden solle. Gleiches gelte, wenn - wie im

vorliegenden Fall - statt eines Planfeststellungsverfahrens ein

Anlagengenehmigungsverfahren durchgeführt werde. Der Kläger könne daher

geltend machen, durch die angefochtene Anlagengenehmigung in seinem

Beteiligungsrecht aus § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG verletzt worden zu sein.

Soweit der Kläger die Aufhebung der angefochtenen Genehmigung begehre, sei

die Klage auch begründet, da die Genehmigung rechtswidrig sei und den Kläger in

seinen Rechten verletze. Die von der Beigeladenen ausgeführte Maßnahme stelle

keine ortsfeste Anlage in einem Gewässer (§ 69 Abs. 1 Satz 1 HWG), sondern eine

wesentliche Umgestaltung eines Gewässers (§ 31 Abs. 1 WHG, § 63 HWG) dar,

wofür ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen gewesen sei. Zwar stellten

Rohrdurchlässe, im Gegensatz zu Verrohrungen, in der Regel Anlagen in einem

Gewässer dar, da sie das Gewässer nicht wesentlich umgestalteten. Dies gelte

jedoch nicht, wenn - wie im vorliegenden Fall - die Rohrdurchlässe bei einer

gebotenen Gesamtbetrachtung ein Gewässer wesentlich umgestalteten, indem

durch den stetigen Wechsel von verrohrten und offenen Gewässerstrecken das

Erscheinungsbild des Gewässers tiefgreifend verändert werde. Eine

Plangenehmigung gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1 WHG, § 63 HWG komme nicht in

Betracht, da nach der Vorgeschichte (Raumordnungsverfahren, Verfahren zur

Änderung des Flächennutzungsplanes und zur Aufstellung eines

Bebauungsplanes, Baugenehmigungsverfahren) mit Einwendungen - nicht nur

seitens des Klägers - zu rechnen gewesen sei. Die der Beigeladenen gleichwohl

erteilte Genehmigung gemäß § 69 HWG sei rechtswidrig. Hierdurch sei der Kläger

auch in seinen Rechten verletzt worden. Dadurch, daß rechtswidrigerweise ein

Verfahren durchgeführt worden sei, an dem anerkannte Naturschutzverbände sich

nicht hätten beteiligen können, sei der Kläger in seinem Beteiligungsrecht nach §

29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG verletzt worden. Soweit der Kläger die Verpflichtung

des Beklagten, der Beigeladenen die Beseitigung der streitgegenständlichen

Verrohrung aufzugeben, begehre, habe die Klage keinen Erfolg. Es bestünden

bereits Zweifel an der Zulässigkeit dieser Verpflichtungsklage, da die

Klagebefugnis des Klägers als eines anerkannten Naturschutzverbandes, dem

gemäß § 29 Abs. 1 BNatSchG lediglich ein Beteiligungsrecht in bestimmten

Verfahren zustehe, problematisch sei. Die Klage sei aber jedenfalls nicht

begründet. Ein Anspruch des Klägers gegen den Beklagten auf Einschreiten gegen

die Beigeladene sei nicht gegeben, da das durch § 74 Abs. 1 HWG den

Wasserbehörden eingeräumte Ermessen nicht auf Null reduziert sei. Es bestehe

durchaus die Möglichkeit, daß die Behörde nach Durchführung eines

Planfeststellungsverfahren zu dem Ergebnis gelange, daß die Verrohrung

bestehen bleiben könne. Soweit der Kläger jedoch die Verurteilung des Beklagten,

ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen, begehre, habe die Klage Erfolg.

Zwar habe grundsätzlich niemand einen Anspruch auf Durchführung eines

Planfeststellungsverfahrens. Etwas anderes gelte jedoch dann, wenn wegen der

Komplexität und des Zusammenhangs der Probleme die Durchführung eines

Planfeststellungsverfahrens auch zur Klärung der Frage diene, ob und welche

Schutzanordnungen in Betracht kämen. Entsprechend der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts zum Beteiligungsrecht der Gemeinden im

luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren (Urteil vom 16.12.1988, BVerwGE

81, 95 ff.) stehe dem Kläger im vorliegenden Fall ein Anspruch auf Durchführung

eines Planfeststellungsverfahrens zu, da er auf andere Weise seine

verfahrensrechtliche Rechtsposition nicht nützen könne. Hinzu komme, daß die

Planfeststellungsbehörde erst nach Durchführung des entsprechenden Verfahrens

entscheiden könne, ob und welche Auflagen über die Anforderungen zur

Gestaltung des Ausbaus hinaus zur formellen Legalisierung des Vorhabens

erforderlich seien.

Gegen das ihm am 31.05.1995 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 28.06.1995

Berufung eingelegt.

Zur Begründung nimmt er zunächst Bezug auf seine erstinstanzlichen

Ausführungen. Ergänzend führt er aus: Soweit das Verwaltungsgericht den

Beklagten verurteilt habe, ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen, habe es

übersehen, daß hierfür gemäß § 94 HWG das Regierungspräsidium Kassel

zuständig sei. Darüber hinaus werde übersehen, daß die Durchführung eines

Planfeststellungsverfahrens antragsgebunden sei und eine Verpflichtung zur

Durchführung nur dann erfüllbar wäre, wenn entweder bereits ein dem § 73

HVwVfG entsprechender Plan vorliege oder aber dessen Vorlage erzwungen

werden könne. Keine dieser Voraussetzungen sei im vorliegenden Fall erfüllt.

Darüber hinaus bestehe nach ganz einhelliger Meinung in Literatur und

Rechtsprechung kein Anspruch auf Durchführung eines

Planfeststellungsverfahrens. Dies gelte sowohl für den Vorhabenträger als auch für

Drittbetroffene und Einwendungsberechtigte wie Naturschutzverbände. Letztere

hätten regelmäßig nur einen Anspruch auf Unterlassung oder Beseitigung des

Vorhabens bzw. isolierte Anordnung von Schutzauflagen. Soweit das

Verwaltungsgericht unter Berufung auf eine Entscheidung des

Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 81, 95 ff.) im vorliegenden Fall einen

Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens bejaht habe, sei

dem entgegenzuhalten, daß die von dem Bundesverwaltungsgericht in der

genannten Entscheidung entwickelten Grundsätze auf den vorliegenden Fall nicht

übertragbar seien. Das Bundesverwaltungsgericht habe unter ganz bestimmten,

engen Voraussetzungen die Möglichkeit gesehen, der Gemeinde ein Recht auf die

Durchführung eines Genehmigungsverfahrens zuzusprechen. Im wesentlichen

stütze es seine Erwägungen auf die Tatsache, daß der Gemeinde über ein bloß

formelles Beteiligungsrecht an einem solchen Genehmigungsverfahren hinaus ein

materielles Beteiligungsrecht aufgrund ihres verfassungsrechtlich garantierten

Selbstverwaltungsrechts und der dadurch garantierten Planungshoheit erwachse.

Demgegenüber stehe den anerkannten Naturschutzverbänden zwar ein

Mitwirkungsrecht an Planfeststellungsverfahren zu. Ein dem Bauleitplanungsrecht

der Gemeinde vergleichbares Recht sei hierin jedoch nicht zu sehen. Das

Mitwirkungsrecht gehe nicht über dasjenige sonstiger Dritter oder

Einwendungsberechtigter hinaus, weshalb kein Bedürfnis bestehe, den

Naturschutzverbänden einen Anspruch auf Durchführung eines

Planfeststellungsverfahrens zu gewähren. Zu beanstanden seien die Ausführungen

des Verwaltungsgerichts auch insoweit, als ausgeführt werde, daß eine

Plangenehmigung gemäß § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG, § 63 HWG nicht in Betracht

komme, da nach der Vorgeschichte (Raumordnungsverfahren, Verfahren zur

Änderung des Flächennutzungsplanes und zur Aufstellung eines

Bebauungsplanes, Baugenehmigungsverfahren) mit Einwendungen zu rechnen

gewesen sei. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts lasse jeden Hinweis

darauf vermissen, mit welchen konkreten Einwendungen gegen die Verrohrung des

Grabens zu rechnen gewesen sei. Der Hinweis auf die Vorgeschichte und die

anderen abgeschlossenen Verwaltungsverfahren sei völlig ungeeignet, eine

Prognose über die Wahrscheinlichkeit von Einwendungen zu stellen.

Der Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Kassel vom 11.05.1995

die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Berufungsbegründung sei insoweit zu folgen, als hierin angenommen werde,

daß für die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens das

Regierungspräsidium nach § 94 HWG zuständig sei. Da das Regierungspräsidium

auch eine Behörde des Landes sei und für die Beklagteneigenschaft nach § 78

Abs. 1 Nr. 1 VwGO das sogenannte Rechtsträgerprinzip maßgebend sei,

bestünden jedoch keine Bedenken dagegen, den Beklagten zur Durchführung

eines Planfeststellungsverfahrens zu verurteilen. Soweit in der

Berufungsbegründung vorgetragen werde, das Verwaltungsgericht habe

übersehen, daß ein Planfeststellungsverfahren antragsgebunden sei, sei dem

entgegenzuhalten, daß ein Antrag auf Erteilung einer Genehmigung immer auch

den Antrag auf Einleitung eines Planfeststellungsverfahrens enthalte. Dem

Verwaltungsgericht sei darin beizupflichten, daß im vorliegenden Fall

ausnahmsweise ein Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens

zu bejahen sei. Der Berufungskläger gehe fehl in der Annahme, daß das

Mitwirkungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände nicht über dasjenige

Dritter oder Einwendungsberechtigter hinausgehe. Dies zeige schon die Vorschrift

des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG, wonach Gelegenheit zur Äußerung und Einsicht

in die einschlägigen Sachverständigengutachten gegeben werden solle, was über

die "normalen" Rechte Dritter hinausgehe. Zweck der Regelung des § 29

BNatSchG sei es, die Sachkunde der anerkannten Naturschutzverbände bei der

Behördenentscheidung zur Geltung zu bringen. Dieses Sachwissen könne auch

dazu beitragen, die Frage zu klären, ob und welche Schutzanordnungen in

Betracht zu ziehen seien. Entgegen der Auffassung des Berufungsklägers sei ein

Planfeststellungsverfahren auch dann durchzuführen, wenn lediglich von seiten der

Naturschutzverbände mit Einwendungen im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG zu

rechnen sei. Zwar werde teilweise die Auffassung vertreten, daß trotz möglicher

Bedenken der anerkannten Naturschutzverbände die Durchführung eines

Plangenehmigungsverfahrens möglich sei. Begründet werde dies damit, daß die

Naturschutzverbände keine eigenen materiellen Rechte geltend machten. Zwar

sei es zutreffend, daß den Naturschutzverbänden keine eigenen materiellen

Rechte zukämen. Hintergrund für das Mitwirkungsrecht nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr.

4 BNatSchG sei aber allein das öffentliche Interesse an der Berücksichtigung der

Belange des Naturschutzes in Planfeststellungsverfahren. Würde man die

Bedenken von anerkannten Naturschutzverbänden nicht als Einwendungen im

Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG ansehen, liefe gerade bei Vorhaben, bei denen

mit Einwendungen nur von seiten der Naturschutzverbände zu rechnen sei (z.B.

bei Vorhaben in der freien Landschaft), die Beteiligungspflicht gemäß § 29 Abs. 1

Satz 1 Nr. 4 BNatSchG leer.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich nicht zur Sache geäußert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt

der Gerichtsakte sowie der Behördenvorgänge (ein Hefter des Landrates des

Landkreises sowie fünf Hefter und einen Ordner des Regierungspräsidiums) Bezug

genommen.

Entscheidungsgründe

Die Entscheidung über die zulässige Berufung ergeht im Einverständnis der

Beteiligten durch die Berichterstatterin anstelle des Senats und ohne mündliche

Verhandlung (§§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat auf die von dem Kläger

erhobene Klage zu Unrecht den Bescheid des Beklagten vom 08.11.1990 in der

Fassung des Widerspruchsbescheides vom 09.10.1990 aufgehoben und den

Beklagten verurteilt, ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen.

Dem Kläger steht der von ihm geltend gemachte Anspruch auf Aufhebung der der

Beigeladenen erteilten wasserrechtlichen Genehmigung nicht zu.

Gegen die Zulässigkeit dieser Klage bestehen allerdings keine Bedenken.

Insbesondere fehlt es nicht an der erforderlichen Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2

VwGO.

Der Kläger kann geltend machen, in seinem Beteiligungsrecht aus § 29 Abs. 1

Satz 1 Nr. 4 BNatSchG verletzt zu sein. Diese Vorschrift gewährt anerkannten

Naturschutzverbänden ein Mitwirkungsrecht "in Planfeststellungsverfahren" über

Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft im Sinne von § 8 BNatSchG

verbunden sind. Zwar setzt diese Vorschrift nach ihrem Wortlaut ein

Planfeststellungsverfahren voraus, das hier gerade nicht durchgeführt wurde. Es

entspricht indes nahezu einhelliger Meinung in Rechtsprechung und Literatur, daß

das Beteiligungsrecht der Naturschutzverbände auch dann verletzt wird, wenn die

Zulassungsbehörde ein an sich gebotenes Planfeststellungsverfahren unterläßt.

Dies macht der Kläger hier geltend. § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG hat eine

Schutzfunktion zugunsten des anerkannten Verbandes in der Weise, daß dieser

allein unter Berufung auf seine unzureichende Beteiligung, d.h. ohne Rücksicht auf

das Entscheidungsergebnis in der Sache, die Aufhebung einer behördlichen

Entscheidung gerichtlich durchsetzen kann. Mit dieser Vorschrift ist nicht lediglich

eine objektive Pflicht der zuständigen Behörden geschaffen worden, den

anerkannten Verband im Rahmen ihres Verfahrens zum Zwecke der umfassenden

Information und der Beschaffung verbesserter Entscheidungsgrundlagen

anzuhören und zu beteiligen. Vielmehr ergibt eine Auslegung der

Verfahrensvorschrift nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte und

Sinnzusammenhang, daß mit ihr dem Naturschutzverband ein selbständig

durchsetzbares, subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung am Verfahren

eingeräumt ist (BVerwG, Urteil vom 14.05.1997 - 11 A 43.96 - NVwZ 1998, 279;

BVerwG, Urteil vom 31.10.1990 - 4 C 7.88 - BVerwGE 87, 62 (69) = DVBl. 1991,

214 = NVwZ 1991, 162; Hess. VGH, Beschluß vom 11.07.1988 - 2 TH 740/88 -

NVwZ 1988, 1040 unter Aufgabe der gegenteiligen Auffassung im Beschluß vom

27.08.1982 - II TH 34/82 - NuR 1983, 22; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom

17.11.1992 - 10 S 2234/92 - DVBl. 1993, 163 (164); OVG Schleswig, Beschluß vom

30.12.1993 - 4 M 129/93 - NVwZ 1994, 590 (591); OVG Lüneburg, Urteil vom

27.01.1992 - 3 OVG A 221/88 - ZfW 1992, 514 (515) = NuR 1992, 293; Bay.VGH,

Beschluß vom 15.04.1991 - 8 CE 91.30 - NVwZ 1991, 1009 = NuR 1993, 494; OVG

Magdeburg, Urteil vom 29.03.1995 - 4 L 299/93 - NVwZ 1995, 1137 (L) = NuR

1995, 476 (477); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.1996 - 8 S 1961/95 -

NVwZ 1997, 594 (596); Bay.VGH, Urteil vom 13.08.1996 - 8 B 95.1786 - NVwZ-RR

1997, 219; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluß vom 18.07.1997 - 21 B 1717/94 -

NuR 1997, 617; Krüger, NVwZ 1992, 552; Kühling, Fachplanungsrecht 1988, Rdnr.

454; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluß vom 18.07.1997 - 21 B 1717/94 - NuR

1997, 617; Steiner, NVwZ 1994, 313; Sening, NuR 1983, 146; Rehbinder, NVwZ

1982, 666; Ehrlein, VBlBW 1990, 121 (128); Louis, BNatSchG, Kommentar, 1994, §

29 Rdnr. 21; Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, Kommentar,

1996, § 29 Rdnr. 9, 24; Waskow, Mitwirkung von Naturschutzverbänden im

Verwaltungsverfahren, Diss. 1990, S. 79 ff.; Jarass, NuR 1997, 426; a.A.: Dolde,

NVwZ 1991, 960; Meßerschmidt, BNatSchG, Kommentar, Stand: Juli 1996, § 29

Rdnr. 4).

Als ausschlaggebend für die rechtliche Qualifizierung der in § 29 Abs. 1 BNatSchG

vorgesehenen Beteiligung als eines subjektiven Rechts auf Mitwirkung am

Verfahren hat das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 31.10.1990 - 4 C 7.88 -

a.a.O.) den Sinn und Zweck der Regelung sowie den systematischen

Zusammenhang zwischen der Beteiligung des Vereins und der dieser

vorgeschalteten Anerkennung angesehen. Mit der Beteiligung der in einem eigens

dafür geschaffenen Verfahren anzuerkennenden Verein verfolgt der Gesetzgeber

das Ziel, die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege über die

vorgeschriebene Berücksichtigung durch die jeweils zuständige Behörde hinaus in

besonderer Weise zur Geltung zu bringen. Das bei einer solchen Beteiligung

zwingend zu durchlaufende Anerkennungsverfahren ist mit seinen strengen

Voraussetzungen und seinem Verwaltungsaufwand nur so zu verstehen, daß den

anerkannten Vereinen die in § 29 Abs. 1 BNatSchG umschriebene Beteiligung als

eigenes, ihnen kraft der Anerkennung zugeordnetes subjektives Recht zustehen

soll. Mit dieser Regelung über die Beteiligung der anerkannten Verbände wird das

öffentliche Interesse an Naturschutz und Landschaftspflege in begrenztem

Umfang "subjektiviert" und erhält hierdurch eigenständiges Gewicht und absoluten

Charakter, damit es verstärkt in die in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 4 BNatSchG

genannten Verfahren und Entscheidungen eingebracht werden kann (BVerwG,

Urteil vom 12.11.1997 - 11 A 49.96 - DVBl. 1998, 334 = NVwZ 1998, 395). Das

dem anerkannten Verband gewährte Recht auf Beteiligung an

Planfeststellungsverfahren kann seinen Zweck einer verstärkten Berücksichtigung

der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege aber nur dann effektiv

erfüllen, wenn der Träger dieses Rechts im Falle der Vereitelung des ihm an sich

nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG zustehenden Mitwirkungsrechts durch ein

rechtswidriges Unterlassen der Planfeststellung die ergangene

Verwaltungsentscheidung angreifen und ihre Aufhebung durch das Gericht

erreichen kann, weil andernfalls die Wahl der Verfahrensart zur Disposition der

Behörden stünde. Ein Planfeststellungsbeschluß, der ohne die in § 29 Abs. 1 Satz 1

Nr. 4 BNatSchG vorgeschriebene Beteiligung des anerkannten Vereins erlassen

wird, leidet an einem Rechtsfehler (vgl. auch § 44 Abs. 3 Nrn. 3 und 4, § 45 Abs. 1

Nrn. 3 bis 5 VwVfG). Aufgrund der Natur des Planfeststellungsverfahrens, dessen

abschließende Entscheidung auf einer Abwägung unterschiedlicher Belange

beruht, kann in aller Regel nicht im Sinne des § 46 VwVfG ausgeschlossen werden,

daß bei ordnungsgemäßer Beteiligung eine andere Entscheidung in der Sache

hätte ergehen können (BVerwG, Urteil vom 12.11.1997 - 11 A 49.96 - a.a.O.;

BVerwG, Urteil vom 31.10.1990 - 4 C 7.88 - a.a.O.; OVG Lüneburg, Urteil vom

27.01.1992 - 3 OVG A 221/88 - a.a.O.). Die Verletzung des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4

BNatSchG bliebe sanktionslos, wenn dem Verband die Befugnis zur Anfechtung in

Fällen versagt würde, in denen die zuständige Behörde nicht das gesetzlich

vorgeschriebene Planfeststellungsverfahren mit Verbandsbeteiligungsrecht

durchführt, sondern statt dessen in ein Genehmigungsverfahren ohne ein solches

Recht ausweicht. Dabei ist unerheblich, ob dem Naturschutzverband auch ein

materielles Recht zusteht, dessen Durchsetzung das Beteiligungsrecht dient. Der

Gesetzgeber ist weder durch Art. 19 Abs. 4 GG noch durch § 42 Abs. 2 VwGO

gehindert, Rechtsschutz gegen Maßnahmen der öffentlichen Hand auch dann zu

gewähren, wenn nur ein subjektiv-öffentliches Beteiligungsrecht, nicht jedoch auch

eine materielle Rechtsposition verletzt ist. § 42 Abs. 2 VwGO bringt dies mit dem

Vorbehalt anderweitiger gesetzlicher Regelungen zum Ausdruck (BVerwG, Urteil

vom 31.10.1990 - 4 C 7.88 - a.a.O.). Der die Anfechtungsklage führende Verband

tritt auch nicht als Popularkläger auf. Er macht vielmehr die in der mangelhaften

Beteiligung liegende Verletzung seines subjektiven Verfahrensrechts auf

Mitwirkung geltend. Dies führt nicht zu einer Umgehung der gesetzgeberischen

Entscheidung, auf Bundesebene keine Verbandsklage zuzulassen. Mit einer

Verbandsklage könnte der Verein die Fehlerhaftigkeit der Behördenentscheidung

aus allen denkbaren Gründen - insbesondere auch aus materiellen Gründen -

geltend machen, ohne insoweit behaupten zu müssen, daß er durch eine hieraus

folgende Rechtswidrigkeit der Verwaltungsentscheidung in eigenen Rechten

verletzt sei. Demgegenüber ist dem anerkannten Verband nur das Recht

zuzubilligen, die Rechtswidrigkeit der Behördenentscheidung wegen einer

Verletzung seines Beteiligungsrechts geltend zu machen (BVerwG, Urteil vom

31.10.1990 - 4 C 7.88 - a.a.O.; OVG Magdeburg, Urteil vom 29.03.1995 - 4 L

299/93 - a.a.O.; OVG Lüneburg, Urteil vom 27.01.1992 - 3 OVG A 221/88 - a.a.O.).

Die Klagebefugnis des Klägers ergibt sich ferner auch aus § 36 HENatG in der

Fassung vom 16.04.1996 (GVBl. I S. 145), zuletzt geändert durch Art. 7

HaushaltsbegleitG 1998/99 vom 18.12.1997 (GVBl. I S. 429). Für das Vorliegen der

Sachurteilsvoraussetzungen ist auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung

abzustellen (Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl., Vor § 40 Rdnr. 11; Redeker/ von

Oertzen, VwGO, 12. Aufl., § 109 Rdnr. 3; OVG Berlin, Urteil vom 14.02.1992 - 2 A

2.90 - NuR 1992, 285), weshalb § 36 Abs. 2 HENatG zur Anwendung kommt. Der

früher bestehende Streit, ob ein Klagerecht nach § 36 HENatG auch dann besteht,

wenn die zuständige Behörde bei einer Entscheidung über ein an sich

planfeststellungspflichtiges Vorhaben rechtswidrig in ein anderes Verfahren

ausweicht, das - formal gesehen - nicht dem Verbandsbeteiligungsrecht nach § 29

BNatSchG unterliegt (verneinend: VGH Kassel, Beschluß vom 27.08.1982 - II TH

34/82 - NuR 1983, 22; kritisch hierzu: Rehbinder, NVwZ 1982, 666; Bickel, NuR

1983, 25; Sening, NuR 1983, 146) ist durch die Neufassung des § 36 HENatG

obsolet geworden. § 36 Abs. 2 HENatG verdeutlicht nunmehr, daß das Klagerecht

auch in den Fällen der rechtswidrigen Unterlassung eines erforderlichen

Planfeststellungsverfahrens zugunsten eines einfachen Genehmigungsverfahrens

besteht (vgl. Franz, Das Recht des Naturschutzes in Hessen, Band I, Stand: Mai

1998, § 36 Rdnr. 19).

Die Klage auf Aufhebung der wasserrechtlichen Genehmigung ist aber nicht

begründet, denn das Unterbleiben einer Planfeststellung ist im vorliegenden Fall

nicht rechtswidrig und der Kläger ist somit auch nicht in dem ihm an sich

zustehenden Mitwirkungsrecht nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG verletzt

worden.

Das Verwaltungsgericht hat zwar zutreffend angenommen, daß die von der

Beigeladenen ausgeführte Verrohrung des Grabens um 17,50 m zur Errichtung

eines Lärmschutzwalles und um je 5 m zur Herstellung von fünf Überfahrten eine

wesentliche Umgestaltung (Ausbau) eines Gewässers darstellt, die der

wasserrechtlichen Gestattung in der Form der Planfeststellung bedarf. Die

Verrohrung längerer Gewässerstrecken berührt meist so stark die

wasserwirtschaftliche und ökologische Bedeutung des Gewässers, sein

Erscheinungsbild und das Landschaftsbild, daß sie als wesentliche Umgestaltung

angesehen werden muß (Czychowski, WHG, 7. Aufl., § 31 Rdnr. 13; Zeitler, in:

Sieder-Zeitler-Dahme, WHG, Stand: 01.08.1997, § 31 Rdnr. 18; Knopp, BayVBl.

1983, 524 (525); vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.07.1994 - 8 S

1428/94 - ZfW 1995, 164; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26.10.1995 - 1 A

13441/94 - ZfW 1997, 45 (46); OVG Rheinland- Pfalz, Urteil vom 11.01.1990 - 1 A

55/87 - NuR 1991, 189; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 09.05.1985 - 1 A 21/84 -

DÖV 1986, 116; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.01.1981 - 5 S 2141/80 -

ZfW 1981, 170; Bay.VGH, Urteil vom 06.12.1977 - Nr. 228 VIII 74 - ZfW 1980, 237;

OVG Lüneburg, Urteil vom 16.10.1975 - III OVG 148/74 - AgrarR 1977, 269; OVG

Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21.03.1991 - 30 A 444/90 - ZfW Sh 1991 Nr. 147).

Rohrdurchlässe und Verrohrungen eines Gewässers, die sich auf die Kreuzung mit

einem Verkehrsweg beschränken, können allerdings Anlagen in oder an

Gewässern darstellen (Czychowski, a.a.O., § 29 Rdnr. 34, § 31 Rdnr. 13;

Czychowski, ZfW 1974, 292; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.08.1991 - 20

A 1272/90 - ZfW 1992, 387; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15.03.1993 - 20

A 3083/91 - ZfW 1994, 373), für die gemäß § 69 HWG in der hier maßgeblichen

Fassung vom 22.01.1990 (BGBl. I S. 114) eine Genehmigungspflicht bestand. Eine

Anlage in oder an Gewässern kann jedoch nur dann vorliegen, wenn es sich bei der

baulichen Maßnahme nicht um einen Gewässerausbau handelt. Eine wesentliche

Umgestaltung ist immer dann gegeben, wenn sich eine bauliche Maßnahme auf

den Zustand des Gewässers in einer für den Wasserhaushalt (Wasserstand,

Wasserabfluß), die Wasserwirtschaft, die Ökologie des Gewässers oder in sonstiger

Hinsicht bedeutsamen Weise auswirkt (Fröhling, ZfW 1989, 121 (122); Czychowski,

WHG, 7. Aufl., § 31 Rdnr. 13).

Gemessen hieran ist die von der Beigeladenen ausgeführte Maßnahme als

Gewässerausbau zu bewerten, da durch die sechs Rohrdurchlässe und den

Wechsel von offenen und verrohrten Gewässerstrecken das Erscheinungsbild des

Gewässers einschneidend verändert, die Selbstreinigungskraft des Wassers

verringert, das Gewässer gegen positive Umwelteinflüsse wie Belichtung und

Belüftung isoliert und die Wechselwirkung zwischen Wasser, Boden und der Tier-

und Pflanzenwelt erheblich beeinträchtigt wird. Das Verwaltungsgericht ist insoweit

zutreffend davon ausgegangen, daß die insgesamt sechs Rohrdurchlässe nicht

jeder für sich betrachtet werden dürfen, sondern daß auf die Gesamtmaßnahme

abzustellen ist. Die Gesamtschau ergibt, daß der natürliche Charakter des

Gewässers durch die von der Beigeladenen ausgeführten Maßnahmen stark

beeinträchtigt wird, weshalb eine wesentliche Umgestaltung des Gewässers im

Sinne des § 31 WHG anzunehmen ist.

Das Verwaltungsgericht hat jedoch zu Unrecht angenommen, daß anstelle der

Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens die Erteilung einer

Plangenehmigung nicht in Betracht kam, weil mit Einwendungen zu rechnen war.

Gemäß § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG in der hier maßgeblichen Fassung vom 23.09.1986

(BGBl. I S. 1529) konnte ein Ausbau ohne vorherige Durchführung eines

Planfeststellungsverfahrens nur genehmigt werden, wenn mit Einwendungen nicht

zu rechnen war. Voraussetzung für die Anwendung der Vorschrift war eine

Prognose mit einem negativen Inhalt, in deren Rahmen es nicht darauf ankommt,

ob die geplanten Ausbaumaßnahmen bedeutend oder unbedeutend sind oder bei

objektiver Betrachtung andere beeinträchtigt werden. Selbst wenn dies nicht der

Fall ist, jedoch keine Umstände ersichtlich sind, die zur Annahme berechtigten,

daß Einwendungen nicht vorgebracht würden, ist ein Planfeststellungsverfahren

erforderlich (Gieseke/Wiedemann/Czychowski, WHG, 6. Aufl., § 31 Rdnr. 80).

Einerseits ist es möglich, daß auch bei bedeutenden und umfangreichen

Gewässerausbauten mit Einwendungen nicht zu rechnen ist. Dies ist z.B. der Fall,

wenn der Ausbauunternehmer mit allen Betroffenen vertragliche Vereinbarungen

über die Durchführung des Ausbaus getroffen hat. Ferner ist regelmäßig mit

Einwendungen nicht zu rechnen, wenn ein Wasser- und Bodenverband ein

Gewässer ausbaut und die Ausbaumaßnahme ausschließlich

Verbandsgrundstücke betrifft. Andererseits muß gelegentlich auch bei

unbedeutenden oder geringfügigen Gewässerausbauten mit Einwendungen

Betroffener gerechnet werden, mögen solche Einwendungen auch unbegründet

sein (Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 2. Aufl., Rdnr. 271).

Offensichtlich unzulässige Einwendungen sind dagegen unbeachtlich

(Gieseke/Wiedemann/Czychowski, WHG, 6. Aufl., a.a.O.). Einwendungen im Sinne

des § 31 WHG können von jedem erhoben werden, dessen Belange durch das

Vorhaben berührt werden (vgl. § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG). Dies sind in erster Linie

alle, die in subjektiven Rechtspositionen betroffen sind und eine Klagebefugnis im

Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO haben, aber auch sonstige von dem Vorhaben

faktisch Betroffene. Das Vorbringen darf jedoch nicht lediglich Belangen der

Allgemeinheit, z.B. dem Schutz von Natur und Landschaft, gelten, sondern muß

besondere individuelle Interessen wahrnehmen wollen (Kopp, VwVfG, 6. Aufl., § 73

Rdnr. 36; BVerwG, Beschluß vom 13.03.1995 - 11 VR 5.95 - ZfW 1996, 309). Die

anerkannten Naturschutzverbände sind keine Betroffenen im Sinne des § 73 Abs.

4 VwVfG, da sie kein eigenes berechtigtes Interesse am Ausgang des Verfahrens

haben, sondern die Interessen der Allgemeinheit auf Naturschutz vertreten

(Czychowski, WHG, 7. Aufl., § 31 Rdnr. 56; Waskow, a.a.O., S. 38). Auch durch § 29

Abs. 1 BNatSchG wurde den anerkannten Naturschutzverbänden die Wahrung von

Naturschutz und Landschaftspflege nicht als eigenes (subjektives) Recht

übertragen. Sie haben lediglich - wie oben ausgeführt wurde - ein selbständig

durchsetzbares subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung an den in § 29 Abs. 1

Satz 1 Nrn. 1 bis 4 BNatSchG genannten Verfahren und Entscheidungen. Die

Verbände haben eine Rechtsstellung eigener Art, die ein subjektiv-öffentliches

Recht auf Beteiligung und ein Einwendungsrecht zur Wahrung von

Naturschutzbelangen umfaßt (Czychowski, WHG, 7. Aufl., § 31 Rdnr. 56; Bonk, in:

Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 4. Aufl., § 73 Rdnr. 38). Mit ihrem Sachverstand

sollen sie in ähnlicher Weise wie Naturschutzbehörden die Belange des

Naturschutzes und der Landschaftspflege in das Verfahren einbringen, um

Vollzugsdefizite in diesen Bereichen zu reduzieren. Sie sollen, sozusagen als

"Verwaltungshelfer", dafür Sorge tragen, daß diese Belange über die

vorgeschriebene Berücksichtigung durch die jeweils zuständige Behörde hinaus in

besonderer Weise zur Geltung gebracht werden (BVerwG, Urteil vom 12.12.1996 -

4 C 19.95 - NVwZ 1997, 905 (906); BVerwG, Urteil vom 14.05.1997 - 11 A 43.96 -

a.a.O.). Es handelt sich somit um eine - spezifisch naturschutzrechtliche - Form

der Öffentlichkeitsbeteiligung (BVerwG, Urteil vom 22.03.1995 - 11 A 1.95 -

BVerwGE 98, 100 (104) = DÖV 1995, 955). Die Naturschutzverbände widmen sich

im Rahmen ihrer satzungsmäßigen - und damit ausschließlich privaten - Zwecke

(vgl. §§ 21, 25 BGB) einer öffentlichen Aufgabe (BVerwG, Urteil vom 14.05.1997 -

11 A 43.96 - a.a.O.). Selbst wenn man (so BVerwG, Urteil vom 30.10.1990 - 4 C

7.88 - a.a.O.; Bay.VGH, Beschluß vom 15.04.1991 - 8 CE 91.30 - a.a.O.) die

Auffassung verträte, daß hinter dem in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG

begründeten verfahrensmäßigen Beteiligungsrecht auch eine materielle Position

steht, deren Schutz und Durchsetzung das Beteiligungsrecht dient, begründet

diese Rechtsposition jedenfalls keine Schutzansprüche der anerkannten

Naturschutzverbände gegen die mit einem Vorhaben verbundenen Eingriffe in

Natur und Landschaft, da diese materielle Rechtsposition den anerkannten

Verbänden allenfalls mit der Einführung der Verbandsklage zuwachsen würde. Von

der Einführung einer Verbandsklage hat der Gesetzgeber aber im Bundesbereich

bewußt abgesehen und statt dessen ein Mitwirkungsrecht geschaffen. Die

anerkannten Naturschutzverbände sind aus diesem Grund nur gegenüber

unzulässigen Beschränkungen ihrer Verfahrensteilhabe in

Planfeststellungsverfahren wehrfähig, nicht aber gegenüber dem Vorhaben selbst

(BVerwG, Urteil vom 22.03.1995 - 11 A 1.95 - a.a.O.). Der Gesetzgeber hat sich in

§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG darauf beschränkt, die Verbändebeteiligung "in

Planfeststellungsverfahren" anzuordnen. Sofern ein förmliches

Planfeststellungsverfahren nicht durchgeführt wird, sondern rechtmäßig durch ein

Plangenehmigungsverfahren ersetzt wird, kommt es bereits dem Wortlaut der

Vorschrift nach nicht zu einer Beteiligung der Verbände (BVerwG, Beschluß vom

07.07.1995 - 11 VR 11.95 - NVwZ 1996, 393; BVerwG, Beschluß vom 15.12.1994 -

7 VR 17.94 - NuR 1995, 247). Die Prüfung und Entscheidung der Frage, ob mit

Einwendungen zu rechnen ist, ist nicht Bestandteil eines

Planfeststellungsverfahrens, sondern des Plangenehmigungsverfahrens, und

unterliegt schon deshalb nicht dem Mitwirkungsrecht der Verbände nach § 29 Abs.

1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG. Daß es bei der Einwendungsprognose nicht auf mögliche

Einwendungen seitens der Naturschutzverbände ankommt, ergibt sich auch aus

der Zweckbestimmung des § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG a.F.. Die

Einwendungsprognose soll sicherstellen, daß es nach Erlaß der Plangenehmigung

möglichst nicht zu einer Geltendmachung von Beseitigungs- und

Änderungsansprüchen kommt (Gieseke/Wiedemann/Czychowski, WHG, 6. Aufl., §

31 Rdnr. 80), die den Effekt der - durch das Plangenehmigungsverfahren im

Vergleich zu einem förmlichen Planfeststellungsverfahren gewonnenen -

Verfahrensvereinfachung und -verkürzung wieder relativieren würde. Im Gegensatz

zur Planfeststellung, die nach Unanfechtbarkeit zu einem Einwendungsausschluß

führt (§ 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG), hat die Plangenehmigung diese Wirkung nicht.

Die Plangenehmigung bietet nicht die Gewähr, daß das Vorhaben letztlich auch

durchgeführt werden kann. Dies rechtfertigt sich aus dem Fehlen eines förmlichen,

die Öffentlichkeit einbeziehenden Verfahrens bei der Plangenehmigung. Bei der

Frage, ob mit Einwendungen zu rechnen ist, kommt es also auf diejenigen

Einwender an, die nach Erteilung der Plangenehmigung Beseitigungs- und

Änderungsansprüche stellen könnten. Derartige Ansprüche stehen den Verbänden

auf der Grundlage von § 29 BNatSchG nicht zu (vgl. Waskow, a.a.O, S. 69), da sie -

wie oben ausgeführt - nur gegenüber unzulässigen Beschränkungen ihrer

Verfahrensteilhabe, nicht aber gegenüber dem Vorhaben selbst wehrfähig sind.

Auch das Bundesverwaltungsgericht hat wiederholt entschieden, daß die

behördliche Entscheidung, anstelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine

Plangenehmigung zu erteilen, nicht der Zustimmung der anerkannten

Naturschutzverbände bedarf (BVerwG, Beschluß vom 15.12.1994 - 7 VR 17.94 -

a.a.O.; BVerwG, Beschluß vom 07.07.1995 - 11 VR 11.95 - a.a.O.; BVerwG, Urteil

vom 14.05.1997 - 11 A 43.96 - a.a.O.; vgl. auch Zeitler, in: Sieder-Zeitler-Dahme,

a.a.O., § 31 Rdnrn. 104, 418). Nach dieser Rechtsprechung ist es nicht möglich,

den Begriff des Planfeststellungsverfahrens in § 29 Abs. 1 BNatSchG abweichend

vom Verwaltungsverfahrens- und Fachplanungsrecht in einem weiteren, das

Plangenehmigungsverfahren einschließenden Sinn aufzufassen (BVerwG, Urteil

vom 22.03.1995 - 11 A 1.95 - a.a.O). Ob sich daraus etwas anderes ergeben

könnte, daß § 74 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 1 VwVfG i.d.F. des

Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetzes vom 12.09.1996 (BGBl. I S.

1354) der Plangenehmigung weitgehend die Rechtswirkungen der Planfeststellung

und somit auch die Wirkung des Einwendungsausschlusses gemäß § 75 Abs. 2

Satz 1 VwVfG beilegt (so Jarass, a.a.O., S. 431; a.A.: Diefenbach, NuR 1997, 573

(575 f.)), kann hier dahinstehen, da maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der

Begründetheit der vorliegenden Anfechtungsklage die Sach- und Rechtslage im

Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens darstellt, weshalb auf diese

Rechtsänderung nicht abgestellt werden kann. Darüber hinaus ist eine der

Vorschrift des § 74 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 1 VwVfG entsprechende Vorschrift auch

nicht in das Hessische Verwaltungsverfahrensgesetz übernommen worden,

weshalb die wasserrechtliche Plangenehmigung in Hessen jedenfalls nicht die

wesentlichen Rechtswirkungen der Planfeststellung hat.

Folglich hat das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall zu Unrecht darauf

abgestellt, daß mit Einwendungen seitens des Klägers zu rechnen war. Entgegen

der - nicht näher begründeten - Annahme des Verwaltungsgerichts war auch mit

Einwendungen anderer natürlicher oder juristischer Personen, deren Belange durch

das Vorhaben berührt werden (vgl. zu dem Begriff der Einwendungsbefugnis:

Zeitler, in: Sieder-Zeitler-Dahme, a.a.O., § 31 Rdnr. 124; Czychowski, WHG, 7.

Aufl., § 31 Rdnr. 58 f.), nicht zu rechnen. Es sind keine Umstände ersichtlich, die

die Annahme rechtfertigten, daß gegen das Vorhaben private Einwendungen

vorgebracht worden wären. Der den Gegenstand der angefochtenen Genehmigung

bildende Graben durchfließt allein der Beigeladenen gehörende Grundstücke. Auch

der Kläger trägt nicht vor, daß Belange von Privatpersonen durch das Vorhaben

berührt werden. Ob ablehnende bzw. widersprechende Stellungnahmen von

Behörden als Einwendungen im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG a.F. anzusehen

sind, kann hier offenbleiben. Gegen diese Annahme spricht, daß der Einwender

eigene Belange und nicht bloß Belange der Allgemeinheit geltend machen muß

(Zeitler, in: Sieder-Zeitler-Dahme, a.a.O., § 31 Rdnr. 124; Kollmer, NVwZ 1994,

1057 (1059); BVerwG, Beschluß vom 13.03.1995 - 11 VR 5.95 - a.a.O.). Auch der

Umstand, daß § 73 VwVfG zwischen den Stellungnahmen der Behörden und den

Einwendungen von Betroffenen und Personen unterscheidet, spricht dafür, daß §

31 Abs. 1 Satz 3 WHG a.F. nur Einwendungen von natürlichen und juristischen

Personen betrifft (so OVG Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 10.06.1985 - 11 A

3361/83 - NuR 1986, 37; ZfW 1986, 392). Aus der Tatsache, daß die im

Genehmigungsverfahren gemäß § 69 HWG a.F. beteiligten Behörden -

insbesondere auch die untere Naturschutzbehörde - keine Bedenken gegen das

Vorhaben vorgebracht haben, ist jedenfalls der Schluß zu ziehen, daß auch mit

Einwendungen von Behörden, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt

wurde, nicht zu rechnen war.

Nach alledem kann nicht festgestellt werden, daß der Beklagte das

Beteiligungsrecht des Klägers nach den §§ 29 Abs. 1 BNatSchG, 36 HENatG durch

die Nichtdurchführung eines Planfeststellungsverfahrens verletzt hat. Der Klage

auf Aufhebung der angefochtenen Genehmigung war deshalb der Erfolg zu

versagen, weil das Absehen von einem Planfeststellungsverfahren nicht

rechtswidrig war.

Da nicht festgestellt werden kann, daß in rechtswidriger Weise von der

Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens abgesehen wurde, kann auch die

Klage auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens unter Beteiligung des

Klägers keinen Erfolg haben. Eine auf Durchführung eines

Planfeststellungsverfahrens gerichtete Klage könnte - unabhängig davon, ob ein

Rechtsanspruch der Naturschutzverbände auf Durchführung eines

Planfeststellungsverfahrens überhaupt anzuerkennen ist - jedenfalls nur dann

begründet sein, wenn das dem klagenden Naturschutzverband nach § 29 Abs. 1

Satz 1 Nr. 4 BNatSchG zustehende Mitwirkungsrecht durch das rechtswidrige

Unterlassen der Planfeststellung unterlaufen worden wäre.

Unabhängig hiervon wäre ein Anspruch des Klägers auf Durchführung eines

Planfeststellungsverfahrens selbst dann nicht gegeben, wenn das

Planfeststellungsverfahren das objektiv-rechtlich gebotene Verwaltungsverfahren

gewesen wäre.

Es ist bereits zweifelhaft, ob die Klage auf Durchführung eines

Planfeststellungsverfahrens zulässig ist. Die Verpflichtungsklage ist nicht die

statthafte Klageart, da die dem Klageziel entsprechende Einleitung eines

Planfeststellungsverfahrens nicht durch Verwaltungsakt erfolgt. Nur die negative

Entscheidung, von der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens abzusehen,

stellt einen Verwaltungsakt dar (Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 74 Rdnr.

13; BVerwG, Urteil vom 08.10.1976 - VII C 24.73 - NJW 1977, 2367; VGH Baden-

Württemberg, Urteil vom 01.02.1996 - 8 S 1961/95 - a.a.O.; Steinberg,

Fachplanungsrecht, 1993, § 1 Rdnr. 36). Der Zulässigkeit einer Leistungsklage

könnte entgegenstehen, daß der Kläger das verfolgte Rechtsschutzbegehren, die

Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens unter seiner Beteiligung zu

erreichen, mit der Anfechtungsklage, die sich gegen den das Vorhaben

zulassenden Verwaltungsakt richtet, durchsetzen kann. Im Falle der Aufhebung der

das Vorhaben zulassenden Verwaltungsentscheidung wäre die zuständige

Behörde gehalten gewesen, den formell rechtswidrigen Ausbau zu legalisieren. Die

Leistungsklage ist hier gegenüber der Anfechtungsklage subsidiär, da die

Rechtsbeeinträchtigung, gegen die sich der Kläger wendet, darin liegt, daß eine

Genehmigung des Vorhabens ohne seine Beteiligung am Verwaltungsverfahren

erfolgt ist.

Die Klage ist aber auch unbegründet.

Die pflichtgemäße Einleitung des gebotenen Verwaltungsverfahrens liegt nämlich

außerhalb des Schutzzwecks des § 29 Abs. 1 BNatSchG. Zwar kann sich aus einer

verwaltungsverfahrensrechtlichen Rechtsposition eines Verfahrensbeteiligten nicht

nur ein Anspruch auf ordnungsgemäße Beteiligung an einem zutreffend

eingeleiteten Verwaltungsverfahren, sondern auch ein Anspruch auf Durchführung

eines rechtlich gebotenen Verwaltungsverfahrens ergeben (BVerwG, Urteil vom

14.12.1973 - IV C 50.71 - BVerwGE 44, 235 (239); BVerwG, Urteil vom 29.05.1981 -

4 C 97.77 - BVerwGE 62, 243 = DÖV 1981, 719). Die Frage, ob eine solche

verfahrensrechtliche Rechtsposition im Rahmen einer konkreten gesetzlichen

Regelung anzunehmen ist, beantwortet sich dabei nicht nach der Art und

Beschaffenheit desjenigen materiellen Rechts, auf das sich das vorgeschriebene

Verwaltungsverfahren bezieht, sondern allein nach der Zielrichtung und dem

Schutzzweck der Verfahrensvorschrift selbst. Aus ihrem Regelungsgehalt muß sich

ergeben, daß die Regelung des Verwaltungsverfahrens mit einer eigenen

Schutzfunktion zugunsten einzelner ausgestattet ist, und zwar in der Weise, daß

der Begünstigte unter Berufung allein auf einen ihn betreffenden

Verfahrensmangel, d.h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der

Sache, die Aufhebung bzw. den Erlaß einer verfahrensrechtlich gebotenen

behördlichen Entscheidung gerichtlich soll durchsetzen können (BVerwG, Urteil

vom 14.12.1973 - IV C 50.71 - a.a.O., S. 239 f.; BVerwG, Urteil vom 22.02.1980 - 4

C 24.77 - Buchholz 407.4. § 17 FStrG Nr. 33). Demnach ist anzunehmen, daß der

Gesetzgeber Verfahrensrechte in der Weise ausgestalten kann, daß allein auf sie

ein Anspruch auf Durchführung eines bestimmten Verwaltungsverfahrens gestützt

werden kann. Ein subjektiv-formelles Recht mit einer derartigen Zielsetzung hat

das Bundesverwaltungsgericht für die Beteiligung von Gemeinden am

luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG angenommen

(BVerwG, Urteil vom 22.06.1979 - 4 C 40.75 - NJW 1980, 718; BVerwG, Urteil vom

16.12.1988 - 4 C 40.86 - BVerwGE 81, 95 (106 ff.)). Den Gemeinden wird zur

Sicherung ihrer in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eingeräumten Planungshoheit nicht nur

ein Anspruch auf ordnungsgemäße Beteiligung an einem eingeleiteten

Genehmigungsverfahren, sondern darüber hinaus auch ein Anspruch auf

Durchführung des Genehmigungsverfahrens unter ihrer Beteiligung mit der Folge

einer Anfechtungsmöglichkeit die luftverkehrsrechtliche Genehmigung

umgehender Verwaltungsentscheidungen zuerkannt.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, das unter Berufung auf die o.g.

Rechtsprechung zum Beteiligungsrecht der Gemeinden in luftverkehrsrechtlichen

Genehmigungsverfahren ein Anspruch von Naturschutzverbänden auf

Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens bejaht, ist nicht davon

auszugehen, daß § 29 Abs. 1 BNatSchG den Verbänden ein entsprechendes Recht

gewährt. Der Zweck der Norm ist darin zu sehen, den Sach- und Fachverstand der

anerkannten Naturschutzverbände in Verwaltungsentscheidungen einzubeziehen.

Insoweit stehen die Naturschutzverbände neben den Naturschutzbehörden, denen

grundsätzlich nach § 3 Abs. 1 BNatSchG die Durchführung der Naturschutzgesetze

von Bund und Ländern obliegt. § 29 Abs. 1 BNatSchG dient einem Abbau von

Vollzugsdefiziten im Bereich von Natur und Landschaft daher nur insoweit, als das

Tätigwerden der Naturschutzbehörden zu flankieren ist. Das Handeln anderer

Behörden als der Naturschutzbehörden, die über die Einleitung eines

Plangenehmigungs- oder Planfeststellungsverfahrens entscheiden, soll jedoch

durch § 29 Abs. 1 BNatSchG nicht flankiert werden. Vielmehr ist die Entscheidung

über das "Ob" eines Plangenehmigungs- oder Planfeststellungsverfahrens dem §

29 Abs. 1 BNatSchG vorgelagert und liegt außerhalb des Schutzzwecks dieser

Norm (Waskow, a.a.O., S. 47 ff.; 73 f.). Hinzu kommt, daß auch nicht erkennbar ist,

ob sich ein etwaiger Anspruch gegen den Vorhabenträger richten soll, seinerseits

ein Planfeststellungsverfahren zu beantragen, oder ob der Anspruch unmittelbar

gegenüber der zuständigen Behörde mit dem Ziel, den zur Eröffnung des

Planfeststellungsverfahrens unerläßlichen Antrag gegebenenfalls mit

Verwaltungszwang herbeizuführen, geltend gemacht werden soll. Solche -

ausdrücklichen oder durch Auslegung herleitbaren - gesetzliche Regelungen wären

aber für die Verwirklichung eines Anspruchs auf Durchführung eines

Planfeststellungsverfahrens ebenso unerläßlich wie für die Anerkennung eines

solchen Anspruchs selbst (Waskow, a.a.O., S. 74; vgl. auch BVerwG, Urteil vom

29.05.1981 - 4 C 97.77 - a.a.O., S. 247).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Billigkeit gebietet es

nicht, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu

erklären, da die Beigeladene keinen Antrag gestellt hat und somit nicht am

Kostenrisiko teilgenommen hat (§§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167

VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.