Urteil des HessVGH vom 26.07.2004

Gericht

Hessischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen

4 N 406/04

Entschieden

26.07.2004

Schlagworte

Genehmigung , Auflage , Hessen , Raumordnung , Flughafen , Verwaltungsakt , Nichtigkeit , Rechtskräftiges urteil , Rechtswidrigkeit , Gemeinde

VGH Kassel: genehmigung, auflage, hessen, raumordnung, flughafen, verwaltungsakt, nichtigkeit, rechtskräftiges urteil, rechtswidrigkeit, gemeinde

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

4. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

4 N 406/04

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 3 Nr 2 ROG, § 8 LPlG HE,

§ 7 LPlG HE, § 17 LPlG HE, §

18 LPlG HE

(Nichtigkeit des Regionalplans Südhessen 2000)

Gründe

Der Regionale Raumordnungsplan Südhessen 1995 enthielt unter Nr. 7.4. folgende

Aussage:

"Der Flughafen Frankfurt/Main ist in seiner Bedeutung als internationaler

Großflughafen zu erhalten und zu stärken. Der Bau zusätzlicher Startbahnen und

Landebahnen, eine Verschiebung des Parallelbahnsystems und eine Nutzung der

Startbahn 18 West als Landebahn soll nicht erfolgen. Kapazitätserweiterungen

sollen durch verbesserte Nutzungskonzepte im Rahmen des technisch Machbaren

erfolgen. Eventuelle Kapazitätserweiterungen haben im Rahmen der heutigen

Gebietsgrenzen (Zaun) stattzufinden."

Am 10.12.1999 beschloss die regionale Planungsversammlung beim

Regierungspräsidium Darmstadt den Regionalplan Südhessen 2000. Darin wird

unter Nr. 7.4.-1 folgende Aussage getroffen:

"Zur Sicherung der internationalen Anbindungsqualität der Rhein-Main-

Region ist der Flughafen Frankfurt/Main in seiner Bedeutung als internationaler

Großflughafen zu erhalten und zu stärken. Die genaue planerische Aussage für die

erforderlichen Schritte und Maßnahmen lässt sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt

nicht treffen. Dies ist erst nach Abschluss des Mediationsverfahrens und der

nachfolgenden Entscheidung der Hessischen Landesregierung und des Hessischen

Landtags möglich. Eine eventuelle Kapazitätserweiterung des bestehenden

Startbahnsystems und Landebahnsystems für den Flughafen Frankfurt/Main setzt

ein Raumordnungsverfahren voraus. Darin ist die Vereinbarkeit einer eventuellen

Erweiterung mit den Erfordernissen der Raumordnung zu prüfen. Sollten sich

daraus Siedlungsstriktionen oder sonstige Flächenrestriktionen ergeben, sind

diese im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang in einem Änderungsverfahren

zum Regionalplan zu bearbeiten und verbindlich festzustellen. Mit Ausbau des

Hochgeschwindigkeitsnetzes der DB AG ist eine intensive Verknüpfung zwischen

Schienenverkehr und Luftverkehr zur Beförderung von Passagieren und Gütern

sowie zur weiteren Optimierung des Flughafens Frankfurt/Main anzustreben."

Durch Beschluss vom 14.11.2000 genehmigte die Hessische Landesregierung den

Regionalplan mit vier "Ausnahmen und Auflagen". Die Nebenbestimmung unter

Nr. 3 hat folgenden Wortlaut:

"3. Der Regionalplan Südhessen wird mit folgender Auflage versehen:

"Gemäß Ziffer 7.4-1 wird der erforderliche Ausbau des Flughafens Frankfurt/Main in

einem Änderungsverfahren zum Regionalplan erarbeitet und verbindlich

festgelegt. Dabei sind die Vorgaben des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 zu

beachten": „Der Flughafen Frankfurt/Main soll auch künftig den zu erwartenden

Entwicklungen gerecht werden und seine Funktion als bedeutende Drehscheibe im

internationalen Luftverkehr sowie als wesentliche Infrastruktureinrichtung für die

Rhein-Main-Region erfüllen. Hierzu ist eine Erweiterung über das bestehende

Startsystem und Landebahnsystem hinaus zu planen und zu realisieren. Die

Verknüpfung mit dem Schienenfernverkehr und Regionalverkehr ist auszubauen.

Die Zusammenarbeit mit dem Flughafen Hahn in Rheinland-Pfalz ist zu vertiefen.

Bei der Erweiterung über das bestehende Startsystem und

Landebahnsystem hinaus ist auf die Nachtruhe der Bevölkerung in besonderem

Maße Rücksicht zu nehmen. Die verbindliche Festsetzung der

Nachtflugbeschränkungen erfolgt in den Verfahren nach dem

Luftverkehrsgesetz"."

Die Antragstellerin hat den vorliegenden Normenkontrollantrag am 04.02.2002

gestellt. Sie macht im Wesentlichen geltend, der Normenkontrollantrag sei

statthaft. Der hessische Gesetzgeber habe Rechtsnatur und Rechtsform des

Regionalplans nicht festgelegt. Regionalpläne ließen sich weder den Kategorien

Rechtssatz noch Verwaltungsakt noch Verwaltungsvorschrift eindeutig zuordnen.

Für die Gewährung gerichtlichen Rechtsschutzes sei darauf abzustellen, welche

Elemente überwögen. Im vorliegenden Fall liege es auf der Hand, dass es sich

weder um eine interne Verwaltungsvorschrift noch um eine Einzelfallregelung

handele. Der Regionalplan enthalte zahlreiche, als Ziele der Raumordnung förmlich

festgelegte Vorschriften. Selbst wenn man den Regionalplan als

Verwaltungsvorschrift ansehen wolle, sei gegen ihn wegen seiner Außenwirkung in

gleicher Weise Rechtsschutz zu gewähren wie bei Rechtsverordnungen.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe zudem mit Normenkontrollurteil vom

30.03.1982 (BayVBl. 1982, 726 f.) ausdrücklich die Zielfestsetzung eines

Siedlungsbeschränkungsbereichs in der Umgebung eines Flughafens auf Grund

des sachlichen Gehalts der Regelung als im Normenkontrollverfahren überprüfbar

angesehen.

Sie, die Antragstellerin, sei auch antragsbefugt. Gemäß § 8 Abs. 7 Satz 1 HLPG sei

sie verpflichtet, die im Regionalplan festgelegten Ziele der Raumordnung zu

beachten. Auf Grund der Beachtenspflicht sei auch das Rechtsschutzinteresse

gegeben.

Der Regionalplan sei formell rechtswidrig, weil entgegen § 7 Abs. 4 Satz 2 HLPG

eine erneute Offenlegung des Planentwurfs unterlassen worden sei. Nr. 2 der

Genehmigung des Regionalplans verstoße darüber hinaus gegen § 8 Abs. 3 und

Abs. 6 HLPG. Nr. 3 der Genehmigung des Regionalplans verstoße gegen § 8 Abs. 3

und gegen § 7 Abs. 4 HLPG. Die Nrn. 2 und 3 der Genehmigung seien mangels

Rechtsgrundlage rechtswidrig. Die Festsetzung eines erweiterten

Siedlungsbereichs verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes.

Zugleich liege insoweit ein Verstoß gegen das Willkürverbot vor sowie gegen das

Vorsorge-, Verursacher- und Nachhaltigkeitsprinzip.

Bereits am 09.01.2002 hatte die Antragstellerin einen weiteren

Normenkontrollantrag gegen die Verordnung über den Landesentwicklungsplan

Hessen 2000 gestellt. Durch rechtskräftiges Urteil vom 16. August 2002 hat der

beschließende Senat den Landesentwicklungsplan Hessen 2000 für nichtig erklärt,

soweit er unter Nr. 1.2. folgenden Satz enthält: „Deshalb hat der

Landesgesetzgeber auch von der im ROG vorgesehenen Bindungswirkung

gegenüber den Kommunen keinen Gebrauch gemacht und es dabei belassen, mit

den Vorgaben des Landesentwicklungsplans nur die Fachbehörden und die

Regionalplanung zu binden“ und soweit er unter Nr. 7.4. folgenden Satz enthält:

„Hierzu ist eine Erweiterung über das bestehende Startsystem und

Landebahnsystem hinaus zu planen und zu realisieren“ (4 N 85/02, ebenso 4 N

455/02, ESVGH 52, Seite 244 bis 252).

Durch weiteres Urteil vom 16. August 2002 hat der beschließende Senat den

vorliegenden Normenkontrollantrag abgelehnt und zur Begründung im

Wesentlichen ausgeführt, der Regionalplan Südhessen 2000 sei eine hoheitliche

Maßnahme eigener Art, der keine Rechtsnormqualität zukomme. Eine

Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sei unter anderem dann

gegeben, wenn es sich in der Sache um eine abstrakt generelle Regelung mit

Anspruch auf Verbindlichkeit handele. Für das Tatbestandsmerkmal der

Verbindlichkeit sei es erforderlich, dass die fragliche Maßnahme aus sich selbst

heraus rechtliche Wirkungen entfalte. Es genüge also nicht, dass andere Normen

(wie etwa § 1 Abs. 4 BauGB) an die Darstellungen des Plans als Tatsachen

rechtliche Wirkungen knüpften. Soweit der Regionalplan Zielsetzungen enthalte, so

seien diese, ungeachtet der Ausführungsbedürftigkeit auf unterer Planungsstufe,

nicht abstrakt, sondern konkret in Bezug auf den Teilraum, Bereich und Standort,

den sie regelten. Als konkreten Regelungen für einen eingegrenzten Planungsraum

fehle es raumordnerischen Zielsetzungen an der für die Bejahung der

Rechtsnormqualität erforderlichen Abstraktheit. Soweit Planaussagen im

vorliegenden Fall zu allgemein seien, um Zielqualität zu besitzen, hätten sie schon

deshalb keinen Regelungscharakter und schieden deshalb als Norm aus.

Durch Urteil vom 20. November 2003 hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil

des Hessischen Verwaltungsgerichtshof aufgehoben und zur anderweitigen

Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zur Begründung hat das

Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, der

Verwaltungsgerichtshof greife zu kurz, wenn er Zielfestlegungen als konkret

individuelle Regelungen charakterisiere, die sich auf einen bestimmten Teilraum

oder Standort bezögen. Diese Sichtweise werde dem Regelungsgehalt von

Zielaussagen nicht gerecht. Träfe sie zu, so wären nicht nur die Festsetzungen

eines Bebauungsplans, sondern beispielsweise auch die in einer

Landschaftsschutzverordnung, einer Wasserschutzverordnung oder einer

sonstigen Polizeiverordnung getroffenen Anordnungen als konkret-individuelle

Regelungen einzustufen. Dies aber liefe erkennbar der Zuordnung zuwider, die der

Gesetzgeber gewählt habe. Neben systematischen Gesichtspunkten ließen sich

auch normstrukturelle Erwägungen dafür anführen, dass Zielfestlegungen als

generell-abstrakte Regelungen einzustufen seien. Zielförmige Planaussagen

erschöpften sich nicht in punktuellen Regelungen. Sie könnten zwar isoliert

betrachtet die Annahme einer konkret individuellen Maßnahme nahe legen. Sie

dürften jedoch nicht aus dem Gesamtzusammenhang herausgelöst und ein

Bündel scheinbar selbständiger Einzelregelungen aufgeteilt werden. Auch wenn

sich das Planwerk als Ganzes nicht auf einen gemeinsamen rechtsnormativen

Nenner bringen lasse, sei dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die einzelnen

Planaussagen Teil eines vielfältig aufeinander bezogenen und untereinander

abgestimmten Planungsgeflechts seien. Die Raumordnung sei als Gesamtplanung

mehr als die Summe projektbezogener planfeststellungsersetzender

Planungsakte. Ihr Sinn sei es gerade, im Interesse der Gesamtentwicklung die

unterschiedlichen Raumansprüche zu koordinieren und mögliche Konflikte

auszugleichen. Vor dem Hintergrund dieser Aufgabenstellung könne mithin den

Zielen der Raumordnung nicht ein „dinglicher“ Charakter zugesprochen werden,

wie er für sachenrechtliche Zustandsregelungen des öffentlichen Rechts, etwa für

die Widmung kennzeichnend sei. Auch das Urteil vom 7. September 1984 (- 4 C

16.81 - BVerwGE 70, 77) rechtfertige keine gegenteiligen Schlüsse. Die dort

vorgenommene Charakterisierung der Schutzbereichsanordnung nach § 2 des

Schutzbereichsgesetzes als Verwaltungsakt (Allgemeinverfügung) erkläre sich aus

den Besonderheiten dieses Rechtsbereichs, insbesondere aus dem Willen des

historischen Gesetzgebers, die Anordnung nicht als Rechtsverordnung

ausgestalten zu wollen. Da Zielfestsetzungen die Eigenschaften aufwiesen, die §

47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO für eine Rechtsvorschrift voraussetze, habe der

Normenkontrollantrag nicht mit der Begründung abgelehnt werden dürfen,

Zielaussagen schieden als Angriffsziel einer Normenkontrollklage von vornherein

aus.

Der Senat sehe keinen Anlass, im Rahmen eines Revisionsverfahrens aufzuklären,

welcher Regelungsgehalt der Nrn. 5.2-2 und 7.4-1 des Regionalplans bei isolierter

Betrachtung oder bei einer Zusammenschau mit der Genehmigungsentscheidung

der Landesregierung beizumessen sei. Es handele sich um einen Rechtsakt, der

dem irrevisiblen Recht zuzurechnen sei. Allerdings könnten Fragen des

Landesrechts vom Revisionsgericht geprüft werden, wenn sich die Vorinstanz mit

ihnen nicht befasst habe. § 144 Abs. 3 VwGO lasse es auch in diesem Fällen zu, in

der Sache selbst zu entscheiden. Der Senat sehe indes davon ab, sein Ermessen

in diese Richtung auszuüben. Der Verwaltungsgerichtshof habe sich anhand des §

47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auf die Prüfung beschränkt, ob der Normenkontrollantrag

statthaft sei. Alle durch das Landesplanungsrecht aufgeworfenen weiteren Fragen

habe er unerörtert gelassen. Er sei der Rechtsnatur der Nrn. 5.2-2 und 7.4-1 nicht

nachgegangen und habe nicht untersucht, welche Folgerungen sich aus den im

Genehmigungsbeschluss enthaltenen „Ausnahmen und Auflagen“ ergäben.

Schließlich habe er sich nicht mit den zahlreichen Argumenten

auseinandergesetzt, aus denen sich nach Ansicht der Antragstellerin ergibt, dass

die angegriffene Regelung weder formell noch materiell mit den Anforderungen

höherrangigen Rechts im Einklang stehe. Das Revisionsverfahren sei nicht der

rechte Ort, alle diese Fragen zu prüfen, und zu Gunsten oder zu Lasten der

Antragstellerin oder des Antragsgegners zu klären. Im Übrigen lasse sich der

Antragstellerin weder die Antragsbefugnis noch das Rechtsschutzinteresse

absprechen.

Die Antragstellerin macht nunmehr geltend, ohne Genehmigung könne der

Regionalplan nicht wirksam werden. Erfolge eine Genehmigung des Regionalplans

nicht wirksam, so fehle es zugleich an der Wirksamkeitsvoraussetzung für den

gesamten Plan. Zwar sei es theoretisch denkbar, den rein formalen Akt der

Genehmigung und dessen Bekanntmachung im hessischen Staatsanzeiger für das

Inkrafttreten des Plans ausreichen zu lassen. Dies würde aber im Ergebnis an der

Gesamtnichtigkeit letztlich nichts ändern. Zu berücksichtigen sei nämlich, dass die

Genehmigung kein außerhalb des eigentlichen Planwerks stehender Rechtsakt sei,

so dass Rechtsmängel der Genehmigung vom geplanten Plan abstrahierbar sein

könnten, sondern der materielle Inhalt der Genehmigung selbst zu einem

untrennbaren Planbestandteil werde. Im vorliegenden Verfahren komme es nicht

darauf an, welchen rechtlichen Charakter die Genehmigungsentscheidung der

Landesregierung im Innenverhältnis gegenüber der Regionalversammlung habe.

Mangels Außenwirkung erscheine allerdings sehr zweifelhaft, ob es sich insoweit

um einen Verwaltungsakt handele. Jedenfalls aber sei die Genehmigung

gegenüber der Antragstellerin kein Verwaltungsakt, sondern habe eine

Doppelnatur als Bestandteil des Planaufstellungsverfahrens einerseits und

(hinsichtlich der materiell-rechtlichen Vorgaben bzw. Änderungen gegenüber den

von der Regionalversammlung beschlossenen Planentwurf) Bestandteil des Plans

andererseits. Aufgrund dieser Doppelnatur sei es ausgeschlossen, von einer

Teilbarkeit der Genehmigung in dem Sinne auszugehen, dass nur Nr. 3 der

Genehmigung für nichtig erklärt werde, der übrige Plan aber bestehen bleibe.

Hiergegen spreche, dass nach der Einleitung von Nr. 3 der gesamte Regionalplan

mit einer "Auflage" versehen worden sei. Erst recht verbiete sich eine von der

Regionalversammlung Südhessen vorgeschlagene "isolierte Aufhebung" von Nr. 3

in Anwendung der Rechtsprechung zur isolierten Anfechtbarkeit von

Nebenbestimmungen eines Verwaltungsaktes. Im vorliegenden Fall handele es

sich nicht um eine Anfechtungsklage, sondern um einen Normenkontrollantrag,

der nie zu einer wie auch immer gearteten Aufhebungsentscheidung des Senats

führen könne.

Bei dem angegriffenen Regionalplan handele es sich insoweit um eine

Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, als darin Ziele der

Raumordnung enthalten sei. Sie, die Antragstellerin, greife zwei Zielbestimmungen

des Regionalplans an, nämlich die in Nr. 5.2-2 gegenüber dem regionalen

Raumordnungsplan Südhessen 1995 vorgenommene Ausweitung des

Siedlungsbeschränkungsbereichs für den Flughafen Frankfurt/Main in der Gestalt,

die diese durch Nr. 2 der Genehmigung gefunden habe und das durch Nr. 3 der

Genehmigung in den Regionalplan eingefügte Ziel, eine Erweiterung des

bestehenden Startsystems und Landebahnsystems am Flughafen Frankfurt/Main

zu planen und zu realisieren.

Der Senat habe in seinem Urteil vom 16. August 2002 im Verfahren 4 N 85/02

bereits rechtskräftig festgestellt, dass es sich bei letzterer Bestimmung um ein

Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG handele. Die Zielqualität des

Siedlungsbeschränkungsbereichs sei bislang zwischen allen Beteiligten unstreitig

gewesen. Soweit der Antragsgegner nunmehr vortrage, der gestellte Antrag sei

unzulässig, soweit er sich gegen Nr. 5.2-2 des Regionalplans richte, fehle jegliche

Begründung für diese Rechtsmeinung.

Der in Nr. 3 der Genehmigung liegende Mangel müsse wegen des sog.

Nichtigkeitsdogmas entgegen der Auffassung des Antragsgegners zwingend zur

Gesamtnichtigkeit des Regionalplans führen. Das Bundesverwaltungsgericht

(Beschluss vom 07.03.2002 - 4 BN 60/01 - NVwZ 2002, 869) habe kürzlich

ausgeführt, Rechtsnormen, die in verfahrensfehlerhafter Weise zu Stande

gekommen seien, seien, soweit nicht aufgrund gesetzlicher Sonderregelung

anderes gelte, grundsätzlich nichtig. Dies treffe auch für Programme und für Pläne

der Raumordnung zu. Höherrangiges Recht gebiete es nicht, von der

Nichtigkeitsfolge abzusehen. Der Landesgesetzgeber habe es allerdings in der

Hand, im Landesplanungsrecht in Anlehnung an die Vorschriften des

Baugesetzbuchs Verfahrensfehler für unbeachtlich oder nur auf fristgebundene

Rüge hin für beachtlich zu erklären. Ihm sei es unbenommen, zwischen den

Schutzgütern der Gesetzmäßigkeit, des effektiven Rechtsschutzes, der

Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und des wirksamen Vollzuges einen

Ausgleich herbeizuführen und auf dieser Grundlage ein sachbereichsspezifisches

Fehlerfolgensystem zu schaffen. Das Hessische Landesplanungsgesetz in seiner

hier maßgeblichen Fassung sehe lediglich in § 12 HLPG 1994 Einschränkungen der

Nichtigkeitsfolge vor. Hiervon werde der Fall der fehlerhaften Genehmigung jedoch

schon tatbestandlich nicht erfasst. Überdies habe sie, die Antragstellerin, die

vorgesehene Rügefrist von 12 Monaten nach Bekanntmachung des Planes

gegenüber allen beteiligten Organen des Landes Hessen eingehalten. Mit

Schreiben vom 04.02.2002 an das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr

und Landesentwicklung habe sie, die Antragstellerin, ausdrücklich den Mangel des

Genehmigungsverfahrens gemäß § 12 HLPG gerügt. Die oben dargelegten

Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts schlössen es aus, zur Reparatur des

hier vorliegenden Mangels auf eine Analogie zu § 215a BauGB zurückzugreifen.

Auch eine sog. Appellentscheidung komme deshalb nicht in Betracht. Diese sei

auch nicht erforderlich, da im Falle der Gesamtnichtigerklärung des Regionalplans

keine "erhebliche nicht mehr gut zu machende Störung des Gemeinwohls"

eintreten werde. Im Fall der Gesamtnichtigkeit des Regionalplans hätte auch der

letzte Absatz der Genehmigung keinen Bestand, der die Aufhebung des regionalen

Raumordnungsplans Südhessen 1995 ausgesprochen habe. Dies ergebe sich auch

aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.08.1990 (- 4 C 3/90 -

BVerwGE 85, 289). Das Bundesverwaltungsgericht habe in dieser Entscheidung

ausgeführt, wenn eine Gemeinde ihre frühere Bauleitplanung ändere,

insbesondere einen Bebauungsplan durch einen neuen ersetze, so müsse die

frühere Rechtslage ihre Verbindlichkeit verlieren. Dies erfordere indes keinen

darauf gerichteten besonderen Willensentschluss der Gemeinde. Vielmehr gelte -

wie in der übrigen Rechtsordnung - der gewohnheitsrechtlich anerkannte

Rechtssatz, dass die spätere Norm die frühere verdränge. Das gewünschte und

auch gebotene Ergebnis der Widerspruchsfreiheit planerischer Festsetzungen

werde durch die Rechtsfolge dieser ungeschriebenen Rechtsregel erreicht. Der alte

Bebauungsplan verliere seine frühere rechtliche Wirkung, weil diese für alle Arten

von Normsetzung geltende Rechtsregel dies als Rechtsfolge setze, nicht aber weil

ein gerade hierauf zielender Wille der Gemeinde bestehe oder als bestehend zu

unterstellen sei. Dem Erfordernis der Erkennbarkeit der maßgebenden Rechtslage

sei damit Rechnung getragen. Entfalle wegen der Unwirksamkeit der späteren

Rechtsnorm die Möglichkeit der Normenkollision, dann könne die Rechtsfolge,

welche die angeführte Kollisionsregel angebe - also die Derogation des früheren

Rechts - nicht eintreten. Dies habe zum Ergebnis, dass die alte Rechtsnorm

unverändert fortgelte. Übertragen auf den vorliegenden Fall müsse dies bedeuten,

dass der regionale Raumordnungsplan Südhessen 1995 bei Wegfall des

Regionalplans 2000 gleichsam automatisch weitergelte, weil es infolge der

Unwirksamkeit des Regionalplans 2000 zu keiner Normenkollision kommen könne.

Das Bundesverwaltungsgericht habe zwar weiterhin ausgeführt, die Gemeinde

könne im textlichen Teil eines Bebauungsplans zum Ausdruck bringen, dass

Festsetzungen des früheren Bebauungsplans auf jeden Fall beseitigt werden

sollten. Dies mache aber bei Bebauungsplänen einen selbständigen

Aufhebungsbeschluss erforderlich, der den Erfordernissen des Abwägungsgebots

genügen und erkennen lassen müsse, dass er auch dann Bestand haben solle,

wenn die neuen Festsetzungen unwirksam sein sollten. Der letzte Absatz der

Genehmigung des Regionalplans sei nicht in diesem Sinne auszulegen. Überdies

erscheine es auch schon als zweifelhaft, ob die Landesregierung ohne die

Zustimmung der Regionalversammlung eine solch weitgehende Entscheidung

hätte treffen dürfen. Noch ferner liegend erscheine, dass eine Aufhebung des

regionalen Raumordnungsplans Südhessen 1995 ohne Rücksicht auf die

Wirksamkeit des Regionalplans 2000 den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen

regionalplanerischen Abwägung entsprechen würde. Vielmehr müsse der

mutmaßliche Wille sowohl der Regionalversammlung als auch der Landesregierung

unterstellt werden, wonach für den Fall der Nichtigkeit des Regionalplans 2000

wenigstens dessen Vorgängerregelung, der regionale Raumordnungsplan

Südhessen 1995 weitergelten solle.

Die Antragstellerin beantragt:

Der Regionalplan Südhessen 2000 in der Fassung der Genehmigung der

Hessischen Landesregierung vom 14.11.2000, bekannt gemacht im

Staatsanzeiger für das Land Hessen Nr. 6 vom 05.02.2001, Seite 614 ff., ist

nichtig.

Hilfsweise:

Ziff. 5.2-2 des Regionalplans Südhessen 2000 in der Fassung von Ziff. 2

der Genehmigung zum Regionalplan durch die Hessische Landesregierung vom

14.11.2000 (Staatsanzeiger 2001, S. 614) ist nichtig;

Ziff. 7.4-1 des Regionalplans in der Fassung von Ziff. 3 der Genehmigung

durch die Hessische Landesregierung ist nichtig.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Vertreten durch das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und

Landesentwicklung macht er geltend, das Bundesverwaltungsgericht habe

keineswegs mit bindender Wirkung über die Zulässigkeit des

Normenkontrollantrages entschieden. Vielmehr habe der Hessische

Verwaltungsgerichtshof noch darüber zu entscheiden, ob es sich bei Nrn. 5.2-2

und 7.4-1 des Regionalplans um Ziele der Raumordnung und Landesplanung

handele. Nr. 7.4-1 des Regionalplans sei kein Ziel der Raumordnung. Der

Regionalplan Südhessen 2000 unterscheide ausdrücklich zwischen Zielen und

Grundsätzen sowie sonstigen Erfordernissen in der Raumordnung. Die

verbindlichen Ziele seien durch Fett- und Kursivdruck besonders hervorgehoben.

Nr. 7.4-1 des Regionalplans sei demgegenüber nicht als Ziel gekennzeichnet.

Teilweise werde die Auffassung vertreten, dass eine derartige Kennzeichnung die

Qualität der planerischen Festlegung nicht konstitutiv bestimmen könne. Gegen

diese Auffassung bestünden bereits deshalb erhebliche Bedenken, weil es der

Regionalversammlung überlassen bleiben müsse, den Grad der Verbindlichkeit der

von ihr aufgestellten Planinhalte im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten

konstitutiv zu bestimmen.

Letztlich könne dies aber dahinstehen, weil Nr. 7.4-1 des Regionalplans inhaltlich

nicht den Anforderungen eines Ziels im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG genüge. Die

Regionalversammlung habe in der Begründung zu Nr. 7.4 ausdrücklich betont,

dass zum Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung am 10.12.1999 keine genauen

planerischen Aussage über die Maßnahmen zur Erhaltung und Stärkung des

Flughafens Frankfurt getroffen werden könnten. Vielmehr heiße es, dass der

Regionalplan allen Möglichkeiten einer Weiterentwicklung des Flughafens Raum

lasse. Hieran werde durch die Auflage Nr. 3 der Genehmigung des Regionalplans

durch die Landesregierung vom 14.11.2000 nicht so viel verändert, dass diese

dadurch zu einer Zielfestlegung würde. Das Hessische Landesplanungsgesetz

biete der Landesregierung gar keine Rechtsgrundlage, eine von der

Regionalversammlung aufgestellte unverbindliche Festlegung in einem

Regionalplan in eigener Kompetenz in eine verbindliche Zielbestimmung zu

ändern. Soweit die Antragstellerin den Plan für unbestimmt halte, da sie nicht

ersehen könne, welche konkreten Einflüsse sich für ihre zukünftigen Planungen

ergäben, liege darin kein Verstoß gegen das Gebot der Normklarheit. Vielmehr sei

es gerade die Eigenart der nicht verbindlichen Inhalte eines Regionalplans, dass sie

sachlich und räumlich noch nicht bestimmt sein könnten und keine Rechtsnormen

seien. Nr. 7.4-1 des Regionalplans fehle daher sowohl die formelle als auch die

materielle Rechtsnormqualität. Aber auch soweit sich der Normenkontrollantrag

gegen Nr. 5.2-2 des Regionsplans richte, sei er unzulässig.

Der Regionalplan sei auch formell rechtmäßig. Die streitige Auflage stelle keine

teilweise Versagung der Genehmigung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2

HLPG dar. Es sei zweifelhaft, ob die Landesregierung die Genehmigung überhaupt

hätte versagen dürfen. Der Landesentwicklungsplan Hessen 2000 mit seinen

möglicherweise über den Regionalplan hinausgehenden Aussagen zum

Flughafenausbau sei im Zeitpunkt der Entscheidung über die Genehmigung des

Regionalplans, also am 14.11.2000, selbst noch nicht in Kraft getreten. Die

zeitliche Abfolge spreche gegen eine Auslegung der Auflage als Teilversagung der

Genehmigung. Die Auflage stelle auch keine Rückgabe des Regionalplans nach § 8

Abs. 4 HLPG dar und sei auch keine planändernde Auflage nach § 36 Abs. 2 Nr. 4

des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes. Bei genauer Betrachtung von

Hintergrund und Wortlaut der Auflage ergebe sich, dass eine inhaltliche Änderung

des Regionalplans von der Landesregierung gerade nicht beabsichtigt gewesen

sei. Die Landesregierung habe sich im maßgeblichen Zeitpunkt dafür entschieden,

Nr. 7.4-1 des Regionalplans zu genehmigen, wozu sie auch verpflichtet gewesen

sei. Da zu diesem Zeitpunkt festgestanden habe, dass die planerische Aussage

zum Ausbau des Flughafens in den Landesentwicklungsplan Aufnahme finden

werde, habe die Landesregierung in Nr. 3 der Genehmigung darauf hingewiesen.

Mehr als ein solcher Hinweis ergebe sich nicht aus dem Wortlaut der

missverständlich so bezeichneten Auflage. Der Hinweis entfalte keinerlei

eigenständige Wirkungen. Insbesondere sei nicht erkennbar, dass mit dem Hinweis

etwa eine neue Verfahrensgestaltung zur Entscheidung über das Ob und Wie des

Flughafenausbaus mit Zuständigkeitsverlagerung auf die Regionalversammlung

habe erreicht werden sollen. Auch im Übrigen weise der Regionalplan keine

Verfahrensfehler auf.

Sollte der Senat die Genehmigung des Regionalplans als Verwaltungsakt

betrachten, ergebe sich eine Ermächtigungsgrundlage aus § 36 Abs. 2 Nr. 4

HVwVfG. Nicht anders als bei der Genehmigung eines Bauleitplans gemäß § 6 und

10 Abs. 2 BauGB sei eine Nebenbestimmung zur Genehmigung des Regionalplans

zulässig, auch wenn dies im Hessischen Landesplanungsgesetz nicht ausdrücklich

vorgesehen sei. Wie bei der Genehmigung eines Bebauungsplans unter Auflagen

wäre ein Beitrittsbeschluss der regionalen Planungsversammlung nur erforderlich

gewesen, wenn durch Nr. 3 der Genehmigung eine inhaltliche Änderung des

Regionalplans erfolgt oder beabsichtigt wäre.

Falls der Senat die „Auflage“ nach Nr. 3 der Genehmigung für rechtswidrig halten

sollte, hätte dies nicht die Rechtswidrigkeit der Genehmigung insgesamt zur Folge.

Vielmehr seien Auflagen grundsätzlich isoliert angreifbar und aufhebbar. Auch die

Antragstellerin wende sich nur gegen Nr. 3 der Genehmigung. Von Nr. 7.4-1 des

Regionalplans fühle sie sich zu Recht nicht beeinträchtigt. Die „Auflage“ in Nr. 3

der Genehmigung sei auch vom Rest der Genehmigung abtrennbar, ohne dass die

Genehmigung im Übrigen rechtswidrig würde. Es sei daher durchaus möglich, die

„Auflage“ gesondert zu betrachten. Dies folge schon daraus, dass die

Landesregierung bei Erlass der Genehmigung mit der „Auflage“ nur habe

sicherstellen wollen, dass eine Übereinstimmung der Regionalplanung mit dem

Landesentwicklungsplan hergestellt werde. Die „Auflage“ zitiere wörtlich einen Teil

des Landesentwicklungsplans und gebe der Regionalversammlung auf,

entsprechende Planungen vorzunehmen und zu gegebener Zeit umzusetzen. Da

der Senat die entsprechende Passage des Landesentwicklungsplans bereits für

nichtig erklärt habe, sei auch die Auflage hinfällig. Hätte die Landesregierung bei

Erlass der Genehmigung gewusst, dass dieser Teil des Landesentwicklungsplans

keinen Bestand habe, so hätte sie die Genehmigung ohne die „Auflage“ erlassen.

Sofern der Senat die Genehmigung des Regionalplans gleichwohl für rechtswidrig

halten sollte, würde dies die Wirksamkeit des Regionalplans nicht berühren. Die

Genehmigung durch die Landesregierung sei keine unbedingte

Gültigkeitsvoraussetzung für den Regionalplan. Gemäß § 8 Abs. 2 HLPG a. F. gelte

der Plan als genehmigt, wenn die Entscheidung der Landesregierung nicht

innerhalb von sechs Monaten ergehe und der Plan auch nicht an die

Regionalversammlung zurückgegeben werde. Nehme man an, die Genehmigung

sei rechtswidrig und der Plan daher nicht wirksam genehmigt, so seien die

Voraussetzungen für die Genehmigungsfiktion nach § 8 Abs. 2 HLPG a. F.

gegeben. Das Vorliegen einer im Ergebnis nicht wirksamen Genehmigung könne

sich für die Regionalversammlung nicht negativer auswirken als das Fehlen

jeglicher Genehmigung. Das Vorgehen der Landesregierung zeige, dass der

Regionalplan gerade nicht gemäß § 8 Abs. 4 HLPG a. F. an die

Regionalversammlung habe zurückgegeben werden sollen. Es lasse sich daher

nicht annehmen, dass die Kenntnis von einer eventuellen Rechtswidrigkeit der

Genehmigung zur Rückgabe des Plans an die Regionalversammlung geführt hätte.

Durch das Einsetzen der Genehmigungsfiktion verbliebe als weitere Voraussetzung

für das Inkrafttreten des Regionalplans allein seine Bekanntmachung, welche auch

erfolgt sei.

Sollte der Senat hingegen auch das Bestehen einer Genehmigungsfiktion

verneinen, so wäre der Regionalplan als solcher nicht existent. Dies hätte eine

untragbare Situation zur Folge. Der wirtschaftlichen bedeutendsten und am

dichtesten besiedelten Region des Landes Hessen würde ihre planerische

Grundlage entzogen. Um die daraus resultierenden extremen Unsicherheiten und

Risiken für das Gemeinwohl abzuwenden wäre der Senat gehalten, die Nichtigkeit

nicht mit sofortiger Wirkung auszusprechen. Vielmehr wäre es angezeigt, für einen

Übergangszeitraum bis zum Erlass einer neuen Regionalplangenehmigung die

Anwendbarkeit des bestehenden Regionalplans trotz rechtlicher Mängel zu

gewährleisten. Dass die Rechtswidrigkeit einer Norm nicht zwingend zur sofortigen

Nichtigerklärung führen müssen, sei für Normenkontrollverfahren vor dem

Bundesverfassungsgericht für Fehler anerkannt, in denen die sofortige

Nichtigerklärung erhebliche Schäden für das Gemeinwohl zur Folge hätte. Diese

Rechtsprechung könne auch für die Normenkontrolle vor dem

Verwaltungsgerichtshof übertragen werden. Es könne auch nicht die Absicht der

Antragstellerin sein, durch ihre Angriffe gegen den Regionalplan den Plan

insgesamt zu Fall zu bringen. Sie sei selbst in anderen Bereichen auf die

Regionalplanung zwingend angewiesen.

Sollte sich der Senat wider Erwarten zu einer Appellentscheidung außer Stande

sehen, so wäre ihm, dem Antragsgegner, jedenfalls analog § 215a BauGB die

Möglichkeit zu geben, die Genehmigung nachzubessern, indem nicht die

Nichtigkeit, sondern lediglich die Unanwendbarkeit des Regionalplans

ausgesprochen würde. Die analoge Anwendung des § 215a BauGB auf

Regionalpläne sei möglich, da insoweit eine Regelungslücke bestehe. Es sei

offensichtlich, dass ein Bedürfnis nach Planerhaltung bei Regionalplänen in

gleichem Umfang wie bei Bebauungsplänen bestehe.

Vertreten durch die Regionalversammlung Südhessen führt der Antragsgegner

aus, soweit die Antragstellerin den Genehmigungsbeschluss vom 14.11.2000 mit

seinen Auflagen angreife, werde darauf hingewiesen, dass diese Fragen den

Gegenstand eines Verwaltungsrechtsstreits bildeten, den die

Regionalversammlung vor dem Verwaltungsgericht Darmstadt angestrengt habe.

Die Regionalversammlung sehe Nr. 3 der Genehmigung als eine

Nebenbestimmung mit Regelungscharakter an, die den Inhalt des Regionalplans

verändere, da sie eine deutliche Festlegung zu Gunsten eines Ausbaus des

Frankfurter Flughafens enthalte, während die Regionalversammlung diese Frage

bewusst offen gelassen habe. Die Regionalversammlung sei der Ansicht, dass die

Landesregierung zu dem Eingriff in die Rechte der Regionalversammlung nicht

ermächtigt gewesen sei. Die Rechte der Hessischen Landesregierung über die

Genehmigung und das einzuhaltende Verfahren seien in § 8 Abs. 3 - 5 HLPG

abschließend geregelt. Der Landesregierung werde keine Ermächtigung

eingeräumt, einen beschlossenen Regionalplan inhaltlich zu ändern oder mit

Auflagen zu versehen. Die einzige Ausnahme bilde § 8 Abs. 3 Satz 2 HLPG, nach

dem die Genehmigung auf sachliche oder räumliche Teile des Plans beschränkt

werden könne, wenn dies im Hinblick auf den Gesamtplan vertretbar sei. Eine

solche Ausnahme liege hier nicht vor. Hinzu komme, dass Nr. 3 der Genehmigung

das rechtsstaatliche Gebot der Normklarheit verletze, da der Widerspruch zu

Nr. 7.4-1 des Regionalplanes dazu führe, dass für Dritte nicht mehr erkennbar sei,

welche Regelung zu beachten sei.

Die Unwirksamkeit der Auflage Nr. 3 führe nicht zu einer Unwirksamkeit der

Genehmigung des Regionalplans im Ganzen. In Anwendung der Rechtsprechung

zur isolierten Anfechtbarkeit von Nebenbestimmungen eines Verwaltungsaktes

komme es daher maßgeblich darauf an, ob die restliche

Genehmigungsentscheidung sinnvoller- und rechtmäßiger Weise ohne die

angefochtenen Nebenbestimmungen bestehen bleiben könne. Dies sei zu

bejahen, da die Unwirksamkeit der genannten Auflage allenfalls Auswirkungen auf

die von der Auflage in Bezug genommene Nr. 7.4-1 des Regionalplans besitzen

könne. Die vielfältigen übrigen Festlegungen des Plans, wie z. B. die Ausweisung

von Siedlungszuwachsflächen, Festlegungen zur Freiraumsicherung, zur

Wasserwirtschaft und Abfallwirtschaft, Anbindung des Hauptbahnhofs Darmstadt

an die ICE-Neubaustrecke und weitere Vorhaben würden von den in Nr. 3

enthaltenen inhaltlichen Aussagen in keiner Weise erfasst. Sie seien als

selbständige Festlegungen mit eigenem Regelungsgehalt zu sehen, die

unabhängig vom Bestehen einer wirksamen Genehmigung des

luftverkehrsrechtlichen Planteils auch ohne die nur Nr. 7.4-1 betreffende Auflage

von der Landesregierung zu genehmigen gewesen wären. Der Ausspruch der

Genehmigung sei auch keine Ermessungsentscheidung. Vielmehr seien die

Festlegungen des Regionalplans Südhessen 2000 von der Landesregierung zu

genehmigen, wenn Versagungsgründe im Sinne des § 8 Abs. 3 HLPG nicht

vorlägen. Gründe, die hinsichtlich der Aussagen zum Luftverkehr zu einer

Versagung der Genehmigung hätten führen müssen, seien jedoch nicht gegeben,

so dass der Plan auch ohne die Modifikation in Nr. 3 genehmigungsfähig gewesen

sei. Von einem untrennbaren Zusammenhang von Auflage und

Genehmigungsentscheidung, der eine einheitliche Ermessensentscheidung ohne

die Möglichkeit der isolierten Aufhebung einzelner Teile gebiete, könne daher nicht

ausgegangen werden. Die isolierte Aufhebung der Nr. 3 zum

Genehmigungsbeschluss vom 14.11.2000 sei daher zulässig, so dass die

Genehmigung im Übrigen als wirksam anzusehen sei.

Die den Regionalplan Südhessen 2000 betreffenden Verwaltungsvorgänge des

Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung (2 Leitz-

Ordner) sowie der Regionalversammlung Südhessen (7 Leitz-Ordner) liegen vor

und waren Gegenstand der Beratung des Senats.

II.

Die Entscheidung kann durch Beschluss ergehen, da eine mündliche Verhandlung

nicht erforderlich ist (§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Antragsgegner hat sich mit

einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung ausdrücklich einverstanden

erklärt. Die Antragstellerin hat einer solchen Verfahrensweise allerdings

ausdrücklich widersprochen. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist das

Einverständnis der Beteiligten für eine Entscheidung ohne mündliche Verhandlung

jedoch nicht erforderlich. Sachliche oder rechtliche Gründe, die eine Entscheidung

ohne mündliche Verhandlung als untunlich erscheinen lassen, hat die

Antragstellerin nicht vorgetragen. Der Senat ist auch nicht deshalb zur

Durchführung einer mündlichen Verhandlung verpflichtet, weil die

Zurückverweisung der Sache durch das Bundesverwaltungsgericht zur

anderweitigen Verhandlung erfolgt ist. Die bei Aufhebung des Urteils vom 16.

August 2002 erfolgte Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Verhandlung

und Entscheidung enthält nicht eine der Bindungswirkung des § 144 Abs. 6 VwGO

unterliegende rechtliche Beurteilung des Revisionsgerichts bezüglich des weiteren

Verfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof. Vielmehr wird durch die

Zurückverweisung das Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof in der Lage

wieder eröffnet, in der es sich zu der Zeit befand, als die Verhandlung vor dem

Erlass des angefochtenen Urteils geschlossen wurde. Eine Entscheidung ohne

mündliche Verhandlung ist somit möglich (ebenso BVerwG, Beschluss vom 5.

August 1980 - 4 B 114.80 - DVBl. 1981 S. 31 zur Frage der Zulässigkeit des

Verfahrens nach Art. 2 § 5 Abs. 1 des Entlastungsgesetzes nach

Zurückverweisung einer Sache an das Berufungsgericht).

Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Dies ergibt sich entgegen der Meinung der

Antragstellerin allerdings nicht allein schon aus dem zurückverweisenden Urteil

des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. November 2003. Die Frage der

Zulässigkeit des vorliegenden Normenkontrollantrages ist nämlich vom

Bundesverwaltungsgericht nicht in jeder Hinsicht geprüft und bejaht worden. Das

Bundesverwaltungsgericht hat mit bindender Wirkung für den Senat lediglich

entschieden, dass Zielaussagen in einem Regionalplan grundsätzlich als

Angriffsziel einer Normenkontrollklage in Betracht kommen und dass der

Antragstellerin sowohl die Antragsbefugnis als auch das Rechtsschutzinteresse

zustehen. Das Bundesverwaltungsgericht hat dagegen ausdrücklich nicht geklärt,

welcher Regelungsgehalt der Nrn. 5.2-2 und 7.4-1 des Regionalplans bei isolierter

Betrachtung oder bei einer Zusammenschau mit der Genehmigungsentscheidung

der Landesregierung beizumessen ist.

Die Prüfung dieser Rechtsfrage ergibt, dass der Regionalplan Südhessen 2000

Zielfestsetzungen im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG enthält. Zielfestsetzungen im Sinne

dieser Vorschrift enthalten für die nachgeordneten Planstufen konkrete Vorgaben

und lösen bei den Trägern öffentlicher Belange gemäß § 4 Abs. 1 ROG

Beachtenspflichten aus. Maßgeblicher Prüfungsgegenstand bei der Klärung der

Frage, ob der Regionalplan Südhessen 2000 Zielfestsetzungen enthält, ist der von

der Regionalversammlung beschlossene Plan in der Fassung der Genehmigung

der Landesregierung vom 14.11.2000.

Nach den Regelungen der §§ 7 und 8 HLPG 1994 sind in Hessen vier verschiedene

Organe des Landes befugt, gemeinsam - mit je unterschiedlicher

Aufgabenstellung - an der Entstehung eines Regionalplanes mitzuwirken. In der

Regel beschließt die Regionalversammlung, dass der Regionalplan aufgestellt wird

und macht Vorgaben für die Erarbeitung des Entwurfs (§ 7 Abs. 1 Satz 1 und Abs.

2 Satz 1 HLPG 1994). Die obere Landesplanungsbehörde, also das

Regierungspräsidium (als Geschäftsstelle der Regionalversammlung), erarbeitet

sodann den Entwurf (§ 7 Abs. 1 Satz 2 HLPG 1994) unter Beteiligung der Träger

öffentlicher Belange in einem differenzierten Verfahren, das Anhörungen, Arbeiten

von Ausschüssen und gegebenenfalls auch öffentliche Veranstaltungen einschließt

(§ 7 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 und 3 sowie Abs. 3 HLPG 1994). Sodann

beschließt die Regionalversammlung die Vorlage des Regionalplans an die oberste

Landesplanungsbehörde (§ 18 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 1 HLPG 1994),

also das für Raumordnung und Landesplanung zuständige Ministerium. Die

oberste Landesplanungsbehörde stimmt den Regionalplan mit benachbarten

Ländern ab (§ 8 Abs. 1 Satz 2 HLPG 1994). Sodann entscheidet die

Landesregierung über die Genehmigung des Regionalplans (§ 8 Abs. 2 bis 5 HLPG

1994). Die obere Landesplanungsbehörde macht den Regionalplan und die

Genehmigung im Staatsanzeiger für das Land Hessen bekannt (§ 8 Abs. 6 HLPG

1994). Ein gültiger und wirksamer Regionalplan kann aber nach den Regelungen

der §§ 7 und 8 HLPG 1994 auch entstehen, wenn entweder oberste

Landesplanungsbehörde und Landesregierung einerseits oder die

Regionalversammlung andererseits völlig untätig bleiben.

Bleiben nämlich oberste Landesplanungsbehörde und die Landesregierung völlig

untätig, so gilt der Regionalplan nach Ablauf von sechs Monaten gemäß § 8 Abs. 2

HLPG 1994 als genehmigt. Ein Regionalplan kann somit allein durch die

Regionalversammlung und die obere Landesplanungsbehörde ohne aktives Zutun

der obersten Landesplanungsbehörde und der Landesregierung zu Stande

kommen.

Umgekehrt kann unter bestimmten Voraussetzungen die oberste

Landesplanungsbehörde an Stelle der Regionalversammlung in eigener

Zuständigkeit einen neuen Regionalplan aufstellen und die Genehmigung der

Landesregierung herbeiführen (§ 7 Abs. 6 Satz 4 und § 8 Abs. 5 Satz 3 HLPG

1994).

Es handelt sich bei allen vier genannten Institutionen um Organe des Landes

Hessen.

Für die obere und die oberste Landesplanungsbehörde sowie für die

Landesregierung liegt dies auf der Hand. Auch die Regionalversammlung ist eine

Einrichtung des Landes Hessen, unbeschadet der regionalen Eingrenzung ihres

Wirkungsbereiches und der Herkunft ihrer Mitglieder aus einer Planungsregion

gemäß § 17 HLPG 1994. Die in § 17 HLPG 1994 definierten Planungsregionen

stellen lediglich geographische Einteilungen des Landes Hessen dar. Die

Landkreise, kreisfreien Städte, der Planungsverband Ballungsraum

Frankfurt/Rhein-Main, der Zweckverband Raum Kassel und schließlich die großen

kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern wählen Mitglieder in

die verschiedenen Regionalversammlungen, bilden jedoch nicht etwa regionale

Planungsverbände mit je eigener Rechtspersönlichkeit oder eigenem

Körperschaftsstatus. Gewissermaßen als Ausgleich für den fehlenden

Körperschaftsstatus der Planungsregionen in Hessen bestimmt § 18 Abs. 3 HLPG

1994, dass die Regionalversammlung selbst in Ausführung des HLPG Trägerin

eigener Rechte und Pflichten ist. Dadurch wird sie jedoch nicht selbst zu einer

vollständigen Rechtspersönlichkeit, sondern wird zu einem mit eigenen Rechten

ausgestatteten Organ des Landes Hessen.

Dementsprechend stellt sich die Genehmigung durch die Landesregierung nicht

als selbständiger Akt mit Außenwirkung dar, sondern als Mitwirkungshandlung

eines Organs des Landes Hessen bei der gemeinsamen Planaufstellung durch

mehrere Organe des Landes. Anders als bei der Bauleitplanung, bei der die

Genehmigungsbehörde nicht neben der Gemeinde als Plangeber auftritt und

dementsprechend auf eine reine Rechtskontrolle beschränkt ist (§ 6 Abs. 2 und §

10 Abs. 2 BauGB), ist die Landesregierung bei der Genehmigung des

Regionalplans befugt, ihr eigenes landesplanerisches Ermessen etwa im

Zusammenhang mit der Zulassung einer Abweichung von verbindlichen Vorgaben

des Landesentwicklungsplans gemäß § 8 Abs. 3 Nr. 1 HLPG 1994 auszuüben.

Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 HLPG 1994 kann die Genehmigung auch auf sachliche

oder räumliche Teile des Plans beschränkt werden, wenn dies im Hinblick auf den

Gesamtplan vertretbar ist. Für die Prüfung der Frage, ob der Regionalplan

Südhessen 2000 Zielfestsetzungen enthält, bedeutet dies, dass nicht der von der

Regionalversammlung beschlossene Text für sich genommen zu prüfen ist;

vielmehr ist der Plan in der Fassung seiner Genehmigung vom 14. November 2000

maßgebend.

Bei Anwendung dieses Maßstabs ergibt sich, dass Nr. 7.4-1 des Regionalplans

Südhessen 2000 auch in der Fassung der Nebenbestimmung Nr. 3 der

Genehmigung vom 14. November 2000 keine Zielfestsetzungen im Sinne des § 3

Nr. 2 ROG enthält.

Nr. 7.4-1 des Regionalplans Südhessen 2000 hat in der von der

Regionalversammlung beschlossenen Fassung keinerlei Zielqualität, weil die dort

getroffenen Aussagen lediglich allgemein programmatischen Charakter haben und

künftige Prüfungsschritte beschreiben, ohne selbst Anpassungsvorschriften oder

Beachtungsvorschriften zu enthalten. Dementsprechend ist Nr. 7.4-1 des

Regionalplans Südhessen 2000 auch nicht durch die Gestaltung des Druckes als

Ziel gekennzeichnet. Aus dem Vorwort des Vorsitzenden der

Regionalversammlung (S. IV) und aus den Hinweisen (S. VI) ergibt sich nämlich,

dass verbindliche Ziele des Regionalplans durch Fettdruck und Kursivdruck

besonders hervorgehoben sind. An einer solchen Hervorhebung fehlt es hier. Nr.

7.4-1 des Regionalplans Südhessen 2000 ist jedoch - wie oben dargelegt - nicht

isoliert zu betrachten, denn insoweit wird der Regionalplan durch die

Nebenstimmung Nr. 3 der Genehmigung der Landesregierung vom 14. November

2000 inhaltlich verändert. Während in Nr. 7.4-1 des Regionalplans Südhessen 2000

in der von der Regionalversammlung beschlossenen Fassung in Satz 2

ausdrücklich ausgeführt wird, dass sich eine genauere planerische Aussage für die

erforderlichen Schritte und Maßnahmen zur Stärkung des Flughafens B-Stadt als

internationaler Flughafen zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht treffen lässt,

legt die Nebenbestimmung Nr. 3 des Genehmigungsbeschlusses fest, dass der

erforderliche Ausbau des Flughafens Frankfurt/Main in einem Änderungsverfahren

zum Regionalplan erarbeitet und verbindlich festgelegt wird und dass dabei u.a.

insbesondere die Vorgabe des Landesentwicklungsplans 2000 zu beachten ist,

dass die Erweiterung über das bestehende Start- und Landebahnsystem hinaus zu

planen und zu realisieren sei. Damit wird zunächst den oben genannten vier

Organen der Regionalplanung des Landes Hessen so zu sagen im Wege der

Selbstverpflichtung auferlegt, über § 7 Abs. 1 und Abs. 6 HLPG 1994 hinaus ein

Änderungsverfahren zu dem gerade fertiggestellten Regionalplan durchzuführen

und dabei ein bestimmtes Ziel, des im Zeitpunkt der Genehmigung noch nicht

geltenden Landesentwicklungsplans 2000 zu beachten. Wie der Senat bereits in

seinem rechtskräftigen Urteil vom 16.08.2002 - 4 N 85/02 - ausgeführt hat, stellt

der Satz: "Hierzu ist eine Erweiterung über das bestehende Start- und

Landebahnsystem hinaus zu planen und zu realisieren" inhaltlich ein Ziel im Sinne

von § 3 Nr. 2 ROG dar. Diese Zielbindung richtet sich in erster Linie an die vier

oben genannten Organe der Regionalplanung des Landes Hessen, entfaltet aber

im Hinblick auf die damit bereits enthaltene Relativierung der Gültigkeit der Nr.

7.4-1 des Regionalplans in der von der Regionalversammlung beschlossenen

Fassung und wegen der bereits abschließend definierten inhaltlichen Bestimmung

des künftigen Änderungsplanes möglicherweise Vorwirkungen einer Zielbindung

gemäß § 4 Abs. 1 ROG, aber sie erlegt der Antragstellerin keine unmittelbar

wirksamen Beachtenspflichten im Hinblick auf den Flughafenausbau auf. In Bezug

auf die Antragstellerin erschöpft sich die Wirkung der Nebenbestimmung Nr. 3 der

Genehmigung vom 14. November 2000 auf den bloßen Hinweis, dass Nr. 7.4-1 des

Regionalplans Südhessen 2000 keinen dauerhaften Bestand haben soll, und dass

der Ausbau des Flughafens Frankfurt/Main in einem Änderungsverfahren zum

Regionalplans erarbeitet und verbindlich festgelegt werden soll. Weiterhin wird der

Hinweis gegeben, dass diese Überarbeitung des Regionalplans die zitierten

Vorgaben des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 zu beachten hat. Damit

werden aber noch keine unmittelbar wirksamen Beachtenspflichten für die

Antragstellerin selbst ausgelöst. Danach steht fest, dass Nr. 7.4-1 des

Regionalplans Südhessen 2000 in der Fassung der Nebenbestimmung Nr. 3 der

Genehmigung der Landesregierung vom 14. November 2000 keine

Zielfestsetzung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG enthält und daher nicht im Wege des

Normenkontrollverfahrens angegriffen werden kann.

Etwas anderes gilt jedoch für Nr. 5.2-2 des Regionalplans Südhessen 2000 in der

Fassung der Nebenbestimmung Nr. 2 der Genehmigung der Landesregierung vom

14. November 2000. Der Antragsgegner stellt selbst nicht in Frage, dass jedenfalls

Nr. 5.2-2 des Regionalplans Südhessen Zielfestsetzungen enthält (Bl. 151 d. GA 4

N 336/02). In der Sache kann hieran auch kein Zweifel bestehen. Zunächst ist

darauf hinzuweisen, dass der gesamte Text der Nr. 5.2-2 des Regionalplans

Südhessen 2000 drucktechnisch hervorgehoben ist. Mindestens die ersten drei

Sätze der Nr. 5.2-2 enthalten auch inhaltlich - ohne dass es weiterer

Hervorhebungen noch bedürfte - eindeutige Beachtenspflichten für die Träger

öffentlicher Planung. Allerdings wird u.a. der dritte Satz der Nr. 5.2-2 des

Regionalplans Südhessen 2000 durch die Nr. 2 der Nebenbestimmungen des

Genehmigungsbeschlusses der Landesregierung vom 14. November 2000 von der

Genehmigung ausgenommen (und dabei übrigens als "Ziel 5.2-2, Satz 3"

bezeichnet). Dies hat zur Folge, dass Satz 3 der Nr. 5.2-2 nicht gilt, stellt aber die

Zielqualität der ersten beiden Sätze der Nr. 5.2-2 nicht in Frage, sondern verstärkt

sie sogar noch. Denn Nr. 5.2-2 Satz 3 des Regionalplans enthält in der Sache eine

Begrenzung der Wirkungen der Sätze 1 und 2. Dementsprechend führt die

Ausnahme des Satzes 3 von der Genehmigung dazu, dass die in den Sätzen 1

und 2 enthaltenen Beachtenspflichten noch ausgeweitet werden. Gemäß Nr. 5.2-2

Sätze 1 und 2 ist in den in der Karte dargestellten

Siedlungsbeschränkungsbereichen des Flughafens B-Stadt und des

Verkehrslandeplatzes Egelsbach die Ausweisung neuer Wohnbaugebiete nicht

zulässig. Nach Satz 3 bleiben aber Bauflächen in geltenden Bauleitplänen u.a. von

dieser Regelung unberührt, so dass in Bebauungsplänen solche Flächen als

Wohngebiete festgesetzt werden könnten, die in einem gültigen

Flächennutzungsplan als Wohnbauland dargestellt sind. Die in der

Nebenbestimmung Nr. 2 enthaltene Ausnahme der Genehmigung des Satzes 3

der Nr. 5.2-2 führt also dazu, dass in den oben genannten

Siedlungsbeschränkungsbereichen Wohnbauland auch dann nicht ausgewiesen

werden darf, wenn dies den Darstellungen des gültigen Flächennutzungsplans

entspricht. Die Nebenbestimmung Nr. 2 erweitert somit den Regelungsgehalt und

die Anpassungspflichten von Nr. 5.2-2 Sätze 1 und 2 des Regionalplans Südhessen

2000 und hat dementsprechend selbst auch Zielqualität und kann daher im Wege

des Normenkontrollverfahrens angegriffen werden. Danach steht im Hinblick auf

die den Senat bindende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts fest, dass

der vorliegende Normenkontrollantrag insgesamt zulässig ist.

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet, denn der Regionalplan Südhessen

2000 ist nicht im Einklang mit den Vorschriften der §§ 7 und 8 HLPG 1994 zu

Stande gekommen.

Allerdings war die Regionalversammlung nicht verpflichtet, vor ihrer

abschließenden Beschlussfassung über den Regionalplan gemäß § 7 Abs. 4 Satz 2

HLPG 1994 eine erneute Offenlegung ihres Planentwurfes durchzuführen. Die

Antragstellerin macht in diesem Zusammenhang geltend, der Anhörungsentwurf

vom 20.11.1998 habe noch wörtlich die Formulierung des RROPS 1995 enthalten,

wonach eine Kapazitätserweiterung des Flughafens außerhalb des Zaunes

untersagt war. Demgegenüber sei die grundsätzliche Ablehnung eines weiteren

Flughafenausbaus in der von der Regionalversammlung beschlossenen Fassung

des Raumordnungsplanes aufgegeben worden. Dies stelle eine wesentliche

Änderung gemäß § 7 Abs. 4 Satz 2 HLPG 1994 dar, die eine erneute Offenlegung

des Entwurfs erforderlich gemacht habe. Diesen Verfahrensverstoß habe sie, die

Antragstellerin gemäß § 12 HLPG rechtzeitig gerügt. Die Einschätzung der

Antragstellerin, ein erneutes Offenlegungsverfahren sei erforderlich gewesen,

erscheint nicht als zutreffend, denn der Raumordnungsplan in der von der

Regionalversammlung beschlossenen Fassung hält in Nr. 7.4-1 die künftige

Entwicklung des Flughafens B-Stadt völlig offen und trifft in der Sache noch

keinerlei Festlegungen. Insbesondere enthält er keine Zielbindungen und löst keine

Beachtenspflichten aus.

Der Regionalplan ist aber deshalb nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, weil

es an einer den Vorschriften des § 8 HLPG 1994 genügenden Genehmigung fehlt.

Aus dem Normengefüge der in den §§ 7 und 8 HLPG 1994 enthaltenen

Bestimmungen ist zu ersehen, dass die gesetzlich normierte

Genehmigungsbefugnis der Landesregierung keine echte Überordnung der

Regierung über die drei anderen Organe der Regionalplanaufstellung beinhaltet.

Denn der Regierung steht insbesondere gegenüber der Regionalversammlung

keinerlei Weisungsbefugnis zu. Die Genehmigungsentscheidung der

Landesregierung ist eine bloße und im Hinblick auf eine mögliche

Genehmigungsfiktion gemäß § 8 Abs. 2 HLPG 1994 sogar nicht einmal zwingend

erforderliche Mitwirkungshandlung. Dementsprechend sieht das Gesetz keinerlei

Befugnis für die Landesregierung vor, den von der Regionalversammlung

beschlossenen Plan selbst inhaltlich zu modifizieren; sondern der Landesregierung

steht lediglich eine Auswahl von vier konkret beschriebenen Handlungsformen zur

Verfügung: sie kann erstens den Regionalplan vollständig genehmigen, sie kann

zweitens von einer Entscheidung über den Regionalplan absehen, sie kann drittens

die Genehmigung auf sachliche oder räumliche Teile des Planes beschränken,

wenn dies im Hinblick auf den Gesamtplan vertretbar ist und sie kann viertens die

Genehmigung versagen; in diesem Fall hat sie die Regionalversammlung hierüber

unter Angabe der Gründe, die zur Versagung geführt haben, zu unterrichten.

Weitere Handlungsformen der Landesregierung waren im Landesplanungsgesetz

der hier anwendbaren Fassung nicht vorgesehen, insbesondere auch keine

Nebenbestimmungen nach Maßgabe des Verwaltungsverfahrensgesetzes, wie

diese nunmehr gemäß § 11 Abs. 3 Satz 2 HLPG 2002 ermöglicht werden (diese

Bestimmung ist gemäß § 25 HLPG 2002 im vorliegenden Verfahren jedoch nicht

anwendbar). Ohne eine solche Ermächtigung zu möglichen Nebenbestimmungen

nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz sind Nebenbestimmungen bei der

Genehmigungsentscheidung der Landesregierung nach § 8 HLPG 1994 nicht

zulässig, weil es sich bei der Genehmigungsentscheidung nicht um einen

Verwaltungsakt mit Außenwirkung handelt, auf den ohne Weiteres die allgemeinen

Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes angewandt werden könnten,

sondern um einen Mitwirkungsakt bei einer Normsetzung, für den §§ 7 und 8 HLPG

1994 eine abschließende Spezialregelung getroffen haben, die (ohne die nunmehr

bestehende Verweisungsnorm) nicht durch Rückgriff auf allgemeine Vorschriften

ergänzt werden kann.

Der Senat lässt offen, ob die in der Genehmigung vom 14.11.2000 enthaltenen

Nebenbestimmungen Nr. 1 und Nr. 4 rechtmäßig sind. Diese Frage kann auf sich

beruhen. Jedenfalls sind die Nebenbestimmungen Nr. 2 und Nr. 3 rechtlich zu

beanstanden.

Durch die Nebenbestimmung Nr. 2 wird - wie oben dargelegt - die Festlegung,

dass Bauflächen in geltenden Bauleitplänen von der Regelung über

Siedlungsbeschränkungsbereiche unberührt bleiben (Ziel 5.2-2, Satz 3) sowie die

erfolgte Ausweisung von Siedlungsbereichen/Zuwachs im

Siedlungsbeschränkungsbereich des Flughafens B-Stadt, von der Genehmigung

ausgenommen. Hierbei handelt es sich um keine zulässige Beschränkung im

Sinne von § 8 Abs. 3 Satz 2 HLPG. Nach dieser Vorschrift kann die Genehmigung

auf sachliche oder räumliche Teile des Planes beschränkt werden, wenn dies im

Hinblick auf den Gesamtplan vertretbar ist. Eine solche Beschränkung der

Genehmigung hat zur Folge, dass der genehmigte Plan sich zu einem räumlich

oder sachlich abgrenzbaren Teil des Planes gar nicht mehr verhält. Der

genehmigte Plan enthält in einem solchen Fall also im Verhältnis zum ursprünglich

von der Regionalversammlung beschlossenen Plan in sachlicher oder räumlicher

Hinsicht einen "weißen Fleck". Die hier gegebene Ausnahme des Ziels 5.2-2 Satz 3

von der Genehmigung führt aber nicht zu einer Beschränkung der

Bindungswirkung des Plans etwa im Sinne einer zulässigen Nichtregelung eines

sachlich abgegrenzten Problemfeldes, sondern führt im Gegenteil zu einer

unzulässigen Erweiterung der Bindungswirkung von Ziel 5.2-2 Sätze 1 und 2, weil

die in Satz 3 enthaltene Selbstbeschränkung der Bindungswirkungen des Plans (in

Bezug auf im Flächennutzungsplan dargestellte Wohnbauflächen) aufgehoben

wird. Die damit verbundene inhaltliche Veränderung und Ausweitung der

Bindungswirkung des Raumordnungsplans stellt eine Überschreitung der in § 7 und

§ 8 HLPG 1994 definierten Kompetenzen der Landesregierung im

Planaufstellungsverfahren dar und ist bereits aus diesem Grund rechtswidrig.

Damit geht zugleich ein weiterer Gesetzesverstoß einher, der ebenfalls für sich

genommen zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung Nr. 2 führt. Der Eingriff in

die bestehende Bauleitplanung in Gestalt verbindlicher Flächennutzungspläne

berührt in rechtlich bedeutsamem Maße die gemeindliche Planungshoheit und

stellt daher eine erhebliche Änderung des Planentwurfes im Sinne von § 7 Abs. 4

HLPG 1994 dar. Dies machte eine erneute Offenlegung des Planentwurfes

erforderlich, die hier jedoch fehlt.

Außerdem ist die Nebenbestimmung auch deshalb rechtswidrig (und wäre auch

unter Geltung von § 11 Abs. 3 Satz 2 HLPG 2002 rechtlich zu beanstanden), weil

die Nebenbestimmung kein Mittel zur Herstellung einer sonst nicht gegebenen

Gesetzeskonformität des Raumordnungsplans darstellt. Die Zielfestsetzung 5.2-2

des Raumordnungsplans in der von der Regionalversammlung beschlossenen

Fassung ist nämlich bereits gesetzeskonform und bedurfte keiner die

Rechtmäßigkeit sichernden Modifikation.

Auch die Nebenbestimmung Nr. 3 ist rechtlich zu beanstanden. Zur Recht weist

der Antragsgegner allerdings im vorliegenden Verfahren darauf hin, dass die im

Genehmigungstext enthaltene Bezeichnung der Nebenbestimmung Nr. 3 als

Auflage unzutreffend ist. Dies gilt zum einen deshalb, weil die Genehmigung als

solche kein Verwaltungsakt ist, sondern eine nicht anfechtbare

Mitwirkungshandlung eigener Art bei der Planaufstellung, die auch nicht durch eine

Verpflichtungsklage einklagbar wäre. Schon aus diesem Grund ist die Bezeichnung

einer Nebenbestimmung der Genehmigung als Auflage unpassend. Überdies

erfüllt die Nebenbestimmung auch nicht in entsprechender Weise die Funktionen

einer Auflage. Ihrer Funktion nach dient eine Auflage dazu, dem von einer

Maßnahme Begünstigen ein Tun, Dulden oder Unterlassen aufzuerlegen, um die

Gesetzeskonformität der Hauptmaßnahme sicher zu stellen. Die Genehmigung

eines Regionalplans stellt aber keine Begünstigung etwa der Regionalversammlung

dar, zumal diese gar keine eigene Rechtspersönlichkeit besitzt, sondern lediglich

als ein Organ des Landes Hessen tätig wird. Demgegenüber stellt die

Genehmigung eines Bauleitplanes einen die Gemeinde begünstigenden

Verwaltungsakt dar, der der Verwirklichung der ihr zustehenden gemeindlichen

Planungshoheit dient. Es kommt hinzu, dass die Nebenbestimmung Nr. 3 auch

keine konkrete Verpflichtung der Regionalversammlung zu einem bestimmten Tun,

Dulden oder Unterlassen enthält; es ist auch nicht ersichtlich wie die

Landesregierung eine derartige Verpflichtung der Regionalversammlung

durchsetzen könnte. Die Nebenbestimmung Nr. 3 enthält (übrigens ohne Angabe

eines Termins) in passivischer Form eine allgemeine Selbstverpflichtung des

Landes Hessen zu einer über § 7 Abs. 1 und 6 HLPG hinausgehenden

Änderungsplanung, die die im Text der Genehmigungsentscheidung konkret

zitierten Passagen des Landesentwicklungsplans 2000 beachten muss. Dies stellt

eine inhaltliche Modifikation des von der Regionalversammlung beschlossenen

Planes dar und überschreitet ebenfalls die in §§ 7 und 8 HLPG 1994 festgelegten

Kompetenzen der Landesregierung. Die inhaltliche Veränderung des

Raumordnungsplans besteht darin, dass die inhaltliche Offenheit der Planaussagen

zu 7.4-1 in der von der Regionalversammlung beschlossenen Fassung in ihrer

Gültigkeit eingeschränkt wird, indem verbindlich festgeschrieben wird, dass eine

Änderung des Raumordnungsplanes zu erfolgen hat und dass dies in der

konkreten Form der Anpassung an den im Zeitpunkt der

Genehmigungsentscheidung noch nicht geltenden Landesentwicklungsplan 2000

erfolgen muss. Die darin enthaltene Verpflichtung der oben genannten vier Organe

der Regionalplanung des Landes Hessen zur Durchführung eines

Änderungsverfahrens geht über § 7 Abs. 1 und Abs. 6 HLPG 1994 hinaus und greift

zugleich in die Kompetenzen der Regionalversammlung ein, der es nach der

genannten gesetzlichen Regelung innerhalb einer Frist von fünf Jahren nach dem

Inkrafttreten eines Regionalplans allein obliegt, darüber zu beschließen, ob der

Regionalplan geändert werden soll. Erst nach Ablauf von fünf Jahren nach dem

Inkrafttreten eines Regionalplans kann die oberste Landesplanungsbehörde der

Regionalversammlung eine Frist zur Beschlussfassung über einen Regionalplan

setzen. Der mithin gegebene Eingriff in die Kompetenzen der

Regionalversammlung hat keine gesetzliche Grundlage und ist daher rechtswidrig.

Die überdies in der Nebenbestimmung Nr. 3 enthaltene inhaltliche Selbstbindung

der Organe der Landesplanung an die nichtige Zielfestsetzung des

Landesentwicklungsplan Hessen 2000 würde im Falle ihrer tatsächlichen

Umsetzung außerdem dazu führen, dass die nach § 7 Abs. 3 HLPG 1994

vorgeschriebenen Anhörungen sinnlos wären, weil von vornherein feststünde, dass

die Anhörungen das Ergebnis nicht mehr beeinflussen könnten.

Im Hinblick auf die Rechtswidrigkeit mindestens der Nebenbestimmungen Nr. 2

und 3 fehlt es an einer den Bestimmungen des § 8 HLPG 1994 genügenden

Genehmigung des Raumordnungsplans. Entgegen der Meinung des

Antragsgegners können diese Fehler nicht zu einer gerichtlichen Aufhebung der

genannten Nebenbestimmungen führen. Diese Nebenbestimmungen sind gar

nicht Streitgegenstand. Streitgegenstand sind lediglich verbindliche

Zielfestsetzungen des Raumordnungsplans in der von der Landesregierung

genehmigten Fassung, soweit sie nach der den Senat bindenden Entscheidung

des Bundesverwaltungsgerichts Normqualität besitzen. Maßgeblich ist daher nicht

die vom Antragsgegner aufgeworfene Frage, ob die Nebenbestimmungen der

Genehmigung isoliert vom Gericht aufgehoben werden könnten, sondern die

Frage, welche Folgen die Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmungen der

Genehmigung vom 14.11.2000 nach sich zieht.

Dabei ist von entscheidender Bedeutung, dass die Nebenbestimmung Nr. 2 nicht

etwa nur klarstellende oder redaktionelle Veränderungen enthält, sondern den von

der Regionalversammlung beschlossenen Plan inhaltlich verändert, und zwar nicht

nur peripher, sondern in Bezug auf Ziele mit Normqualität. Der von der

Landesregierung genehmigte Plan ist somit ein anderer Plan als der, den die

Regionalversammlung beschlossen hat. Es fehlt mithin an dem für die Erteilung

der Genehmigung gesetzlich vorgeschriebenen Konsens der an der Planung

beteiligten Organe des Landes Hessen.

Entgegen der Meinung des Antragsgegners liegen die Voraussetzungen des § 8

Abs. 2 HLPG 1994 nicht vor. Nach dieser Vorschrift gilt der Plan als genehmigt,

wenn die Entscheidung der Landesregierung über den Plan nicht innerhalb von

sechs Monaten nach Vorlage durch die Regionalversammlung ergangen ist und

der Plan auch nicht an die Regionalversammlung zurückgegeben worden ist. Im

vorliegenden Fall liegt jedoch keine Nichtentscheidung der Landesregierung vor,

sondern eine kompetenzwidrige Entscheidung, die den von der

Regionalversammlung beschlossenen Plan in unzulässiger Weise inhaltlich

verändert. Fehlt es an der gesetzlich vorgeschriebenen Genehmigung und greift

auch - wie hier - die Fiktion des § 8 Abs. 2 HLPG 1994 nicht ein, so ist der

Regionalplan verfahrensfehlerhaft zustande gekommen und nichtig.

Der Senat hat keinen Anlass, von einer Nichtigerklärung des Regionalplans

abzusehen. Entgegen der Meinung des Antragsgegners entsteht durch die

vorliegende Entscheidung kein planloser Zustand. Denn wegen der vollständigen

Nichtigkeit des Regionalplans ist auch die im letzten Satz des

Genehmigungsbeschlusses enthaltene Aufhebung des Regionalen

Raumordnungsplans Südhessen 1995 nichtig. Aus der Formulierung des letzten

Satzes des Genehmigungsbeschlusses wird außerdem deutlich, dass es sich

lediglich um einen klarstellenden Hinweis darauf handelt, dass durch den neuen

Regionalplan eine Derogation des alten Planes eintritt. Ein Wille, den Regionalen

Raumordnungsplan Südhessen 1995 auch für den Fall aufzuheben, dass der

Regionalplan Südhessen 2000 nichtig sein sollte, ist dagegen nicht zu erkennen.

Somit ist der Regionale Raumordnungsplan Südhessen 1995 unverändert in Kraft;

durch die vorliegende Entscheidung entsteht kein planloser Zustand.

Im Übrigen hat der Antragsgegner, der nunmehr geltend macht, er hätte den

Raumordnungsplan ohne Nebenbestimmungen genehmigt, wenn er deren

Rechtswidrigkeit erkannt hätte, es in der Hand, seinen rechtswidrigen Beschluss

vom 14.11.2000 aufzuheben und durch eine nebenbestimmungsfreie

Genehmigung zu ersetzen. Denn auch im hier gegebenen Fall der Nichtigkeit einer

Norm kann der Normgeber ohne Weiteres das Normgebungsverfahren an dem

Punkt wieder aufgreifen, an dem der Fehler geschehen ist (vgl. Gaentzsch,

Bemerkungen zur Planerhaltung im Fachplanungsrecht DVBl. 2000 S. 741 bis 749

<747>). Einer analogen Anwendung des § 215a BauGB bedarf es daher nicht. Im

Übrigen liegen die Voraussetzungen für eine derartige analoge Anwendung nicht

vor, da es der Landesgesetzgeber in der Hand hätte, im Landesplanungsrecht in

Anlehnung an § 215a BauGB eine entsprechende Heilungsvorschrift zu erlassen,

dies jedoch nicht getan hat.

Die Meinung des Antragsgegners, vertreten durch die Regionalversammlung, die

Nichtigkeit des Raumordnungsplanes könne sich nur auf die von den

rechtswidrigen Nebenbestimmungen in Bezug genommenen Teile des

Raumordnungsplanes beziehen, ist so nicht zutreffend, denn das

Normenkontrollgericht vermag nicht festzustellen, dass die plangebenden Organe

des Antragsgegners den Regionalplan ohne die Nummern 5.2-2 und 7.4-1

beschlossen hätten. Es erscheint auch zweifelhaft, ob ein solcher Plan die

Anforderungen an eine sinnvolle planerische Gesamtkonzeption erfüllen würde.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO

liegen nicht vor.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.