Urteil des HessVGH vom 27.07.1989

VGH Kassel: anweisung, öffentliches interesse, aufschiebende wirkung, verwaltungsakt, aufsichtsbehörde, vollziehung, unverzüglich, bekanntmachung, offenlegung, meinung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

6. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

6 TH 1651/89

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 80 Abs 5 S 1 VwGO, § 139

GemO HE, § 142 GemO HE,

§ 18 Abs 3 FStrG, § 18 Abs

5 FStrG

Anweisung einer Kommunalaufsichtsbehörde an eine

Gemeinde nach GemO HE § 139, den Bau einer

Bundesfernstraße betreffende Planunterlagen gem FStrG §

18 Abs 3 und 5 öffentlich auszulegen

Leitsatz

Eine für sofort vollziehbar erklärte und mit einem Hinweis auf den Rechtsbehelf des

Widerspruchs versehene Anweisung einer Kommunalaufsichtsbehörde an eine

Gemeinde nach § 139 HGO (GemO HE), den Bau einer Bundesfernstraße betreffende

Planunterlagen gemäß §§ 18 Abs 3 und 5 FStrG nach vorheriger ortsüblicher

Bekanntmachung öffentlich auszulegen, stellt nach Form und Inhalt einen

Verwaltungsakt dar. Ob es sich bei jeder kommunalaufsichtlichen Anweisung - auch

dann, wenn sie keine Selbstverwaltungs-, sondern eine staatliche Weisungs- oder

Auftragsangelegenheit betrifft - um einen Verwaltungsakt handelt, läßt der Senat offen.

Eine Gemeinde ist auch dann verpflichtet, einen Plan nach §§ 18 Abs 3 und 5 FStrG

offenzulegen, wenn sie das Planaufstellungsverfahren für rechtswidrig, die

Planunterlagen für unvollständig und das beabsichtigte Vorhaben für mit ihren

Belangen unvereinbar hält.

Eine Anweisung, die Planunterlagen "unverzüglich auf die Dauer von vier Wochen"

auszulegen, ist rechtswidrig und verletzt die Gemeinde in ihren Rechten.

Gründe

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet.

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1

VwGO ist statthaft, denn bei der auf § 139 der Hessischen Gemeindeordnung -

HGO - gestützten und für sofort vollziehbar erklärten Anweisung des Landrats des

Main-Taunus-Kreises vom 2. Januar 1989, unverzüglich gemäß § 18 Abs. 3 und 5

des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - nach vorheriger ortsüblicher

Bekanntmachung die den Bau der beabsichtigten Bundesstraße 519 neu

betreffenden Planunterlagen auf die Dauer von vier Wochen öffentlich auszulegen,

handelt es sich um einen anfechtbaren Verwaltungsakt. Ob jede kommunal-

aufsichtsrechtliche Anweisung - auch dann, wenn sie keine Selbstverwaltungs-,

sondern eine staatliche Weisungs- oder Auftragsangelegenheit betrifft - einen

Verwaltungsakt darstellt (so OVG Münster, Urteil vom 27. Oktober 1969 - III A

301/66 -, DÖV 1970, 607; in Fällen einer Anweisung der

Kommunalaufsichtsbehörde in bauaufsichtlichen Angelegenheiten, die gemäß § 81

Abs. 2 Satz 1 der Hessischen Bauordnung den kreisfreien Städten, Landkreisen

und kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern zur Erfüllung

nach Weisung im Sinne des § 4 Satz 1 HGO übertragen worden sind, auch Hess.

VGH, Beschluß vom 18. Januar 1988 - 4 TH 1663/85 - und Beschluß vom 16. April

1982 - III TH 18/82 -, HSGZ 1982, 259; differenzierend Schlempp, HGO, § 142 Anm.

II), läßt der Senat offen. Aus § 142 HGO, wonach gegen Anordnungen der

Aufsichtsbehörde die Anfechtungsklage nach Maßgabe der

Verwaltungsgerichtsordnung gegeben ist, können insoweit jedenfalls keine

Rückschlüsse gezogen werden, denn diese Vorschrift hat lediglich deklaratorische

Bedeutung (Schlempp, a. a. O., § 142 Anm. II und Schneider/Jordan, HGO, § 142

Erl. 1).

Daß es sich bei der Anweisung vom 2. Januar 1989 um einen Verwaltungsakt

handelt, folgt bereits aus ihrem äußeren Erscheinungsbild (vgl. dazu Redeker/von

Oertzen, VwGO, 9. Aufl. 1988, § 42 Rdnr. 13 und Kopp, VwVfG, 4. Aufl. 1986, § 35

Rdnr. 30, ferner BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1962 - V C 22.61 -, DÖV 1962, 907

und Urteil vom 31. August 1960 - V C 174.59 -, NJW 1961, 234). Der Landrat hat

gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung seiner Anweisung

angeordnet und in der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung auf die Möglichkeit des

Widerspruchs hingewiesen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung und der

förmliche Rechtsbehelf des Widerspruchs sind nur bei Verwaltungsakten möglich.

Aber auch inhaltlich enthält die Anweisung alle Merkmale eines Verwaltungsaktes.

Insbesondere ist sie auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, denn

sie verpflichtet die Antragstellerin in ihrer Eigenschaft als selbständige Trägerin

hoheitlicher Verwaltung, einem anderen Träger hoheitlicher Verwaltung - nämlich

dem Land, das das dem Bau von Fernstraßen vorausgehende

Planfeststellungsverfahren im Auftrag des Bundes durchführt - Amtshilfe zu

leisten. Daß die Offenlegung der Planunterlagen durch eine Gemeinde im Rahmen

eines Anhörungsverfahrens nach § 18 FStrG als ein gesetzlich geregelter Fall der

Amtshilfe anzusehen ist, entspricht herrschender Meinung (vgl. OVG Koblenz,

Urteil vom 28. September 1977 - 7 A 68/76 -, AS Band 15 Nr. 5 = DÖV 1978, 377

; Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 4. Aufl. 1977, § 18

Rdnr. 4.1; Kodal/Krämer, Straßenrecht, 4. Aufl. 1985, S. 1013). Hiervon

abzuweichen besteht im Eilverfahren kein Anlaß.

Die Antragstellerin hat auch zu Recht die Wiederherstellung und nicht die

Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs beantragt, denn bei

der Anweisung handelt es sich entgegen der ihr beigefügten

Rechtsbehelfsbelehrung nicht um eine gemäß §§ 80 Abs. 2 Nr. 3, 187 Abs. 3 VwGO

i.V.m. § 12 des Hessischen Ausführungsgesetzes zur VwGO sofort vollziehbare

Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung (mißverständlich insoweit auch

Schlempp, a. a. O., § 142 Anm. II). Vollstreckungsmaßnahme ist die

Ersatzvornahme des § 140 HGO, die erfolgt, wenn die Gemeinde eine Anweisung

der Aufsichtsbehörde nicht innerhalb der ihr gesetzten Frist nachkommt (vgl.

Hess. VGH, Beschlüsse vom 25. März 1982 - III TH 15/82 -, HSGZ 1982, 186 und

vom 5. Oktober 1971 - IV TH 49/71 -). Die Anweisung selbst ist dafür lediglich

Voraussetzung.

Der Antrag ist auch sachlich begründet, denn die Anweisung vom 2. Januar 1989

ist offensichtlich rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten, so

daß der eingelegte Rechtsbehelf hohe Aussicht auf Erfolg hat. An der sofortigen

Vollziehung eines solchen Verwaltungsaktes besteht kein öffentliches Interesse.

Die Voraussetzungen für eine kommunalaufsichtsbehördliche Anweisung nach §

139 HGO sind zwar erfüllt, denn die Antragstellerin hat die ihr im Rahmen des

Anhörungsverfahrens gemäß § 18 Abs. 3 und 5 FStrG obliegenden Pflichten nicht

erfüllt. Der Regierungspräsident in Darmstadt als nach § 18 Abs. 1 Satz 1 FStrG

i.V.m. § 4 der "Anordnung über die Straßenbaubehörden sowie zur Bestimmung

der höheren Verwaltungsbehörde und der Anhörungsbehörde nach dem

Bundesfernstraßengesetz" vom 14. Dezember 1979 (GVBl. I S. 253) zuständige

Anhörungsbehörde hatte die Antragstellerin mit Schreiben vom 25. März 1988

aufgefordert, die die Bundesstraße 519 neu - Umgehung Hofheim - betreffenden

Planunterlagen nach ortsüblicher Bekanntmachung einen Monat zur Einsicht

auszulegen. Diesem Ersuchen hätte die Antragstellerin unverzüglich

(Marschall/Schroeter/Kastner, a. a. O., § 18 Rdnr. 4.1) - also ohne schuldhaftes

Zögern (vgl. § 121 Abs. 1 Satz 1 BGB) - nachkommen müssen. Insbesondere

durfte sie sich nicht deshalb weigern, den Plan öffentlich auszulegen, weil sie

gegen das Schreiben des Regierungspräsidenten vom 25. März 1988 Widerspruch

und nach dessen Zurückweisung Klage erhoben hatte, denn dieses Schreiben

enthält keine Regelung und ist damit kein Verwaltungsakt, dessen Anfechtung die

Rechtswirkungen des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO auslösen konnte. Sofern die

Antragstellerin gegenteiliger Auffassung sein sollte, beruht ihre Meinung auf einem

vorwerfbaren Rechtsirrtum.

Die Antragstellerin durfte die Auslegung des Plans auch nicht deshalb ablehnen,

weil sie die zur Offenlegung bestimmten Planunterlagen für unvollständig, die

Linienbestimmung durch den Bundesminister für Verkehr für rechtswidrig und das

beabsichtigte Vorhaben für mit ihren eigenen Belangen unvereinbar hält. Die

Verantwortung für die Rechtmäßigkeit des Planaufstellungsverfahrens und die

Vollständigkeit der Planunterlagen tragen allein die nach dem

Bundesfernstraßengesetz und den zu seiner Ausführung ergangenen

Bestimmungen der Länder zuständigen staatlichen Behörden. Ihre Tätigkeit

unterliegt nicht der Rechtsaufsicht der Gemeinden. Diese haben lediglich für die

ordnungsgemäße öffentliche Auslegung des Plans zu sorgen. Sie können den

Fortgang des Planfeststellungsverfahrens auch dann nicht verhindern, wenn der

Plan ihren eigenen Vorstellungen über eine geordnete städtebauliche Entwicklung

zuwiderläuft. Die Gemeinden haben aufgrund ihres Selbstverwaltungsrechts

lediglich einen Anspruch darauf, vor einem Eingriff in ihre Planungshoheit gehört zu

werden (vgl. BVerfG, Beschluß vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584 u. a./76 -, NJW

1981, 1659; BVerwG, Urteil vom 22. März 1974 - IV C 42.73 -, DVBl. 1974, 562;

Marschall/Schroeter/Kastner, a. a. O., § 18 Rdnr. 3.2). Dieses Recht wird im

Planfeststellungsverfahren nach dem Bundesfernstraßengesetz durch die in § 18

Abs. 2 FStrG vorgeschriebene Mitwirkung der Gemeinden ausreichend gesichert.

Im übrigen kann sich eine straßenrechtliche Planung, die im konkreten Falle auf

einer hinreichenden Planrechtfertigung beruht, mit Hilft einer gerechten Abwägung

der nach Lage der Dinge durch die Planung berührten öffentlichen und privaten

Belange ohne Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht auch über

städtebauliche und planerische Interessen einer Gemeinde hinwegsetzen

(BVerwG, Beschluß vom 10. September 1981 - 4 B 84.81 -, NVwZ 1982, 115). Eine

rechtmäßige Behördenentscheidung kann jedoch nicht verhindert werden. Ist eine

Gemeinde der Auffassung, daß ihre Belange nicht ausreichend berücksichtigt

worden sind, muß sie abwarten, bis der Planfeststellungsbeschluß ergangen ist,

um dagegen Klage zu erheben; dadurch erreicht sie zugleich, daß vor der

endgültigen Klärung der Rechtmäßigkeit des Vorhabens keine vollendeten

Tatsachen geschaffen werden. Sie darf sich jedoch nicht weigern, den Plan

offenzulegen, um bereits einen solchen Beschluß zu verhindern.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, ist der Bescheid vom 2.

Januar 1989 gleichwohl offensichtlich rechtswidrig, weil die Antragstellerin nicht

angewiesen worden ist, die ortsübliche Bekanntmachung der öffentlichen

Auslegung des Plans und die Offenlegung der Planunterlagen innerhalb einer

bestimmten Frist durchzuführen. Nach § 139 HGO kann die Aufsichtsbehörde die

Gemeinde anweisen, innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche zu

veranlassen, wenn die Gemeinde die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten oder

Aufgaben nicht erfüllt. Kommt die Gemeinde dieser Anweisung nicht innerhalb der

ihr gesetzten Frist nach, kann die Aufsichtsbehörde gemäß § 140 HGO anstelle der

Gemeinde das Erforderliche anordnen und auf deren Kosten selbst durchführen

oder durch einen Dritten durchführen lassen. Unter Frist im Sinne dieser

Vorschriften ist ein feststehender Zeitraum zu verstehen (Schneider/Jordan, a. a.

O., §§ 138 bis 140, Erl. 5). Die Anweisung, "unverzüglich" - also ohne schuldhaftes

Zögern (§ 121 Abs. 1 Satz 1 BGB) - tätig zu werden, erfüllt diese Anforderungen

nicht, denn sie stellt auf die individuellen Umstände des Einzelfalles ab. Auf eine

bestimmte Frist durfte auch nicht deshalb verzichtet werden, weil die

Aufsichtsbehörde die sofortige Vollziehung ihrer Anweisung angeordnet hatte

(anderer Ansicht Schneider/Jordan, a. a. O., §§ 138 bis 140, Erl. 5). Die Anordnung

der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts hat lediglich zur Folge, daß die

aufschiebende Wirkung eines hiergegen eingelegten Rechtsbehelfs entfällt (§ 80

Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Die Erfüllung der Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des

Verwaltungsakts wird dadurch nicht entbehrlich. Die danach rechtswidrige

Anweisung, die Planunterlagen unverzüglich auszulegen, verletzt die

Antragstellerin auch in ihren Rechten. Durch die erforderliche Fristsetzung soll der

Gemeinde Gelegenheit gegeben werden, selbst das Notwendige zu veranlassen.

Insoweit dient die gesetzliche Regelung ihrem Schutz vor vorzeitigen staatlichen

Zwangsmaßnahmen.

Offensichtlich rechtswidrig ist weiterhin die Anweisung der Aufsichtsbehörde, die

Planunterlagen auf die Dauer von vier Wochen öffentlich auszulegen, denn § 18

Abs. 3 FStrG schreibt eine Auslegungsfrist von einem Monat vor. Auch insoweit

wird die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt, denn sie ist für die Einhaltung der

Frist verantwortlich.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist ferner entgegen § 80 Abs. 3 Satz 1

VwGO nicht ausreichend begründet worden. Insbesondere hat die

Aufsichtsbehörde nicht dargelegt, weshalb die Auslegung der Planunterlagen

sofort erfolgen muß, also eilbedürftig ist (vgl. dazu zuletzt Hess. VGH, Beschluß

vom 6. Oktober 1988 - 4 TG 3126/88 -, HessVGRspr. 1989, 27). Die Dringlichkeit

folgt jedenfalls nicht aus der zeitlichen Verzögerung, die ohne Anordnung der

sofortigen Vollziehung aufgrund der aufschiebenden Wirkung eines gegen einen

Verwaltungsakt eingelegten Rechtsbehelfs eintritt. Mit dieser Begründung verkennt

der Antragsgegner das Regel-Ausnahme-Verhältnis, das zwischen § 80 Abs. 1 und

2 VwGO besteht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 1 und dem

entsprechend anzuwendenden § 14 GKG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.