Urteil des HessVGH vom 06.05.1993

Gericht

Hessischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen

6 UE 1871/90

Entschieden

06.05.1993

Schlagworte

Landesverwaltung , Landrat , Erfüllung , Verwaltungsbehörde , Kreis , Verfügung , Sachliche zuständigkeit , Ausnahme , Anforderung , Hessen

VGH Kassel: landesverwaltung, landrat, erfüllung, verwaltungsbehörde, kreis, verfügung, sachliche zuständigkeit, ausnahme, anforderung, hessen

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

6. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

6 UE 1871/90

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 104a GG, § 57 S 3

LKreisO HE, § 79 Nr 4 SOG

HE, Art 137 Abs 5 S 1 Verf

HE, § 1 Abs 1 FinAusglG HE

1977

(Heranziehung von Kreisbediensteten zur Wahrnehmung

von Aufgaben des Landrates als Behörde der

Landesverwaltung - Kostenerstattung)

Tatbestand

Am 13. März 1985 erließ der Landrat des Kreises in seiner Eigenschaft als Behörde

der allgemeinen Landesverwaltung - nach Anhörung des Klägers - einen

Anforderungsbescheid, mit dem er einen Verwaltungsangestellten des

Kreisausschusses mit Wirkung vom 1. Mai 1985 für das Sachgebiet "Kfz.-

Zulassung" in der Verkehrsabteilung zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der

Landesverwaltung heranzog. Der Anforderungsbescheid ist gestützt auf § 56 Abs.

1 Satz 2 und Abs. 2 der Hessischen Landkreisordnung (HKO) in Verbindung mit § 1

Abs. 1 und 2 der dazu erlassenen Durchführungsverordnung. Die Heranziehung sei

deshalb erforderlich, weil durch das Ausscheiden von Frau W. die Erledigung der

Aufgaben, die dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung oblägen, nicht

mehr gewährleistet sei. Aufgrund des Anforderungsbescheides wurde eine

Kreisbedienstete für die Kfz.- Zulassungsbehörde in abgestellt, welche die besagte

Position immer noch innehat.

Gegen den mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Bescheid vom 13. März

1985 legte der Kläger am 22. März 1985 beim Regierungspräsidenten in

Widerspruch ein, den er wie folgt begründete: Gemäß § 56 Abs. 1 HKO sei das

Land verpflichtet, für die Wahrnehmung der Aufgaben, die dem Landrat als

Behörde der Landesverwaltung oblägen, diesem die erforderlichen Kräfte

beizugeben. Trotz wiederholter Anforderung habe das Land Hessen jedoch seit

vielen Jahren kein ausreichendes Personal zur Verfügung gestellt. Zur Zeit stünden

dem M -Kreis insgesamt 32 Planstellen des Landes zur Verfügung. Dem stünden

43 Planstellen gegenüber, die vom Kreistag des M -Kreises bereitgestellt worden

seien. Dies bedeute, daß zur Erfüllung der Aufgaben des Landes Hessen 57 % der

Mitarbeiter bzw. der Personalkosten derzeit vom Kläger übernommen würden. Das

Regel-Ausnahme-Verhältnis, von dem § 56 HKO und die dazu erlassene

Durchführungsverordnung ausgingen, werde damit nicht gewahrt. Der Kläger sei

schließlich auch wegen der Haltung des Landes Hessen in einem Prozeß wegen

Amtspflichtverletzung, in dem die Passivlegitimation des beklagten Landes

erfolgreich bestritten worden sei, zu Zugeständnissen nicht mehr bereit.

Der Regierungspräsident in wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom

13. Juni 1985, zugestellt am 19. Juni 1985, zurück. Zur Begründung führte er aus:

Satz 1 und Satz 2 des § 56 Abs. 1 HKO stünden nicht im Verhältnis von Regel und

Ausnahme. Beide Grundsätze beträfen vielmehr unterschiedliche Sachverhalte

und stünden deshalb gleichberechtigt nebeneinander. Nach § 1

Durchführungsverordnung (DVO) zu § 56 HKO könne der Landrat Angestellte des

Kreises in unbegrenztem Umfang heranziehen, soweit dies zur Erfüllung seiner

Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung erforderlich sei. Die Notwendigkeit

der Heranziehung eines Kreisbediensteten habe der Landrat im vorliegenden Fall

ausreichend begründet, indem er darauf hingewiesen habe, daß durch das

Ausscheiden einer Mitarbeiterin die Erledigung der in der Verkehrsabteilung H

wahrgenommenen staatlichen Aufgaben nicht mehr gewährleistet sei. Mit Bericht

vom 30. Mai 1985 habe der Landrat ergänzend mitgeteilt, daß er nicht in der Lage

sei, aus anderen Bereichen der Landesverwaltung Kreisbedienstete im Wege der

Umsetzung für die Kfz.-Zulassungsstelle zur Verfügung zu stellen. Dies habe zur

Folge, daß wichtige und unaufschiebbare Maßnahmen nicht rechtzeitig

durchgeführt werden könnten und dadurch möglicherweise

Amtshaftungsansprüche in Millionenhöhe entstünden. Um so mehr sei der Landrat

gehalten, Bedienstete des Kreises heranzuziehen. Schließlich bestehe zwischen

der Haltung des Landes in dem vom Kläger in Bezug genommenen

Amtshaftungsprozeß und der hier zu entscheidenden Frage kein rechtlich

relevanter Zusammenhang.

Der Kläger hat daraufhin am 19. Juli 1985 Klage erhoben und diese wie folgt

begründet: Der angefochtene Bescheid sei in mehrfacher Hinsicht rechtswidrig.

Zunächst fehle ihm bereits die notwendige Bestimmtheit, weil weder die in der

Zulassungsstelle zu besetzende Planstelle noch der Name des heranzuziehenden

Kreisangestellten genannt seien. Außerdem habe der Beklagte den ihm durch § 56

Abs. 1 Satz 2 HKO eingeräumten Ermessensspielraum erkennbar nicht genutzt.

Insbesondere sei offenkundig nicht geprüft worden, ob der Beklagte in der Lage

gewesen sei, durch die Bereitstellung von Landesbediensteten dem Landrat die

Wahrnehmung seiner gesetzlichen Aufgaben zu ermöglichen. Der

Anforderungsbescheid sei ferner deshalb rechtswidrig, weil das Regel- Ausnahme-

Verhältnis in § 56 HKO verkannt werde. Aufbau und Wortlaut des § 56 HKO

sprächen dafür, daß in erster Linie der Beklagte dem Landrat die erforderlichen

Kräfte beizugeben habe. Lediglich ausnahmsweise und in Notfällen könne der

Landrat Angestellte des Landkreises vorübergehend heranziehen. Entgegen dieser

klaren gesetzlichen Regelung habe sich in der Praxis ergeben, daß der Beklagte

praktisch nur die Beamten und die Landkreise die Angestellten stellten. Die

derzeitige Aufteilung der Planstellen (63,4 % Kreis; 36,6 % Land) führe zu einer

nicht im Einklang mit dem Gesetz stehenden Verschiebung der Kostenbelastung

zuungunsten der Kreise. Die entstehenden Personalkosten seien auch nicht in der

allgemeinen Schlüsselzuweisung nach §§ 16 ff. des Finanzausgleichsgesetzes

(FAG) enthalten. Das beklagte Land wälze jedoch nicht nur die Kosten der

landrätlichen (Landes-) Verwaltung auf die Kreise ab, sondern bestreite neuerdings

auch die Haftung in Schadensfällen, die von Kreisbediensteten bei der

Wahrnehmung von Aufgaben der allgemeinen Landesverwaltung verursacht

worden seien. Insoweit bestehe durchaus ein Zusammenhang mit dem in Bezug

genommenen Amtshaftungsprozeß. Der Beklagte könne für den Bereich der

allgemeinen Landesverwaltung auf Kreisebene nicht lediglich ein Drittel der

Beschäftigten stellen und für zwei Drittel der Beschäftigten dann noch die Haftung

ablehnen. Damit werde der Beklagte seiner zwingenden gesetzlichen Verpflichtung

aus § 56 Abs. 1 Satz 1 HKO nicht gerecht.

Der Kläger hat beantragt,

den Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 in der Fassung des

Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 1985 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt: Dem angefochtenen Bescheid

mangele es nicht an der erforderlichen Bestimmtheit, weil er sowohl das zu

besetzende Sachgebiet als auch indirekt - durch Nennung des Namens der

ausscheidenden Angestellten - die zu besetzende Planstelle bezeichne. Die

Benennung eines bestimmten Kreisangestellten unterliege der Organisations- und

Dispositionsfreiheit des Kreises. Auch habe der Beklagte den ihm eingeräumten

Ermessensspielraum ausgenutzt. Es sei geprüft worden, ob durch die

Bereitstellung von Stellen aus dem Geschäftsbereich des Regierungspräsidenten

die landrätliche Personalausstattung verstärkt werden könne. Dies sei jedoch an

der generell knappen Personalausstattung im Bereich der hessischen

Landesverwaltung gescheitert. Die knappe Personalausstattung der

Hauptabteilung "Allgemeine Landesverwaltung" beim Kläger werde nicht bestritten.

Die derzeitige Besetzung und Aufteilung (21 Planstellen mit Landesbeamten, 39

Planstellen mit Kreisbediensteten, 5 weitere Planstellen gegen Kostenerstattung

mit Kreisbediensteten besetzt) stehe nicht im Widerspruch zur Gesetzeslage und

bedeute auch keinen unzulässigen Eingriff in das kommunale

Selbstverwaltungsrecht. Zwar sei in den einschlägigen Vorschriften des FAG keine

spezielle Deckung für die den Kreisen durch die Heranziehung ihrer Bediensteten

zu Aufgaben der allgemeinen Landesverwaltung entstehenden Kosten

vorgesehen, diese würden jedoch durch die Schlüsselzuweisungen nach §§ 16 ff.

FAG und durch die Überlassung der anfallenden Verwaltungsgebühren abgegolten.

Schließlich hat der Beklagte unter ausdrücklicher Bezugnahme auf seine

entsprechenden Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid die Auffassung

bekräftigt, daß die Sätze 1 und 2 des § 56 Abs. 1 HKO nicht in einem Verhältnis

von Regel und Ausnahme stünden.

Durch Urteil vom 23. Februar 1990 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main

der Klage stattgegeben und den Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 in der

Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 1985 aufgehoben. Zur

Begründung hat das Gericht ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien

aufzuheben, weil sie rechtswidrig seien und den Kläger in seinen Rechten

verletzten.

Rechtsgrundlage für die Heranziehung eines Kreisbediensteten sei § 56 HKO i.V.m.

der hierzu erlassenen Verordnung über die Heranziehung von Bediensteten und

die Bereitstellung von Einrichtungen des Landkreises für die Aufgaben des

Landrats als Behörde der Landesverwaltung vom 25. Februar 1954 - DVO zu § 56

HKO - (GVBl. S. 29). Nach § 1 der genannten Verordnung könne der Landrat die

zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung notwendigen

Angestellten des Landkreises heranziehen. Das gelte allerdings nicht für die

Landespolizei.Eine Heranziehung von Kreisbediensteten für das Aufgabengebiet

"Kfz.-Zulassung" sei nach der DVO zu § 56 HKO zulässig, weil nach dem

Rechtszustand im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung unter dem Begriff

"Landespolizei" nur die Polizeibehörden und Beamten des Polizeivollzugsdienstes

zu verstehen gewesen seien. Die DVO zu § 56 HKO biete damit grundsätzlich eine

Handhabe, zur Erfüllung von Aufgaben im Bereich der Kfz.-Zulassung

Kreisangestellte heranzuziehen. Es bestünden jedoch bereits Bedenken

hinsichtlich der inhaltlichen Bestimmtheit des angefochtenen Verwaltungsaktes.

Zwar sei es entgegen der Auffassung des Klägers nicht zwingend erforderlich, den

Namen des heranzuziehenden Kreisangestellten zu nennen. Es sei jedoch

zweifelhaft, ob die im Anforderungsbescheid genannten Kriterien ausreichten,

einen für die konkrete Tätigkeit qualifizierten Mitarbeiter des Landkreises zu

bestimmen und zur Verfügung zu stellen. Im Bescheid sei nur der Name der

ausscheidenden Mitarbeiterin genannt. Es fehlten jegliche Angaben über die zu

besetzende Stelle und damit für den Landkreis auch die Möglichkeit, einen der

Besoldungsgruppe entsprechenden Verwaltungsangestellten auszuwählen.

Einer abschließenden Klärung dieser Frage bedürfe es indessen nicht, denn die

Ermessensentscheidung des Beklagten genüge nicht den gesetzlichen

Erfordernissen. Der Beklagte habe bei seiner Ermessensentscheidung wesentliche

Gesichtspunkte unberücksichtigt gelassen. So sei nicht geprüft worden, ob die frei

gewordene Stelle in der Kfz.-Zulassungsbehörde des Main-Taunus-Kreises mit

Landesbediensteten und damit mit eigenen Kräften des Beklagten habe besetzt

werden können. Der Ausgangsbescheid enthalte hierzu keinerlei Angaben. Der

Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 1985 verweise lediglich auf einen Bericht des

Landrats vom 30. Mai 1985, wonach dieser nicht in der Lage sei, aus anderen

Bereichen der Landesverwaltung Kreisbedienstete zur Verfügung zu stellen. Wenn

im Widerspruchsbescheid davon die Rede sei, daß die prekäre personelle Situation

im Bereich der Landesverwaltung beim Landrat des -Kreises auch dem

Regierungspräsidenten aus eigener Anschauung bekannt sei, der Landrat um so

mehr gehalten sei, Bedienstete des Kreises heranzuziehen, so offenbare dies ein

Verständnis des § 56 HKO, das dem Gesetz nicht gerecht werde. § 56 HKO gehe

von dem Grundsatz aus, daß das Land für die Wahrnehmung der Aufgaben, die

dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung oblägen, diesem die

erforderlichen Kräfte beizugeben habe. Satz 2 dieser Vorschrift eröffne die

Möglichkeit, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, daß der Landrat zur Erfüllung

dieser Aufgaben Bedienstete des Landkreises heranziehen könne. Daß dies nicht

die Regel sein könne, werde durch den mit Änderungsgesetz vom 20. Juli 1977 neu

angefügten Satz 4 des § 56 HKO deutlich, wonach Kreisbedienstete mit

Zustimmung des Kreisausschusses und der Landesbehörde auch beim Landrat als

Behörde der Landesverwaltung beschäftigt werden könnten. Diese an die

Zustimmung des Kreisausschusses gebundene Verfahrensweise müsse im

wesentlichen leerlaufen, wenn § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO eine Heranziehung und

Beschäftigung von Kreisbediensteten in der staatlichen Verwaltung regelmäßig

ermögliche. Wenn die Heranziehung von Kreisbediensteten für staatliche Aufgaben

also nicht die Regel sein könne, dann sei dieser Umstand bei der

Ermessensentscheidung zu berücksichtigen gewesen. Die angefochtenen

Entscheidungen ließen jedoch Überlegungen dahingehend, daß die Heranziehung

von Kreisangestellten nur vorübergehend zur Überbrückung einer bestehenden

Mangellage in Betracht zu ziehen sei, vermissen. Eine zeitliche Begrenzung der

getroffenen Regelung sei offensichtlich nicht ins Auge gefaßt und wohl auch nicht

gewollt worden.

Der Beklagte hat gegen das ihm am 21. Mai 1990 zugestellte Urteil fristgerecht

Berufung eingelegt und diese wie folgt begründet: Entgegen den Zweifeln, die das

Verwaltungsgericht geäußert habe, sei der angefochtene Anforderungsbescheid

vom 13. März 1985 inhaltlich hinreichend bestimmt. Maßgebend sei, wie der

Betroffene die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm bekannten oder

erkennbaren Umstände bei objektiver Auslegung habe verstehen müssen. Durch

die Nennung des Namens der in der Verkehrsabteilung, Sachgebiet "Kfz.-

Zulassung", zu ersetzenden Mitarbeiterin sei erkennbar gewesen, welche

Tätigkeitsmerkmale die heranzuziehende Kreisangestellte erfüllen und welcher

Vergütungsgruppe sie angehören müsse. Dabei sei zu berücksichtigen, daß der

Landrat in seiner Eigenschaft als Behörde der allgemeinen Landesverwaltung den

Anforderungsbescheid erlassen habe und gleichzeitig in seiner Funktion als

Vorsitzender des Kreisausschusses Adressat dieses Bescheides gewesen sei. Dem

Landrat aber seien die genauen Umstände der zu besetzenden Stelle bekannt

gewesen.

Der angefochtene Bescheid sei auch ermessensfehlerfrei ergangen. Entgegen der

Auffassung des Verwaltungsgerichts sei durchaus geprüft worden, ob die frei

gewordene Position in der Kraftfahrzeugzulassungsstelle mit Landesbediensteten

und damit mit eigenen Kräften des Beklagten besetzt werden könne. Zwar

enthalte der Anforderungsbescheid hierzu keine Angaben, die Tatsache einer

solchen Prüfung ergebe sich jedoch indirekt aus dem im Widerspruchsbescheid

zitierten Bericht des Landrates vom 30. Mai 1985. Auch der Regierungspräsident in

habe untersucht, ob der frei gewordene Arbeitsplatz mit einem

Landesbediensteten besetzt werden könne. Laut eines Vermerks des

Regierungspräsidenten vom 7. März 1985 habe die bündige Antwort des

Personaldezernenten gelautet: "Nein". Auf diesen Vermerk habe der Beklagte zwar

erst in der Klageerwiderung vom 24. April 1986 hingewiesen. Da es sich aber

insoweit nur um eine die Begründung in dem Anforderungsbescheid präzisierende

Ausführung gehandelt habe, seien diese Angaben nicht etwa verspätet. Die

Regelung des § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 HVwVfG sei nur anwendbar, wenn der

fragliche Verwaltungsakt keine Begründung enthalte.

Der Anforderungsbescheid entspreche schließlich auch dem Zweck des § 56 HKO

i.V.m. § 1 DVO zu § 56 HKO. Denn der Grundsatz des § 56 Abs. 1 Satz 1 HKO

werde durch § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO i.V.m. § 1 DVO zu § 56 HKO dahingehend

eingeschränkt, daß der Landrat zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der

Landesverwaltung Angestellte des Kreises in unbeschränktem Umfang

heranziehen könne. Die Regelungen der Sätze 1 und 2 des § 56 Abs. 1 HKO

stünden sich gleichberechtigt gegenüber; von einem Regel-Ausnahme-Verhältnis

könne nicht ausgegangen werden. Dies ergebe sich aus § 1 Abs. 3 DVO zu § 56

HKO, in dem geregelt sei, daß der Landkreis die angeforderten Bediensteten zur

Verfügung zu stellen habe, er also dem Ersuchen des Landrates nachkommen

müsse. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei weder § 56 HKO

noch § 1 DVO zu § 56 HKO zu entnehmen, daß die Heranziehung der

Kreisbediensteten von vornherein nur vorübergehend, also zeitlich begrenzt,

erfolgen dürfe.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 23. Februar 1990

aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Kläger verweist im wesentlichen auf sein Vorbringen erster Instanz und auf die

nach seiner Auffassung zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts in

dem angefochtenen Urteil. Die Berufungsbegründung mache noch einmal die

Grundhaltung des Beklagten deutlich, die dahin gehe, keine Stellen zu schaffen,

kein Personal zu stellen und darauf zu hoffen, daß der Landrat für das notwendige

Personal Sorge trage. Der Kläger vertritt auch weiterhin die Auffassung, daß der

angefochtene Bescheid inhaltlich nicht bestimmt genug sei. Die Tatsache, daß der

Landrat nach hessischem Kommunalrecht einerseits Behörde der allgemeinen

Landesverwaltung und andererseits Vorsitzender des Kreisausschusses sei und

deshalb auch die Verhältnisse in der Landesverwaltung genau kenne, könne den

Bestimmtheitsgrundsatz nicht außer Kraft setzen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der

gewechselten Schriftsätze, die erstinstanzliche Entscheidung und die vorgelegten

Verwaltungsvorgänge (1 Hefter), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung

gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung ist zulässig. Sie ist insbesondere statthaft sowie form- und

fristgerecht eingelegt (§ 124 VwGO). Die Berufung ist jedoch nicht begründet, weil

die Klage, wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht entschieden hat,

sowohl zulässig als auch begründet ist.

Die Klage ist als Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Der Kläger

begehrt die Aufhebung eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 HessVwVfG.

Denn sein Begehren ist gerichtet auf die Aufhebung des Anforderungsbescheides

des Beklagten vom 13. März 1985 in der Gestalt, die dieser durch den

Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 1985 gefunden hat (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1

VwGO). Der angefochtene Verwaltungsakt hat sich bis heute nicht erledigt, weil die

Anforderung fortbesteht und die zum 1. Mai 1985 abgestellte Kreisbedienstete ihre

Stelle bei der Verkehrsabteilung in Hofheim immer noch innehat. Eine Erledigung

ist auch nicht dadurch eingetreten, daß der Kläger den Anforderungsbescheid

befolgt hat, indem er eine Verwaltungsangestellte des Kreises in die staatliche

Abteilung versetzt hat. Die "freiwillige" Befolgung eines Verwaltungsaktes führt

jedenfalls dann nicht zu seiner Erledigung, wenn eine Rückgängigmachung in

Betracht kommt und bei objektiver Betrachtung auch sinnvoll erscheint (Schmitt

Glaeser, Verwaltungsprozeßrecht, 11. Aufl. 1992, Rdnr. 145; Kopp, VwGO, 9. Aufl.

1992, § 113 Rdnrn. 52, 44). Die fragliche Verwaltungsangestellte könnte jederzeit

zurückversetzt werden.

Die Klage ist auch begründet, weil der Anforderungsbescheid des Beklagten

rechtswidrig und der Kläger durch ihn in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1

Satz 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat den Anforderungsbescheid vom 13.

März 1985 und den Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 1985 deshalb zu Recht

aufgehoben.

Rechtsgrundlage für die Heranziehung von Kreisbediensteten ist die Verordnung

über die Heranziehung von Bediensteten und die Bereitstellung von Einrichtungen

des Landkreises für die Aufgaben des Landrats als Behörde der Landesverwaltung

(DVO zu § 56 HKO) vom 25. Februar 1954. § 1 Satz 1 dieser Verordnung

bestimmt, daß der Landrat die zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der

Landesverwaltung notwendigen Angestellten des Landkreises (und die für die

Aufsicht über die Gemeindefinanzen im Rahmen der Aufsicht über die

kreisangehörigen Gemeinden notwendigen Beamten) heranziehen kann. Nach

Satz 2 gilt das nicht für die Landespolizei. Die Heranziehung erfolgt durch einen

Anforderungsbescheid an den Landkreis (Abs. 2). Der Landkreis hat die

angeforderten Bediensteten zur Verfügung zu stellen (Abs. 3).

§ 1 DVO zu § 56 HKO verfügt in § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO über eine wirksame

Ermächtigungsgrundlage. Danach können der Minister des Innern und der Minister

der Finanzen durch Verordnung bestimmen, daß der Landrat zur Erfüllung seiner

Aufgaben, die ihm als Behörde der Landesverwaltung obliegen, Bedienstete des

Landkreises heranziehen kann. § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO ermächtigt indes - wie

unten im einzelnen auszuführen ist - nicht zur Heranziehung von Bediensteten des

Kreises in unbegrenztem Umfang ohne entsprechende Kostenerstattung. In

solcher Auslegung wäre § 1 DVO zu § 56 HKO nicht von der

Ermächtigungsgrundlage der HKO gedeckt.

Der Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 in Gestalt des

Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 1985 ist formell rechtmäßig. Die

Zuständigkeit des Landrats zum Erlaß von Anforderungsbescheiden ergibt sich

unmittelbar aus § 1 DVO zu § 56 HKO. Die gem. § 28 HessVwVfG erforderliche

Anhörung des Klägers hat stattgefunden. Der Anforderungsbescheid vom 13. März

1985 läßt allerdings nicht erkennen, von welchen Gesichtspunkten der Beklagte bei

seiner Ermessensentscheidung ausgegangen ist. Der bloße Hinweis, daß die

Heranziehung erforderlich sei, da durch das Ausscheiden von Frau W. die

Erledigung der dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung obliegenden

Aufgaben nicht mehr gewährleistet sei, genügt den Anforderungen des § 39 Abs. 1

Satz 3 HessVwVfG an die ordnungsgemäße Begründung einer

Ermessensentscheidung nicht. Dieser formelle Mangel des ursprünglichen

Verwaltungsaktes wird jedoch durch die näheren Ausführungen zur Begründung

der Anforderungsentscheidung in dem Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 1985

geheilt (§ 45 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 2 HessVwVfG).

Bedenken in Bezug auf die hinreichende inhaltliche Bestimmtheit des

Anforderungsbescheides (§ 37 Abs. 1 HessVwVfG) bestehen nicht. Der Bescheid

läßt klar und eindeutig erkennen, was verlangt wird. Das Verwaltungsgericht hat zu

Unrecht die inhaltliche Bestimmtheit des Anforderungsbescheides im Hinblick auf

§ 1 Abs. 3 Satz 2 DVO zu § 56 HKO in Zweifel gezogen. Nach dieser Vorschrift

müssen die Bediensteten, die der Landkreis zur Verfügung stellt, für die

Verwendung in der Behörde der Landesverwaltung voll geeignet sein; Angestellte

müssen die Tätigkeitsmerkmale ihrer Vergütungsgruppe erfüllen. Das

Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 HessVwVfG verlangt, "daß für die am

Verwaltungsverfahren Beteiligten, insbesondere für den Adressaten des

Verwaltungsaktes, aber auch für sonstige hiervon Betroffene, der Gegenstand der

getroffenen Regelung so vollständig und unzweideutig erkennbar sein muß, daß sie

ihr Verhalten danach einrichten können" (Hess.VGH, Urteil vom 26. April 1988 - 11

UE 219/84, NVwZ 1989, 165; Bay.VGH, Urteil vom 16. Dezember 1981 - Nr. 15 B

81 A. 896, BayVBl. 1982, 435, 436; Kopp, VwVfG, 5. Aufl. 1991, § 37 Rdnr. 4). "Es

genügt dabei, wenn sich die getroffene Regelung aus dem Inhalt des Bescheides

einschließlich der von der Behörde gegebenen Begründung und den den

Beteiligten bekannten Umständen des Erlasses des Verwaltungsaktes hinreichend

klar ermitteln läßt" (Hess.VGH, a.a.O; ebenso Bay.VGH, a.a.O.; Obermayer, VwVfG,

2. Aufl. 1990, § 37 Rdnr. 19). Unter Berücksichtigung der näheren Umstände des

Falles konnte der Kläger aber klar erkennen, was von ihm verlangt wurde,

insbesondere welche fachliche Qualifikation der zu versetzende Bedienstete

mitbringen mußte und welcher Vergütungsgruppe er anzugehören hatte. Denn

Vorsitzender des Kreisausschusses, der die laufende Verwaltung des Klägers

besorgt und diesen vertritt, ist gem. § 36 Abs. 1 Satz 1 HKO der Landrat, derselbe

also, der als Behörde der Landesverwaltung den Anforderungsbescheid an den

Kläger erlassen hatte. Wenn der Landrat aber als die den Bescheid erlassende

Behörde genau wußte, welche Planstelle die in dem Verwaltungsakt genannte

ausscheidende Angestellte (Frau) innehatte, dann besaß er diese Kenntnis auch

als Vorsitzender des für den Kläger handelnden Kreisausschusses.

Der fragliche Anforderungsbescheid ist jedoch materiell rechtswidrig. Der Beklagte

hat ermessensfehlerhaft gehandelt, als er einen weiteren Kreisbediensteten ohne

Kostenerstattung an den Kreis zur Wahrnehmung von Aufgaben des Landrats als

Behörde der Landesverwaltung anforderte.

Dabei sind die in der einschlägigen Rechtsgrundlage vorgesehenen

Voraussetzungen für die heranziehung von Kreisbediensteten erfüllt. Der Beklagte

hat einen zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung

notwendigen Angestellten des Landkreises herangezogen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 DVO

zu § 56 HKO); denn die "Kfz-Zulassung" ist eine Aufgabe des Landrats als Behörde

der Landesverwaltung. Der Landrat als Behörde der Landesverwaltung gehörte

nach § 57 Abs. 1 Nr. 3 HSOG (in der hier anwendbaren, bis zum 1.1.1991

geltenden Fassung) als Kreispolizeibehörde zu den allgemeinen Polizeibehörden.

Diese hatten gem. § 1 Nr. 4 der Verordnung über die Zuweisung von Aufgaben der

Gefahrenabwehr an die allgemeinen Polizeibehörden (Zuweisungsverordnung)

vom 18.7.1972 (GVBl. I, S. 255) die Aufgabe der "Zulassung von Personen und

Fahrzeugen zum Straßenverkehr" wahrzunehmen. Die sachliche Zuständigkeit auf

der Kreisstufe ergab sich schließlich aus § 62 Abs. 2 Satz 1 HSOG a.F. i.V.m. § 68

Abs. 1 Satz 1 StVZO.

Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 DVO zu § 56 HKO gilt die Befugnis des Landrats, die

notwendigen Bediensteten des Landkreises heranzuziehen, nicht für die

"Landespolizei". Der Landrat als Behörde der Landesverwaltung war zwar gem. §

57 Abs. 1 Nr. 3 HSOG a.F. allgemeine Polizeibehörde; die allgemeinen

Polizeibehörden fallen aber nicht unter den Begriff "Landespolizei" i.S. des § 1 Abs.

1 Satz 2 DVO zu § 56 HKO. Der Polizeibegriff war nämlich nach 1945 in der

amerikanischen Zone durch Besatzungsrecht stark eingeengt worden (Meixner,

HSOG, 3. Aufl. 1991, Einf. Rdnr. 15). In "Titel 9 der Vorschriften der Militärregierung:

Öffentliches Sicherheitswesen" hieß es in Nr. 235: "Verwaltungspolizei: Alle früher

von der deutschen Polizei wahrgenommenen Aufgaben, die nicht unmittelbar im

Zusammenhang mit dem Schutz von Leben und Eigentum, der Aufrechterhaltung

der öffentlichen Ordnung und der Verhütung und Entdeckung von Straftaten

stehen, werden dem polizeilichen Tätigkeitsgebiet entzogen. Derartige Pflichten

können von anderen geeigneten behördlichen Stellen wahrgenommen werden,

doch ist die Bezeichnung 'Polizei' für derartige Funktionen oder für die sie

ausübenden Dienststellen oder Personen nicht zu benutzen" (Titel 9 i.d. Fassung

vom 22.5.1947 mit späteren Abänderungen, zitiert nach: Pioch, Das Polizeirecht,

2. Aufl. 1952, dort als Anlage 7 a). Unter "Polizei" wurde entsprechend - wie auch

das Verwaltungsgericht schon nachgewiesen hat - nur der Vollzugsdienst der

uniformierten Polizei verstanden (Muntzke- Schlempp, Kommentar zur Hessischen

Gemeindeordnung mit Handbuch des Gemeinderechts, 1954, 2. Bd., § 150 HGO,

Anm. IV, S. 1181). Auch nach Erlaß des Hessischen Polizeigesetzes v. 10.11.1954

blieb der Polizeibegriff auf die Vollzugspolizei beschränkt (vgl. E. E. Schneider,

Hessisches Polizeigesetz, Kommentar mit Nebenvorschriften, 2. Aufl. 1963, § 1

HPolG, Anm. E.). Wenn § 1 DVO zu § 56 HKO von "Landes"polizei spricht, dann

drückt das den Unterschied zu der damals noch bestehenden, durch die

Besatzungsmacht eingeführten kommunalen Vollzugspolizei aus.

Der Beklagte hat aber ermessensfehlerhaft gehandelt. Die gerichtliche

Überprüfung der Ermessensentscheidung ist darauf beschränkt festzustellen, ob

der Beklagte die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von

dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise

Gebrauch gemacht hat (vgl. § 114 VwGO).

Der Beklagte hat hier die gesetzlichen Grenzen seines Ermessens überschritten (§

114 1. Var. VwGO). Er war nicht befugt, einen weiteren Kreisbediensteten ohne

Kostenerstattung an den Kreis zur Wahrnehmung von Aufgaben des Landrats als

Behörde der Landesverwaltung heranzuziehen. Das ergibt sich zwar nicht

unmittelbar aus dem Wortlaut der §§ 56, 57 HKO, § 1 DVO zu § 56 HKO, folgt

jedoch aus Systematik und Entstehungsgeschichte der Vorschriften. § 56 Abs. 1

Satz 1 HKO erlegt dem Land die zwingende Verpflichtung auf

("hat.......beizugeben"), den Landrat als Behörde der Landesverwaltung mit den

"erforderlichen Kräften" auszustatten. Eine Einschränkung in irgendeiner Form,

etwa dahingehend, daß das Land nur die beamteten Dienstkräfte abzustellen

habe, fehlt. Demgegenüber ist die Vorschrift des § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO "weicher"

ausgestaltet. Es handelt sich zunächst um eine doppelte "Kann"-Bestimmung

insofern, als dem Minister des Innern und dem Minister der Finanzen nur die

Möglichkeit eingeräumt wird, durch Verordnung die Rechtsgrundlage für eine

Anforderung von Kreisbediensteten zu schaffen. Wenn die Minister - wie geschehen

- von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, so stellt die Heranziehung im Einzelfall

eine Ermessensentscheidung des Landrats dar. Der Landrat ist also nicht

verpflichtet, bei jedem personellen Engpaß oder gar in der Regel auf

Kreisbedienstete zurückzugreifen. Der in Satz 1 der Vorschrift vorangestellten

Verpflichtung des Landes kommt daher im Vergleich zu der nachgestellten

Möglichkeit einer Heranziehung von Kreisbediensteten nach § 56 Abs. 1 Satz 2

HKO das größere Gewicht zu. Zu berücksichtigen ist ferner der Zusammenhang

mit der Kostenerstattungsvorschrift des § 57 HKO. Hier wird deutlich unterschieden

zwischen den Kosten für die Amtstätigkeit des Landrats selbst (als Behörde der

Landesverwaltung), für die keine Entschädigung an den Landkreis gewährt wird,

und den Kosten für die Amtstätigkeit der Bediensteten des Landkreises innerhalb

der Behörde der Landesverwaltung, deren Erstattung nach Art und Umfang

("inwieweit") durch spezielles Gesetz geregelt werden sollte.

Legt also bereits ein Verständnis der Vorschriften der §§ 56, 57 HKO in ihrem

systematischen Zusammenhang die Folgerung nahe, daß eine weitgehende oder

gar unbeschränkte Heranziehung von Kreisbediensteten für Aufgaben des

Landrats als Behörde der Landesverwaltung ohne Kostenerstattung an den Kreis

unzulässig ist, so wird dieses Ergebnis durch die Entstehungsgeschichte der

Vorschriften bestätigt. Der Gesetzgeber strebte mit Erlaß der HKO im Jahre 1952

eine im Grundsatz klare Trennung der Kostenlast für die staatliche und für die

kommunale Verwaltung auf Kreisebene an.

Durch den sog. Vereinfachungserlaß des preußischen Innenministers vom

8.3.1943 (Ministerialblatt des Reichs- und Preußischen Ministeriums des Innern,

1943, Sp. 411 - 413) war in Preußen in der Zeit des Nationalsozialismus die strikte

Trennung von staatlichem und kommunalem Bereich auf der Ebene des

Landkreises aufgehoben worden. Der Erlaß bestimmte: "Ab 1.4.1943 tragen die

Landkreise ... die sächlichen Ausgaben der staatlichen landrätlichen Verwaltung ...

Alle den Landräten z.Z. beigegebenen staatlichen nichtbeamteten Kräfte, die aus

Mitteln des Preußischen Staates ihre Bezüge erhalten, werden am 1.4.1943 in den

Dienst der Kreise übernommen" (Sp. 411). Wegen der Kosten der Neuregelung

wurden die Kreise pauschal abgefunden. In dem Erlaß heißt es dazu: "Die

Ausgaben, die den Kreisen ... entstehen, werden im Rahmen des Finanzausgleichs

durch Erhöhung der Zuweisungen ausgeglichen. Die für Schlüsselzuweisungen an

die Landkreise zur Verfügung gestellte Summe wird um den vom Staat ersparten

und auf 23.000.000 RM nach oben abgerundeten Betrag erhöht; das bedeutet,

daß die Landkreise im Durchschnitt etwa 1 RM je Einwohner zusätzlich erhalten"

(Sp. 412).

In den heute gültigen Kreisordnungen der übrigen Bundesländer wird z.T.

ausdrücklich bestimmt, daß die Kreise die personellen Kosten der unteren

staatlichen Verwaltungsbehörde zumindest teilweise selbst zu tragen haben; wobei

ähnlich wie im Vereinfachungserlaß (beamtete - nichtbeamtete Kräfte) zwischen

verschiedenen Gruppen von Bediensteten unterschieden wird. So werden gem. §

52 Abs. 1 Satz 1 der Landkreisordnung für Baden-Württemberg die für die

Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde erforderlichen Beamten des höheren

Dienstes vom Land, die übrigen Beamten sowie die Angestellten und Arbeiter vom

Landkreis gestellt. In Bayern wird gem. Art. 37 Abs. 3 der Landkreisordnung für den

Freistaat Bayern jedem Landratsamt mindestens ein Staatsbeamter mit der

Befähigung für den höheren Verwaltungsdienst oder für das Richteramt zugeteilt.

Nach Bedarf werden weitere Staatsbeamte des gehobenen, des mittleren und des

einfachen Dienstes zugewiesen. In Nordrhein-Westfalen haben nach § 50 Abs. 1

der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen die Kreise die für die Erfüllung

der Aufgaben der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde erforderlichen

Dienstkräfte zur Verfügung zu stellen. Zur Unterstützung bei der Durchführung

dieser Aufgaben können dem Oberkreisdirektor Landesbeamte zugeteilt werden.

Eine entsprechende Regelung findet sich in § 5 des Gesetzes über die Errichtung

allgemeiner unterer Landesbehörden in Schleswig-Holstein. Am detailliertesten ist

die rheinland-pfälzische Regelung. Gem. § 48 Abs. 2 der Landkreisordnung für

Rheinland-Pfalz werden die für die Aufgaben der Kreisverwaltung als untere

Behörde der allgemeinen Landesverwaltung erforderlichen Beamten vom Land, die

Angestellten und Arbeiter vom Landkreis bereitgestellt. Die Aufwendungen für die

Besoldung des Landrats hat das Land dem Kreis pauschal zu erstatten. Genau

geregelt wird auch, in welcher Weise dem Landkreis die Aufwendungen für die

sächlichen Verwaltungskosten erstattet werden.

Schon der Vergleich mit diesen Regelungen zeigt das Besondere der hessischen

Gesetzeslage. Der hessische Gesetzgeber hat in § 57 Satz 3 HKO ausdrücklich

vorgeschrieben, daß die Kostenerstattung für die Amtstätigkeit der Bediensteten

des Landkreises innerhalb der Behörde der Landesverwaltung gesetzlich geregelt

wird, ohne dabei wie der Vereinfachungserlaß Zahlungen im Rahmen des

Finanzausgleichs ausdrücklich genügen zu lassen. Eine derartige gesetzliche

Kostenregelung ist bisher nicht erfolgt.

In dem Gesetzentwurf der Landesregierung für eine Hessische Landkreisordnung

vom 11.12.1951 (LTDrucks., II. Wahlperiode, Abt. I, Nr. 309, S. 559 ff.) war für den

heutigen § 56 Abs. 1 Sätze 1 und 2 HKO noch folgende Fassung vorgesehen: "Für

die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde hat das Land

dem Landrat Hilfskräfte, in der Regel einen Beamten des höheren Dienstes und

eine angemessene Zahl von Beamten des mittleren Dienstes, beizugeben. Der

Minister des Innern und der Minister der Finanzen können durch Verordnung

bestimmen, daß der Landrat zur Erfüllung der Aufgaben der unteren

Verwaltungsbehörde Bedienstete des Kreises heranziehen kann" (§ 52 Abs. 4

Sätze 1 und 2 des Entwurfs). Der heutige § 57 Satz 3 HKO sollte ursprünglich

lauten: "Inwieweit dem Kreise die Kosten für die Amtstätigkeit der Bediensteten

des Kreises innerhalb der unteren Verwaltungsbehörde des Landes und die Kosten

für die Bereitstellung von Einrichtungen zu erstatten sind, wird von dem Minister

des Innern und dem Minister der Finanzen durch Verordnung geregelt" (§ 54 Satz

3 der Vorlage). Die Bestimmung des § 56 Abs. 1 Satz 1 HKO, daß nämlich das

Land dem Landrat zur Wahrnehmung der Aufgaben, die diesem als Behörde der

Landesverwaltung obliegen, die erforderlichen Kräfte - und nicht nur eine

angemessene Zahl von Beamten - beizugeben hat, fehlte also im

Regierungsentwurf noch. Trotzdem ging die Landesregierung davon aus, die neue

Kreisordnung werde eine im Grundsatz klare Trennung der Kosten von staatlicher

und kommunaler Verwaltung auf der Kreisebene mit sich bringen.

Die Entwicklung nach 1945 habe, so die Begründung zum Gesetzentwurf der

Landesregierung, das Verhältnis zwischen Staat und Kreiskommunalverband

unübersichtlich gemacht. Hier Wandel zu schaffen, insbesondere für das

Haushaltsgebaren eine "klare Grenze" zwischen dem staatlichen und dem

kommunalen Bereich zu ziehen, sei dringend erforderlich (LTDrucks. II, Abt. I, Nr.

309, S. 583; auf S. 584 ist von "grundsätzlicher Trennung" der beiden Bereiche die

Rede). Die Übertragung der Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde des

Landes auf den Landrat unterscheide sich von der üblichen Weisungsverwaltung,

die durch Organe des Kreises ausgeführt werde, dadurch, "daß die Kosten der

durch die untere Verwaltungsbehörde geübten Landesverwaltung unmittelbar

beim Lande anfallen." Nur aus Gründen der Zweckmäßigkeit sehe § 54, der dem

heutigen § 57 im wesentlichen entsprach, einige Abweichungen von diesem

Grundsatz vor (S. 583). Weiter heißt es: Um für die Haushaltsführung von Staat

und Kreis eine klare Basis zu schaffen, solle der Einsatz der Bediensteten des

Kreises innerhalb der unteren Verwaltungsbehörde des Landes nur nach Maßgabe

einer Verordnung Platz greifen, in der, damit nicht die unerquicklichen Verhältnisse

wiederkehrten, die zur damaligen Zeit die Durchführung des

Vereinfachungserlasses vom 8.3.1943 belasteten, auch "eine eingehende

Regelung der Kostenerstattung, notfalls im Wege der Pauschalierung", zu treffen

sei (S. 584). Von einem "Einbau der Pauschalabfindung in den Finanzausgleich"

hielt die hessische Landesregierung damals wenig, genau dies sei eine der

Entwicklungen, die die Verhältnisse zwischen Staat und Kreis in der Nachkriegszeit

unübersichtlich gemacht habe (S. 583).

Bei der ersten Lesung des Gesetzentwurfs im Landtag am 19. Dezember 1951 hat

der damalige Innenminister Zinnkann den folgenden Gesichtspunkt noch einmal

besonders herausgestrichen: Die Gemeinden und Kreise würden normalerweise in

die Erfüllung staatlicher Verwaltungsgeschäfte in der Form der sog. Auftrags- oder

Weisungsverwaltung eingeschaltet. Dann habe die Selbstverwaltungskörperschaft

auch die entsprechenden Kosten zu tragen. Von dieser Auftragsverwaltung

unterscheide sich die für die untere Verwaltungsbehörde des Landes vorgesehene

Gestaltung dadurch, "daß die Kosten der durch diese untere Verwaltungsbehörde

geübten Landesverwaltung unmittelbar beim Lande anfallen, also vom Lande zu

etatisieren und aufzubringen sind." Von dem Grundsatz, daß die Kosten der

unteren Verwaltungsbehörde des Landes vom Land zu tragen seien, würden nur

aus Gründen der Zweckmäßigkeit in § 54 des Entwurfs einige Abweichungen

gemacht (LTDrucks. II, Abt. III, S. 691).

Durch den Kommunalpolitischen Ausschuß haben die §§ 56, 57 im folgenden jene

Fassung erhalten (zunächst allerdings noch als §§ 53, 54), die später Gesetz

geworden ist (LTDrucks. II, Abt. II, Nr. 106, S. 264). Die damalige Opposition, die

CDU-Fraktion im Hessischen Landtag, hat sogar eine noch radikalere Personal-

und Kostentrennung für die Bereiche von Kommunal- und Landesverwaltung auf

Kreisebene gefordert. Ihr Abänderungsantrag sah für § 53 - also den späteren § 56

HKO - folgenden Wortlaut vor: (1) "Die Geschäfte der unteren staatlichen

Verwaltungsbehörde werden unter Leitung des Landrats von staatlichen Beamten

und Angestellten wahrgenommen. Der Landrat ist Dienstvorgesetzter der

staatlichen Bediensteten." (2) "Staatliche Bedienstete können bei kommunalen

Aufgaben und kommunale Bedienstete bei staatlichen Aufgaben mitwirken." (3)

"Die näheren Bestimmungen trifft die Landesregierung durch Verordnung." Der die

Kostenerstattung regelnde § 54 (später § 57) sollte ganz gestrichen werden

(LTDrucks. II, Abt. I, Nr. 355, S. 687). Damit wären die Kosten der unteren

staatlichen Verwaltungsbehörde vollständig vom Land aufzubringen gewesen.

Die Änderungsvorschläge der CDU wurden von der Landtagsmehrheit abgelehnt.

Das darf aber nicht so verstanden werden, als wenn nach Meinung der Mehrheit

nicht auch die Kosten der unteren Verwaltungsbehörde des Landes - im

Grundsatz! - vom Land zu tragen seien. Zunächst einmal verfolgte die CDU

grundlegend andere kommunalverfassungsrechtliche Vorstellungen. Ihr

Abänderungsantrag ging vom staatlichen Landrat aus (vgl. § 7 Abs. 3, § 52 Abs. 1

in der von der CDU-Fraktion vorgeschlagenen Fassung). Deshalb wurde er von der

Mehrheit abgelehnt. Ferner wurde bei der zweiten Lesung des Gesetzentwurfs im

Landtag, als der Änderungsantrag der CDU beraten wurde, erneut deutlich, daß

die Regierung weiterhin am Grundsatz der Kostentrennung festhalten wollte. Der

Abgeordnete Dr. Großkopf (CDU) hatte die im Regierungsentwurf vorgesehene

Bezahlung des Landrats kritisiert. Danach habe der Kreis den Landrat vollständig

zu bezahlen, ohne für dessen Tätigkeit als untere Verwaltungsbehörde einen

Ausgleich zu erhalten. Er warf die Frage auf, ob der Staat "diese Funktionen auf

Kosten des Kreises" durchführen lassen wolle (LTDrucks. II, Abt. III, S. 820). In

seiner Entgegnung war Minister Zinnkann ohne weiteres bereit zu konzedieren, es

könne darüber geredet werde, unter Umständen müsse sogar darüber geredet

werden, "in welcher Weise der Staat die Kreise für die Aufgaben der staatlichen

Verwaltung, die dem Landrat nach wie vor zur Erledigung zugeteilt werden, zu

entschädigen gedenkt" (LTDrucks. II, Abt. III, S. 821). Damit war sogar § 57 Satz 1

HKO in Zweifel gezogen. Hinzu kommt, daß der Grundsatz der Kostentrennung im

Text des Gesetzes nun stärker zum Ausdruck kam, als das noch in der ersten

Entwurfsfassung der Fall war.

Die Rechtslage des Jahres 1952 besteht bis heute fort. § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO war

auch nach Erlaß des Gesetzes zur Eingliederung von Sonderverwaltungen

(Eingliederungsgesetz) vom 14.7.1977 (GVBl. I, S. 319 ff.) nicht im Sinne eines

Rechts zur Heranziehung von Kreisbediensteten in unbeschränktem Umfang ohne

Kostenerstattung an den Kreis auszulegen. Durch das Eingliederungsgesetz

wurden auch bei den Oberbürgermeistern der kreisfreien Städte staatliche

Abteilungen geschaffen. In die hessische Gemeindeordnung wurde zu diesem

Zwecke ein § 146 a eingefügt. Nach § 146 a Abs. 6 Satz 1 HGO hat das Land dem

Oberbürgermeister die zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der

Landesverwaltung erforderlichen Bediensteten und Einrichtungen bereitzustellen.

Eine § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO entsprechende Vorschrift fehlt in der HGO. Die

Veränderung der Rechtslage konnte daher für die kreisfreien Städte nicht mit

zusätzlichen Kosten verbunden sein. Die Veränderungen durch das

Eingliederungsgesetz waren aber auch für die Kreise kostenneutral ausgestaltet

worden. In die DVO zu § 56 HKO wurde am 5.9.1977 ein § 2 a eingefügt. Danach

gilt die DVO zu § 56 HKO nicht für die Erfüllung der Aufgaben von

Sonderverwaltungen, die durch das Eingliederungsgesetz "in den Landrat als

Behörde der Landesverwaltung" eingegliedert worden sind. Die Kosten der neu

eingegliederten Verwaltungsbereiche hat das Land also vollständig zu tragen.

Mit den dargestellten Regelungen hat der Gesetzgeber im Jahre 1977 den

Grundsatz der Personal- und Kostentrennung für die Bereiche der

Kommunalverwaltung und der Landesverwaltung noch einmal deutlich bestätigt

und ist sogar über den auf Kreisebene seit 1952 bestehenden Rechtszustand

hinausgegangen, indem eine Heranziehung von kommunalem Personal auf

einseitige Anforderung hin für die eingegliederten Sonderverwaltungen

ausgeschlossen ist.

Der durch das Neugliederungsgesetz 1977 neu angefügte Satz 4 des § 56 Abs. 1

HKO hat dagegen für die Auslegung der Sätze 1 und 2 der Vorschrift nicht die ihm

vom Verwaltungsgericht und der Berufung zugeschriebene Bedeutung. Das

Verwaltungsgericht ist der Auffassung, der neu angefügte Satz 4 mache ein Regel-

Ausnahme-Verhältnis zwischen der Bereitstellung der Bediensteten durch das

Land (§ 56 Abs. 1 Satz 1 HKO) und der Heranziehung von Kreisbediensteten (§ 56

Abs. 1 Satz 2 HKO) deutlich. Die neue Vorschrift, nach welcher Kreisbedienstete

mit Zustimmung des Kreisausschusses und der im jeweiligen Aufgabenbereich die

Dienstaufsicht führenden Landesbehörde auch beim Landrat als Behörde der

Landesverwaltung beschäftigt werden können, müsse im wesentlichen leerlaufen,

wenn bereits § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO eine Heranziehung und Beschäftigung von

Kreisbediensteten in der staatlichen Verwaltung regelmäßig ermögliche. Diese

Folgerung ist indes nicht zwingend. Allerdings kann auch der Argumentation der

Berufung nicht gefolgt werden. Es ist unzutreffend, daß ein Recht zur

unbeschränkten Heranziehung von Kreisbediensteten gem. § 56 Abs. 1 Satz 2

HKO deshalb den § 56 Abs. 1 Satz 4 HKO nicht leerlaufen lassen kann, weil durch

letztere Vorschrift auch Beamte ohne Beschränkung auf bestimmte Gruppen

umgesetzt werden können. Denn auf formellgesetzlicher Ebene unterscheidet

auch § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO nicht zwischen Beamten und sonstigen

Kreisbediensteten. Die Einfügung des § 56 Abs. 1 Satz 4 HKO führte zwar dazu,

daß nunmehr erstmals generell auch Beamte in die staatliche Abteilung

umgesetzt werden durften, das war aber lediglich Folge der in § 1 Abs. 1 DVO zu §

56 HKO enthaltenen Beschränkungen und deshalb für die Auslegung des § 56 Abs.

1 Satz 2 HKO nicht von Bedeutung. Entscheidend ist vielmehr, daß § 56 Abs. 1

Satz 4 HKO das Gegenstück zu § 56 Abs. 1 Satz 3 HKO bildet. Beide regeln den

einvernehmlichen Austausch von Personal zwischen Landesverwaltung und

Kommunalverwaltung. Auf § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO dagegen bezieht sich der Satz 4

überhaupt nicht. Das ergibt sich auch daraus, daß § 146 a Abs. 6 HGO, wo eine

dem § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO entsprechende Vorschrift fehlt, gleichwohl Satz 3 und

4 entsprechende Bestimmungen enthält. Im übrigen sollte der entsprechenden

Gesetzesänderung auch nach der Begründung zum Eingliederungsgesetz 1977

keine weitergehende Bedeutung zukommen. Der Gesetzentwurf enthalte nur

diejenigen Änderungen der HKO, die den vorgesehenen Ergänzungen der HGO

entsprächen (LTDrucks. 8/3500, S. 49).

Die Auslegung der §§ 56, 57 HKO, § 1 DVO zu § 56 HKO unter besonderer

Berücksichtigung des Gesetzeszwecks, wie er in der Entstehungsgeschichte

zweifelsfrei zum Ausdruck kommt, ergibt mithin, daß jedenfalls die

entschädigungslose Heranziehung von Kreisbediensteten die Ausnahme bleiben

muß. Nur auf diese Weise ist dem Grundsatz der Kostentrennung, den der

hessische Gesetzgeber von Anfang an verwirklichen wollte, angemessen Rechnung

zu tragen. Der kommunale und der staatliche Verwaltungsbereich sollten nach

Möglichkeit haushaltsmäßig nicht vermischt werden.

Die für das Bund-Länder-Verhältnis bestimmende Lastenverteilungsregel des Art.

104 a GG, wonach die Ausgabenzuständigkeit der jeweiligen

Aufgabenzuständigkeit folgt, wird hier in sinnvoller Weise auf das Verhältnis Land-

Kommunen übertragen (die Anwendung des finanzverfassungsrechtlichen

Konnexitätsprinzips auch auf die Rechtsbeziehungen zwischen Land und Kommune

wird allgemein bejaht; vgl. etwa Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht,

Urteil vom 20. März 1992 - 1 L 146/91 -, Die Gemeinde SH, 1992, S. 300 f.;

zustimmend Erichsen, "Jura"-Kartei 93, Allg.VerwR, Öff.-rechtl.

Erstattungsanspruch/4; ders., Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen,

1988, S. 138; Kirchhof, in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der komm. Wissenschaft und

Praxis, 2. Aufl., Bd. 6, 1985, S.13, jeweils m.w.Nachw.). Sicherlich hätte der

Landesgesetzgeber den Gesetzgebungsauftrag des § 57 Satz 3 HKO zu einer

abgestuften Regelung der Kostenerstattung nutzen können, seine Untätigkeit ist

jedoch nicht als Freibrief für die unbegrenzte entschädigungslose Heranziehung

von Kreisbediensteten nach § 56 Abs. 1 Satz 2 HKO zu werten.

Der Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 in der Fassung des

Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 1985 hat den Grundsatz der Kostentrennung

zwischen kommunalem und staatlichem Bereich nicht hinreichend beachtet. Der

Beklagte hat insofern die gesetzlichen Grenzen seines Ermessens überschritten.

Schon bisher trug das Land die Personalkosten der staatlichen Abteilung beim

Landrat des M -Kreises nicht in dem gebotenen Umfang. Von den 65 Planstellen

im Bereich der Hauptabteilung "Allgemeine Landesverwaltung" waren 21

Planstellen mit Landesbeamten, 39 Planstellen mit Kreisbediensteten und 5

Planstellen gegen Kostenerstattung mit Kreisbediensteten besetzt. Es ergibt sich

ein numerisches Verhältnis von 39:26 Stellen zuungunsten des Kreises (3/5 zu

2/5). Unter den gegebenen Umständen war die Anforderung eines weiteren

Kreisbediensteten ohne Kostenerstattung an den Kreis ermessensfehlerhaft und

damit rechtswidrig. Wieviele Kreisbedienstete der Landrat des -Kreises zur

Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung hätte heranziehen

dürfen, muß hier nicht entschieden werden.

Der Beklagte kann demgegenüber nicht mit Erfolg einwenden, die

Kostenerstattung ergebe sich im vorliegenden Fall entweder aus § 79 Nr. 4 HSOG

in der bis zum 31. Dezember 1990 geltenden Fassung oder aus den

Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes (FAG). Zwar sind nach § 79 Nr. 4

HSOG a.F. die Kosten der übrigen allgemeinen Polizeibehörden - wozu auch der

Landrat als Kreispolizeibehörde gehört - grundsätzlich vom Land zu tragen. § 79

Nr. 4 HSOG a.F. ist aber keine Kostenerstattungsvorschrift i.S. des § 57 Satz 3

HKO. Das ergibt sich aus § 79 Nr. 4, 2. Halbs. HSOG, wonach die DVO zu § 56 HKO

unberührt bleiben soll. Der Gesetzgeber hat damit in der Tat, wie der Beklagte

meint, das Problem der Kostenerstattung für Kreisbedienstete, die bei dem

Landrat als Behörde der Landesverwaltung tätig werden, gesehen, diesen Fall

jedoch von der allgemeinen Kostentragungspflicht des § 79 Nr. 4, 1. Halbs. HSOG

ausnehmen wollen. Doch folgt aus dem Fehlen einer gesetzlichen Kostenregelung

nicht, daß die Heranziehung ohne Kostenerstattung zulässig war.

Eine Erstattung der Kosten für die Amtstätigkeit der Kreisbediensteten innerhalb

der landrätlichen Behörde der Landesverwaltung läßt sich auch nicht der Regelung

des Finanzausgleichs im FAG entnehmen. Wie die Auslegung der §§ 56, 57 HKO,

insbesondere unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte, ergeben hat,

wäre zwar auch eine Abgeltung in Form von Pauschalzahlungen zulässig. Die

Zuweisungen des Landes an die Kreise nach dem FAG stellen jedoch keine

Pauschalabgeltung für die Heranziehung von Kreisbediensteten nach § 1 DVO zu §

56 HKO dar. Gem. Art. 137 Abs. 5 Satz 1 der Verfassung des Landes Hessen (HV)

hat der Staat den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung ihrer

eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Geldmittel im Wege des

Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Dieser Verpflichtung kommt das Land

durch die Zahlungen nach dem FAG nach. Unzweideutig heißt es in § 1 Abs. 1 FAG,

daß den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Wege des Lasten- und

Finanzausgleichs die Geldmittel zur Verfügung gestellt werden, die erforderlich

sind, "um ihre eigenen und die ihnen übertragenen Aufgaben durchzuführen".

Dabei geht es also gar nicht um eine Entschädigung für die Heranziehung von

Kreisbediensteten für Aufgaben der unteren Behörde der Landesverwaltung; auch

für die Höhe der jeweiligen Zahlungen nach dem FAG ist es ohne Bedeutung, in

welchem Maße der Landrat beim jeweiligen Kreis Bedienstete angefordert hat.

Wenn § 45 Abs. 2 FAG (in der hier anwendbaren, 1985 geltenden Fassung)

bestimmt, daß die beim Landrat als Behörde der Landesverwaltung

aufkommenden Verwaltungsgebühren dem Kreis überlassen werden, so stellt dies

keinen hinreichenden Ausgleich für die umfängliche Heranziehung von

Kreisbediensteten dar. Auch ist der Landkreis auf der anderen Seite nach § 45

Abs. 1 FAG verpflichtet, die Reisekosten für die beim Landrat als Behörde der

Landesverwaltung beschäftigten Bediensteten zu tragen.

Es kann letztlich offen bleiben, ob ein weiterer Ermessensfehler in der Art und

Weise liegt, in der der Beklagte geprüft hat, ob die frei werdende Position in der

staatlichen Abteilung mit anderen Kräften besetzt werden konnte. Für die

Annahme des Verwaltungsgerichts, daß der Beklagte insoweit von seinem

Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise

Gebrauch gemacht habe, sprechen immerhin gewichtige Umstände.

Ermessensfehlgebrauch liegt vor, wenn die Verwaltung bei der

Ermessensentscheidung Gesichtspunkte außer acht läßt, mit denen sie sich

auseinandersetzen mußte (Kopp, VwGO, 9. Aufl. 1992, § 114 Rdnr. 12). Dazu

gehörte hier auch die Frage, ob der Beklagte in der Lage war, die frei werdende

Stelle mit Landesbediensteten, also mit eigenen Kräften, zu besetzen. Der

Anforderungsbescheid vom 13. März 1985 schweigt insoweit; er läßt - wie bereits

oben ausgeführt - nicht einmal erkennen, ob der Beklagte überhaupt irgendeine

Ermessensüberlegung angestellt hat. Ein Bericht des Landrates an den Beklagten

vom 19. Februar 1985 bezieht sich im wesentlichen auf die schlechte

Personalsituation im Bereich des Kreisausschusses. Ein Aktenvermerk des

Beklagten vom 7. März 1985 zeigt immerhin, daß in der Personalabteilung

nachgefragt wurde, ob diese "Stellen für den Landrat" habe. Die provozierende

Hinzufügung der Worte "doch wohl nicht!?" hat die knappe (und unbegründete)

Antwort mit "nein" quasi vorweggenommen. Auch der Bericht des Landrats vom

30. Mai 1985, auf den sich der Beklagte in seinem Widerspruchsbescheid vom 13.

Juni 1985 ausdrücklich bezieht, deckt die für eine ordnungsgemäße

Ermessensentscheidung notwendigen Überlegungen nur teilweise ab.

Denn der Landrat teilt in dem angeführten Bericht lediglich mit, daß er nicht in der

Lage sei, "aus anderen Bereichen der Landesverwaltung (Untere Wasserbehörde,

Ausländerbehörde) Kreisbedienstete zur Verfügung zu stellen". Daraus ergibt sich

nicht, inwieweit der Beklagte in der Lage war, einen Landesbediensteten aus einem

anderen Bereich für die fragliche Stelle in der Kfz- Zulassung heranzuziehen. Nun

darf man allerdings nicht zu hohe Anforderungen an einen solchen "Negativtest"

stellen, andernfalls müßte der Beklagte bei Erlaß eines Anforderungsbescheides

gem. § 1 DVO zu § 56 HKO im einzelnen begründen, warum alle anderen

entsprechenden Stellen in allen anderen Bereichen der Landesverwaltung

unverzichtbar sind. Das ginge aber ersichtlich zu weit.

Letztlich bleiben im vorliegenden Fall Zweifel, ob der Beklagte auch hinsichtlich der

Art und Weise, wie er zu seiner Ermessensentscheidung gekommen ist, fehlerhaft

gehandelt hat. Da er jedenfalls die gesetzlichen Grenzen seines Ermessens

überschritten hat (§ 114 1. Alt. VwGO), kommt es darauf nicht mehr an.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.