Urteil des HessVGH vom 31.10.1989

Gericht

Hessischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen

11 UE 2363/84

Entschieden

31.10.1989

Schlagworte

Treu und glauben , Kirche , Öffentlich , Widerruf , Verwaltungsakt , Seelsorgerische betreuung , Rechtsgrundlage , Finanzhilfe , Zuwendung , Neubau

VGH Kassel: treu und glauben, kirche, öffentlich, widerruf, verwaltungsakt, seelsorgerische betreuung, rechtsgrundlage, finanzhilfe, zuwendung, neubau

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

11. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

11 UE 2363/84

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 49 Abs 2 VwVfG, § 48 Abs

2 S 5 VwVfG, § 49 Abs 5

VwVfG, § 54 VwVfG, § 44a

Abs 1 BHO

(Zur Rückforderung von Subventionen zum Bau einer

Kirche)

Tatbestand

Gegenstand des Rechtsstreits ist die Frage, ob die beklagte Katholische

Kirchengemeinde verpflichtet ist, der Bundesrepublik Deutschland einen Teil der

von ihr zum Bau einer katholischen Kirche erhaltenen Zuwendungen

zurückzuzahlen, nachdem der ursprünglich vorgesehene Glockenturm nicht

errichtet worden ist.

Im Jahre 1960 wurden in M. bei A. eine Kaserne für etwa 730 Soldaten und

Wohnungen für 90 ihrer Familien errichtet. Daraufhin wandten sich Katholiken aus

M., der dortige katholische Pfarrer und der Katholische Wehrbereichsdekan ... an

die Wehrbereichsverwaltung ... mit der Bitte, den Bau einer katholischen Kirche zu

unterstützen, da ansonsten eine seelsorgerische Betreuung der rund 400

ortsansässigen Katholiken und der hinzukommenden rund 300 Soldaten und ihrer

Familienangehörigen nicht gewährleistet wäre. Der Katholische Wehrbereichsdekan

wies darauf hin, daß dieses Vorhaben "einem dringenden Bedürfnis der

katholischen Militärseelsorge" entspreche. Die Wehrbereichsverwaltung ... teilte

daraufhin mit, sie sei vorbehaltlich der Zustimmung des Bundesministeriums der

Verteidigung bereit, sich an den Kosten "anteilmäßig zu beteiligen". Sie bat darum,

die Anzahl der katholischen Gemeindemitglieder von M. zu ermitteln, da diese

Zahl bei der Ermittlung des Bundesanteils von Bedeutung sei. Ausweislich der

Niederschrift über eine Dienstbesprechung am 15. Mai 1962 bei der

Wehrbereichsverwaltung ... gingen die Beteiligten davon aus, daß bei einer

Endbelegung des Standorts M. mit rund 1.200 Soldaten etwa 610 Soldaten und

Familienangehörige katholischer Konfession dort stationiert sein würden. Unter

Berücksichtigung der 360 ortsansässigen Katholiken ergebe sich für die

Bundesfinanzhilfe für den Neubau einer katholischen Kirche ein

Beteiligungsverhältnis von 610 : 970 oder rund 62 % der gesamten Baukosten

ohne Grundstückskosten. Abschließend heißt es in der Niederschrift: "Auf dieser

Basis erwartet die Wehrbereichsverwaltung ... den Eingang eines

Finanzhilfeantrags. Antragsformulare wurden dem Antragsteller ausgehändigt."

Am 16. März 1965 beantragte die beklagte Katholische Kirchengemeinde St. ...,

Körperschaft des öffentlichen Rechts, für den Neubau einer katholischen Kirche in

M. die Gewährung eines Zuschusses in Höhe von 408.000,-- DM. Der beigefügte

Finanzierungsplan sah vor, daß die Baukosten und die Aufwendungen für die

Betriebseinrichtung in Höhe von 720.000,-- DM finanziert werden sollten durch

einen Zuschuß der Erzdiözese ... in Höhe von 230.000,-- DM, einen Zuschuß der

Wehrbereichsverwaltung ... in Höhe von 408.000,-- DM und durch die Eigenleistung

der Pfarrgemeinde in Höhe von 82.000,-- DM.

Mit Bescheid vom 4. Januar 1966 bewilligte die Wehrbereichsverwaltung ... der

Beklagten auf Grund ihres Antrags vom 16. März 1965 für den Neubau einer

katholischen Kirche in M. eine Finanzhilfe in Form eines Zuschusses "bis zum

Betrage von Zuschuß DM 404,985,--" unter folgenden Bedingungen:

"1.) Für die Gewährung der Finanzhilfe gelten neben diesem

Bewilligungsbescheid und dem Zuschußvertrag

a) die Richtlinien des Bundesministers der Verteidigung für die Gewährung von

Darlehen und Zuschüssen zu Aufschließungsmaßnahmen und Folgeeinrichtungen

besonderen Umfangs bei militärischen Bauvorhaben und Wohnsiedlungen vom 24.

Dezember 1957;

b) die Richtlinien der Bundesregierung vom 1. April 1953 betreffend

Zuwendungen des Bundes an außerhalb der Bundesverwaltung stehende Stellen

und für den Nachweis der Verwendung der Mittel nach § 64 a Abs. 1 RHO."

Gemäß Nr. 3.) dieses Bescheides sollten die Gesamtherstellungskosten des

Bauvorhabens in Höhe von 790.221,-- DM wie folgt finanziert werden:

a) Eigenmittel

155.236,- DM,

b) Zuschuß der Erzdiözese ... 230.000,- DM,

c) Bundeszuschuß

404.985,- DM.

Nr. 4 regelte die Auszahlungsmodalitäten.

"5.) Die endgültige Höhe der Finanzhilfe wird nach der Schlußabrechnung ...

festgesetzt. Ergibt sich schon während der Baudurchführung oder bei Vorlage der

Schlußabrechnung, daß die ... veranschlagten Gesamtherstellungskosten nicht in

voller Höhe benötigt werden, so ist dies vom Empfänger der Finanzhilfe

unverzüglich anzuzeigen. In diesem Falle ist die Bundesrepublik Deutschland

berechtigt, die Finanzhilfe ohne vorherige Kündigung entsprechend zu kürzen.

Über den gekürzten Betrag hinaus bereits gezahlte Beträge sind an die

Bundesrepublik Deutschland sofort zurückzuzahlen.

6.) Gewährte Zuschüsse sind zurückzuzahlen, wenn die bezuschußte Anlage

später rentabel wird und die Rückzahlung des Zuschusses ermöglicht.

7.) Der Bewilligungsbescheid kann aufgehoben und bereits gezahlte Beträge

zurückgefordert werden, wenn

a) im Antrag oder in den eingereichten Unterlagen vorsätzlich oder fahrlässig

unrichtige Angaben gemacht worden sind;

b) die im Rahmen des Vertrages gestellten Bedingungen nicht erfüllt werden

und festgestellte Mängel nicht innerhalb einer von der Wehrbereichsverwaltung ...

gesetzten Frist beseitigt werden;

c) die vorgesehene Maßnahme, für die die Finanzhilfe gewährt wird -- auch

ohne Verschulden der Antragstellerin -- nicht durchgeführt wird.

8.) ...

9.) Besondere Bedingungen:

a) ...

b) der gem. Allgem. Bewilligungsbedingungen ... zu erbringende endgültige

Verwendungsnachweis ist unter Verwendung des beiliegenden Musters ...

spätestens 2 Monate nach Fertigstellung der Baumaßnahme der WBV ... in

doppelter Ausfertigung vorzulegen.

c) Das Darlehen ist mit ./. % zu verzinsen und mit ./. % zu tilgen.

d) Der Militärkirchengemeinde wird das unentgeltliche Mitbenutzungsrecht an

der Kirche auf die Dauer von 99 Jahren eingeräumt.

e) Evtl. Kostenersparnisse führen in voller Höhe zu einer Minderung des

Bundeszuschusses.

f) Eine Kostenerhöhung kann nicht durch eine weitere Bundesfinanzhilfe -- auch

nicht anteilmäßig -- gedeckt werden.

10.) Dieser Bescheid wird erst wirksam, wenn sich die Antragstellerin schriftlich

mit dem Inhalt einverstanden erklärt hat."

Der Text des Anschreibens der Wehrbereichsverwaltung ... an die Beklagte lautete:

"Auf den Antrag vom 16. 3. 1965 wird der kath. Kirchengemeinde St. ... ... für

den Neubau einer kath. Kirche in M. ein Zuschuß bis 404.985,-- DM gewährt.

Anbei werden der Bewilligungsbescheid (1-fach) und Zuschußvertrag (2-fach)

übersandt.

Um Einverständnis gem. Ziffer 10 des Bewilligungsbescheides und

Rücksendung eines unterschriebenen Zuschußvertrages nach Ergänzung des § 1

(letzter Satz) wird gebeten."

Der Vertrag über die Gewährung eines Zuschusses für die "anteilige Finanzierung

einer Folgeeinrichtung besonderen Umfangs bei militärischen Bauvorhaben und

Wohnsiedlungen" enthielt in § 1 (Vertragsgegenstand) die Regelung, die

Wehrbereichsverwaltung ... gewähre der Antragstellerin einen Zuschuß bis zum

Betrag von 404.985,-- DM, der zweckgebunden sei und für die Durchführung einer

Folgeeinrichtung und zwar für den Neubau einer kath. Kirche in M. entsprechend

dem Antrag vom 16. März 1965 gewährt werde. In dem letzten Satz von § 1 des

von der Wehrbereichsverwaltung bereits unterschriebenen Vertragstextes waren

zwei Daten ausweislich eines im Vertragsformulars aufgenommenen Hinweises

von der Antragstellerin auszufüllen.

In § 2 (Allgemeine Bestimmungen) wurde -- wie bereits in dem

Bewilligungsbescheid -- auf die Richtlinien des Bundesministers der Verteidigung

vom 24. Dezember 1957 und auf die Richtlinien der Bundesregierung vom 1. April

1953 Bezug genommen. § 3 Satz 1 wiederholte die Regelung in Nr. 6 des

Bewilligungsbescheids, § 3 Satz 2 räumte der Wehrbereichsverwaltung ... ein

Rückforderungsrecht für den Fall ein, daß die Antragstellerin die Bedingungen des

Bewilligungsbescheids oder sonstige Verpflichtungen, die sich aus den in § 2

angeführten Bestimmungen ergäben, nicht erfüllte, ihren sonstigen

Verpflichtungen aus dem Vertrag nicht nachkomme, bei der Durchführung des

Bauvorhabens von den genehmigten Plänen der Baubeschreibung wesentlich

abweiche oder der Zuschuß nicht zu den Zwecken verwendet werde, zu deren

Durchführung er beantragt und bewilligt worden sei.

§ 4 regelte entsprechend Nr. 4 des Bewilligungsbescheids die

Auszahlungsmodalitäten, § 5 die Übernahme der Kosten für eventuelle Prüfungen

und § 6 die Pflicht zur Auskunftserteilung.

Die Beklagte sandte den von ihr ebenfalls unterzeichneten und mit den beiden

Zahlenangaben in § 1 versehenen Vertrag an die Klägerin zurück.

Aus den Behördenakten der Klägerin ergibt sich, daß der Bewilligungsbescheid und

der Vertrag auf der Grundlage des Vermerks eines Sachbearbeiters vom 20.

Dezember 1965 ausgefertigt worden waren, der vom Präsidenten, dem

Vizepräsidenten und dem Abteilungsleiter ... der Wehrbereichsverwaltung ...

abgezeichnet worden war. In diesem Vermerk wurde die Höhe des

Bundeszuschusses wie folgt errechnet: Die Kostenbeteiligung des Bundes an der

Baumaßnahme lasse sich wie folgt vertreten: Auszugehen sei von 614 Soldaten

und Familienangehörigen katholischen Glaubens. Zur Zivilgemeinde gehörten 460

Personen katholischen Glaubens. Die geplante Kirche werde demzufolge von 614

Soldaten und Familienangehörigen sowie 460 zivilen Gläubigen, insgesamt also

1074 Gläubigen in Anspruch genommen. Daraus ergebe sich ein

Beteiligungsverhältnis von 614 : 1074 oder rund 57 % an den Gesamtbaukosten

ohne Grundstückskosten und Wohnungen. Die zuschußfähigen Kosten betrügen

710.500,-- DM. Demnach lasse sich ein Bundeszuschuß vom 404.985,-- DM (57 %

von 710.500,-- DM) vertreten.

In der Folgezeit leistete die Klägerin Abschlagszahlungen entsprechend dem

Baufortschritt in Höhe von insgesamt 364.000,-- DM. Die Kirche wurde am 20.

März 1968 eingeweiht. Von dem Bau eines Glockenturms wurde entgegen den

ursprünglichen Planungen Abstand genommen, weil in der Diözese ... keine Türme

mehr errichtet wurden und die Kosten für dieses Bauwerk wesentlich höher als

veranschlagt gewesen wären. Nach mehrfachen Mahnungen der Klägerin legte die

Beklagte schließlich am 19. Oktober 1978 den Verwendungsnachweis vor.

Hiernach betrugen die Gesamtausgaben 616.794,61 DM. Dabei wurden die Kosten

für den Erwerb und die Erschließung des Grundstücks berücksichtigt. Ausweislich

dieses Nachweises ist diese Summe wie folgt finanziert worden: Neben den

Bundesmitteln in Höhe von 364.000,-- DM, einer Spende in Höhe von 71.000,--

DM, einem Zuschuß der Erzdiözese ... in Höhe von 160.000,-- DM und des Kreises

... von 3.000,-- DM sind Eigenmittel in Höhe von 18.794,61 DM in Anspruch

genommen worden. Im Vergleich zu der ursprünglichen Planung hatte sich

hiernach eine Einsparung in Höhe von 109.676,39 DM ergeben.

Mit Bescheid vom 11. September 1979 setzte die Wehrbereichsverwaltung ... den

Bundeszuschuß endgültig auf 334.922,-- DM fest. Zur Begründung führte sie aus:

Die ursprünglich bewilligten 404.985,-- DM hätten einem Beteiligungsverhältnis des

Bundes in Höhe von 57 % von den seinerzeit geplanten Gesamtbaukosten in Höhe

von 710.500,-- DM ohne Grundstückskosten entsprochen. Von den

Gesamtbaukosten in Höhe von 616.794,61 DM seien nach dem Prüfbericht des

Staatsbauamtes ... vom 25. Juni 1979 18.237,67 DM als nicht zuschußfähig

abzusetzen. Ferner seien in den von der Beklagten errechneten Gesamtbaukosten

zu Unrecht Grundstückskosten in Höhe von 10.973,04 DM enthalten. Die

zuwendungsfähigen Kosten betrügen daher insgesamt 587.583,90 DM. Unter

Zugrundelegung der Beteiligung des Bundes von 57 % der zuwendungsfähigen

Gesamtbaukosten ergebe sich ein Zuschuß von 334.922,82 DM. Da bereits

364.000,-- DM ausgezahlt worden seien, liege eine Überzahlung in Höhe von

29.078,-- DM vor. Die Wehrbereichsverwaltung ... forderte in diesem Bescheid die

Beklagte auf, diesen Betrag zurückzuzahlen. Rechtsgrundlage hierfür sei Nr. 9 e)

des Bewilligungsbescheides.

Die Berechnung des endgültig festgesetzten Zuschußbetrages und der

Rückforderungssumme beruhte auf einem Vermerk vom 30. August 1979. Dort ist

u. a. ausgeführt worden: Nr. 9 e) des Bewilligungsbescheides rechtfertige die

Rückforderung desjenigen Teils des bereits ausgezahlten Zuschusses, der den

Betrag übersteige, der bei dem zugrunde zu legenden Beteiligungsverhältnis des

Bundes in Höhe von 57 % der tatsächlich verausgabten und zuschußfähigen

Gesamtbaukosten mit 334.922,82 DM anzusetzen sei. Die Klausel in Nr. 9 e) des

Bewilligungsbescheides lasse jedoch eine unterschiedliche Auslegung zu mit der

Folge, daß sich je nach Berechnungsart verschiedene Rückforderungsbeträge

errechneten. Bei wörtlicher Auslegung und Anwendung von Nr. 9 e) sei die

Kostenersparnis (Differenz zwischen den ursprünglich veranschlagten

Gesamtbaukosten und den zuwendungsfähigen tatsächlichen Baukosten) in Höhe

von 122.916,10 DM von dem Zuschußbetrag in Höhe von 404.805,-- DM

abzuziehen, so daß sich ein überzahlter Betrag von 82.111,10 DM errechne. Gehe

man hingegen von dem Beteiligungsverhältnis des Bundes (57 %) als einer

konstanten Größe aus, wie dies seinerzeit bei der Berechnung des

Zuschußbetrages der Fall gewesen sei (57 % von 587.583,90 DM = 334.922,82

DM), wären lediglich 29.077,18 DM zuviel geleistet worden. Auch in diesem Fall

führe die Kostenersparnis in voller Höhe zu einer Verminderung des

Bundeszuschusses gemäß Nr. 9 e) des Bewilligungsbescheides. Dieser zweiten

möglichen Berechnungsart sei der Vorzug zu geben, da nur hierbei dem

Erfordernis des § 157 BGB Genüge getan sei, wonach Verträge so auszulegen

seien, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erforderten.

Nach der Verkehrsauffassung könne sich bei einer Verringerung der Baukosten

und einem festen Beteiligungssatz der endgültige Zuschuß nur nach demselben

Berechnungsmodus errechnen wie der ursprüngliche Zuschuß.

Mit Schreiben vom 17. Oktober 1979 teilte der Gemeindeverband Katholischer

Kirchengemeinden ... der Wehrbereichsverwaltung ... mit, der zurückgeforderte

Betrag in Höhe von 29.078,-- DM sei bereits zurückerstattet worden. Ferner wurde

darum gebeten, von der Nachforderung von Zinsen abzusehen, zumal der

zurückgeforderte Betrag nicht angelegt worden sei, so daß Zinseinnahmen nicht

entstanden seien.

Am 9. November 1979 teilte die Wehrbereichsverwaltung ... dem

Gemeindeverband folgendes mit:

"Die Bestimmungen der Bundeshaushaltsordnung (BHO) und der dazu

ergangenen Vorläufigen Verwaltungsvorschriften (Vorl. VV) sehen für diesen Fall

der Rückforderung von Zuwendungen die Erhebung von Zinsen nicht vor.

Nachdem der Rückforderungsbetrag mittlerweile dem Konto der Oberkasse

gutgeschrieben worden ist, betrachte ich diese Bundesfinanzhilfeangelegenheit als

erledigt."

Nachdem der Bundesrechnungshof in seinen Prüfungsmitteilungen vom 29. April

1980 beanstandet hatte, daß die ersparten Baukosten in Höhe von 173.426,39 DM

nicht von dem Zuschuß abgesetzt worden seien und außerdem der Zinsvorteil

nicht geltend gemacht worden sei, der der Beklagten durch die von ihr zu

vertretende verspätete Vorlage des Verwendungsnachweises erwachsen sei, und

um Rückforderung des neu zu berechnenden überzahlten Betrages einschließlich

der Zinsen ersucht hatte, führte die Wehrbereichsverwaltung ... mit Bescheid vom

21. Juli 1980 eine Neuberechnung durch und forderte die Beklagte auf, insgesamt

193.638.82 DM zu erstatten. Dieser Bescheid hat folgendes Wortlaut:

"Mit Bescheid vom 04.01.1966 (Bezug 1.) wurde der kath. Kirchengemeinde St.

... zum Bau einer Kirche mit Glockenturm ein Zuschuß bis DM 404.985,-- gewährt.

Dieser wurde am 11.09.1979 auf DM 334.922,-- festgesetzt (Bezug 2.).

Der Bundesrechnungshof hat in seinen Prüfungsmitteilungen die Höhe des

Zuschusses und den Verzicht der WBV ... auf Erstattung des Ihnen durch die

verspätete Vorlage des Endverwendungsnachweises erwachsenen Zinsvorteils

beanstandet.

Danach hätte die Kostenersparnis, die dadurch entstand, daß der Glockenturm

nicht gebaut wurde, vom Zuschußbetrag abgezogen werden müssen, was nach

Ziff. 9 e des Bewilligungsbescheids auch vereinbart war.

Unter Berücksichtigung der Kostenersparnis ergibt sich nachfolgende neue

Zuschußberechnung:

1. Geschätzte Kosten einschließlich Turm lt.

DM 790.221,--

Kostenanschlag (Anl. zum Zuschußantrag)

abzüglich tatsächliche Kosten lt.

DM 616.794,61

Endverwendungsnachweis

ergibt Kostenersparnis

DM 173.426,39

2. Tatsächliche Kosten abzüglich der nicht

DM 616.794,61

zuwendungsfähigen Kosten

a) Grundstücks- und Erschließungskosten

DM 10.973,04

b) Kosten lt. Anl. 1 zum Prüfbericht der OFD vom DM 18.237,67

25.06.1979

ergibt zuwendungsfähige Kosten

DM 587.583,90

davon Bundesanteil i.H. v. 57 %

DM 334.922,82

abzüglich Kostenersparnis (gem. Nr. 9 e des

DM 173.426,39

Bewilligungsbescheides vom 04.01.1966)

ergibt Zuschuß

DM 161.496,43

3. Als Zuschuß erhielten Sie

DM 334.922,--

als Zuschuß stehen Ihnen zu

DM 161.496,43

somit wurden zuviel gezahlt

DM 173.425,57

Durch die verspätete Vorlage des Endverwendungsnachweises am 19.10.1978,

der nach Nr. 9 b des Bewilligungsbescheids spätestens 2 Monate nach

Fertigstellung der Baumaßnahme und zwar am 20.05.1968 hier hätte vorgelegt

werden müssen, ist Ihnen lt. anliegender Berechnung auch ein Zinsvorteil in Höhe

von DM 20.213,25 erwachsen, der zu erstatten ist.

Bei der Bemessung dieses Vorteils war von dem zuviel gezahlten Betrages i.H.

von DM 29.078,-- auszugehen, der am 11.09.1979 zurückgefordert (siehe Bezug

zu 2.) und von Ihnen bereits erstattet wurde.

Die Berechnung ist aus der Anlage ersichtlich.

Meine Forderung stützt sich auf die Nrn. 4.3.1., 4.4 und 4.5 der Anlage zur Vorl.

VV Nr. 5.1 zu § 44 Bundeshaushaltsordnung (Allgemeine

Bewirtschaftungsgrundsätze -- ABewGr --).

Ich bitte den Gesamtbetrag i.H.v. DM 193.638,82 (DM 173.425,57 + DM

20.213,25) bis zum 30.09.1980 auf eines der unten genannten Konten zu

überweisen."

Am 11. August 1980 legte die Beklagte gegen diesen Bescheid "Einspruch" ein. Mit

Schreiben vom 15. Oktober 1980 bat sie um Erteilung eines rechtsmittelfähigen

Bescheids über ihren Widerspruch. Dieser Aufforderung kam die

Wehrbereichsverwaltung ... mit der Begründung nicht nach, die Bundesfinanzhilfe

sei auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gewährt worden.

Mit Bescheid vom 19. Mai 1981 änderte die Wehrbereichsverwaltung ... ihren

Rückforderungsbescheid vom 21. Juli 1980 mit folgender Begründung ab: "Nach

Absprache mit dem von Ihnen eingeschalteten MdB ... hat der Bundesminister der

Verteidigung angeordnet, den zurückgeforderten Betrag ... auf DM 103.363,39 zu

reduzieren".. Statt der seinerzeit errechneten Summe von 173.425,57 DM

beschränkte sie ihre Rückforderung nunmehr auf diesen Betrag. Dem lag folgende

Berechnung zugrunde:

von 1966

abzüglich Ersparnis

DM 173.426,39

somit Bundeszuschuß

DM 231.558,61

ausgezahlter Betrag

DM 364.000,--

somit überzahlt

DM 132.441,39

ab Erstattung gemäß Rückforderung

DM 29.078,--

1979

noch zu erstatten

DM 103.363,39"

Ferner forderte sie die Beklagte auf, diesen Betrag nebst der unverändert

gebliebenen Zinsforderung, insgesamt also 123.576,64 DM, zurückzuzahlen.

Die Beklagte lehnte dies unter Hinweis darauf ab, daß das Zuwendungsverfahren

nach Erlaß des Bescheids der Wehrbereichsverwaltung ... vom 9. November 1979

abgeschlossen sei.

Mit der am 20. Mai 1983 erhobenen Klage machte die Klägerin den

Rückforderungsanspruch geltend. Zur Begründung trug sie vor: Grundlage für die

Abwicklung des durch die Bewilligung des Zuschusses begründeten

verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnisses sei nicht der Bewilligungsbescheid,

sondern der gleichzeitig abgeschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag. Ihr

Rückforderungsanspruch ergebe sich aus § 2 Abs. 2 und § 3 dieses Vertrags in

Verbindung mit Nr. 7 b), c) und Nr. 9 e) des Bewilligungsbescheids sowie aus den

Vergaberichtlinien. Bei dem Schreiben vom 11. September 1979 handele es sich

nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine Abrechnungsmitteilung, also ein

schlichtes Verwaltungshandeln im Rahmen der Abwicklung des öffentlich-

rechtlichen Vertrags.

Gemäß den in dem Bewilligungsbescheid zugrunde gelegten Richtlinien des

Bundesministeriums der Verteidigung vom 24. Dezember 1957 und den Richtlinien

der Bundesregierung vom 1. April 1953 sei der Zuschuß zum Zweck der

Fehlbedarfsfinanzierung bewilligt worden. Bei dieser Finanzierungsart diene der

Zuschuß ausschließlich dazu, dem Zuwendungsempfänger Mittel in Höhe

derjenigen Ausgaben zuzuwenden, die er durch eigene und sonstige fremde Mittel

nicht zu decken vermöge. Dieser Zuschuß müsse daher auf die tatsächlichen

Gesamtbaukosten angerechnet werden. Bei Abzug des ersparten Kostenbetrags

(173.426,39 DM) von dem bewilligten Zuschuß (404.985,-- DM) sei der Beklagten

ein Betrag von 132.441,39 DM zuviel gezahlt worden. Nachdem sie 29.078,-- DM

zurückgezahlt habe, verbleibe ein Rückforderungsbetrag von 103.363,39 DM.

Hinzuzurechnen seien die auf den zurückgeforderten Betrag zu zahlenden Zinsen

(21.990,23 DM). Die Zinsen seien zu berechnen von dem Zeitpunkt, an dem der

Verwendungsnachweis hätte vorgelegt werden müssen (20. Mai 1968) bis zum

Rückzahlungszeitpunkt (5. November 1979). Zusätzlich sei die Beklagte

verpflichtet, den überzahlten Zuschuß von 103.363,39 DM in Höhe von 2 % über

dem jeweiligen Diskontsatz der Bundesbank seit dem 20. Mai 1968 zu verzinsen.

Die Klägerin beantragte,

die Beklagte zur Zahlung von 125.353,62 DM nebst Zinsen mit 2 % über dem

jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank auf den Betrag von 103.363,39

DM seit dem 20. Mai 1968 zu verurteilen.

Die Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Sie trug im wesentlichen vor, eine Rücknahme des Festsetzungsbescheids vom

11. September 1979 sei unzulässig, da sie auf den Bestand dieses

Verwaltungsakts vertraut habe, zumal die Klägerin am 9. November 1979

mitgeteilt habe, die Angelegenheit sei erledigt. Im übrigen sei der

Rückforderungsbescheid vom 21. Juli 1980 auch deshalb rechtswidrig, weil nach

dem Inhalt des Bewilligungsbescheids und des Zuschußvertrags als

Finanzierungsart die Anteilsfinanzierung (57 % Bundeszuschuß zu den

Gesamtbaukosten) gewählt worden sei.

Mit Urteil vom 2. August 1984 gab das Verwaltungsgericht der Klage statt. Es

verurteilte die Beklagte, an die Klägerin 103.360,39 DM nebst 2 % Zinsen über

dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank seit dem 20. Mai 1968 und

für die Zeit vom 20. Mai 1968 bis 5. November 1979 auf den Betrag von 29.078,--

DM 2 % Zinsen über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank zu

zahlen.

Der von der Klägerin geltend gemachte Rückforderungsanspruch ergebe sich aus

dem zwischen den Parteien geschlossenen Vertrag über die Gewährung eines

Zuschusses in Verbindung mit dem Bewilligungsbescheid vom 4. Januar 1966. Im

Verhältnis zu dem -- öffentlich-rechtlichen -- Zuwendungsvertrag habe der

gleichzeitig erlassene Bewilligungsbescheid keine eigenständige Bedeutung. Dem

Wortlaut des Zuwendungsvertrages sei zu entnehmen, daß die Bestimmungen

des Bewilligungsbescheides unmittelbar Vertragsbestandteil geworden seien. Die

in dem Bewilligungsbescheid konkretisierten Bedingungen der

Subventionsgewährung seien als vertragliche Pflichten der Beklagten in den

Subventionsvertrag übernommen worden. Auch die Beteiligten gingen davon aus,

daß die Subventionsgewährung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolgt sei.

§ 2 Nr. 2 und § 3 a des Zuwendungsvertrages in Verbindung mit Nr. 9 e des

Bewilligungsbescheides sowie Nr. 2 der Allgemeinen Bewilligungsbedingungen für

die Gewährung von Zuwendungen des Bundes nach § 64 a RHO begründeten den

Rückforderungsanspruch der Klägerin. Da gemäß Nr. 9 e des

Bewilligungsbescheides Kostenersparnisse in voller Höhe zu einer Minderung des

Bundeszuschusses führten und der Zuschuß zum Zwecke der

Fehlbedarfsfinanzierung gewährt worden sei, sei er in Höhe der jeweiligen

Kostenersparnis zurückzuzahlen. Ziehe man die eingesparten Baukosten in Höhe

von 173.426,39 DM von dem in Aussicht gestellten Zuschußbetrag in Höhe von

404.985,-- DM ab, ergebe sich abzüglich der bereits zurückgezahlten 29.078,-- DM

der zurückzuerstattende Betrag von 103.363,39 DM.

Die Geltendmachung des Rückforderungsanspruchs sei nicht dadurch

ausgeschlossen, daß die Klägerin am 9. November 1979 der Beklagten mitgeteilt

habe, sie betrachte die Angelegenheit nach Eingang der 29.078,-- DM als erledigt.

Dabei handele es sich nicht um einen begünstigenden Verwaltungsakt, sondern

um eine nicht rechtsverbindliche Mitteilung der Klägerin. Die Beklagte habe im

übrigen auch nicht davon ausgehen können, daß die Klägerin in diesem Schreiben

auf einen weitergehenden Rückforderungsanspruch habe verzichten wollen. Denn

nach der Regelung in Nr. 8 der Allgemeinen Bewilligungsbedingungen zu § 64 a

RHO, die Bestandteil des zwischen den Parteien geschlossenen

Zuwendungsvertrages geworden sei, bleibe die abschließende Prüfung der

bestimmungsgemäßen Verwendung des Zuschusses dem Bundesrechnungshof

vorbehalten.

Der Zinsanspruch ergebe sich aus Nr. 2 der Allgemeinen Bewilligungsbedingungen

nach § 64 a RHO. Hiernach seien nicht ihrem Zweck entsprechend verwendete

Zuwendungsmittel in voller Höhe zurückzuzahlen und mit 2 v.H. über dem für

Kassenkredite des Bundes geltenden Zinsfuß der Bundesbank zu verzinsen.

Haushaltsrechtlich gehörten die nicht in Anspruch genommenen Zuwendungen zu

der Fallgruppe der nicht zweckentsprechenden Verwendung von

Zuwendungsmitteln. Der Zinsanspruch sei zum Zeitpunkt der Entstehung des

Rückzahlungsanspruchs entstanden. Dies ergebe sich zwar nicht aus dem Wortlaut

der Nr. 2 der Allgemeinen Bewilligungsbedingungen, entspreche jedoch dem Sinn

und Zweck der Gewährung von Bundesfinanzhilfen gemäß § 64 a RHO und dem

haushaltsrechtlichen Grundsatz der Sparsamkeit. Der Rückerstattungsanspruch

sei am 20. Mai 1968, nämlich zwei Monate nach der Einweihung der Kirche am 20.

März 1968, entstanden.

Am 29. August 1984 hat die Beklagte gegen das ihr am 8. August 1984

zugestellte Urteil Berufung eingelegt.

In ihrem Schriftsatz vom 19. Oktober 1984 hat sie die Berufung darauf beschränkt,

unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen, soweit der

Klägerin hinsichtlich der Hauptforderung mehr als 39.613,93 DM und soweit ihr

Zinsen für die Zeit vor dem 14. Juli 1980 zugesprochen worden sind. Im übrigen

hat sie die Berufung zurückgenommen. Zur Begründung trägt die Beklagte vor,

von dem von der Klägerin geltend gemachten Rückforderungsanspruch in Höhe

von 103.363,39 DM müsse der von ihr für den Erwerb des Grundstücks

aufgewendete Betrag von 63.750,-- DM abgesetzt werden, so daß lediglich

39.613,39 DM zurückzuzahlen seien.

Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht für die Zeit vor dem 14. Juli 1980 der

Klägerin Zinsen für den entstandenen Erstattungsanspruch zugesprochen. Erst zu

diesem Zeitpunkt sei in § 44 a Abs. 3 Satz 1 BHO eine dahingehende gesetzliche

Regelung geschaffen worden. Aber selbst wenn man der Auffassung des

Verwaltungsgerichts folgen wollte, stehe dem geltend gemachten Zinsanspruch

die von ihr erhobene Einrede der Verjährung entgegen.

Die Beklagte beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Kassel vom 2. August

1984 die Klage abzuweisen, soweit die Klägerin hinsichtlich der Hauptforderung

mehr als 39.613.93 DM und Zinsen für die Zeit vor dem 14. Juli 1980 fordere.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und vertritt die Auffassung, entgegen der

Ansicht der Beklagten finde nicht die 4-jährige Verjährungsfrist nach § 197 BGB,

sondern die 30jährige Verjährungsfrist nach § 195 BGB Anwendung. Im übrigen sei

die erstmals im Berufungsverfahren erhobene Einrede der Verjährung verspätet.

Außerdem verstoße das Verhalten der Beklagten insoweit gegen Treu und Glauben

(§ 242 BGB).

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten wird auf

den Inhalt der Verfahrensakte sowie auf den Inhalt der bei der

Wehrbereichsverwaltung ... geführten Behördenvorgänge (2 Bände) Bezug

genommen. Sie sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht

worden.

Entscheidungsgründe

Die Berufung ist zulässig und auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat der

Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf

Rückerstattung des von ihr geltend gemachten Teils des der Beklagten bewilligten

Zuschusses. Dementsprechend kann sie von der Beklagten Zinsen für den von ihr

geforderten Rückerstattungsbetrag nicht verlangen. Die Klage ist somit unter

Aufhebung der erstinstanzlichen Entscheidung abzuweisen. Dies gilt allerdings nur,

soweit die in erster Instanz mit der Klage geltend gemachte Forderung noch

Gegenstand des Berufungsverfahrens ist. Die Beklagte hat am 22. Oktober 1984

die von ihr zunächst uneingeschränkt eingelegte Berufung teilweise

zurückgenommen, nämlich soweit sie zur Erstattung von 39.613,93 DM und zur

Zahlung von Zinsen für die Zeit nach dem 14. Juli 1980 verpflichtet worden ist.

Diese teilweise Rücknahme der Berufung bewirkt, daß das erstinstanzliche Urteil in

diesem Umfang rechtskräftig geworden ist. Die Nachprüfung durch den Senat ist

daher darauf beschränkt, ob die Klägerin einen Erstattungsanspruch gegenüber

der Beklagten in Höhe des Differenzbetrages zwischen der Klageforderung von

103.363,39 DM und dem von der Beklagten "anerkannten" Betrag von 39.613,93

DM, also in Höhe von 63.749,36 DM, hat sowie, ob ihr der mit der Klage geltend

gemachte Zinsanspruch, bezogen auf die Zeit vor dem 14. Juli 1980, zusteht.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist dies nicht der Fall.

Auf eine vertragliche Anspruchsgrundlage kann die Klägerin ihr

Rückforderungsbegehren schon deshalb nicht stützen, weil entgegen ihrer

Auffassung und -- ihr folgend -- der Auffassung des Verwaltungsgerichts zwischen

den an dem Zuwendungsverfahren Beteiligten ein öffentlich-rechtlicher Vertrag

nicht abgeschlossen worden ist. Vielmehr sind die Rechtsbeziehungen zwischen

den Beteiligten einseitig hoheitlich von der Klägerin durch Bewilligungsbescheid

geregelt worden.

Zwar hat die Verwaltung bei der Vergabe von Subventionen grundsätzlich ein

Wahlrecht zwischen den verschiedenen Handlungsformen. Sie kann über die

Subventionsvergabe einseitig hoheitlich durch Erlaß eines Bewilligungsbescheides

(begünstigender Verwaltungsakt) entscheiden; dieses entspricht auch nach der

Einführung einer normativen Regelung des öffentlich-rechtlichen Vertrages in § 54

ff. VwVfG -- jedenfalls für den Bereich der Gewährung (verlorener) Zuschüsse --

immer noch der ganz überwiegend gehandhabten Praxis der Subventionsvergabe.

Sie kann aber auch -- vor allem bei der Vergabe von Darlehen und bei

Bürgschaften -- sich auf die Ebene der Gleichordnung begeben und mit dem

Zuwendungsempfänger einen (öffentlich-rechtlichen) Vertrag schließen, in dem im

Wege des gegenseitigen Aushandelns Rechte und Pflichten der Vertragsparteien

festgelegt werden. Dieses Wahlrecht der Subventionsverwaltung zwischen den

verschiedenen Handlungsformen bedeutet indessen zugleich, daß die eine oder

die andere Rechtsform gewählt werden muß. Es ist der Verwaltung verwehrt, die

Subvention durch Bewilligungsbescheid zu gewähren und -- zusätzlich -- einen

öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Subventionsvergabe abzuschließen,

jedenfalls in den Fällen, in denen der Regelungsgegenstand der gleiche ist. Denn

wenn über die Subventionsvergabe einseitig hoheitlich durch Verwaltungsakt

entschieden worden ist und dabei die Vergabebedingungen umfassend und

abschließend durch den Bewilligungsbescheid i.V.m. den einschlägigen Richtlinien

geregelt worden sind, kann nicht davon ausgegangen werden, daß die

Zuschußgewährung gleichzeitig zum Gegenstand vertraglichen Aushandelns

gemacht worden ist, zumal dann, wenn Anhaltspunkte für das Führen von

Vertragsverhandlungen nicht ersichtlich sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni

1968, JZ 1969, 69; Urteil vom 17. März 1977, NJW 1977, 1838 (1839); BGHZ 57,

130 (133); siehe ferner das Senatsurteil vom 10. März 1987, 11 UE 121/84, S. 19

des Umdrucks). Für die gemeinsame Festlegung von Vertragsbedingungen im

Wege des Aushandelns auf der Ebene der Gleichordnung, die die Möglichkeit der

beiderseitigen Einflußnahme auf den Vertragsinhalt voraussetzt, ist bei dieser

Sachlage kein Raum. In der Regel wird sich, wenn zwischen den am

Subventionsverhältnis Beteiligten Streit über die Handlungsform besteht, bei

Anlegung des gebotenen objektiven Maßstabs aus den Umständen des

Einzelfalles ergeben, daß es in Fällen dieser Art bereits am Vorliegen des Willens

und der Vorstellung fehlt, einen Vertrag abzuschließen. Unklarheiten gehen dabei

zu Lasten der Verwaltung, da sie es in der Hand hat, nach außen hin eindeutig

zum Ausdruck zu bringen, welche Rechtsform sie für die Subventionsvergabe

wählen will (vgl. BVerwGE 41, 305 (306); Urteil vom 11. Februar 1983, DVBl. 1983,

810 (811)).

Im Streitfall liegen Anhaltspunkte für die Vergabe des Zuschusses zum Bau der

katholischen Kirche in M. im Wege des Abschlusses eines öffentlich-rechtlichen

Vertrages nicht vor. Der einzige Umstand, der auf das Vorliegen eines Vertrages

hindeutet, ist die Bezeichnung des Schriftstückes, das die Klägerin zusammen mit

dem Bewilligungsbescheid der Beklagten zur Unterschrift zugeleitet hat.

Entscheidend für die rechtliche Würdigung der Gestaltung der Rechtsbeziehungen

zwischen den Beteiligten ist jedoch, daß die Klägerin über den formularmäßig

gestellten Antrag der Beklagten einseitig hoheitlich durch Erlaß eines

Bewilligungsbescheides befunden und in ihm zugleich die Vergabe- und

Rückerstattungsbedingungen umfassend festgelegt hat. Die Beklagte hatte sich

lediglich mit dem Inhalt des Bewilligungsbescheides einverstanden zu erklären.

Dies beruht darauf, daß vor Erlaß der Verwaltungsverfahrensgesetze mit diesem

"Verwaltungsakt auf Unterwerfung" die fehlende gesetzliche Grundlage für den

möglicherweise erforderlich werdenden Rücknahmebescheid ersetzt werden sollte.

Gleichzeitig hatte die Beklagte den von der Klägerin einseitig vorgegebenen und

von ihr bereits unterzeichneten Vertragstext zu unterschreiben, ohne daß anhand

der Behördenakte oder sonstwie ersichtlich ist, daß insoweit

Vertragsverhandlungen stattgefunden haben. Ihre Mitwirkung beschränkte sich auf

die -- im Vertragsformular ausdrücklich vorgesehene -- Einfügung zweier Daten in

§ 1 Satz 3 und auf die Unterzeichnung. Ferner ist zu berücksichtigen, daß der

"Vertrag" keine Regelungen enthält, die über diejenigen hinausgehen, die bereits

Gegenstand des Bewilligungsbescheides gewesen sind. Demnach ergeben sich die

Rechte und Pflichten der Beteiligten erschöpfend und bindend bereits aus dem

Bewilligungsbescheid i.V.m. den dort in Bezug genommenen Richtlinien. Diesen

hatte sich die Beklagte zu unterwerfen, ohne auf ihren Inhalt Einfluß nehmen zu

können, wollte sie in den Genuß des Zuschusses kommen.

Dieses aus den konkreten Umständen des Falles gewonnene Ergebnis wird

bestätigt durch die auf die Vergabe von Zuschüssen Anwendung findenden und

von der Klägerin zur Grundlage ihres Bewilligungsbescheides gemachten

Verwaltungsvorschriften. So ist in den Richtlinien der Bundesregierung vom 1. April

1953 betreffend Zuwendungen des Bundes an außerhalb der Bundesverwaltung

stehende Stellen und für den Nachweis der Verwendung der Mittel nach § 64 a

Abs.1 RHO in Abschnitt C im einzelnen vorgeschrieben, wie bei der Gewährung von

Zuwendungen zu verfahren ist. In den Nummern 12 und 13 ist vorgeschrieben,

welche allgemeinen und besonderen Bewilligungsbedingungen dem

Bewilligungsbescheid zugrunde zu legen sind. In Nr. 14 Satz 1 heißt es: "Die

Gewährung einer Zuwendung ist dem Empfänger schriftlich in der Regel durch

Bescheid nach Muster Anlage 3 mitzuteilen". In Satz 2 dieser Verwaltungsvorschrift

sind im einzelnen die notwendigen Bestandteile des Bewilligungsbescheides

aufgeführt. Von der alleinigen oder zusätzlichen Möglichkeit oder Notwendigkeit,

einen Vertrag abzuschließen, ist dort nicht die Rede.

Auch in den die Anlage 2 zu Nr. 12 dieser Richtlinien bildenden Allgemeinen

Bewilligungsbedingungen ist der Abschluß eines Vertrages nicht vorgesehen.

Gleiches gilt für die Richtlinien des Bundesministers der Verteidigung vom 24.

Dezember 1957, die ebenfalls dem Bewilligungsbescheid zugrunde gelegt worden

sind. Die hier gewählte Form der Entscheidung über die Gewährung eines

"verlorenen" Zuschusses durch Verwaltungsakt entspricht im übrigen allgemeiner

Verwaltungspraxis bei der Vergabe von Subventionen. Auch die vorläufigen

Verwaltungsvorschriften zu §§ 44, 44 a BHO schreiben in Nr. 4.1 vor, daß

Zuwendungen durch schriftlichen Zuwendungsbescheid bewilligt werden. In Nr. 4.3

heißt es:

"Die Bewilligungsbehörde kann, anstatt einen Zuwendungsbescheid zu

erlassen, ausnahmsweise einen Zuwendungsvertrag mit dem

Zuwendungsempfänger schließen (§ 54 VwVfG)."

Dieser Verwaltungspraxis trägt die Rechtsprechung dadurch Rechnung, daß sie im

Zweifel davon ausgeht, daß Subventionen ausschließlich durch Verwaltungsakt

vergeben werden (vgl. BVerwGE 52, 155 (165 ff.); 61, 296 (299)).

Es liegt daher fern anzunehmen, die Wehrbereichsverwaltung ... habe nach Erlaß

des Bewilligungsbescheides entgegen den einschlägigen Verwaltungsvorschriften

und der Verwaltungspraxis Vertragsverhandlungen mit der Beklagten mit dem Ziel

geführt, die Bewilligungsbedingungen auszuhandeln, zumal ein nicht rückzahlbarer

Zuschuß gewährt worden ist. Mithin kann die Klägerin mangels Vorliegens eines

öffentlich-rechtlichen Vertrages den geltend gemachten Rückforderungsanspruch

nicht auf eine vertragliche Anspruchsgrundlage stützen.

Aber auch die Voraussetzungen einer gesetzlichen Erstattungsregelung oder des

allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs liegen nicht vor.

§ 48 Abs. 2 Satz 5 VwVfG, wonach bereits gewährte Leistungen zu erstatten sind,

soweit der Verwaltungsakt zurückgenommen worden ist, scheidet als

Rechtsgrundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Erstattungsanspruch

bereits deshalb aus, weil diese Bestimmung nur bei der Rücknahme rechtswidriger

Verwaltungsakte Anwendung findet. Im vorliegenden Fall ist die Gewährung des

Zuschusses jedoch nicht in rechtswidriger Weise erfolgt. Vielmehr stützt die

Klägerin den von ihr geltend gemachten Erstattungsanspruch darauf, die Kosten

des Neubaus der katholischen Kirche hätten entgegen den ursprünglichen

Planungen nicht die vorgesehene Höhe erreicht. An der Rechtmäßigkeit des

Bewilligungsbescheides vom 4. Januar 1966 und des Festsetzungsbescheides vom

11. September 1979 ändert dieser Umstand hingegen nichts.

§ 49 VwVfG, der den Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte betrifft, kommt als

Rechtsgrundlage nicht in Betracht, weil er in Abs. 5 für den Fall des Widerrufs eine

Entschädigungspflicht, nicht jedoch einen Erstattungsanspruch begründet.

Ob § 44 a Abs. 2 Satz 1 BHO, wonach eine Zuwendung zu erstatten ist, soweit der

Zuwendungsbescheid widerrufen oder nach sonstigen Rechtsvorschriften mit

Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen, widerrufen oder infolge Eintritts

einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist, auf den vorliegenden Fall

Anwendung findet, erscheint zweifelhaft. Denn es ist streitig, ob diese als

Sondervorschrift für den Bereich der Zuwendungen des Bundes den allgemeinen

Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorgehende Bestimmung, die zur

Schaffung einer zweifelsfreien Rechtsgrundlage für den Widerruf von

Zuwendungsbescheiden sowie für die Erstattung und Verzinsung von

Zuwendungen (vgl. Piduch, Bundeshaushaltsordnung, § 44 a, Rdnr. 1) durch die

Zweite BHO-Novelle vom 14. Juli 1980 (BGBl. I S. 955) in die

Bundeshaushaltsordnung eingefügt worden ist, auch auf solche

Zuwendungsbescheide anzuwenden ist, die vor Inkrafttreten dieser Regelung am

18. Juli 1980 erlassen worden sind. Einigkeit dürfte darüber bestehen, daß diese

Bestimmung keine Anwendung findet, wenn der Bewilligungsbescheid vor ihrem

Inkrafttreten zurückgenommen worden ist (vgl. Weides, JuS 1985, 364 (372); Götz,

NVwZ 1984, 480 m.w.N.). Andererseits geht man überwiegend davon aus, daß es

auf den Zeitpunkt der Subventionsbewilligung nicht ankommt, solange das

Zuwendungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist (vgl. Götz, a.a.O.; Weides,

a.a.O.; Piduch, a.a.O.).

Im vorliegenden Fall könnte der Widerrufsbescheid vom 21. Juli 1980 daher auf die

drei Tage zuvor in Kraft getretene Vorschrift des § 44 a Abs.2 BHO als

Rechtsgrundlage gestützt werden, sofern man nicht das Zuwendungsverfahren mit

dem Festsetzungsbescheid vom 11. September 1979 als abgeschlossen ansieht.

Die aufgeworfenen Fragen bedürfen jedoch keiner abschließenden Erörterung.

Zum einen kann bei Nichtanwendbarkeit der vorgenannten Bestimmung jedenfalls

auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zurückgegriffen

werden, der zu derselben Rechtsfolge führt, nämlich der Rückerstattung einer

rechtsgrundlos erfolgten Vermögensverschiebung im Bereich des öffentlichen

Rechts. Darüber hinaus fehlt es im Streitfall jedenfalls an der Rechtsgrundlosigkeit

der Vermögensverschiebung, so daß weder die Voraussetzungen des § 44 a Abs.2

BHO noch die des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs vorliegen. Denn der

Festsetzungsbescheid der Klägerin vom 11. September 1979, der nach wie vor

Bestand hat, insbesondere nicht durch den Widerrufsbescheid vom 21. Juli 1980

aufgehoben worden ist, bildet den Rechtsgrund für das Behaltendürfen des

streitigen Zuwendungsbetrages.

Voraussetzung für die Entstehung eines Erstattungsanspruchs bei einer durch

begünstigenden Verwaltungsakt gewährten Zuwendung ist die vorherige oder

gleichzeitige Rücknahme bzw. der Widerruf des Bewilligungsbescheids. Ohne eine

solche Aufhebung bildet dieser Bewilligungsbescheid den Rechtsgrund für die

gewährte Leistung mit der Folge, daß dieser Rechtsgrund die Entstehung eines

Erstattungsanspruchs hindert (ständige Rechtsprechung des BVerwG, vgl. etwa

BVerwG, NVwZ 1984, 518 (519); siehe bereits E 8, 260 (265); Götz, a.a.O., S. 481).

Die vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 11. Februar 1983 (DVBl.

1983, 810 (812)) für den Fall der zweckwidrigen Verwendung einer Zuwendung

gemachte Ausnahme, wenn also der Zuwendungsbescheid zunächst nur

Rechtsgrundlage für die Gewährung der Subvention ist, deren endgültiges

Behaltendürfen aber zusätzlich voraussetzt, daß der Zuwendungsbescheid

innerhalb der Zeit, die für die Zweckbindung des auf seiner Grundlage Geleisteten

vorgesehen ist, wirksam bleibt, liegt hier ersichtlich nicht vor.

Dabei geht der Senat zugunsten der Klägerin davon aus, daß sie mit ihrem

Rückforderungsverlangen im Bescheid vom 21. Juli 1980 zugleich konkludent den

Widerruf des den Zuschuß gewährenden Bescheides erklären wollte, zumal in

diesem Bescheid auf die Beanstandung durch den Bundesrechnungshof Bezug

genommen worden ist. Die fehlende ausdrückliche Aufhebung des begünstigenden

Verwaltungsakts ist mithin unschädlich. Nach ständiger Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts ist regelmäßig in dem Rückforderungsverlangen die

konkludente Erklärung der Rücknahme des die Subvention gewährenden

Bescheids zu sehen (vgl. BVerwG, NJW 1977, 1838 (1839)). Der Senat hat sich

dieser Auffassung in seinem vorerwähnten Urteil vom 10. März 1987, S. 23 des

Umdrucks, angeschlossen.

Den Rechtsgrund für das (endgültige) Behaltendürfen des Zuschusses und damit

den möglichen Gegenstand des Widerrufes durch die Klägerin bildet nicht der

Bewilligungsbescheid vom 4. Januar 1966. Dabei handelt es sich um eine vorläufige

Regelung des Inhalts, daß dem Grunde nach über die Zuschußgewährung

zugunsten der Antragstellerin entschieden worden ist und die Begünstigung nur

bis zum Erlaß der endgültigen Entscheidung Bestand haben sollte (vgl. hierzu

BVerwGE 67, 99 (103); Götz, a.a.O., S. 481). In dem Bewilligungsbescheid vom 4.

Januar 1966 heißt es demgemäß ausdrücklich, daß eine Finanzhilfe in Form eines

Zuschusses "bis zum Betrage von DM 404.985,--" bewilligt werde. In Nr. 5 dieses

Bescheides ist sodann ausdrücklich klargestellt worden, daß die endgültige Höhe

der Finanzhilfe nach der Schlußabrechnung festgesetzt werde. Diese endgültige

Entscheidung über die Höhe der Zuwendung ist sodann mit Festsetzungsbescheid

vom 11. September 1979 getroffen worden, nachdem die Beklagte zuvor den

Verwendungsnachweis vorgelegt und die Klägerin den Vorgang abschließend durch

das Staatsbauamt ... hat prüfen lassen. Demgemäß heißt es in dem Bescheid

ausdrücklich "...setze ich den Zuschuß endgültig fest auf 334.922,-- DM". Dieser

Festsetzungsbescheid vom 11. September 1979 bildet daher den Rechtsgrund für

das endgültige Behaltendürfen des Zuschusses in der dort festgesetzten Höhe.

Da dieser Festsetzungsbescheid Bestand hat, fehlt es an einer rechtsgrundlosen

Vermögensverschiebung und damit an einer Voraussetzung des

Erstattungsanspruchs. Denn auch wenn man zugunsten der Klägerin davon

ausgeht, sie habe mit ihrem Bescheid vom 21. Juli 1980 nicht nur eine

Neufestsetzung des Zuschusses unter Zugrundelegung der Berechnungsweise

des Bundesrechnungshofs vorgenommen, sondern zugleich konkludent den

(teilweisen) Widerruf ihres Festsetzungsbescheids vom 11. September 1979

ausgesprochen, konnte dieser Widerruf den Rechtsgrund für das Behaltendürfen

des mit Bescheid vom 11. September 1979 festgesetzten Zuschußbetrages nicht

beseitigen. Über den von der Beklagten hiergegen eingelegten Widerspruch hat

die Klägerin bis heute nicht entschieden. Das bedeutet, daß infolge der

aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Festsetzungsbescheid vom 11.

September 1979 als Rechtsgrund für das endgültige Behaltendürfen der

Zuwendung Bestand hat. Im übrigen liegen aber auch die gesetzlichen

Voraussetzungen, unter denen ein solcher Widerruf zulässig ist, nicht vor.

Dabei kann dahingestellt bleiben, ob § 44 a Abs.1 BHO oder § 49 Abs. 2 VwVfG als

Rechtsgrundlage herangezogen werden kann. Bejaht man die Anwendbarkeit des §

44 a BHO auf den vorliegenden Fall, ist diese Bestimmung als lex specialis der

weiteren Prüfung zugrunde zu legen, soweit ihr Anwendungsbereich reicht.

Nach Auffassung des Senats liegen im Streitfall die in § 44 a Abs.1 BHO

normierten Widerrufsvoraussetzungen nicht vor. Hiernach kann der

Zuwendungsbescheid widerrufen werden, wenn Zuwendungen entgegen dem im

Bescheid bestimmten Zweck verwendet oder mit der Zuwendung verbundene

Auflagen nicht oder nicht innerhalb einer dem Zuwendungsempfänger gesetzten

Frist erfüllt werden. Bei der Prüfung, ob im vorliegenden Fall eine nicht

zweckentsprechende Verwendung der Zuwendungsmittel vorliegt, ist zu

berücksichtigen, daß der im Festsetzungsbescheid vom 11. September 1979 auf

der Grundlage des Beteiligungsverhältnisses des Bundes an den

Gesamtaufwendungen für den Neubau der katholischen Kirche von 57 v.H.

errechnete Zuschuß von 334.922,82 DM unstreitig für den Bau der Kirche

verwendet worden ist. Da die Beklagte den Differenzbetrag zwischen dem bereits

an sie ausgezahlten Zuschuß in Höhe von 364.000,-- DM und dem in diesem

Bescheid festgesetzten Zuschuß in der vorgenannten Höhe, nämlich 29.078,--

DM, an die Klägerin zurückgezahlt hat, kann nicht davon ausgegangen werden,

daß sie einen Teil des Zuschusses nicht zweckentsprechend verwendet hat.

Der Widerruf des Festsetzungsbescheides kann aber auch nicht auf einen der in §

49 Abs.2 VwVfG aufgeführten Widerrufsgründe gestützt werden. Denn die

Neufestsetzung der Höhe des Zuschusses, verbunden mit dem Widerruf des

Festsetzungsbescheides im Bescheid vom 21. Juli 1980 beruht ausschließlich

darauf, daß der Bundesrechnungshof auf der Grundlage einer von ihm für richtig

gehaltenen und von der der Klägerin in ihrem Festsetzungsbescheid vom 11.

September 1979 abweichenden Berechnungsweise die ursprüngliche Berechnung

des Bundesanteils modifiziert hat. Es ist nicht ersichtlich, wieso die in der Sphäre

der Klägerin liegende Auswechslung der Berechnungsweise des Bundeszuschusses

aufgrund der unklaren und auslegungsfähigen Fassung der von ihr in ihrem

Bewilligungsbescheid vom 4. Januar 1966 aufgenommenen besonderen Bedingung

hinsichtlich der Folgen eventueller Kostenersparnisse (Nr. 9 e) den Widerruf

rechtfertigen könnte.

Abgesehen davon ist der Widerrufsbescheid vom 21. Juli 1980 aber auch deshalb

rechtswidrig, weil die Klägerin von dem Ermessen, das sie sowohl bei einem auf §

44 a Abs.1 BHO wie auf § 49 Abs.2 VwVfG gestützten Widerruf auszuüben hat,

ersichtlich keinen Gebrauch gemacht hat. Anhaltspunkte hierfür ergeben sich

weder aus dem Bescheid selbst noch aus den Verwaltungsvorgängen. Im Rahmen

der gebotenen Ermessensentscheidung hätte die Klägerin insbesondere bei der

Bestimmung des Umfangs des Widerrufs und damit der Höhe des

zurückzufordernden Betrages wie auch bei der Entscheidung darüber, ob und

gegebenenfalls in welcher Höhe Zinsen gefordert werden, berücksichtigen

müssen, daß die Beklagte Vertrauensschutz beanspruchen konnte. Denn nach der

Vorlage des Verwendungsnachweises und seiner Prüfung durch das Staatsbauamt

... hat die Klägerin mit Festsetzungsbescheid vom 11. September 1979 die Höhe

des Zuschusses endgültig festgelegt und zudem auf Anfrage der Beklagten mit

Schreiben vom 9. November 1979 ausdrücklich erklärt, sie betrachte die

Bundesfinanzhilfeangelegenheit als erledigt, nachdem der zurückgeforderte

Betrag von 29.078,-- DM von der Beklagten erstattet worden ist. Zugleich hat sie

in diesem Schreiben erklärt, die Bestimmungen der Bundeshaushaltsordnung und

der dazu ergangenen vorläufigen Verwaltungsvorschriften sähen für den Fall der

Rückforderung von Zuwendungen die Erhebung von Zinsen nicht vor. Bei dieser

Sachlage konnte die Beklagte darauf vertrauen, daß sie den festgesetzten

Zuschuß im übrigen behalten durfte. Die Klägerin hätte auch berücksichtigen

müssen, daß die Neufestsetzung ausschließlich auf einer vom

Bundesrechnungshof in Abweichung von der Wehrbereichsverwaltung ...

vertretenen Auffassung beruhte, also ausschließlich ihrer Sphäre zuzurechnen ist.

Alle diese Gesichtspunkte hätte sie in die von ihr zu treffende

Ermessensentscheidung einbeziehen müssen. Dies hat sie indessen nicht getan.

Der Bescheid vom 21. Juli 1980 ist, soweit man darin den Widerruf des

Festsetzungsbescheids vom 11. September 1979 sieht, daher bereits wegen

Fehlens der gebotenen Ermessensausübung rechtswidrig (vgl. das Senatsurteil

vom 10. März 1987, 11 UE 121/84, S. 24 f. des Umdrucks m.w.N.). Weder die

Voraussetzungen des § 44 a Abs.2 BHO noch die des allgemeinen öffentlich-

rechtlichen Erstattungsanspruchs liegen nach alledem vor. Hieraus folgt weiter,

daß der Klägerin auch der geltend gemachte Zinsanspruch nicht zusteht. Es kann

daher dahingestellt bleiben, ob die Klägerin für die Zeit vor Inkrafttreten des § 44 a

Abs.3 BHO Zinsen verlangen kann, obwohl nach damals geltendem Recht hierfür

eine Rechtsgrundlage nicht bestand.

Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen kann die Klage auch deswegen

keinen Erfolg haben, weil die von der Klägerin nach der Beanstandung durch den

Bundesrechnungshof angestellte Berechnung im Bescheid vom 21. Juli 1980 und --

in korrigierter Form -- im Bescheid vom 19. Mai 1981 auf einer Prämisse beruht,

die nicht zutrifft. Der Bundesrechnungshof und -- ihm nunmehr folgend -- die

Klägerin gehen davon aus, bei der Bewilligung des Zuschusses an die Beklagte sei

als Finanzierungsart die Fehlbetragsfinanzierung gewählt worden. Hierfür sind

indessen weder in den Bescheiden noch in den Behördenakten im übrigen

Anhaltspunkte ersichtlich. Im Gegenteil sprechen alle Umstände dafür, daß es sich

um eine Anteilsfinanzierung gehandelt hat. Die Wehrbereichsverwaltung ... ist von

Anfang an -- ebenso wie die Beklagte -- davon ausgegangen, daß die Höhe des für

den Neubau der katholischen Kirche zu gewährenden Zuschusses dem Verhältnis

der in dem neuen Standort ... stationierten Soldaten und Familienangehörigen

katholischen Glaubens zu der Zahl der ortsansässigen Katholiken entsprechen

sollte (vgl. die Niederschrift über die Dienstbesprechung am 15. Mai 1962). In dem

Zuschußvertrag ist sogar ausdrücklich von "anteiliger" Finanzierung die Rede.

Dementsprechend ist bei der endgültigen Festsetzung der Höhe des Zuschusses

im Bescheid vom 11. September 1979 ausdrücklich von dem Bundesanteil von 57

v.H. an den Gesamtbaukosten ausgegangen worden.

Mithin ist die Klägerin in ihrem Bescheid vom 21. Juli 1980 zu Unrecht davon

ausgegangen, nach dem Verzicht auf den Bau des Glockenturms reduziere sich

der Zuschuß des Bundes auf denjenigen Teil der Gesamtbaukosten, der nicht

durch Eigenmittel der Beklagten und sonstige Fremdmittel gedeckt werde.

Vielmehr ist die im Bescheid vom 11. September 1979 auf der Grundlage eines

Bundesanteils von 57 v.H. vorgenommene Berechnung des Zuschusses korrekt.

Sie allein entspricht im übrigen auch der Interessenlage der Beteiligten. Denn die

Wehrbereichsverwaltung war und ist in gleicher Weise wie die Beklagte am Bau und

an der Nutzung der Kirche interessiert. Sie hat demgemäß in dem

Bewilligungsbescheid vom 4. Januar 1966 zugunsten der Militärkirchengemeinde

ein "unentgeltliches Mitbenutzungsrecht an der Kirche auf die Dauer von 99

Jahren" gesichert (Nr. 9 d der Bewilligungsbedingungen). Für die von der Klägerin

erstmals im Verwaltungsstreitverfahren vertretene Auffassung, es habe sich um

eine Fehlbetragsfinanzierung gehandelt, fehlt es daher nicht nur an

Anhaltspunkten in den Bescheiden und den Behördenakten; diese

Finanzierungsart widerspräche auch erkennbar der Interessenlage der Beteiligten.

Es bedarf keiner näheren Erläuterung, daß es auf die Benutzung der Kirche ohne

Einfluß ist, ob ein Glockenturm existiert oder nicht. Auch unter diesem

Gesichtspunkt kann daher die Klage auf Rückerstattung eines Teils des

Zuschusses und Zahlung von Zinsen keinen Erfolg haben.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.