Urteil des HessVGH vom 06.07.1995
VGH Kassel: flugsicherung, abflug, gebühr, bfs, instrumentenflug, amtshandlung, halter, staatliches handeln, aufwand, gleichbehandlung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
5. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
5 UE 2872/93
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 32 Abs 1 S 1 Nr 13
LuftVG, § 32 Abs 1 S 1 Nr
14 LuftVG, § 3 VwKostG, §§
3ff VwKostG, Art 3 Abs 1
GG
(Erhebung der Flugsicherheitsgebühren - zu den
Kompetenzen; Gebührenhöhe)
Tatbestand
Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid über Flugsicherungs- An- und
Abfluggebühren.
Er ist Halter und Eigentümer eines kleineren Geschäftsreiseflugzeuges mit einem
Gewicht von 2.346 kg. Er fliegt überwiegend nach Sichtflugregeln (VFR), teilweise
auch nach Instrumentenflugregeln (IFR).
Mit Bescheid vom 25. September 1990 setzte die Bundesanstalt für Flugsicherung
(BFS) gegenüber dem Kläger eine Gebühr in Höhe von 126,-- DM für drei Starts
und Landungen auf dem Flughafen Düsseldorf fest. Den dagegen mit Schreiben
vom 29. Oktober 1990 erhobenen Widerspruch wies die BFS mit
Widerspruchsbescheid vom 28. März 1991 als unbegründet zurück. Die
Heranziehung zu diesen Gebühren erfolge auf der Grundlage der Verordnung über
die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme von Diensten und
Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug - Flugsicherungs-An- und
Abflug-Gebühren-Verordnung - FlusAAGV - vom 28. September 1989, die
ihrerseits durch § 32 Abs. 1 Nr. 14 Luftverkehrsgesetz - LuftVG - gedeckt sei. Der
Inhalt der Verordnung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. So sei das
Äquivalenzprinzip bei der Festlegung des Gebührensatzes beachtet worden.
Insbesondere die Berücksichtigung des Gewichtsfaktors in § 2 Abs. 1 sowie die
Pauschalierung der Gebühr in Abs. 2 FlusAAGV verstießen nicht gegen die von der
höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Gebührengrundsätze. Da wegen
des unverhältnismäßigen beiderseitigen Aufwandes für Nutzer und
Gebührenerheber die Feststellung eines Wirklichkeitsmaßstabes so gut wie
unmöglich zu praktizieren sei, sei auch die Anwendung eines
Wahrscheinlichkeitsmaßstabes zur Ermittlung des wirtschaftlichen Vorteils
zulässig. Mit der Berücksichtigung des Faktors "Gewicht des Luftfahrzeuges" in der
angewendeten Formel werde für den Bereich des An- und Abflugs auf die von
EUROCONTROL bei den Flugsicherungs-Streckengebühren seit längerer Zeit
angewandte Berechnungsweise zurückgegriffen. Diese Gebührenformel beziehe
durch ihren degressiven Charakter über die Gewichtskomponente sowie eine
Basisgebühr sowohl die Wirtschaftlichkeit des Luftfahrzeuges als auch den
ereignisbezogenen Vorgang in die Berechnung ein. Wenn dem der Kläger die
Dauer seiner Flüge entgegenstelle, so sei dies zurückzuweisen, da die
Inanspruchnahme von Leistungen der Flugsicherung beim An- und Abflug völlig
unabhängig von der Gesamtdauer des Flugs sei. Die Einführung dieser Gebühr
verstoße nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Grundgesetz - GG -. Die
Ausnahmen der militärischen Flüge seien nicht willkürlich bestimmt. Durch die
Regelungen in der Verordnung seien Tatbestände erfaßt, die nicht bereits durch §
8 Abs. 1 Verwaltungskostengesetz abgedeckt seien. Sie lägen entweder im
öffentlichen Interesse oder beruhten auf Vereinbarungen des Bundesministers für
Verteidigung mit Militärverwaltungen anderer Staaten. Im übrigen verändere die
Herausnahme der militärischen Flüge den durch die An- und Abfluggebühr zu
erzielenden Kostendeckungsgrad nur unerheblich und erhöhe die
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erzielenden Kostendeckungsgrad nur unerheblich und erhöhe die
Gebührenbelastung der in Anspruch genommen Nutzer in keiner Weise, da dieser
Gebührenausfall nicht auf den Kreis der Gebührenpflichtigen umgelegt werde. Die
zeitlich befristete Befreiung für zivile Luftfahrzeuge des Fluglinienverkehrs bis 51
Sitzplätze sei dadurch gerechtfertigt, daß die sofortige Erhebung von An- und
Abfluggebühren für den Regionalluftverkehr, der hauptsächlich Luftfahrzeuge bis
51 Sitzplätze einsetze, zu einer Kostenbelastung geführt hätte, deren
unmittelbare Wirkung es zu vermeiden gegolten habe. Mit diesen
Ausnahmetatbeständen habe der Verordnungsgeber von dem ihm eingeräumten
Ermessen in zulässiger Weise Gebrauch gemacht. Eine willkürliche Handlungsweise
sei nicht zu erkennen, zumal die übrigen Nutzer durch diese Regelungen nicht
zusätzlich belastet würden.
Gegen den ihm am 5. April 1991 zugestellten Widerspruchsbescheid sowie den
zugrundeliegenden Gebührenbescheid hat der Kläger mit Schriftsatz seiner
Bevollmächtigten vom 2. Mai 1991 - eingegangen beim Verwaltungsgericht
Frankfurt am Main am 3. Mai 1991 - Klage erhoben.
Zur Begründung hat er eine Vielzahl von Bedenken gegen die Wirksamkeit der
Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung angeführt und ein in seinem
Auftrag erstelltes Rechtsgutachten von Giemulla "Zur Rechtmäßigkeit der
Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühr" aus dem August 1991 vorgelegt. Gestützt
auf dieses Gutachten ist er der Ansicht, die Flugsicherung sei eine Aufgabe der
allgemeinen Gefahrenabwehr, die der Allgemeinheit diene und deren Kosten
infolgedessen nicht auf die Halter von Luftfahrzeugen abgewälzt werden dürften.
Die An- und Abfluggebühr sei - entgegen ihrer Bezeichnung - keine Gebühr,
sondern eine Sonderabgabe, deren Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht vorlägen,
weil die Halter der Luftfahrzeuge dem mit der Abgabe verfolgten Zweck - der
Finanzierung der Flugsicherung - nicht näher stünden als andere Gruppen oder die
Allgemeinheit. Auch sei das Verfahren, in dem die Gebührenverordnung zustande
gekommen sei, nicht ordnungsgemäß verlaufen. Die Zustimmung des
Bundesrates sei wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot nichtig, weil
dieser seine Zustimmung zu der Verordnung unzulässigerweise an die Einführung
einer anderen Gebühr, der Luftsicherheitsgebühr, gekoppelt habe. Der Bundesrat
habe dadurch die Entschließungsfreiheit des Verordnungsgebers in
verfassungswidriger Weise durch eine Drohung beeinflußt. Zudem sei das
Gebührenerhebungsverfahren rechtswidrig, weil eine zwischenstaatliche private
Organisation, nämlich E, ohne Rechtsgrundlage bei der Gebührenerhebung
eingeschaltet werde. Dies sei bedenklich, weil nicht zweifelsfrei erkennbar sei, ob
nationales oder internationales Recht Anwendung zu finden habe, und außerdem
Belange des Datenschutzes verletzt werden könnten. Die in der Verordnung
vorgesehene Art der Gebührenbemessung sei ebenfalls rechtswidrig. So sei es
unzulässig, Haltern von Luftfahrzeugen, die nur oder überwiegend nach
Sichtflugregeln starteten und landeten, die Kosten aufzubürden, die durch die
Instrumentenflieger verursacht würden. Gerade die Gruppe der allgemeinen
Luftfahrt fliege überwiegend nach Sichtflugregeln und würde deshalb mit Kosten
belastet, die nicht von ihr verursacht würden. Die in der Verordnung vorgesehene
Grenze von 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse, bis zu der eine niedrige
Pauschalgebühr zu zahlen sei, sei willkürlich festgesetzt worden. Immerhin habe
der Verordnungsgeber mit Einführung dieser Pauschalgebühr aber zu erkennen
gegeben, daß die Belastung der Sichtflieger mit den durch die Instrumentenflieger
verursachten Kosten nicht gerechtfertigt sei. Eine Differenzierung zwischen Sicht-
und Instrumentenfliegern sei nach dem Wirklichkeitsmaßstab geboten. Es sei nicht
verständlich, daß bei der Streckengebühr eine Gebührenbefreiung für Sichtflieger
bestehe, dieser Befreiungstatbestand aber nicht für die An- und Abflug-Gebühr
übernommen worden sei. Ferner müsse beanstandet werden, daß die durch die
Gebührenbefreiung für militärische und Regionalflüge entstandenen
Einnahmeausfälle auf die übrigen Gebührenzahler abgewälzt würden. Die
Gebührenformel, die die Verordnung zur Berechnung der Gebührenhöhe vorsehe,
sei rechtswidrig. Sie bewirke eine degressive Staffelung der Gebühren und belaste
damit die schwächste Gruppe der Luftraumnutzer, die allgemeine Luftfahrt, stärker
als die wirtschaftlich leistungsfähigeren Halter größerer Fahrzeuge, die zudem
auch einen größeren Nutzen aus der erbrachten Leistung zögen. - Wegen des
weiteren ausführlichen Vortrags des Klägers wird auf seine Schriftsätze bei den
Gerichtsakten Bezug genommen.
Der Kläger hat beantragt,
den Gebührenbescheid der Beklagten vom 25. September
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1990 und ihren Widerspruchsbescheid vom
28. März 1991 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat sich auf die Ausführungen in ihrem Widerspruchsbescheid bezogen.
Zusätzlich hat sie ausgeführt, auch die Sichtflieger würden Leistungen der
Flugsicherung, nämlich die Start- und Landefreigabe sowie die Platzkontrolle in
Anspruch nehmen. Ihre Heranziehung zu der Gebühr sei deshalb gerechtfertigt.
Eine Unterscheidung zwischen Sicht- und Instrumentenfliegern sei zwar technisch
möglich, dem Verordnungsgeber stehe jedoch bei der Bestimmung des
Gebührenmaßstabes ein Ermessen zu, das hier nicht überschritten sei. Die
degressive Staffelung der Gebühr sei gerechtfertigt, weil der Aufwand für den
Lande- und Startvorgang eines kleineren Flugzeuges dem Aufwand etwa
entspreche, der für den Lande- und Startvorgang eines größeren Flugzeuges
erbracht werden müsse.
Mit Urteil vom 18. August 1993 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen
Gebührenbescheid und den Widerspruchsbescheid aufgehoben und die Berufung
zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die aufgehobenen Bescheide
seien rechtswidrig, da sie nicht auf einer gültigen Rechtsverordnung beruhten. Die
Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung sei nichtig, soweit sie bei der
Gebührenbemessung für Flugzeughalter mit Luftfahrzeugen mit einer zulässigen
Starthöchstmasse über 2.000 kg nicht zwischen Sicht- und Instrumentenflug
unterscheide. Diese Gebührenbemessung verstoße gegen das Äquivalenzprinzip.
Ansonsten bestünden allerdings gegen die Erhebung der An- und Abfluggebühr
und den in der Gebührenverordnung festgelegten Maßstab keine Bedenken.
Gegen das ihrem Bevollmächtigten am 3. September 1993 zugestellte Urteil hat
die Beklagte mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 28. September 1993 -
eingegangen beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main am 1. Oktober 1993 -
Berufung eingelegt.
Zur Begründung führt sie aus, das Verwaltungsgericht sei bei seiner Entscheidung
von unzutreffenden Annahmen ausgegangen. Ein Verstoß gegen das
Äquivalenzprinzip bei den Festlegungen der Gebührenbemessungen der An- und
Abflüge nach der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung liege nicht
vor. So sei die Feststellung des Gerichts, im Bereich des An- und Abfluges würden
ungefähr 60 % der Verwaltungskosten durch den Instrumentenflug verursacht und
nur die restlichen Kosten durch den Sichtflug, falsch. Diese Annahme ergebe sich
nicht aus der in diesem Zusammenhang zitierten Bundesratsdrucksache 173/89,
Seite 10. Richtig sei vielmehr, daß in der Gebührenverordnung für die Sichtflieger
mit Luftfahrzeugen unter zwei Tonnen Starthöchstmasse - und nur für diese - bei
der Berücksichtigung der für die An- und Abflüge maßgeblichen Anzahl von
Dienstleistungseinheiten ein Wert von 40 % angesetzt werde. Daraus könne, was
das Verwaltungsgericht wohl gemeint habe, die Schlußfolgerung gezogen werden,
daß im Bereich des An- und Abflugs 60 % der durch die Flugsicherung erbrachten
Dienstleistung auf die Anflugkontrolle und 40 % auf die Platzkontrolle entfielen. Mit
einer Kostenverursachung bei Sicht- und Instrumentenflügen habe dies jedoch
nichts zu tun. Unzutreffend sei die zweite Annahme des Gerichts, daß die
Anflugkontrolle lediglich den Instrumentenfliegern diene, während die Sichtflieger
lediglich Leistungen der Platzkontrolle in Anspruch nähmen. Es gebe zahlreiche
Fälle, in denen nach Sichtflugregeln fliegende Piloten in Kontrollzonen einflögen
und von der Anflugkontrollstelle gestaffelt würden. Das seien zum Beispiel die
Sonder-VFR-Flüge, die bei entsprechenden Witterungsbedingungen, besonders in
den Übergangsjahreszeiten, die Regel sein könnten. Diese würden von der
Anflugkontrollstelle nach den festgelegten Staffelungskriterien gestaffelt. Das
richte sich nach den in § 28 Luftverkehrsordnung festgelegten Sichtminima für
VFR-Flüge. Außerdem gelte dies auch für VFR-Flüge bei Nacht im kontrollierten
Luftraum und die kontrollierten VFR-Flüge. Auch diese erhielten Dienstleistungen
der Anflugkontrollstellen. Diese Hinweise zeigten, daß Sichtflieger sehr wohl
Dienstleistungen der Anflugkontrolle in Anspruch nähmen. Durch die An- und
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Dienstleistungen der Anflugkontrolle in Anspruch nähmen. Durch die An- und
Abfluggebühren werde sowohl der Aufwand für die Platz- als auch die
Anflugkontrolle abgedeckt. Da die Sichtflieger auch die Anflugkontrollstelle in
Anspruch nähmen, stelle sich die Frage, warum der Verordnungsgeber diese
Tatsache bei der Gebührenbemessung nur bei den Luftfahrzeugen mit einer
zulässigen Starthöchstmasse von weniger als zwei Tonnen nicht berücksichtigt
habe. Diese Frage stelle sich auch insofern, als diese Luftfahrzeuge durchaus auch
nach Instrumentenregeln flögen. Der Verordnungsgeber habe bei seinen
Festlegungen in der Gebührenverordnung einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab
angelegt. Dazu sei festzustellen, daß ein Sonder-VFR-Flug bei der statistischen
Auswertung der Flugbewegungen ebenso ein Sichtflug wie ein kontrollierter VFR-
Flug bleibe. Gleiches gelte für den VFR-Flug bei Nacht im kontrollierten Luftraum,
der bezüglich der Koordination grundsätzlich wie ein IFR-Flug behandelt werden
müsse. So sei die Beklagte durchaus in der Lage, zwischen Sicht- und
Instrumentenfliegern zu unterscheiden. Sie sei jedoch nicht in der Lage zu
erkennen, welchen Aufwand der einzelne Flug bei der Beklagten tatsächlich
verursacht habe. Wenn eine Messung der tatsächlichen Inanspruchnahme
technisch nicht möglich oder nur mit einem unverhältnismäßig hohem Aufwand zu
erreichen sei, müsse der Verordnungsgeber seine Festlegungen unter
Berücksichtigung eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabes treffen können. Dabei seien
Typisierungen und Pauschalierungen erlaubt. Wenn das Verwaltungsgericht die
Differenzierung bei 2.000 kg für nicht ausreichend und, um der jeweiligen
Inanspruchnahme von Flugsicherungsleistungen durch den Sicht- und
Instrumentenflieger gerecht zu werden, eine Unterscheidung zwischen Sicht- und
Instrumentenflug bei der Gebührenbemessung nach dem Wirklichkeitsmaßstab für
geboten halte, fordere es in Wahrheit vom Verordnungsgeber die Anwendung
eines anderen Wahrscheinlichkeitsmaßstabes. Dieser sei aber nicht
wirklichkeitsnäher als derjenige, der in der Flugsicherungs-An- und Abflug-
Gebühren-Verordnung bis zum Inkrafttreten der Zweiten Änderungsverordnung
zum 1. Januar 1994 angelegt worden sei. Im Ergebnis setze das Gericht sein
Ermessen an die Stelle des dem Verordnungsgeber eingeräumten Ermessens.
Des weiteren komme hinzu, daß gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 FlusAAGV der Abflug die
maßgebende Zähleinheit für die Gebührenberechnung sei. Folge man dem
Verwaltungsgericht, bleibe die Frage offen, was in den Fällen geschehen solle, in
denen der Abflug nach Sichtflugregeln, der Anflug nach Instrumentenflugregeln
durchgeführt werde. Gleiches gelte, wenn ein Abflug nach Sichtflugregeln erfolge,
nach dem Start jedoch ein Flugregelwechsel durchgeführt werde und dadurch bei
der Flugsicherung ein Mehraufwand entstehe. Der vom Verwaltungsgerichts für
"richtiger" erachtete Wirklichkeitsmaßstab bringe demnach größte Schwierigkeiten
mit sich und sei wenig praktikabel. Aus gutem Grund habe der Verordnungsgeber
in der amtlichen Begründung nur auf Erfahrungswerte bei der Inanspruchnahme
von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung abgestellt und nicht darauf,
nach welchen Flugregeln der einzelne Flug durchgeführt werde. Dabei sei die
Festlegung der 2.000 kg-Grenze sachgerecht. Die inzwischen durch die Zweite
Änderungsverordnung eingeführte Änderung des Gebührenmaßstabs gehe allein
auf Drängen der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH zurück, die angesichts der
Vielzahl der gleichgelagerten Fälle eine jahrelange Rechtsunsicherheit mit allen
damit verbundenen eventuellen finanziellen Konsequenzen nicht habe in Kauf
nehmen wollen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am
Main vom 18. August 1993 aufzuheben und die Klage
abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts. Die Sitzungsvertreter der
Beklagten hätten in einer längeren Diskussion in der Verhandlung vor dem
Verwaltungsgericht eingeräumt, daß auch nach ihren Erfahrungen die
Kostenverteilung 40 zu 60 auf Sicht- und Instrumentenflug zutreffe. Die Sichtflieger
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Kostenverteilung 40 zu 60 auf Sicht- und Instrumentenflug zutreffe. Die Sichtflieger
würden statistisch nach Gewichtsklassen nicht gesondert erfaßt, sondern nur die
Gesamtzahl der Sichtflugbewegungen. Verläßliche Aussagen über den
prozentualen Anteil der Gruppe über zwei Tonnen an den Gesamtbewegungen
nach Sichtflugregeln könnten nicht gemacht werden. Mit zunehmender Größe des
Fluggeräts nehme in der Gruppe über zwei Tonnen der Anteil der
Sichtflugbewegungen ab. Inzwischen habe der Bundesminister für Verkehr, ohne
daß er dazu durch eine rechtskräftige Entscheidung verpflichtet gewesen wäre,
den im Urteil vorgegebenen Wirklichkeitsmaßstab übernommen. Dies hätte er
nicht getan, wenn der Maßstab sachlich nicht zutreffen würde. So werde ab 1.
Januar 1994 bei der Gebührenbemessung zwischen aufwendigem Instrumentenflug
und weniger aufwendigem Sichtflug unterschieden, um dem Äquivalenzprinzip zu
genügen. Die von der Beklagten in der Berufungsbegründung vorgetragenen
Ausnahmefälle, in denen Sichtflieger im Gegensatz zur Annahme des
Verwaltungsgerichts doch Leistungen der Anflugkontrolle neben der Platzkontrolle
in Anspruch nähmen, könnten die Entscheidung, welcher Verteilungsmaßstab
anzuwenden sei, nicht beeinflussen, da der Verordnungsgeber sich nicht an
Ausnahmefällen, sondern am Regelfall zu orientieren habe. Die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts sei allerdings insofern zu beanstanden, als es seine, des
Klägers, weiteren Ausführungen gegen die Rechtmäßigkeit der Flugsicherungs-An-
und Abflug-Gebühren-Verordnung zurückgewiesen habe. Auf diese Ausführungen
werde Bezug genommen. Das Verwaltungsgericht und der Senat in seinem
Beschluß vom 17. Januar 1995 hätten nicht gesehen, daß im Rahmen der
Gebührenkalkulation der Beklagten, wie sie in der BR-Drucks. 173/89 auf Seite 10
dargelegt sei, die Gebührenbefreiungen gerade nicht abgesetzt worden seien.
Soweit das Bundesverwaltungsgericht inzwischen Teile der auch hier
entscheidungserheblichen Rechtsfragen im Zusammenhang mit der
Luftsicherheitsgebühr entschieden habe, werde auf die gegen dieses Urteil beim
Bundesverfassungsgericht anhängige Verfassungsbeschwerde verwiesen. Diese
hat der Kläger in einer Ablichtung ebenso vorgelegt wie ein in seinem Auftrag
erstelltes Gutachten von Jarras "Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der
Flugsicherungsgebühren im An- und Abflugbereich".
Im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (drei Bände), die vom Kläger
vorgelegten Rechtsgutachten sowie einen Hefter mit Unterlagen der Beklagten
verwiesen. Diese Vorgänge sind insgesamt Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung der Beklagten ist zulässig und auch begründet, denn das
Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht für begründet angesehen.
Der angefochtene Gebührenbescheid vom 25. September 1990 in der Fassung
des Widerspruchsbescheides vom 28. März 1991 ist rechtmäßig.
Der Bescheid ist - anders als teilweise vorgetragen - nicht von der
zwischenstaatlichen Einrichtung E, sondern von der Bundesanstalt für
Flugsicherung (BFS) erlassen worden. Das ergibt sich zum einen bereits aus der
äußeren Form des Bescheides.
Dieser trägt sowohl auf dem Deckblatt als auch auf dem Blatt mit der Auflistung
der jeweils abgerechneten Flüge den Kopf der BFS. Auch die
Rechtsmittelbelehrung bezieht sich auf die Einlegung des Widerspruchs bei der
BFS. Anhaltspunkte für eine Zuordnung der Bescheide zu der zwischenstaatlichen
Einrichtung EUROCONTROL sind von der äußeren Form her nicht gegeben. Damit
entspricht die Form der in § 5 der Verordnung über die Erhebung von Gebühren für
die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An-
und Abflug - Flugsicherungs-An-und Abflug-Gebühren-Verordnung (FlusAAGV) - in
der hier maßgebenden ursprünglichen Fassung vom 28. September 1989 (BGBl. I
S. 1809) getroffenen Regelung, wonach die BFS die Kosten erhebt. Der
Verordnungsgeber, der nach der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Abs. 1 Satz 1
Nr. 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14.
Januar 1981 (BGBl. I S. 61, geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 2. Februar
1984, BGBl. II S. 69) auch die Möglichkeit hatte, die Kosten durch EUROCONTROL
erheben zu lassen, hat sich für die Erhebung durch die BFS entschieden. Wie das
Verwaltungsgericht bereits zutreffend dargelegt hat, berechnet E zwar die Höhe
der jeweiligen Gebühr aufgrund der Gebührenformel des § 2 FlusAAGV und
versendet die Bescheide mit der Post. Bei der Berechnung diente jedoch E der BFS
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versendet die Bescheide mit der Post. Bei der Berechnung diente jedoch E der BFS
nur als eine Art Rechenzentrum, das aufgrund der von der BFS übermittelten
Daten ausschließlich zu einem von vornherein feststehenden Rechenergebnis
kommen kann. Dies ist in verschiedenen öffentlichen Bereichen (z.B. kommunale
Gebietsrechenzentren) üblich und nicht zu beanstanden. Auch die Versendung der
Bescheide durch E aus Belgien macht diese nicht rechtswidrig. Auch das hat das
Verwaltungsgericht bereits im einzelnen dargelegt.
Soweit der Kläger die Einschaltung von E deshalb für rechtswidrig hält, weil nicht
erkennbar sei, ob nationales oder internationales Recht Anwendung finde, greift
dieser Einwand ebenfalls nicht durch. Aus der Flugsicherungs-An- und Abflug-
Gebühren-Verordnung und dem zugrundeliegenden § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14
LuftVG ist eindeutig erkennbar, daß die deutsche Rechtsordnung Anwendung
findet und die Gebührenbescheide durch die BFS erlassen werden. Internationale
Rechtssätze, die Anwendung finden könnten, sind nicht erkennbar.
Ermächtigungsgrundlage für den hier streitigen Gebührenbescheid ist die
Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung in ihrer ursprünglichen
Fassung vom 28. September 1989. Diese findet als untergesetzliche Norm eine
ausreichende gesetzliche Grundlage in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 und Satz 4 in
Verbindung mit Nr. 13 Satz 2 bis 4 LuftVG in der hier maßgebenden, zuletzt durch
das Gesetz vom 2. Februar 1984 (a.a.O.) geänderten Fassung (vgl. zur heute
maßgebenden Ermächtigungsgrundlage: § 32 Abs. 4 Nr. 6 LuftVG in der Fassung
des 10. Änderungsgesetzes vom 23. Juli 1992, BGBl. I S. 1370). Danach erließ der
Bundesminister für Verkehr im Einvernehmen mit dem Bundesminister für
Wirtschaft und mit Zustimmung des Bundesrates die zur Durchführung des
Luftverkehrsgesetzes notwendigen Rechtsverordnungen über die Kosten
(Gebühren und Auslagen) für die Inanspruchnahme von Diensten und
Einrichtungen der Flugsicherung. Die Verordnung hatte die gebührenpflichtigen
Tatbestände zu bestimmen und konnte dafür feste Sätze oder Rahmensätze
vorsehen. Die Gebührensätze waren so zu bemessen, daß der mit den
Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wurde; bei
begünstigenden Amtshandlungen konnte daneben die Bedeutung, der
wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner
angemessen berücksichtigt werden. In der Rechtsverordnung konnte nach der
gesetzlichen Regelung festgelegt werden, daß die Kosten von der BFS oder von E L
erhoben wurden.
Mit diesen gesetzlichen Ermächtigungsvorschriften hat sich der Gesetzgeber im
Rahmen der Vorschriften des Grundgesetzes gehalten.
Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers für den
Luftverkehr ergibt sich aus Art. 73 Nr. 6 Grundgesetz - GG - (siehe auch: Art. 87d
GG zur Luftverkehrsverwaltung). Diese Kompetenz beschränkt sich nicht auf
materielle Regelungen über den Luftverkehr, sondern erstreckt sich auch auf
Regelungen zur Gebührenerhebung als Annex zur materiellen Zuständigkeit
(BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 192 = NVwZ
1994, 1102 = DVBl. 1994, 1155 = UPR 1994, 358 = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG
Nr. 7, zur "Luftsicherheitsgebühr"). In der Verfassung ist nämlich das
Gebührenrecht nicht als eigenständige Sachmaterie geregelt, sondern als
Bestandteil des jeweiligen materiellen Regelungsbereichs vorausgesetzt.
§ 32 Abs. 1 Nr. 14 LuftVG hält sich auch im Rahmen der
Finanzverfassungsvorschriften der Art. 105 ff. GG. Diese schließen die Deckung
von Verwaltungsaufwand durch Gebühren nicht aus, wie etwa Art. 80 Abs. 2 GG
zeigt (BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 193). Es handelt sich bei den
Flugsicherungs-An- und Abfluggebühren nicht, wie teilweise vorgebracht worden
ist, um einen verdeckten Steuertatbestand. Eine Steuer gilt allgemein als eine
Geldleistung, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellt
und die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von
Einnahmen allen auferlegt wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das
Gesetz die Leistungspflicht knüpft (vgl. § 3 Abs. 1 Abgabenordnung 1977). Hier
sollen die An- und Abfluggebühren ausdrücklich eine Leistung abgelten, die der
Bundesgesetzgeber in der Flugsicherung als Amtshandlung sieht. Gerade das aber
ist Wesen einer Gebühr. Unter Gebühren werden im allgemeinen öffentlich-
rechtliche Geldleistungen verstanden, die aus Anlaß individuell zurechenbarer
öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche
Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt
sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken
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sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken
(vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 225 f;
BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 200). Das Grundgesetz selbst kennt keinen
verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff, so daß dem Gesetzgeber ein weiter
Spielraum verbleibt. Außer dem - bereits erörterten - Verbot der Erhebung einer
verdeckten Steuer gilt auch ein Verbot der Einführung einer verdeckten, die
verfassungsrechtlichen Grenzen überschreitenden Sonderabgabe (vgl. BVerwG,
a.a.O., BVerwGE 95,188, 200 m.w.N.). Das Vorliegen einer Gebühr ist allerdings
nicht bereits zu verneinen, wenn die gebührenpflichtige Leistung auch oder sogar
in erster Linie aus Gründen des öffentlichen Wohls erfolgt (vgl. BVerwG, ebenda).
Da staatliches Handeln grundsätzlich einen Bezug zum öffentlichen Wohl hat,
hindert es die Erhebung einer Gebühr nicht, wenn die gebührenpflichtige
Amtshandlung auch öffentliche Interessen verfolgt. Die Leistungen der
Flugsicherung im Rahmen der Sicherung der An- und Abflugphase (Start und
Landung, Sicherung des Luftraums und "Platzkontrolle") dienen auch dem
öffentlichen Wohl, indem sie den Schutz der Allgemeinheit vor den Gefahren des
Luftverkehrs verbessern. Daraus kann jedoch nicht etwa der Schluß gezogen
werden, diese Leistungen in der Flugsicherung seien nicht mehr individuell
zurechenbar. Vielmehr bedeutet die Flugsicherung für die Halter der Luftfahrzeuge
eine Minderung des durch das konkrete Betreiben hervorgerufenen
Gefährdungsrisikos. Dadurch wird die Leistung ausreichend individualisiert, um den
Begriff der Gebühr zu erfüllen. Auch die Annahme einer verdeckten Sonderabgabe
scheidet somit aus.
Als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage entspricht § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14
LuftVG auch den Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 GG für Ermächtigungen zum
Erlaß von Rechtsverordnungen aufstellt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der
Ermächtigung hat der Bundesgesetzgeber selbst bestimmt (vgl. die Ausführungen
zur "Luftsicherheitsgebühr" in: BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 197 f., m.w.N.).
Inhalt ist die Ermächtigung des Verordnungsgebers, Gebührentatbestände, - sätze
und ähnliches für die Inanspruchnahme von Diensten der Flugsicherung
festzusetzen. Der erkennbare Zweck liegt in der Erhebung dieser Gebühren für die
Amtshandlung im Rahmen der Flugsicherung. Auch das Ausmaß der Ermächtigung
ist ausreichend bestimmt. Der Gesetzgeber hat die gebührenpflichtige
Amtshandlung und Maßstäbe zur Gebührenhöhe - Kostendeckungsprinzip,
Äquivalenzprinzip - vorgegeben. Somit ist insgesamt für den Verordnungsgeber
der gesetzgeberische Wille erkennbar. Ergänzend hat er auch die §§ 3 ff.
Verwaltungskostengesetz (VwKostG) zu beachten. Soweit der Gesetzgeber den
Kostenschuldner nicht selbst festgelegt hat, ist dies unschädlich, da von
vornherein im Rahmen der Gebühren nur der "Nutznießer" der Amtshandlung der
Flugsicherung, also der Halter bzw. Eigentümer des Luftfahrzeugs, in Betracht
kommt.
§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 LuftVG widerspricht auch nicht den Grundsätzen des Art.
3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz erlaubt es, daß der Gesetzgeber aus
sachlichen Gründen eine Gebührenquelle schafft und dadurch eine bestimmte
Personengruppe belastet (vgl. BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 202 m.w.N.).
Derartige sachliche Gründe liegen hier vor. Die Flugsicherung - auch die An- und
Abflugphase - erfordert aus Sicherheitsgründen bestimmte Leistungen, die in dem
fraglichen Zeitraum die BFS erbracht hat. Deren Kosten beziehen sich auf den
Luftverkehr, dem sie durch die Gebührenentscheidung des Gesetzgebers auch
zugewiesen werden. Zwar haben auch andere Personenkreise, wie etwa die in den
betreffenden Einflugsschneisen lebenden Menschen, Vorteile von der
Flugsicherung. Dies hindert den Gesetzgeber aber nicht daran, eine
Unterscheidung danach zu treffen, welcher Personenkreis diesen Vorteilen näher
steht, und die Kosten aus dem durch das allgemeine Steueraufkommen zu
finanzierenden Aufwand herauszunehmen.
Es verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, daß
Verkehrssicherheitsmaßnahmen im Straßen- und Eisenbahnverkehr im
wesentlichen aus Steuermitteln finanziert werden. Zwar sieht der Gesetzgeber
auch den Luftverkehr als im öffentlichen Interesse liegend an. Das verpflichtet ihn
aber nicht, den von ihm als erforderlich angesehenen Sicherheitsstandard als Teil
einer aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu finanzierenden verkehrsmäßigen
"Grundversorgung" anzusehen (BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 203 f.). Gerade
in Bezug auf den erforderlichen Aufwand und die Kosten im Bereich der
Flugsicherung werden die erheblichen Unterschiede zu den übrigen
Verkehrssystemen deutlich.
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Die aufgrund der Ermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 und Satz 4 LuftVG
erlassene Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren- Verordnung hält sich im
Rahmen dieser Ermächtigung und ist nach Ansicht des Senats auch im übrigen
nicht zu beanstanden.
Die Verordnung ist formell ordnungsgemäß vom Bundesminister für Verkehr im
Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und mit Zustimmung des
Bundesrats erlassen worden. Entgegen der Ansicht des Klägers ist die
Zustimmung des Bundesrates auch nicht unwirksam. Der Kläger folgert dies
daraus, daß der Bundesrat seine Zustimmung mit dem Verlangen nach Erhebung
einer Luftsicherheitsgebühr verbunden und damit den Verordnungsgeber erpreßt
habe. Diese Argumentation greift aus verschiedenen Gründen nicht durch. So ist
zum einen nicht erkennbar, warum diese "Verknüpfung" der Zustimmung die
Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung betreffen sollte, da sie ja
seitens des Verordnungsgebers bereits vorlag. Allenfalls - wenn man der
Argumentation des Klägers folgte - käme ein Einfluß auf die sogenannte
Luftsicherheitsgebühr in Betracht, die seit dem 1. Juli 1990 aufgrund der
Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung vom 8. Juni 1990 (BGBl. I S. 1020) - Nr.
23 des Abschnitts VIII der Anlage (Gebührenverzeichnis) - erhoben wird. Von dieser
Inkonsequenz in der Argumentation abgesehen ist zum anderen eine unzulässige
Einflußnahme des Bundesrates nicht erkennbar, denn dessen Aufgabe ist es
gerade, bei seiner Mitwirkung beim Zustandekommen von Rechtsnormen die
Länderinteressen in den Entscheidungsprozeß einzubringen. Dies hat der
Bundesrat getan, indem er gleichzeitig mit seiner Zustimmung zur
Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung eine Entschließung
beschlossen hat, in der er davon ausgeht, daß die Bundesregierung auf der
Grundlage einer entsprechenden Zusage des Bundesministers für Verkehr von
dem Initiativrecht nach § 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG Gebrauch macht und
gemeinsam mit der An- und Abfluggebühr eine Luftsicherheitsgebühr einführt (vgl.
BR-Drucks. 173/89, Anlage zum Beschluß S. 4).
Materiell hält der Senat die Gebührenberechnungsformel des § 2 Abs. 1 FlusAAGV
für rechtmäßig. Nach dieser Formel berechnet sich die Gebühr - wie bei den
Flugsicherungs-Streckengebühren - durch eine Vervielfältigung des
Gebührensatzes (t) mit dem jeweiligen Gewichtsfaktor des Luftfahrzeuges (p). Das
Verwaltungsgericht hat bereits im einzelnen die Bestimmung des Gebührensatzes
durch den Verordnungsgeber dargestellt. Dieser hat die Gesamtkosten der
Flugsicherung bei der An- und Abflugphase durch die Zahl der gewichteten An- und
Abflüge geteilt (vgl. BR-Drucks. 173/89, S. 4 ff.). Somit gelangt er zu der gemäß §
32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 in Verbindung mit Nr. 13 Satz 4 LuftVG vorgeschriebenen
Deckung der Gesamtkosten der Flugsicherung in diesem Bereich. Soweit
erkennbar, hat der Verordnungsgeber bei der Kalkulation der umzulegenden
Kosten keine nichtumlegungsfähigen Kosten einbezogen. Es sind - wie aus den
Materialien zu entnehmen ist - bei der Kalkulation die Kosten für die von Gebühren
befreiten Flüge nicht einbezogen worden. Dies ist ausdrücklich auf Seite 7 der BR-
Drucksache 173/89 unter 3.3 ausgeführt. Entgegen der Ansicht des Klägers ergibt
sich nichts anderes aus der Kosten- und Einnahmeaufstellung unter 3.4 auf Seite 7
oder aus der Berechnung auf Seite 10 der BR-Drucksache 173/89. In der
tabellarischen Aufstellung sind, wie der Kläger zu Recht ausführt, nicht nur die
Kosten für die mit Gebühren belasteten zivilen Flüge, sondern auch die Kosten für
die befreiten Flüge erfaßt. Diese Gesamtkosten wurden bei der
Gebührenkalkulation jedoch auf die Gesamtdienstleistungseinheiten für alle Flüge
einschließlich der befreiten Flüge umgelegt, so daß die Gebührenkalkulation für
den einzelnen Flug in sich stimmig ist. Der durch die Gebührenbefreiung
verursachte Gebührenausfall fällt dadurch jedoch nicht den nichtbefreiten
Gebührenpflichtigen zur Last. Vielmehr ist an gleicher Stelle in der BR-Drucksache
173/89, Seite 7 ausgeführt, daß über einen Ausgleich der durch die
Gebührenbefreiungen verursachten voraussichtlichen Mindereinnahmen von der
Bundesregierung zu einem späteren Zeitpunkt zu befinden sein wird.
Ebenso wie das Verwaltungsgericht geht auch der Senat davon aus, daß die
Einbeziehung des Gewichts bei der Gebührenbemessung nicht zu beanstanden ist.
Wie bereits oben ausgeführt, kennt das Grundgesetz keinen eigenen
verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff, aus dem sich Maßstäbe für die Prüfung
der Rechtmäßigkeit der Gebührenbemessungen,- sätze oder -höhen ergeben
könnten. Dem gebührensetzenden Verordnungsgeber bleibt also ein weiter
Ermessensspielraum bei der Wahl des Gebührenmaßstabs, ohne daß er gerade
den zweckmäßigsten oder vernünftigsten wählen müßte (vgl. BVerfG, a.a.O., S.
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den zweckmäßigsten oder vernünftigsten wählen müßte (vgl. BVerfG, a.a.O., S.
225 ff.). § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG, auf den Nr. 14 Bezug nimmt, legt
als Bemessungsgrundsatz zugrunde, daß Bedeutung, wirtschaftlicher Wert oder
sonstiger Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden
können. Diesen Anforderungen genügt die Berücksichtigung der zulässigen
Starthöchstmasse im Rahmen der Gebührenbemessung.
Zwar ließe sich vorbringen, daß der Wert der einzelnen Amtshandlung bei der
Flugsicherung vom Gewicht des Luftfahrzeugs unabhängig ist. Die Bedeutung und
der wirtschaftliche Nutzen für den Halter ist jedoch bei Luftfahrzeugen mit einer
größeren zulässigen Starthöchstmasse offensichtlich größer als bei kleineren
Luftfahrzeugen. Diese Motivation des Verordnungsgebers geht auch aus den
Materialien eindeutig hervor (vgl. BR-Drucks. 173/89, S. 11). Ob es sich bei dem
vom Verordnungsgeber gewählten Maßstab um den sachdienlichsten oder
wirklichkeitsnächsten handelt, hat der Senat nicht zu beurteilen. Deshalb ist auch
ohne Bedeutung, ob es weitere Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe gäbe, die ebenfalls
geeignet wären, die Bedeutung, den wirtschaftlichen Wert oder den sonstigen
Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen zu bewerten, wie etwa - was im
Rahmen der Diskussion über die entsprechend formulierte
Gebührenberechnungsformel für die Flugsicherungs-Streckengebühren erörtert
worden ist - eine Bemessung anhand der tatsächlichen Zahl der Sitzplätze oder
der maximalen Sitzplatzkapazität des jeweiligen Flugzeugs. Die Berücksichtigung
der zulässigen Starthöchstmasse ist jedenfalls nicht ungeeignet und hält sich
damit im Rahmen des weiten Ermessensspielraums des Verordnungsgebers.
Auch die Bestimmung des Gewichtsfaktors in der Gebührenformel über eine
Wurzelfunktion, die zu einer degressiven Wirkung bei der Berechnung der Gebühr
führt, liegt im Rahmen des geschilderten Ermessens des Verordnungsgebers. So
ist er davon ausgegangen, daß eine fast 14-fach höhere Gebühr für ein
Luftfahrzeug mit einer zulässigen Starthöchstmasse von 362,9 t (Boeing 747) als
für ein Luftfahrzeug mit einer zulässigen Starthöchstmasse von knapp über 2 t
ausreichend den wirtschaftlichen Nutzen und die Bedeutung für die jeweiligen
Halter der Luftfahrzeuge widerspiegelt (BR-Drucks. 173/89, S. 11). Damit hat er
sich im Rahmen der Grundsätze des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG
gehalten und das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip beachtet, das fordert,
daß die mit der Gebührenregelung verfolgten Zwecke nicht völlig außer Verhältnis
zu den auferlegten Gebühren stehen (BVerfG, a.a.O., S. 227). Allerdings ist es in
diesem Zusammenhang mißverständlich, wenn das Verwaltungsgericht ausführt,
Maßstab der Gebührenbemessung nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 in Verbindung
mit Nr. 13 Satz 4 LuftVG sei f ü r d i e e i n z e l - n e G e b ü h r das
Kostendeckungsprinzip und nur daneben könne der wirtschaftliche Vorteil durch
die Amtshandlung für den Gebührenschuldner berücksichtigt werden. Ein
derartiges "spezielles" Kostendeckungsprinzip ist jedoch in der genannten
Vorschrift des Luftverkehrsgesetzes nicht enthalten (so auch Jarass in dem vom
Kläger vorgelegten Gutachten, S. 29). Das Kostendeckungsprinzip verlangt
nämlich nicht etwa die Deckung der Kosten der einzelnen Amtshandlung durch die
dafür zu leistende Gebühr. Abzustellen ist insofern vielmehr auf die Gesamtheit
der Aufwendungen und das gesamte Gebührenaufkommen (vgl. Gerhardt,
Verwaltungskostenrecht, Stand: Dezember 1993, § 3 VwKostG Rdnr. 5 m.w.N.). Für
die Bemessung des Verhältnisses der einzelnen Gebührenstufen zueinander gibt
daher dieses Prinzip nichts her. Die weiteren Kriterien des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13
Satz 4 LuftVG sind dagegen Ausprägungen des Äquivalenzprinzips (vgl.
entsprechend, allerdings klarer formuliert: § 3 VwKostG) und in der Tat bei der
Beurteilung der Bemessung der einzelnen Gebührenstufen untereinander
maßgebend. Wenn dabei der Verordnungsgeber das Verhältnis von Wert der
Amtshandlung und wirtschaftlichem Nutzen so bestimmt, daß die Gebühr nicht
proportional zum Gewicht, sondern abgemildert steigt, läßt sich das - in der hier
gewählten Form - nicht nur nicht beanstanden; vielmehr dürfte eine Steigerung der
einzelnen Gebühren proportional zur Steigerung der zulässigen Starthöchstmasse
für besonders schwere Luftfahrzeuge kaum noch den Anforderungen des
Äquivalenzprinzips entsprechen.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist die Gebührenbemessung in der
Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung auch nicht deshalb
rechtswidrig, weil für Luftfahrzeuge von mehr als 2.000 kg zulässiger
Starthöchstmasse nicht zwischen Sicht- und Instrumentenfliegern (gemeint sind: -
flüge) unterschieden wird. Dies verstößt weder - wie es das Verwaltungsgericht
angenommen hat - gegen das Äquivalenzprinzip noch gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, der hier wohl eher einschlägig
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Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, der hier wohl eher einschlägig
sein dürfte.
Das Verwaltungsgericht geht davon aus, im Bereich des An- und Abfluges würden
ca. 60 % der Aufwendungen für die Flugsicherung durch Instrumentenflüge und nur
die restlichen Kosten durch Sichtflüge verursacht, und folgert dies aus
Verlautbarungen des Verordnungsgebers im Rahmen des Entstehungsverfahrens
der Verordnung (BR-Drucks. 173/89, S. 10). Diese Schlußfolgerung ergibt sich aber
- wie die Beklagte zu Recht vorträgt - aus diesen Materialien nicht. Dort ist
vielmehr ausgeführt, daß Luftfahrzeuge mit einer zulässigen Starthöchstmasse
von bis zu 2.000 kg in der Regel nur die Flugplatzkontrolle (Turmkontrolle) und
nicht die An- und Abflug-Radarkontrolle in Anspruch nehmen. Um dieser
geringeren Inanspruchnahme zu entsprechen, hat der Verordnungsgeber bei den
Luftfahrzeugen dieser Gewichtsklasse nur 40 % der Dienstleistungseinheiten, die
er gewöhnlich zugrundelegt, in die Berechnung einbezogen. Diese Einbeziehung
von nur 40 % der Dienstleistungseinheiten durch den Verordnungsgeber
berücksichtigt für diese Gewichtsklasse pauschal sowohl die geringere
Inanspruchnahme als auch, daß diese nur "in der Regel" vorliegt. Die
Schlußfolgerung, Sichtflüge verursachten 40 %, Instrumentenflüge 60 % der
Aufwendungen der An- und Abflugsicherung (einschließlich Platzkontrolle), läßt sich
daraus jedoch nicht ziehen. Allerdings ist dem Verwaltungsgericht insofern
zuzustimmen, als davon auszugehen ist, daß Sichtflüge in der Regel konkrete
Dienstleistungen der Flugsicherung weniger in Anspruch nehmen als
Instrumentenflüge. Daß dieser Unterschied in der Gebührenbemessung jedoch nur
durch die Pauschalgebühr für Luftfahrzeuge mit zulässiger Starthöchstmasse von
bis zu 2.000 kg Berücksichtigung findet, ist rechtlich nicht zu beanstanden.
So ist bereits dargelegt worden, daß verfassungsrechtlich kein Gebührenbegriff
vorgegeben ist und insofern Grenzen allein in Art. 3 Abs. 1 GG und dem
Äquivalenzprinzip bestehen (BVerfG, a.a.O., S. 227). Das Verwaltungsgericht hat
an die Rechtsprechung des Senats zu § 10 Abs. 3 des Hessischen
Kommunalabgabengesetzes - HessKAG - angeknüpft (Urteil vom 17. Dezember
1980 - V OE 129/78 -, HSGZ 1981, 283, 284 f.) und aus diesem für
Benutzungsgebühren geltenden "Grundsatz der leistungsgerechten
Gebührenbemessung" abgeleitet, der Verordnungsgeber habe hier einen
"Wirklichkeitsmaßstab" zur Verfügung gehabt und diesen zu Unrecht nicht
angewandt. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden.
Zum einen normiert § 10 Abs. 3 HessKAG ein einfachgesetzliches Erfordernis für
Benutzungsgebühren auf Landesrechtsebene, dem die Entsprechung auf der hier
maßgebenden Bundesebene fehlt (vgl. Beschluß des Senats vom 14. Dezember
1994 - 5 N 1980/93 -, NVwZ 1995, 406, 407 = HSGZ 1995, 65). Art. 3 Abs. 1 GG
und auch das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip sind weniger streng.
Zum anderen ist der Maßstab, den das Verwaltungsgericht zugrundelegen möchte
- eine Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen -, ebenso ein
Wahrscheinlichkeitsmaßstab wie der vom Verordnungsgeber gewählte. Allein eine
Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen läßt noch nicht den
eigentlichen Grad der Inanspruchnahme der Flugsicherungsdienstleistungen zum
Gebührenmaßstab werden, denn auch die einzelnen Sichtflüge - wie auch die
einzelnen Instrumentenflüge - benötigen im Umfang unterschiedliche
Dienstleistungen der Flugsicherung, die abhängig sind von Flugaufkommen,
Wetter, den jeweiligen Verhältnissen auf den einzelnen Flughäfen und weiteren
Umständen.
Der Verordnungsgeber hat in der Flugsicherungs-An- und Abflug- Gebühren-
Verordnung vom 28. September 1989 eine Regelung getroffen, in der er die Flüge
der Luftfahrzeuge bis zu 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse pauschal als
Sichtflüge eingestuft und sie deshalb mit einer reduzierten Pauschalgebühr belegt
hat; die Luftfahrzeuge über dieser Gewichtsgrenze hat er mit der nach der
Gebührenformel zu berechnenden Gebühr belegt, in der der Unterschied zwischen
Sicht- und Instrumentenflug keine Rolle spielt.
Damit besteht in der Klasse über 2.000 kg hinsichtlich der Gebührenbemessung
eine Gleichbehandlung der Sichtflieger mit den Instrumentenfliegern, obwohl ein
Sichtflug in der Regel weniger konkrete Dienstleistung seitens der Flugsicherung
verlangt. Der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verbietet sowohl
die Ungleichbehandlung gleicher Sachverhalte, wie auch die Gleichbehandlung
verschiedener Sachverhalte (vgl. Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 3 Rdnr.
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verschiedener Sachverhalte (vgl. Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 3 Rdnr.
5 ff m.w.N.). Allerdings ist dabei nicht jegliche Ungleich- bzw. Gleichbehandlung
verboten. Vielmehr bedeutet Art. 3 Abs. 1 GG im Kern ein "Willkürverbot". Der
Gesetzgeber - hier der Verordnungsgeber - braucht im konkreten Fall nicht die
zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung zu wählen, vielmehr
genügt ein sachlich vertretbarer Grund für seine Lösung. Der Normgeber hat also
eine sehr weite Gestaltungsfreiheit (vgl. z.B. BVerfG, Beschluß vom 26. März 1980
- 1 BvR 121, 122/76 -, BVerfGE 54, 11,26 m.w.N.; Jarass/Pieroth, a.a.O., Rdnr. 11
m.w.N.). Nur die Einhaltung dieser Grenze ist unter dem Gesichtspunkt des Art. 3
Abs. 1 GG zu prüfen.
Bei der hier zu beurteilenden Gebührenregelung ist dabei folgendes zu
berücksichtigen:
Die eigentlichen Kosten der Einrichtungen der Flugsicherung im An- und
Abflugbereich (Turm- und Radarkontrolle) bestehen grundsätzlich in gleichem
Umfang, gleichgültig ob der einzelne Flug ein Sichtflug oder ein Instrumentenflug
ist oder überhaupt nicht stattfindet. Sieht man die Leistung für den jeweiligen Flug
in der Gewährleistung der Sicherung der An- und Abflugphase, ist auch sie letztlich
für Sicht- und Instrumentenflüge gleich. Auch der wirtschaftliche Wert oder der
sonstige Nutzen für den jeweiligen Flug bemißt sich nicht danach, ob er Sicht- oder
Instrumentenflug ist. Insoweit hat der Verordnungsgeber vielmehr das oben
erörterte Kriterium der zulässigen Starthöchstmasse eingeführt. Unterschiede
zwischen Sicht- und Instrumentenflügen bestehen nur darin, in welchem Umfang
die Flugsicherung im konkreten Fall jeweils Dienstleistungen erbringen muß.
Derartige Unterschiede bestehen aber, wenn auch in der Regel im geringeren
Umfang, innerhalb der Gruppen der Sicht- und der Instrumentenflüge ebenfalls.
Die Beklagte hat dargelegt, welche unterschiedlichen Dienstleistungen auch
Sichtflüge durch die Anflugkontrolle unter bestimmten Umständen - besondere
Verkehrsverhältnisse, Nachtflüge, schlechte Sichtverhältnisse u.ä. - erhalten. Auch
hat sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat dargelegt, daß jeweils
weitere Differenzierungen insofern denkbar sind, als die erbrachten
Dienstleistungen je nach Verkehrsflughafen erheblich unterschiedlich sind. Legt
man all das zu Grunde, so war der Verordnungsgeber nicht durch Art. 3 Abs. 1 GG
gezwungen, über 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse eine besondere
Differenzierung zwischen Sicht- und Instrumentenflügen bei der
Gebührenbemessung einzuführen. Er hat eine pauschale Berücksichtigung
insofern gewählt, als er die Gruppe bis 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse
pauschal geringer belastet hat. Die Wahl der Grenze von 2.000 kg zulässiger
Starthöchstmasse ist dabei ebenfalls nicht willkürlich, auch wenn es - was
unstreitig ist - über diese Grenze hinaus noch in den untersten Gewichtsklassen
eine nicht unerhebliche Zahl von Sichtflügen gibt. Der Verordnungsgeber konnte
allerdings davon ausgehen, daß über der Grenze von 2.000 kg zulässiger
Starthöchstmasse die Zahl der Luftfahrzeuge, die über
Instrumentenflugausrüstungen verfügen, erheblich zunimmt. Da von Verfassungs
wegen auch die Verfolgung weiterer Zwecke neben der Gebührenerzielung zulässig
ist (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979, a.a.O., S. 226), konnte auch
Berücksichtigung finden, daß - wie von der Beklagten vorgetragen - mit der
Gleichbehandlung von Sicht- und Instrumentenflügen Luftfahrzeugführer nicht
dazu verleitet werden, aus Kostengründen und zu Lasten der Sicherheit auf den
von der Verordnung erfaßten Verkehrsflughäfen Sicht- statt möglicher
Instrumentenflüge zu wählen. Des weiteren ist zu beachten, daß in § 1 Abs. 2
FlusAAGV als Zähleinheit der jeweilige Abflug gewählt worden ist. Dies ist im
Rahmen einer sachgerechten Vereinfachung nicht zu beanstanden. Eine
Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen bringt aber zusätzlich das
Problem - wie die Beklagte zu Recht vorgebracht hat -, daß der Wechsel von Sicht-
und Instrumentenflug zwischen Abflug und Anflug nur berücksichtigt werden kann,
wenn eine weitere Aufschlüsselung der Gebührenbemessung nach An- und
Abflügen getrennt erfolgen würde. Dies ergäbe jedoch weiteren
Verwaltungsaufwand. Der Kläger hat insofern zu Recht vorgebracht, daß in der
heutigen Fassung der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung (gültig
seit der Zweiten Verordnung zur Änderung der FlusAAGV vom 14. Dezember
1993, BGBl. I S. 2093), die für Flugzeuge über 2.000 kg zulässiger
Starthöchstmasse zwischen Sicht- und Instrumentenflügen differenziert, weiterhin
der Abflug als Zähleinheit gilt. Dies zeigt jedoch, daß auch nach der heutigen
Rechtslage eine genaue Differenzierung nach der Art des jeweiligen Fluges nicht
erfolgt.
Insgesamt liegt daher eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende willkürliche
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Insgesamt liegt daher eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende willkürliche
Gleichbehandlung nicht darin, daß der Verordnungsgeber für Luftfahrzeuge über
2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse keine Differenzierung getroffen hat. Soweit
der Kläger sich darauf bezieht, daß im Rahmen der Flugsicherungs-
Streckengebühren Sichtflüge keiner Gebührenpflicht unterliegen, führt dies zu
keinem anderen Ergebnis. Vielmehr sind die Verhältnisse zwischen beiden
Gebührenarten ersichtlich unterschiedlich, da im Rahmen des Flugsicherungs-
Streckensystems für Sichtflüge in der Regel keine Dienstleistungen erbracht
werden. Im übrigen könnte eine - in ihrer Berechtigung angezweifelte -
Gebührenbefreiung im Rahmen einer anderen Gebührenregelung wohl nicht zur
Rechtswidrigkeit der vorliegenden Gebührenregelung führen, in der eine
vergleichbare Gebührenbefreiung nicht vorhanden ist. Ob die Differenzierung nach
Sicht- und Instrumentenflügen - wie sie sich nunmehr seit der Zweiten Verordnung
zur Änderung der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung vom 14.
Dezember 1993 in § 2 Abs. 1 Satz 4 FlusAAGV findet - eine zweckmäßigere oder
gerechtere Lösung darstellt, hat der Senat nicht zu entscheiden. Der dem
Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung von Gebührenregelungen zukommende
weite Entscheidungsspielraum ist durch die ursprüngliche Fassung nicht verletzt.
Der Verordnungsgeber hat sich vielmehr an den ihm vorgegebenen Kriterien des §
32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG - Bedeutung, wirtschaftlicher Wert, sonstiger
Nutzen für den Gebührenschuldner - orientiert.
Auch das vom Verwaltungsgericht herangezogene verfassungsrechtliche
Äquivalenzprinzip (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn) ist nicht
verletzt. Es verlangt, daß die Gebühr nicht in einem Mißverhältnis zu der
erbrachten Leistung stehen darf (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979,
a.a.O., S. 227; BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 - 8 C 48.81 -, DÖV 1982,
154, 155 und Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -, BVerwGE 80, 36, 39). Das
bedeutet aber nicht, daß - wovon wohl das Verwaltungsgericht im Anschluß an § 10
Abs. 3 HessKAG ausgegangen ist - jeweils der wirklichkeitsnächste
Bemessungsmaßstab zu wählen ist, wobei offenbleiben kann, ob die vom Kläger
angestrebte Differenzierung gemessen an den vom Gesetzgeber vorgegebenen
Bemessungskriterien des § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG überhaupt
wirklichkeitsnäher ist. Ausgeschlossen ist vielmehr nur ein Mißverhältnis. Ein
derartiges Mißverhältnis besteht aber durch die Gleichbehandlung von Sicht- und
Instrumentenflügen bei der Gebührenbemessung für Luftfahrzeuge über 2.000 kg
zulässiger Starthöchstmasse nach dem oben zu Art. 3 Abs. 1 GG Ausgeführten
nicht. Gerade die durch § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG festgelegten
Kriterien für die Gebührenbemessung - Bedeutung, wirtschaftlicher Wert oder
sonstiger Nutzen für den Gebührenschuldner - weisen darauf hin, daß eine an
ihnen orientierte Gebührenbemessung kein Mißverhältnis von Gebühr und Leistung
erbringt.
Da somit sowohl die gesetzliche Grundlage für die Flugsicherungs- An- und Abflug-
Gebühren-Verordnung als auch die Verordnung selbst nicht zu beanstanden sind,
verfügt der vom Kläger angegriffene Gebührenbescheid der BFS über eine
wirksame Ermächtigungsgrundlage. Einwendungen gegen die Berechnung der
Gebühren hat der Kläger nicht vorgebracht.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10,
711 Zivilprozeßordnung.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung
zuzulassen. Zwar ist die vom Kläger begehrte Differenzierung zwischen Sicht- und
Instrumentenflügen seit der Zweiten Änderungsverordnung vom 14. Dezember
1993 geltendes Recht. Die grundsätzliche Bedeutung des Rechtsstreits ergibt sich
jedoch daraus, daß die weiteren Angriffe des Klägers gegen die Einführung einer
An- und Abfluggebührenpflicht überhaupt auch gegenüber dem gegenwärtigen
Rechtszustand gelten.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.