Urteil des HessVGH vom 12.03.1996
VGH Kassel: androhung, auflage, zwangsgeld, aufschiebende wirkung, vwvg, verfügung, besucher, erfüllung, landrat, zwangsmittel
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
14. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
14 TG 84/96
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 69 Abs 1 Nr 2 VwVG HE, §
69 Abs 2 VwVG HE, § 69
Abs 3 VwVG HE, § 71 Abs 2
VwVG HE, § 76 VwVG HE
(Fehlen einer Fristbestimmung in einer unselbständigen
Zwangsmittelandrohung, wenn die Grundverfügung im
gleichen Bescheid eine Frist enthält - angesichts
uneinheitlicher Rechtsprechung jedenfalls kein
offenkundiger, zur Nichtigkeit führender Fehler)
Tatbestand
Die Antragstellerin betreibt in E die Diskothek. In der ihr dafür erteilten
Gaststättenerlaubnis vom 10. August 1992 hatte der Landrat des Landkreises L
(im folgenden: Landrat) als besondere Auflage unter Ziff. 3 die maximale
Besucherzahl auf 630 Personen festgelegt und eine Erklärung der Antragstellerin
vom 16. Oktober 1991, wonach sie sich zur Einhaltung der zulässigen
Besucherzahl verpflichtet hatte, zum Gegenstand der Erlaubnis gemacht.
Mit der Begründung, Überprüfungen hätten ergeben, daß Eingangskontrollen nicht
bestanden hätten und die zulässige Besucherzahl augenscheinlich überschritten
worden sei, erteilte der Landrat der Antragstellerin mit Verfügung vom 18. Juli 1995
unter Anordnung der sofortigen Vollziehung unter Ziff. 1 folgende Auflage:
"Zur wirksamen Überwachung der Einhaltung der in Ziffer 3 der genannten
Konzession festgelegten maximalen Besucherzahl von 630 Personen haben Sie
binnen zwei Wochen ab Bekanntgabe dieser Verfügung die Anzahl der Besucher in
der Weise zu kontrollieren, daß am Eingang der Diskothek durch Sie selbst oder
durch geeignetes Personal jeder Gast, der die Diskothek betritt, gezählt wird. Ist
die maximale Besucherzahl erreicht, muß die Diskothek für weitere Besucher
gesperrt werden. Erst dann, wenn bei Erreichen der zugelassenen maximalen
Besucherzahl Gäste die Diskothek verlassen haben und somit die maximale
Besucherzahl unterschritten wird, darf der Zutritt in entsprechender Anzahl wieder
gestattet werden."
Für den Fall, daß die Antragstellerin dieser Auflage nicht nachkommen sollte, d. h.,
daß die Zählung der Gäste unterbleibe oder trotz Zählung zugelassen werde, daß
die maximale Besucherzahl überschritten werde, drohte er ihr unter Ziff. 2 für
jeden festgestellten Fall ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,-- DM an. Mit Schreiben
ihrer Verfahrensbevollmächtigten vom 31. Juli 1995 teilte die Antragstellerin mit,
daß sie dieser Anordnung Folge leisten werde.
Nachdem bei einer Kontrolle durch den Gewerbeprüfdienst in der Nacht vom 20.
auf den 21. Oktober 1995 festgestellt worden war, daß keinerlei Eingangskontrollen
in der Diskothek durchgeführt wurden, setzte der Landrat mit dem hier
angefochtenen Bescheid vom 27. Oktober 1995 das angedrohte Zwangsgeld von
5.000,-- DM fest und drohte der Antragstellerin gleichzeitig für den Fall, daß sie
zukünftig die Ziff. 1 seines Bescheides vom 18. Juli 1995 nicht ausführe, ein
weiteres Zwangsgeld in Höhe von 7.500,-- DM an.
Gegen diesen Bescheid erhob die Antragstellerin unter dem 28. November 1995
im wesentlichen mit der Begründung Widerspruch, daß sie sich an die ihr erteilte
Auflage gehalten und nur dann von einer strikten Eingangskontrolle abgesehen
habe, wenn die Besucherzahl weit unterhalb der zulässigen Grenze gelegen habe;
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habe, wenn die Besucherzahl weit unterhalb der zulässigen Grenze gelegen habe;
bei einer anderen Auslegung sei die erteilte Auflage auch unverhältnismäßig und
damit rechtswidrig.
Unter Bezugnahme auf diese Begründung hat sie am 1. Dezember 1995 beim
Verwaltungsgericht Wiesbaden die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes
beantragt. Ergänzend hat sie geltend gemacht, am 20./21. Oktober 1995 sei die
zulässige Besucherzahl nicht überschritten worden, so daß die
Vollstreckungsvoraussetzungen nicht vorgelegen hätten.
Mit Beschluß vom 12. Dezember 1995 - 5/3 G 1329/95 - hat das
Verwaltungsgericht Wiesbaden den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden
Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin wegen offensichtlicher
Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides vom 27. Oktober 1995
zurückgewiesen. Die Zwangsgeldfestsetzung sei rechtmäßig, weil wegen der
Untunlichkeit einer Ersatzvornahme zu Recht Zwangsgeld als Zwangsmittel
ausgewählt worden sei und weil angesichts der Zuwiderhandlung gegen die
bestandskräftige und weder unklare noch einer einschränkenden Auslegung
zugängliche Verfügung vom 18. Juli 1995 auch die übrigen
Vollstreckungsvoraussetzungen vorgelegen hätten. Auch die Androhung eines
weiteren Zwangsgeldes sei rechtmäßig, weil der Mißerfolg eines Zwangsgeldes -
wie hier - schon eingetreten sei, wenn der Pflichtige durch die
Zwangsgeldandrohung nicht zur Erfüllung seiner Verpflichtung gezwungen worden
sei, denn beim Zwangsgeld gehe die eigentlich zwingende Wirkung nur von der
Androhung aus, während Festsetzung und Beitreibung lediglich der Abwicklung der
erfolglos beendeten Androhung dienten.
Gegen diesen Beschluß hat die Antragstellerin am 27. Dezember 1995 die
vorliegende Beschwerde eingelegt und zur Begründung ergänzend vorgetragen,
die in der Verfügung vom 18. Juli 1995 erteilte Auflage sei unklar und untauglich,
weil mit der - offensichtlich in Verkennung der diskothekenüblichen Fluktuation -
vorgeschriebenen Zählung allein der eintretenden, und nicht auch der die
Diskothek wieder verlassenden Gäste die Einhaltung der maximalen Besucherzahl
nicht kontrolliert werden könne.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 12.
Dezember 1995 - 5/3 G 1329/95 - die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs
vom 28. November 1995 gegen den Bescheid des Landrates des Landkreises vom
27. Oktober 1995 anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen,
und macht zur Begründung im wesentlichen noch geltend, die Verfügung vom 18.
Juli 1995 sei bestandskräftig und nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens;
sie schreibe aber auch die Zählung der die Diskothek verlassenden Gäste vor, und
es sei der Antragstellerin auch die Möglichkeit eröffnet worden, Austauschmittel
anzubieten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts des Parteivorbringens wird auf
den Inhalt der Streitakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Beschwerde ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang
begründet.
Im übrigen hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf
Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid
des Landrates vom 27. Oktober 1995 jedenfalls im Ergebnis zu Recht abgelehnt,
weil die darin enthaltene Zwangsgeldfestsetzung gemäß § 76 HVwVG bei
summarischer Prüfung offensichtlich rechtmäßig ist.
Die in Ziff. 1 des bestandskräftigen Bescheides vom 18. Juli 1995 erteilte und für
sofort vollziehbar erklärte Auflage konnte gemäß § 2 Nr. 1 und 2 HVwVG vollzogen
werden. Diese Auflage hat auch - entgegen der Ansicht der Antragstellerin - einen
eindeutigen und deshalb vollstreckungsfähigen Regelungsinhalt dahingehend, daß
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eindeutigen und deshalb vollstreckungsfähigen Regelungsinhalt dahingehend, daß
die Antragstellerin während der gesamten Öffnungszeiten der Diskothek durch
ständige Zählung am Eingang jederzeit die genaue Anzahl der Gäste festzustellen
und die Diskothek bei Erreichen der maximalen Besucherzahl so lange für weitere
Gäste zu sperren hat, bis diese wieder unterschritten wird, wobei sich bei
verständiger Würdigung des Regelungssatzes unter Einbeziehung der Begründung
des Bescheides mit hinreichender Deutlichkeit ergibt, daß nicht nur die
eintretenden, sondern auch die die Diskothek verlassenden Besucher in die
Zählung einzubeziehen sind. So ist auf Seite 3 des Bescheides z. B. ausdrücklich
ausgeführt, daß der Antragstellerin die Eingangskontrolle "durch Zählen der
Besucher" aufzugeben war, es ihr aber auch freistehe, durch technische
Einrichtungen im Eingangsbereich "die die Diskothek betretenden und
verlassenden Gäste" automatisch zählen zu lassen. Der weitere Einwand der
Antragstellerin, die Verpflichtung zu jederzeitigen strikten Einlaßkontrollen
verstoße gegen das Übermaßverbot und sei deshalb einschränkend auszulegen,
richtet sich gegen die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung in Form der Auflage in
Ziff. 1 des Bescheides vom 18. Juli 1995 und kann nach dessen Bestandskraft
grundsätzlich nicht mehr gegen die hier streitigen Vollstreckungsakte geltend
gemacht werden; zudem war die Diskothek im Zeitpunkt der am 20./21. Oktober
1995 festgestellten Zuwiderhandlung nach Angaben des Gewerbeprüfdienstes
auch "gut besucht", so daß die daraufhin erfolgte Zwangsgeldfestsetzung nicht
ihrerseits als übermäßige und deshalb unverhältnismäßige Reaktion auf eine für
den verfolgten Zweck völlig unerhebliche Pflichtverletzung angesehen werden
kann.
Das festgesetzte Zwangsgeld ist auch gemäß § 69 Abs. 3 HVwVG zusammen mit
der Grundverfügung in dem am 20. Juli 1995 mit Postzustellungsurkunde
zugestellten Bescheid vom 18. Juli 1995 angedroht worden. Der beschließende
Senat hat demgegenüber zwar erhebliche Zweifel, ob die Voraussetzung des § 69
Abs. 1 Nr. 2 HVwVG, daß dem Pflichtigen eine zumutbare Frist zur Erfüllung seiner
Verpflichtung "verbunden mit der Androhung" gesetzt worden sein muß, durch die
nur in der Grundverfügung in Ziff. 1 gesetzte und in der Zwangsgeldandrohung in
Ziff. 2 des Bescheides nicht einmal als solche in Bezug genommene
"Erledigungsfrist von zwei Wochen" (vgl. Seite 3 des Bescheides vom 18. Juli 1995)
erfüllt ist. Denn die Nr. 2 dieser Vorschrift dürfte nach ihrer systematischen
Stellung zwischen Nr. 1 und Nr. 3 des § 69 Abs. 1 HVwVG, nach ihrer
Wortlautauslegung mit Blick auf den Wortlaut entsprechender Bestimmungen über
die Zwangsmittelandrohung in den anderen Vollstreckungsgesetzen (vgl. etwa §
53 Abs. 1 Satz 3 HSOG oder § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG), nach Sinn und Zweck der
sogenannten Erzwingungsfrist als notwendiger Inhalt des Beugemittels der
Zwangsmittelandrohung und unter Berücksichtigung der durch das
Übermaßverbot und das Rechtsstaatsprinzip geforderten Form- und
Regelungsstrenge des Verwaltungsvollstreckungsrechts dahin zu verstehen sein,
daß die Fristsetzung in der Androhung selbst zu erfolgen hat, um dem Pflichtigen
in aller Klarheit und Unzweideutigkeit schriftlich und mit förmlicher Zustellung
letztmalig vor Anwendung der Zwangsmittel eine befristete Chance zur freiwilligen
Erfüllung einzuräumen und ihm unmißverständlich vor Augen zu führen, unter
welchen Voraussetzungen er andernfalls konkret mit welchen Zwangsmitteln zu
rechnen hat, um dadurch letztlich seinen Willen zu beugen. Diese Frage bedarf hier
aber keiner abschließenden Entscheidung, weil die der streitigen
Zwangsgeldfestsetzung zugrundeliegende Androhung im Bescheid vom 18. Juli
1995 bestandskräftig und wegen eines solchen Mangels jedenfalls nicht gemäß §
44 Abs. 1 HVwVfG nichtig ist. Zwar hat der 3. Senat des Hess. VGH in einem
Beschluß vom 30. April 1982 - III TG 119/82 - (NVwZ 1982 S. 514 f.) die Auffassung
vertreten, eine Zwangsmittelandrohung, die nicht gemäß § 69 Abs. 1 Nr. 2 HVwVG
mit einer Fristsetzung verbunden wurde, sei nichtig; dem lag aber ein Fall
zugrunde, in dem keinerlei Frist gesetzt wurde. Für den hier vorliegenden Fall, in
dem eine Fristsetzung zwar nicht in der Zwangsmittelandrohung selbst, sondern
eine Fristbestimmung in der im gleichen Bescheid enthaltenen Grundverfügung
erfolgt ist, vertritt der 4. Senat des Hess. VGH dagegen in ständiger
Rechtsprechung seit seinem Beschluß vom 14. Juli 1982 - IV TH 40/82 -
(HessVGRspr. 1983 S. 40) die Auffassung, daß dies ausreiche, um gemäß § 69
Abs. 2 HVwVG rechtzeitig Rechtsschutz zu erlangen, und daß dadurch die Frist in
Erfüllung der Voraussetzung des § 69 Abs. 1 Nr. 2 HVwVG "verbunden mit der
Androhung" gesetzt worden sei (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 12. Januar 1996 - 4
TG 2986/95 -), so daß jedenfalls eine offenkundige Fehlerhaftigkeit einer solchen
ohne eigene Fristsetzung erfolgten unselbständigen Zwangsmittelandrohung nicht
anzunehmen ist. Da die Rechtmäßigkeit der der hier streitigen Festsetzung
zugrundeliegenden bestandskräftigen Zwangsgeldandrohung auch im übrigen -
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zugrundeliegenden bestandskräftigen Zwangsgeldandrohung auch im übrigen -
etwa hinsichtlich der Auswahl des Zwangsmittels - keiner Prüfung bedarf und auch
ansonsten - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat - Bedenken
hinsichtlich der Voraussetzungen des § 76 Abs. 1 und 2 HVwVG für die
Zwangsgeldfestsetzung nicht ersichtlich sind, war die Beschwerde der
Antragstellerin gegen den ihren einstweiligen Rechtsschutzantrag ablehnenden
Beschluß des Verwaltungsgerichts insoweit zurückzuweisen.
Der Beschluß des Verwaltungsgerichts war aber auf die Beschwerde der
Antragstellerin abzuändern und ihrem uneingeschränkt auf die Anordnung der
aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid vom 27. Oktober
1995 gerichteten Antrag insoweit stattzugeben, als in dem Bescheid ein weiteres
Zwangsgeld von 7.500,-- DM angedroht worden ist, weil diese weitere
Zwangsgeldandrohung offensichtlich rechtswidrig ist. Zwar kann die Behörde
neben der in § 76 Abs. 3 HVwVG eingeräumten Möglichkeit der erneuten
Festsetzung eines Zwangsgeldes in gleicher Höhe ohne erneute Androhung auch
ein höheres Zwangsgeld gemäß § 71 Abs. 2 2. Alt. HVwVG androhen, wenn die
frühere Zwangsgeldandrohung erfolglos war, weil der Pflichtige seine Verpflichtung
innerhalb der ihm in der Androhung bestimmten Frist nicht erfüllt hat (vgl. Sadler,
Verwaltungsvollstreckungsgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 1992, Rdnr. 65 und 69 zu §
13; Engelhardt/App, Verwaltungsvollstreckungsgesetz
Verwaltungszustellungsgesetz, Kommentar, 3. Aufl. 1992, Anm. 5. a) zu § 13);
wobei offenbleiben kann, ob dies - wie hier - gleichzeitig mit der Festsetzung des
früheren Zwangsgeldes erfolgen kann (so Sadler a. a. O. Rdnr. 71), oder ob bei
einer neuen Androhung eines weiteren Zwangsgeldes die Festsetzung des
zunächst angedrohten Zwangsgeldes wegen des Kumulationsverbots
ausgeschlossen ist (so Engelhardt/App a. a. O.), denn jedenfalls muß auch die
erneute Androhung eines weiteren Zwangsgeldes den Anforderungen des § 69
HVwVG genügen und insbesondere die in Abs. 1 Nr. 2 als wesentlichen Bestandteil
der Zwangsmittelandrohung geforderte angemessene Fristsetzung enthalten;
selbst nach der oben dargestellten ständigen Rechtsprechung des 4. Senats des
Hess. VGH ist für die hier im Bescheid vom 27. Oktober 1995 vorliegende
selbständige Zwangsmittelandrohung eine in der Grundverfügung enthaltene
"Erledigungsfrist" nicht ausreichend.
Da der Beschwerde nach alledem nur teilweise stattzugeben war, waren die Kosten
des gesamten Verfahrens gemäß § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO beiden Parteien im
Verhältnis ihres jeweiligen Obsiegens und Unterliegens gemessen an den
jeweiligen Zwangsgeldbeträgen aufzuerlegen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 25 Abs. 2 Satz 2 und §§ 20 Abs. 3 und 13
Abs. 1 GKG, wobei der Senat in ständiger Rechtsprechung bei Eilverfahren gegen
Vollstreckungsmaßnahmen die Hälfte des Betrages des angedrohten oder
festgesetzten Zwangsgeldes zugrundelegt.
Dieser Beschluß ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG
unanfechtbar.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.