Urteil des HessVGH vom 09.09.1991

VGH Kassel: einlagerung, beihilfe, verordnung, rückforderung, annahme des antrags, arglistige täuschung, behörde, grobe fahrlässigkeit, vertrauensschutz, bekanntmachung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

8. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

8 UE 1097/85

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 48 VwVfG, EWGV 1071/68

(Zum Vertrauensschutz gegenüber der Rückforderung von

Subventionen - Beihilfen für die private Lagerhaltung von

Rindfleisch)

Tatbestand

Die Beteiligten streiten im vorliegenden Berufungsverfahren um die Rückforderung

von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Rindfleisch; soweit im

erstinstanzlichen Verfahren auch der Widerruf von Kautionsfreigaben und die

Rückforderung von Kautionsbeträgen im Streit waren, hat der Rechtsstreit bereits

dort seine Erledigung gefunden.

Gegenstand des Unternehmens der Klägerin ist der Großhandel mit Vieh und

tierischen Erzeugnissen aller Art sowie der Im- und Export. Im Rahmen ihrer

Geschäftstätigkeit schloß die Klägerin u.a. in den Jahren 1974 bis 1976 mit der

Einfuhr- und Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse in F

(EVSt) und seit 1. Juli 1976 mit der Rechtsnachfolgerin der EVSt, der Beklagten,

zahlreiche Verträge über Beihilfen zur privaten Lagerhaltung von Rindfleisch ab. Im

Streit sind vorliegend zwei Verträge aus dem Jahre 1974, und zwar die Verträge

mit den Nrn. 12/350/74 und 43/350/74, die sich auf die Bekanntmachung Nr. 350

über pauschale Beihilfen zur privaten Lagerhaltung von Rindfleisch vom 4.

November 1974 (BAnz Nr. 210 v. 9. November 1974) beziehen, und ein Vertrag

aus dem Jahre 1976 mit der Vertrags-Nr. 363/455/76, der gemäß der

Bekanntmachung Nr. 455 über die Gewährung pauschaler Beihilfen zur privaten

Lagerhaltung von Rindfleisch vom 25. Juni 1976 (BAnz Nr. 119 v. 30. Juni 1976)

geschlossen wurde.

Mit Formblatt vom 12. November 1974 (Vertrag-Nr. 12/350/74) und vom 22.

November 1974 (Vertrag-Nr. 43/350/74) sowie vom 27. Juli 1976 (Vertrag-Nr.

363/455/76) beantragte die Klägerin Lagerbeihilfen für die Lagerung von 300 t bzw.

700 t bzw. 50 t Rindfleisch. Die Vertragsangebote gingen am 13. November 1974

bzw. 25. November 1974 bzw. 28. Juli 1976 bei der EVSt ein und wurden am 14.

November 1974 bzw. 26. November 1974 bzw. 28. Juli 1976 von dieser

angenommen. Nach Abschluß der Einlagerung legte die Klägerin am 23.

Dezember 1974, 13. Januar 1975 und 5. Oktober 1976 die entsprechenden

Lagermeldungen mit Einlagerungsscheinen und Wiegelisten vor. Antragsgemäß

verkürzte die EVSt die Einlagerungszeit in den beiden ersten Fällen von sechs auf

vier Monate, genehmigte im letzten Fall eine vorzeitige Auslagerung für Export in

Drittländer und zahlte nach Vorlage entsprechender Rechnungen die Beihilfen aus.

Im Jahre 1978 fand bei der Klägerin eine Betriebsprüfung durch die

Betriebsprüfungsstelle Zoll für den Oberfinanzbezirk M statt, bei der die Abwicklung

der Einlagerungen von Rindfleisch für in der Zeit von November 1974 bis

Dezember 1976 geschlossene Verträge geprüft wurde. In dem Prüfbericht vom 28.

Dezember 1978 - Az.: AB - Nr. 189/177 - D kommt der Prüfer zu dem Ergebnis,

daß die Klägerin in einer Vielzahl von Fällen die in den einzelnen

Bekanntmachungen festgelegten und von der Klägerin in ihren Anträgen als

Vertragsinhalt anerkannten Bedingungen nicht eingehalten habe. Für die nach den

Prüfungsfeststellungen nicht bedingungsgemäß gelagerten Mengen habe die

Klägerin Lagerbeihilfen in Höhe von über 8 Mio. DM erhalten. Gerügt wurde in dem

Prüfbericht u.a., daß die Klägerin bereits vor Abschluß des Vertrages mit der

Einlagerung von Rindfleisch begonnen habe.

Da eine gewisse vorvertragliche Einlagerung zu dieser Zeit offensichtlich üblich

war, legte die Beklagte, die mit der Rückforderung der Beihilfen befaßt war, in

einem Vermerk vom 20. Januar 1978 als Ergebnis einer behördeninternen

Besprechung folgendes fest: "Bei den Verträgen über Beihilfen zur privaten

Lagerhaltung, die zeitlich vor der Bekanntmachung Nr. 455 liegen, soll es

grundsätzlich nicht beihilfeschädlich sein, wenn schon vor der Vertragsausfertigung

Einlagerungen vorgenommen wurden. Voraussetzung ist allerdings, daß im

Zeitpunkt der Einlagerung bereits ein Antrag auf Abschluß eines Vertrages bei der

damaligen EVSt-Fleisch vorlag. Diese Verfahrensweise rechtfertigt sich aus der

Überlegung heraus, daß den betroffenen Firmen hinsichtlich des Beginns der

Einlagerungen oftmals telefonische Zusagen gemacht wurden, die in den Akten

nicht weiter vermerkt wurden."

Mit gesonderten Rückforderungsbescheiden vom 22. August 1979 forderte die

Beklagte die Beihilfe hinsichtlich der Verträge Nrn. 12 und 43/350/74 anteilig

(89.134,77 DM und 66.297,98 DM) und hinsichtlich des Vertrages Nr. 363/455/76

vollständig (104.813,96 DM) zurück. (Insgesamt wurden damals aufgrund des

Prüfungsberichts über 2,1 Mio. DM an Beihilfe zurückgefordert.)

Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Klägerin habe bereits vor

Vertragsabschluß Rindfleisch eingelagert und die Ware dann gefroren umgelagert

(Verträge Nrn. 12 und Nr. 43/350/74). Außerdem habe sie Fleisch ohne Nachweis

des Nettofrischgewichts mit Knochen eingelagert. Da die zum Vertrag Nr.

363/455/76 vertragsgemäß eingelagerte Menge weniger als 90 % der vereinbarten

Menge betrage, müsse in diesem Fall gemäß Art. 4 Abs. 3 b der Verordnung

(EWG) Nr. 1500/76 die Beihilfe insgesamt zurückgefordert werden.

Zur Begründung ihrer gegen die Bescheide eingelegten Widersprüche (zu Vertrag-

Nr. 43/350/74 ist ein Widerspruchsschreiben - soweit ersichtlich - nicht bei den

Akten) trug die Klägerin vor, die "vorzeitigen" Einlagerungen seien zwischen ihrem

für die private Lagerhaltung zuständigen Bediensteten Sch und Herrn S von der

EVSt telefonisch abgesprochen und von diesem genehmigt worden. So habe man

dies damals gehandhabt; auch die Umlagerungen bzw. Zwischenlagerungen seien

mit Herrn S abgesprochen gewesen. Aus den von ihr mit den Lagermeldungen

vorgelegten Unterlagen seien diese Umstände auch klar erkennbar gewesen. Sie

habe die EVSt zu keiner Zeit über den tatsächlichen Ablauf der Einlagerungen

getäuscht und berufe sich daher auf Vertrauensschutz.

Die Beklagte wies die Widersprüche der Klägerin mit Widerspruchsbescheiden vom

24. Juni 1982, 1. Juli 1982 und 20. Oktober 1982 zurück und führte aus, eine

vorvertragliche Einlagerung sei nicht zulässig gewesen. Soweit die Klägerin sich auf

eine mündliche Genehmigung durch einen Angehörigen der Bundesanstalt berufe,

sei eine solche Zusage nicht nachprüfbar und hätte ohnehin der schriftlichen

Bestätigung bedurft. Auf schutzwürdiges Vertrauen könne die Klägerin sich nicht

berufen, da sie aus der damaligen Handhabung der Behörde, auch die

Einlagerungen als vertragsgemäß anzuerkennen, die vor Vertragsschluß aber nach

Antragseingang vorgenommen waren, nicht den Schluß habe ziehen dürfen, es

würden auch solche Einlagerungen anerkannt, mit denen bereits vor Eingang des

Antrags auf Abschluß eines Vertrages begonnen wurde.

Die gegen die ablehnenden Bescheide am 26. Juli 1982 und 23. November 1982

erhobenen Klagen begründete die Klägerin u.a. damit, bereits durch das

Telefongespräch sei ein Vertrag zustandegekommen, der durch das schriftliche

Formular lediglich bestätigt worden sei; eine vorvertragliche Einlagerung liege

daher nicht vor. Darüber hinaus fehle es an einer Rechtsgrundlage für die

angefochtenen Bescheide. Die Voraussetzungen, unter denen nach § 48 Abs. 2

VwVfG der Vertrauensschutz entfalle, seien nicht gegeben. Auch stehe § 48 Abs. 4

VwVfG der Rückforderung entgegen.

Die Klägerin beantragte,

die Bescheide der Beklagten vom 22. August 1979 zu der Nr. 12/350/74 in der

Fassung vom 24. Juni 1982, zu der Nr. 43/350/74 in der Fassung des

Widerspruchsbescheids vom 1. Juli 1982 und zu der Nr. 363/455/76 in der Fassung

des Widerspruchsbescheids vom 20. Oktober 1982 insoweit aufzuheben, als die

Beihilfe zurückgefordert wird.

Die Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Sie bestritt das Vorliegen einer mündlichen Zusage zur vorvertraglichen

Einlagerung und wiederholte im übrigen das Vorbringen aus den

Widerspruchsverfahren.

Mit Urteil vom 25. April 1985 gab das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main der

Klage statt und hob die angegriffenen Rückforderungsbescheide auf. Zwar habe

die Beklagte grundsätzlich die Beihilfe durch Bescheid zurückfordern können; im

vorliegenden Fall scheitere die Aufhebung der Bewilligungsbescheide jedoch daran,

daß die Klägerin sich zu Recht auf Vertrauensschutzgründe berufe. Wenn die

Klägerin durch Vorlage ihrer Unterlagen der Behörde offenkundig mache, daß sie

vor Eingang des Antrags mit der Einlagerung begonnen habe, und wenn sie

daraufhin die Beihilfe bewilligt bekomme, so dürfe sie annehmen, daß dies mit der

Klausel der Bekanntmachung Nr. 350/74, wonach der Lagerhalter sofort nach

"Abschluß des Vertrages" mit der Einlagerung beginnen könne, vereinbar gewesen

sei.

Gegen das der Beklagten am 23. Mai 1985 zugestellte Urteil richtet sich die am

12. Juni 1985 eingegangene Berufung der Beklagten. Sie rügt zunächst die

rechtliche Konstruktion des Verwaltungsgerichts, wonach die Beihilfe zur privaten

Lagerhaltung von Rindfleisch durch Bescheid und nicht - wie sie meint - aufgrund

eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gewährt werde. Auf Vertrauensschutz könne

die Klägerin sich nicht berufen, weil die Rechtswidrigkeit der Beihilfegewährung ihre

maßgebliche Ursache in dem Verantwortungsbereich der Klägerin habe.

Die Beklagte beantragt,

das erstinstanzliche Urteil aufzuheben, soweit es sich auf die Aufhebung der

Beihilferückforderungsbescheide bezieht, und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen und die Zuziehung eines Bevollmächtigten im

Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Sie beruft sich im wesentlichen auf ihr bisheriges Vorbringen und verteidigt das

von der Beklagten angegriffene erstinstanzliche Urteil.

Zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die

Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie auf die Behördenakten der

Beklagten (2 Aktenordner sowie 6 Hefter), die Gegenstand der mündlichen

Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

Die gemäß den §§ 124, 125 VwGO zulässige Berufung der Beklagten ist nicht

begründet, denn das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am

Main vom 25. April 1985 hält im Ergebnis einer rechtlichen Überprüfung stand. Die

Rückforderungsbescheide der Beklagten vom 22. August 1979 sind rechtswidrig

und verletzen die Klägerin in ihren Rechten.

Entgegen der Ansicht der Klägerin war die Beklagte allerdings berechtigt, die

Beihilfe durch Bescheid zurückzufordern. Rechtsgrundlage für den

Rückforderungsbescheid ist insoweit § 8 Abs. 3 der Verordnung über die

Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Fleisch und

Fleischerzeugnissen von Schweinen und Rindern vom 15. März 1978 (BGBl. I 1978,

411, 412); danach setzt die Bundesanstalt die zurückzuzahlenden Beträge durch

Bescheid fest. Die Verordnung ist am 30. März 1978 in Kraft getreten und war

daher auch im vorliegenden Verfahren für die Rückforderungsbescheide vom 22.

August 1979 anwendbar (so Hess. VGH, 28. April 1986 - VIII OE 40/82 -, ZfZ 1986,

311; siehe auch Vorlagebeschluß des Bundesverwaltungsgerichts zum

Europäischen Gerichtshof vom 26. Mai 1988 - 3 C 33.86 -, Buchholz Nr. 78 zum

EWG-Recht, der ebenfalls von der Anwendbarkeit der Beihilfeverordnung v. 15.

März 1978 ausgeht).

Die Beklagte konnte die Beihilfe jedoch nicht zurückfordern, da die Klägerin sich

mit Recht auf Vertrauensschutzgründe beruft.

Rechtsgrundlage für die Rücknahme gemeinschaftsrechtswidriger Verwaltungsakte

und die Rückforderung gemeinschaftsrechtswidrig gewährter Beihilfen ist § 48

VwVfG, allerdings mit der Maßgabe, daß die in Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift

enthaltene Ermessensentscheidung ("kann zurückgenommen werden") durch das

Gemeinschaftsrecht (Art. 8 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 729/70, ABl. EG Nr. L 94,

13) in der Weise modifiziert wird, daß den Behörden bei der Frage der

Rückforderung zu Unrecht erhaltener Beihilfen kein Ermessensspielraum zusteht

(EuGH, 21. September 1983 - Rs 205 - 215/82 -, Sammlung 1983, 2633 ff.;

BVerwG, 14. August 1986 - 3 C 9.85 -, BVerwGE 74, 357 ff.; Hess. VGH, 18.

November 1988 - 8 UE 741/84 -; 22. Januar 1990 - 8 UE 1215/84 -).

Die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 VwVfG liegen nach Ansicht des Senats auch

insoweit vor, als die Beklagte die Beihilfe seinerzeit zu Unrecht gewährt hat.

Gemäß Art. 1 i.V.m. Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1071/68 der Kommission

vom 25. Juli 1968 über Durchführungsbestimmungen für die Gewährung von

Beihilfen für die private Lagerhaltung auf dem Sektor Rindfleisch (ABl. EG Nr. L

180, 19 ff.) werden Beihilfen für die private Lagerhaltung von Erzeugnissen des

Rindfleischsektors aufgrund sogenannter Lagerhaltungsverträge gewährt, und zwar

für solche Erzeugnisse, die aus Schlachtungen nicht älter als sechs Tage (Art. 2

Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1071/68) bzw. nicht älter als zehn Tage (Art. 5

Verordnung (EWG) Nr. 2778/84 - ABl. EG Nr. L 294, 73 ff.) stammen. Der Vertrag

muß den privaten Lagerhalter u.a. verpflichten, die vereinbarte Menge fristgerecht

einzulagern (Art. 3 Abs. 2 a der Verordnung (EWG) Nr. 1071/68), der zuständigen

Interventionsstelle Tag und Ort der Einlagerung mitzuteilen (Art. 3 Abs. 2 b der

Verordnung) sowie ihr die jederzeitige Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen

zu ermöglichen (Art. 3 Abs. 2 e der Verordnung). Daraus folgt für den Senat, daß

eine vorvertragliche Einlagerung nicht zulässig ist, da andernfalls diese

Kontrollrechte nicht ausgeübt werden könnten (so auch Hess. VGH, 25. April 1983

- VIII OE 28/80 -). Die Klägerin durfte daher erst nach Vertragsabschluß Fleisch

einlagern. Allein dies entspricht dem Sinn und Zweck der EWG-Verordnung Nr.

1071/68, nämlich frisches Fleisch vom Markt zu nehmen; dagegen soll nicht

bereits eingelagertes, also vom Markt genommenes Fleisch noch subventioniert

werden. Die Verpflichtung des Lagerhalters, erst nach Zugang des Vertrags mit

der Einlagerung zu beginnen, trifft diesen auch nicht unbillig, denn die

Interventionsstelle ist ihrerseits verpflichtet, über die Annahme des Antrags auf

Abschluß eines Lagervertrags innerhalb von fünf Werktagen nach Eingang des

Antrags zu entscheiden (Art. 6 Verordnung (EWG) Nr. 1071/68). Der Unternehmer

kann daher auch entsprechend kalkulieren und sich auf die Entscheidung der

Interventionsstelle einstellen. Der Lagerhalter wird auch ausreichend auf seine

Pflichten, nämlich mit der Einlagerung des Fleisches erst nach Abschluß des

Vertrages beginnen zu können, hingewiesen, da die Bekanntmachung Nr. 350

über pauschale Beihilfen zur privaten Lagerhaltung von Rindfleisch (BAnz Nr. 210

v. 9. November 1974) und die Bekanntmachung Nr. 455 über die Gewährung

pauschaler Beihilfen zur privaten Lagerhaltung von Rindfleisch (BAnz Nr. 119 v. 30.

Juni 1976), die ausdrücklich in den jeweiligen Lagerhaltungsverträgen erwähnt und

zum Gegenstand der Verträge gemacht worden sind, in ihren Nrn. 2 bzw. 3 darauf

verweisen, daß mit der Einlagerung des Fleisches sofort nach Abschluß des

Vertrages begonnen werden kann.

Unstreitig hat die Klägerin die von der Beklagten gerügten Partien vor Abschluß

des Lagervertrages, d.h. vor Annahme des Vertragsangebots durch die EVSt,

eingelagert.

Gleichwohl sind die Bescheide der Beklagten vom 22. August 1979 hinsichtlich der

Rückforderung der Beihilfe aufzuheben, weil die Klägerin insoweit Vertrauensschutz

gemäß § 48 Abs. 2 VwVfG genießt. Auf Vertrauensschutz kann die Klägerin sich

berufen, da - wie oben ausgeführt - durch Gemeinschaftsrecht nur bestimmt wird,

daß den nationalen Behörden hinsichtlich der Frage, ob zu Unrecht empfangene

Beihilfen zurückzufordern sind, kein Ermessensspielraum eingeräumt ist; jedoch

steht das Gemeinschaftsrecht nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegen, die

für den Ausschluß einer Rückforderung von zu Unrecht empfangener Beihilfen auf

Kriterien wie den Vertrauensschutz oder den Wegfall der Bereicherung abstellen

(vgl. EuGH, 12. Juni 1980 - Rs 119 und 126/79 -, NJW 1981, 510; EuGH, 21.

September 1983 - Rs 205 - 215/82 - a.a.O; BVerwG, 14. August 1986 - 3 C 9.85 -,

BVerwGE 74, 357; BVerwG, 22. Oktober 1987 - 3 C 27.86 -, NVwZ 1988, 349).

Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine

einmalige Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden, wenn der

Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen

unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig

ist. Schutzwürdig ist das Vertrauen nach § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in der Regel

dann, wenn der Begünstigte die gewährte Leistung verbraucht oder eine

Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter

unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann.

Die Klägerin hat unwiderlegbar vorgetragen, daß sie auf die Rechtmäßigkeit der

Beihilfegewährung vertraut hat. Dafür spricht, daß die Beihilfe ohne Vorbehalt

gezahlt und die Rückforderung erst nach vier Jahren erhoben wurde. Es entsprach

damals der Übung der Interventionsstelle, vorvertragliche Einlagerungen - wenn

sie nicht allzu früh vor Vertragsabschluß lagen - als vertragsgemäß und daher als

nicht beihilfeschädlich anzusehen. In der Praxis haben die betroffenen Firmen bei

der Behörde um Genehmigung des Beginns der Einlagerung nachgefragt; die

telefonischen Zusagen sind jedoch in den Akten nicht weiter vermerkt worden (so

ausdrücklich der Vermerk der Beklagten vom 20. Januar 1978). Bei dieser

Handhabung durfte die Klägerin davon ausgehen, daß die jeweils einige Tage vor

Vertragsabschluß vorgenommenen Einlagerungen als nicht beihilfeschädlich

angesehen wurden. Es wäre für die Klägerin durchaus möglich gewesen, nur

solches Fleisch dem jeweiligen Vertrag zuzuordnen, das nach Abschluß des

Vertrages eingelagert wurde. Da jedoch die Behördenpraxis eine vorvertragliche

Einlagerung zuließ, handelte die Klägerin in gutem Glauben, wenn sie Wiegenoten

und Einlagerungsscheine für vorvertraglich eingelagertes Fleisch vorlegte und die

Beihilfezahlung als rechtmäßig annahm.

Das Vertrauen der Klägerin in die Rechtmäßigkeit der Beihilfegewährung ist auch

schutzwürdig. Die Klägerin hat nämlich die Beihilfegewährung weder durch

arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG)

noch durch unrichtige oder unvollständige Angaben (Nr. 2) erwirkt. Mit der

Lagermeldung hat die Klägerin jeweils Wiegelisten und Einlagerungsscheine

vorgelegt, die die vorvertraglichen Einlagerungen - so wie geschehen - belegten.

Auch der Prüfungsbericht der Revision wirft der Klägerin insoweit keine falschen

Angaben vor, sondern weist nur auf die aus den Unterlagen erkennbare

vorvertragliche Einlagerung hin.

Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, daß die Klägerin die

Rechtswidrigkeit der Beihilfegewährung kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit

nicht kannte (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG). Wenn - wie die Beklagte selbst

zugesteht - es damals Übung war, hinsichtlich des Beginns der Einlagerung

telefonische Zusagen seitens der EVSt zu machen und die Bediensteten der EVSt

selbst wohl von der Zulässigkeit einer vorvertraglichen Einlagerung ausgingen, so

kann eine positive Kenntnis der Rechtswidrigkeit auf Seiten der Klägerin

ausgeschlossen werden. Es erscheint auch nicht grob fahrlässig, wenn die Klägerin,

ebenso wie die Bediensteten der Beklagten, von der Zulässigkeit einer gewissen

vorvertraglichen Einlagerung ausging. Soweit die Beklagte dagegen einwendet, die

Klägerin habe aus der damaligen Handhabung, Einlagerungen als vertragsgemäß

anzuerkennen, die vor Vertragsabschluß, aber nach Eingang des Vertrags-Antrags

vorgenommen wurden, nicht den Schluß ziehen dürfen, es würden auch solche

Einlagerungen anerkannt, die noch vor Eingang des Antrags begonnen wurden,

spricht gerade die tatsächliche Handhabung der Behörde dafür, daß die Klägerin

ohne grobe Fahrlässigkeit darauf vertrauen konnte, eine vorvertragliche

Einlagerung sei beihilfeunschädlich. Die Behörde hat nämlich - wie dem Senat aus

einer Vielzahl von Fällen bekannt ist - vorvertragliche Einlagerungen unabhängig

davon, ob ein Antrag schon eingegangen war, nicht gerügt, sondern die Beihilfe

ausgezahlt. Der Klägerin mußte sich daher der Eindruck aufdrängen, daß diese

Einlagerungen - wenn telefonisch abgesprochen - nicht beihilfeschädlich waren.

Soweit die Beklagte meint, diese Handhabung sei infolge einer Überlastung der

Bediensteten der Behörde irrtümlich geschehen, drängt sich dem Senat eine

andere Erklärung auf und durfte auch die Klägerin von einer anderen Sicht

ausgehen: Wenn auch die Überprüfung der Beihilfeunterlagen ein durchaus

komplizierter Vorgang ist und dabei einem Bediensteten der Behörde auch

gelegentlich ein Fehler unterlaufen kann, so ist gerade die Prüfung der

vorvertraglichen Einlagerung ohne jede Schwierigkeiten vorzunehmen. Nicht

vertragsgemäße Einlagerungen sind sofort erkennbar, weil aus einer

Gegenüberstellung von Vertragsdatum und Einlagerungsschein offensichtlich.

Wenn dennoch in einer Vielzahl von Fällen die vorvertragliche Einlagerung nicht

gerügt und die Beihilfe ausgezahlt wurde, so kann dies nur bedeuten, daß die

Beklagte entweder die Unterlagen überhaupt nicht geprüft hat oder daß es der

Übung entsprach, vorvertragliche Einlagerungen - unabhängig vom Vorliegen

eines Antrags - in einem gewissen Rahmen zuzulassen. Für die letztere Alternative

spricht, daß die Beklagte sich vor Auszahlung der Beihilfe durchaus mit Rückfragen

an die Lagerfirmen gewandt (siehe z.B. Schreiben vom 16. Februar 1977 zu

Vertrag-Nr.: 363/455/76, Bl. 58 der Behördenakte 810116) und zum Beispiel

Genußtauglichkeitsbescheinigungen oder Schlachtdaten abgefragt hat.

Der Beklagten ist offensichtlich die rechtswidrige Praxis der Beihilfegewährung in

den Jahren 1974 bis etwa 1977 erst im nachhinein bewußt geworden. Um den

betroffenen Firmen, denen die vorvertragliche Einlagerung als beihilfeunschädlich

telefonisch genehmigt worden war, entgegenzukommen, hat man sich bei der

Beklagten auf den Kompromiß geeinigt, wie er in dem Vermerk vom 20. Januar

1978 zum Ausdruck kommt. Weshalb die telefonische Zusage hinsichtlich des

Beginns der Einlagerung allerdings nur dann Geltung haben soll, wenn bereits ein

Antrag bei der EVSt vorlag, und nicht, wenn er z.B. bereits abgesandt war oder

alsbald nach der Zusage abgesandt wurde, ist nicht nachvollziehbar.

Vertragsgemäß war eine Einlagerung erst, wenn der von der EVSt angenommene

Vertrag der Firma zugegangen war. Hier ist offensichtlich für die Fälle einer

telefonischen Einlagerungserlaubnis vor der Vertragsannahme im nachhinein von

der Beklagten eine Voraussetzung aufgestellt worden (Vorliegen eines Antrags),

die es zur Zeit der Beihilfegewährung nicht gab und die die Klägerin weder kannte

noch kennen mußte.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, hat die Klägerin auch eine

Vermögensdisposition im Hinblick auf die Beihilfegewährung getroffen, die nicht

mehr rückgängig zu machen ist. Zwar ist die Vermögensdisposition

(Einlagerungskosten etc.) hier erfolgt, bevor die Beihilfe gewährt wurde. Der

Wortlaut des § 48 Abs. 2 VwVfG geht von dem Regelfall aus, daß der

begünstigende Verwaltungsakt ergeht, und der Bürger dann im Vertrauen auf

dessen Bestand die Vermögensdisposition trifft. Die hier vom Regelfall

abweichende Abfolge ist jedoch in der besonderen Konstruktion der

Beihilfegewährung begründet. Jedenfalls hat die Klägerin die Vermögensdisposition

im Hinblick auf den Erlaß des Verwaltungsakts gemacht; sie hatte bei

ordnungsgemäßer Einlagerung sogar einen Anspruch auf die Beihilfegewährung.

Eine Ursächlichkeit zwischen Vermögensdisposition und Vertrauen in die

Auszahlung und das Behaltendürfen der Beihilfe ist daher zweifellos gegeben.

Bei der Abwägung des schutzwürdigen Vertrauens der Klägerin mit dem

öffentlichen Interesse an der Rückforderung der Beihilfe ist auch zu

berücksichtigen, daß die Beklagte zumindest ein Mitverschulden an der

Rechtswidrigkeit der Beihilfegewährung trifft. Sie hat in einer großen Zahl von

Fällen der Klägerin und anderen Firmen Beihilfen gewährt, obwohl offensichtlich

war, daß es sich um vorvertragliche Einlagerungen handelte. Der Hinweis der

Beklagten, die Klägerin habe aufgrund des Wortlauts der Bekanntmachungen

wissen müssen, daß die Beihilfe wegen der vorvertraglichen Einlagerungen

rechtswidrig gewährt worden sei, greift ebenfalls nicht durch, da die Klägerin

gerade davon ausging, ein Vertrag sei bereits durch die telefonische Absprache

zustandegekommen, und da die Behörde sie durch die rügelose Auszahlung der

Beihilfe auch in diesem Glauben ließ.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main ist daher zu Recht ergangen

und die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.