Urteil des HessVGH vom 24.06.1993
VGH Kassel: parkhaus, sozialeinrichtung, stadt, verfügung, mitbestimmungsrecht, begriff, parkplatz, haushalt, hausrecht, parkraum
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
Fachsenat für
Personalvertretungssachen
(Land)
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
HPV TL 490/92
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
HE 1988, § 74 Abs 1 Nr
12 PersVG HE 1988
(Kostenlose Nutzung eines städtischen Parkhauses durch
Bedienstete der Stadtverwaltung - Mitbestimmung des
Personalrates bei der Neuregelung der
Benutzungsordnung)
Gründe
I.
Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob die die Mitarbeiter der Stadt G.
betreffenden Änderungen der Benutzungsregelung für das städtische Parkhaus
R.straße der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegen.
Die Stadt betreibt das genannte Parkhaus und verfügt selbst über 246 der
insgesamt 438 Parkplätze. Die restlichen Parkplätze sind im wesentlichen an
verschiedene Behörden vermietet bzw. befinden sich im Dauernutzungsrecht der
Bezirkssparkasse. Vor Erlaß der im Streit stehenden Neuregelung hatten die
meisten Beschäftigten der Stadtverwaltung die Möglichkeit, ihre Privatfahrzeuge
unentgeltlich in dem Parkhaus abzustellen. Ab 14.15 Uhr standen diese Parkplätze
der Öffentlichkeit gegen Entgelt zur Verfügung.
Mit Schreiben vom 6. Dezember 1990 informierte der Beteiligte den Antragsteller
über die Absicht, von städtischen Bediensteten für das Parken im Parkhaus
R.straße ein Entgelt zu fordern. Bisher hätten die Bediensteten, die
Unterstellmöglichkeiten im Parkhaus hätten, einen finanziellen Vorteil. Ein
kostenpflichtiges Parken sei ein geeignetes Mittel, einen Teil der städtischen
Bediensteten, die im Einzugsbereich des städtischen Personennahverkehrs
wohnten, zu veranlassen, bei gleichzeitiger Verringerung der Umweltbelastung die
kostengünstigeren öffentlichen Beförderungsmittel in Anspruch zu nehmen.
Dadurch ergebe sich die Möglichkeit unter anderem für Behördenbesucher, das
städtische Parkhaus zu nutzen. Beabsichtigt sei die Errichtung eines
Kartenautomaten und einer Schranke. Bedienstete könnten eine Dauerkarte oder
Tageskarten erwerben. Die Parkgebühren seien gestaffelt nach der Parkdauer zu
zahlen. Der Gebührenbetrag für eine Dauerkarte werde monatlich etwa 40,-- DM
betragen. Bedienstete mit anerkannt privateigenen Kraftfahrzeugen sollten
ebenfalls grundsätzlich die Parkgebühren entrichten; personengebundene
Parkplätze könnten auch für sie nicht mehr bereitgestellt werden. Eine Ausnahme
sei nur hinsichtlich der wenigen Fahrzeuge denkbar, die tatsächlich ständig für
dienstliche Zwecke benutzt würden. Besonders geprüft werden solle noch, ob für
außergewöhnlich gehbehinderte Bedienstete personengebundene Parkplätze
zuzuweisen seien. Im Falle der Benutzung privateigener Fahrzeuge für dienstliche
Zwecke werde den Bediensteten ein bestimmter Betrag gezahlt werden, mit dem
ihnen ein Teil des Parkentgelts, höchstens jedoch das volle Parkentgelt erstattet
werde.
Am 23. April 1991 hat der Antragsteller das verwaltungsgerichtliche
Beschlußverfahren eingeleitet.
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Er hat beantragt
festzustellen, daß die Neuregelung der Parkplatzordnung in dem städtischen
Parkhaus R.straße der Mitbestimmung unterliegt.
Der Beteiligte hat beantragt,
die Antrag zurückzuweisen.
Er hält die Änderung der Parkplatzregelung nicht für mitbestimmungspflichtig. Die
Maßnahme falle nicht unter den Begriff "der Ordnung und des Verhaltens der
Beschäftigten" (§ 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG). Auch sonstige gesetzliche Vorschriften
gewährten hier kein Mitbestimmungsrecht.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben und zur Begründung
ausgeführt, die Änderung der Parkplatzordnung betreffe die Verwaltung einer
Sozialeinrichtung und sei daher nach § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG
mitbestimmungspflichtig.
Gegen den am 14. Februar 1992 zugestellten Beschluß hat der Beteiligte am 13.
März 1992 Beschwerde eingelegt, zu deren Begründung er vorträgt, das Parkhaus
sei keine Sozialeinrichtung im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG. Durch die
Errichtung des Parkhauses habe den Beschäftigten kein Vorteil verschafft werden
sollen. Das Parkhaus sei vielmehr gebaut worden, um den einzigen öffentlichen
Parkplatz im Behördenzentrum, der immer überfüllt gewesen sei, ausschließlich für
Besucher der im Behördenzentrum untergebrachten Ämter und Dienststellen zur
Verfügung zu halten. Die vom Verwaltungsgericht behauptete tendenziell
uneingeschränkte Zugangsmöglichkeit unter Inkaufnahme einer Auslese und
Steuerung habe zu keiner Zeit bestanden. Zum einen seien die Bediensteten, die
in zumutbarer Entfernung vom Behördenzentrum wohnten, grundsätzlich von der
Benutzung des Parkhauses ausgeschlossen gewesen. Zum anderen sei die
"Knappheit des Vorteils" zu keiner Zeit gegeben gewesen. Sie sei von der Stadt
selbst dadurch geschaffen worden, daß sie Parkraum an andere Behörden
vermietet habe. Der Begriff der Sozialeinrichtung setze voraus, daß sächliche oder
finanzielle Mittel auf Dauer für soziale Zwecke verselbständigt seien. Dies sei hier
nicht der Fall. Im städtischen Haushalt seien in einem Unterabschnitt "Parkplätze
und Parkhäuser" Positionen für alle städtischen Parkplätze, Parkhäuser usw.
vorgesehen. Die das städtische Parkhaus betreffenden Haushaltsmittel seien also
nicht "abgesondert". Das Parkhaus bedürfe auch keiner besonderen Verwaltung,
wie das bei einem abgesonderten Vermögen unumgänglich wäre. Die
diesbezüglichen Angelegenheiten würden von denjenigen Bediensteten
mitbearbeitet, die für die Gebäudeverwaltung im Haupt- und Personalamt
zuständig seien. Ein Mitbestimmungsrecht aus § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG sei nicht
gegeben, weil durch die beabsichtigte Parkhausregelung nicht die Ordnung und
das Verhalten der Bediensteten geregelt würden.
Der Beteiligte beantragt,
den Beschluß des Verwaltungsgerichts Gießen - Fachkammer für
Personalvertretungssachen (Land) - vom 19. Dezember 1991 aufzuheben und den
Antrag abzulehnen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er trägt ergänzend vor, das Mitbestimmungsrecht lasse sich auch aus § 74 Abs. 1
Nr. 7 HPVG herleiten. Es entspreche der zutreffenden Auffassung in
Rechtsprechung und Literatur, daß Zuweisungs- und Benutzungsordnungen von
betrieblichen Parkplätzen nach Maßgabe dieser Vorschrift mitbestimmungspflichtig
seien.
Die Verwaltungsvorgänge des Beteiligten (1 Heftstreifen) haben vorgelegen und
sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden. Wegen der
weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgenannten
Unterlagen sowie den weiteren Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.
II.
Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.
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Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.
Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist das Rechtsschutzinteresse an der
begehrten Feststellung nicht entfallen. Die Verfahrensbeteiligten haben zwar nach
ihren in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat übereinstimmend
abgegebenen Erklärungen inzwischen eine Dienstvereinbarung betreffend eine
Neuordnung der Benutzung für das städtische Parkhaus R.straße getroffen. Diese
Dienstvereinbarung soll jedoch nach einer ausdrücklichen Regelung keine
Gültigkeit mehr haben, wenn der Senat ein Mitbestimmungsrecht des
Antragstellers verneint.
Der Feststellungsantrag des Antragstellers ist begründet.
Die Mitbestimmungspflicht ergibt sich zunächst aus § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG. Nach
dieser Vorschrift hat der Personalrat unter anderem mitzubestimmen über
"Errichtung, Verwaltung und Auflösung von Sozialeinrichtungen ohne Rücksicht auf
ihre Rechtsform". Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der
sich andere Gerichte angeschlossen haben und der auch der Senat folgt, sind
Sozialeinrichtungen auf Dauer berechnete, von der Dienststelle geschaffene
Einrichtungen, die dazu dienen, den Beschäftigten Vorteile zukommen zu lassen
(vgl. zum Begriff der "Sozialeinrichtung" BVerwG, Beschlüsse vom 16. September
1977 - VII P 10/75 - PersV 1979, 63 f., 12. Juli 1984 - 6 P 14.83 - ZBR 1985, 28 und
vom 5. September 1986 - 6 P 10.84 - PersV 1987, 333 f.; OVG Nordrhein-
Westfalen, Beschlüsse vom 17. Februar 1983 - CB 4/82 - PersV 1985, 122 f., 31.
Mai 1988 - CL 11/86 - PersV 1991, 37; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom
15. Mai 1984 - 15 S 45/83 - S. 5 des amtlichen Umdrucks; BayVGH, Beschluß vom
19. Juli 1989 - 18 P 89.01935 - S. 8 f. des amtlichen Umdrucks).
Soweit das Parkhaus für Bedienstete der Stadtverwaltung vorgesehen ist, handelt
es sich um eine Sozialeinrichtung in diesem Sinne. Es ist eine "auf Dauer
berechnete Einrichtung". Die Einrichtung wurde auch "von der Dienststelle
geschaffen". Sie dient - unter anderem - dazu, den Beschäftigten Vorteile
zukommen zu lassen. Es kann nicht ernstlich bezweifelt werden, daß die bisher für
246 Bedienstete der Stadt gegebene Möglichkeit des kostenlosen Parkens im
Parkhaus einen Vorteil im Sinne des oben genannten Begriffs der Sozialeinrichtung
darstellt. Dies ergibt sich schon aus dem an den Antragsteller gesandten
Schreiben des Beteiligten vom 6. Dezember 1990, in dem es im 2. Absatz auf S. 1
heißt, dadurch (gemeint ist die bisherige Parkregelung) entstehe den
Bediensteten, die Unterstellmöglichkeiten im Parkhaus hätten, ein finanzieller
Vorteil. Die Frage der steuerlichen Behandlung dieses geldwerten Vorteils sei
bislang noch nicht gestellt worden, aber vom Grundsatz her nicht von der Hand zu
weisen.
Der Qualifizierung des Parkhauses als Sozialeinrichtung im Sinne des § 74 Abs. 1
Nr. 12 HPVG widerspricht es nicht, daß ein Teil der städtischen Bediensteten bisher
nicht in dem städtischen Parkhaus parken darf. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat auch insofern folgt, steht der
Anerkennung als Sozialeinrichtung nicht entgegen, daß sie nicht alle Beschäftigten
erfaßt (BVerwG, Beschluß vom 16. September 1977, a.a.O., S. 64). Deshalb spielt
es keine Rolle, daß das Parkhaus nur von einem Teil der Beschäftigten der Stadt
benutzt wird und auch Beschäftigten anderer Behörden und - nachmittags - der
Bevölkerung zur Verfügung steht.
Es ist weiterhin nicht erheblich, ob die Einrichtung für die Beschäftigten geschaffen
worden ist. Die Möglichkeit der Benutzung einer Einrichtung, die an sich nicht für
Beschäftigte geschaffen worden ist, kann ebenfalls eine Sozialeinrichtung
darstellen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluß vom 31. Mai 1988 - CL 11/86 -
PersV 1991, 37; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 24. November 1981 - 15
S 1994/81 - PersV 1983, 277 ff., 279; Beschluß vom 21. Oktober 1986 - 15 S
2122/85 - PersV 1990, 124 f.). Es muß aber rechtlich gesichert sein, daß die
Dienststelle Einfluß auf die Sozialeinrichtung hat; ihr muß das Recht zustehen, an
deren Verwaltung mitzuwirken; beides muß so stark sein, daß von der
Sozialeinrichtung als einer "Veranstaltung der Verwaltung" gesprochen werden
kann (BVerwG, Beschluß v. 5. September 1986 - 6 P 10.84 - PersV 1987, 333 f.;
Beschluß v. 12. Juli 1984 - 6 P 14.83 - ZBR 1985, 28). Diese Voraussetzungen sind
hier ebenfalls erfüllt, denn es handelt sich um ein Parkhaus der Stadt, also um ein
Parkhaus "der Dienststelle". Die Dienststelle ist es auch, die das neue Konzept für
den Betrieb des städtischen Parkhauses einführen will.
Bei der bisherigen Regelung und der geplanten Änderung, die insbesondere das
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Bei der bisherigen Regelung und der geplanten Änderung, die insbesondere das
Parken in der Regel an die Zahlung eines Entgelts knüpft, handelt es sich um
Maßnahmen der Verwaltung einer Sozialeinrichtung im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr.
12 HPVG. Das Parkhaus wurde bisher "verwaltet". Ergebnis dieser
Verwaltungstätigkeit war unter anderem, daß die der Stadt zur Verfügung
stehenden 246 Parkplätze einzelnen Bediensteten zugewiesen waren. Es liegt auf
der Hand, daß bei personellen Veränderungen - etwa bei Ausscheiden oder Eintritt
eines Bediensteten - auch die Parkberechtigung dieser Bediensteten betroffen
sein konnte und dann insofern Entscheidungen getroffen werden mußten. Die
Neuregelung der Parkhausnutzung bedurfte umfangreicher Planungen und
zahlreicher Einzelanordnungen der Verwaltung der Stadt. Beispielsweise wurden
ein Parkscheinautomat sowie ein Schlagbaum bestellt und installiert; dies geschah
im Zusammenhang mit der geplanten Neuregelung. Auch hierbei handelte es sich
unzweifelhaft um Maßnahmen der Verwaltung des Parkhauses.
Darauf, ob für das städtische Parkhaus R.straße ein "Sondervermögen" existiert
bzw. im Haushalt der Stadt ein gesonderter Haushaltstitel ausgewiesen ist, kommt
es nach obiger Definition des Begriffs "Sozialeinrichtung" nicht an; ein sachlicher
Grund für eine derartige Einschränkung ist auch nicht ersichtlich (vgl. BayVGH,
Beschluß vom 19. Juli 1989 - 18 P 89.01935 - S. 9 ff. des amtl. Umdrucks).
Die Neuregelung der Parkhausnutzung fällt schließlich unter den
Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG, wonach Regelungen der
Ordnung und des Verhaltens der Beschäftigten in der Dienststelle
mitbestimmungspflichtig sind. Der Senat hat mit Beschluß vom 5. November 1992
- HPV TL 2743/88 - die Einschränkung einer vorhandenen Parkmöglichkeit auf dem
Gelände der Dienststelle zugunsten bestimmter Bediensteter als Regelung der
Ordnung und des Verhaltens der Beschäftigten in der Dienststelle angesehen und
daher die Mitbestimmungspflicht bejaht. Eine Regelung, die das Abstellen der
Privatfahrzeuge der Beschäftigten in dem Bereich betreffe, der dem Hausrecht der
Dienststelle unterstehe, falle in der Regel unter den genannten
Mitbestimmungstatbestand, da eine derartige Regelung auch das Verhalten der
Beschäftigten innerhalb der Dienststelle ordne und in keinem unmittelbaren
sachlichen Zusammenhang zu der Erfüllung bestimmter Dienstaufgaben stehe.
So liegen die Dinge auch hier. Die der Stadt bisher zur Verfügung stehenden 246
Parkplätze unterstehen - wie die Parkplätze in dem mit Beschluß vom 5.
November 1992 entschiedenen Fall - dem Hausrecht der Dienststelle. Auch die
bisherige Regelung des Beteiligten betraf das Abstellen der Privatfahrzeuge der
Beschäftigten. Eine diese Regelungen ändernde Verwaltungsmaßnahme des
Beteiligten unterliegt daher auch der Mitbestimmung nach § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG.
An dieser Einschätzung ändert sich nichts dadurch, daß der Beteiligte nicht
verpflichtet ist, für die Bediensteten der Stadt Parkplätze auf deren Gelände zur
Verfügung zu stellen und daß die streitige Maßnahme zunächst vor allem
diejenigen Bediensteten betrifft, die unter der Geltung der bisherigen Regelung
einen Parkplatz im Parkhaus nutzen dürfen, dieses Nutzungsrecht jedoch infolge
der neuen Regelung verlieren sollen bzw. verloren haben (vgl. den Beschluß vom 5.
November 1992, a.a.O., Seite 7 ff. des amtlichen Umdrucks).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.