Urteil des HessVGH vom 03.12.1991, 6 TG 2216/91

Entschieden
03.12.1991
Schlagworte
Fraktion, übereinstimmende willenserklärungen, Wichtiger grund, Kritik, Geschäftsführung, Stadt, Auflösung, Gemeindeordnung, Gespräch, Beratung
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 6. Senat

Entscheidungsdatum: 03.12.1991

Aktenzeichen: 6 TG 2216/91

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: § 36a Abs 1 S 1 GemO HE vom 26.06.1990, § 65 Abs 2 S 1 GemO HE vom 26.06.1990, § 73 Abs 1 S 1 GemO HE vom 26.06.1990, Art 28 Abs 1 S 2 GG, § 50 Abs 2 S 1 GemO HE vom 26.06.1990

Fraktionsberatung - zur Teilnahme Dritter; Fraktionsausschluß; Überwachung der Geschäftsführung des Bürgermeisters

Leitsatz

1. Der Grundsatz des freien Mandats verbietet es, das Wirken der Abgeordneten in der Vertretungskörperschaft und deren Gliederungen von einem bestimmenden Einfluß der Partei auf die Fraktion und den einzelnen Abgeordneten abhängig zu machen. Es ist zu bedenken, daß eine Fraktion durch übereinstimmende Willenserklärungen der beteiligten Gemeindevertreter gebildet wird und daher grundsätzlich auch nur die beteiligten Gemeindevertreter, nicht aber sonstige Außenstehende wie beispielsweise Mitglieder des Magistrats oder die Vorstände der jeweiligen Parteiorganisationen über die Auflösung der Fraktion entscheiden können. Dies gilt entsprechend für den Ausschluß einzelner Fraktionsmitglieder aus der Fraktion, da es sich auch dabei um Entscheidungen handelt, die grundsätzlich der Fraktion selbst vorbehalten sind.

2. Die Unzulässigkeit der Mitwirkung von nicht einer Fraktion der Stadtverordnetenversammlung angehörenden Personen an der Fraktionstätigkeit, insbesondere den Beratungen und Beschlußfassungen, ergibt sich zunächst aus GemO HE § 36a Abs 1 S 1 (F: 1990-06-26), wonach sich Gemeindevertreter zu einer Fraktion zusammenschließen können. Demnach sind Mitglieder des Gemeindevorstandes oder Vorstandsmitglieder der Partei nicht befugt, zusammen mit Mitgliedern der Gemeindevertretung eine Fraktion in der Gemeindevertretung zu bilden. Da GemO HE § 65 Abs 2 S 1 vorschreibt, daß die Mitglieder des Gemeindevorstandes nicht gleichzeitig Gemeindevertreter sein dürfen, können sie Fraktionen weder angehören noch darin ein Stimmrecht ausüben.

3. Verdächtigungen und Vermutungen reichen für den Ausschluß aus einer Fraktion nicht aus. Gespräche mit politischen Gegnern (hier: angebliches "Geheimgespräch") stellen für sich genommen in der Regel noch kein parteischädigendes Verhalten dar. Letzteres kann sich allerdings aus dem Inhalt eines Gespräches ergeben.

4. Der Bürgermeister ist zwar als Dienstvorgesetzter der Gemeindebediensteten (GemO HE § 73 Abs 1 S 1) für bestimmte Personalentscheidungen zuständig, dadurch aber nicht von Kritik, insbesondere der Gemeindevertretung, freigestellt, denn es gehört gerade zu den Aufgaben der Gemeindevertretung, die Geschäftsführung des Gemeindevorstandes und damit auch des Bürgermeisters zu überwachen.

Gründe

1Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die von dem Antragsteller begehrte einstweilige Anordnung im Ergebnis zu Recht erlassen.

2Zutreffend geht das Verwaltungsgericht zunächst davon aus, daß durch den Erlaß der erstrebten Regelungsanordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in der Neufassung vom 19. März 1991 (BGBl. I S. 686) die Hauptsache teilweise vorweggenommen wird, daß dies jedoch

(BGBl. I S. 686) die Hauptsache teilweise vorweggenommen wird, daß dies jedoch im vorliegenden Fall ausnahmsweise zulässig ist. Der Senat stimmt mit dem Verwaltungsgericht ferner darin überein, daß die einstweilige Anordnung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden (vgl. zu den Voraussetzungen des Anordnungsgrundes den Beschluß des 6. Senats vom 6. November 1991 - 6 TG 1967/91 - m.w.N.); wegen weiterer Einzelheiten in Bezug auf den Anordnungsgrund kann auf die Gründe des angefochtenen Beschlusses (Blatt 4 letzter Absatz bis Blatt 5 Ende des 2. Absatzes) verwiesen werden.

3Der erforderliche Anordnungsanspruch ist glaubhaft gemacht. Der Fraktionsausschluß des Antragstellers aus der CDU-Fraktion der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Rotenburg ist rechtswidrig, weil der am 24. Juni 1991 gefaßte diesbezügliche Beschluß der Antragsgegnerin verfahrensfehlerhaft ergangen ist. An den Beratungen und der Aussprache betreffend den Fraktionsausschluß des Antragstellers waren nämlich nicht nur die Mitglieder der CDU-Stadtverordnetenfraktion beteiligt, sondern auch Mitglieder des Magistrats der Stadt Rotenburg, die der CDU angehören, sowie jeweils zwei Mitglieder des Vorstandes des CDU-Stadtverbandes und des Kreisvorstandes der CDU. Die Unzulässigkeit der Mitwirkung von nicht einer Fraktion der Stadtverordnetenversammlung angehörenden Personen an der Fraktionstätigkeit, insbesondere den Beratungen und Beschlußfassungen, ergibt sich zunächst aus der Regelung des § 36 a Abs. 1 Satz 1 Hessische Gemeindeordnung - HGO - i.d.F. vom 1. April 1981 (GVBl. I S. 66), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juni 1990 (GVBl. I S. 197), wonach sich Gemeindevertreter zu einer Fraktion zusammenschließen können. Demnach sind Mitglieder des Gemeindevorstandes oder Vorstandsmitglieder der Partei nicht befugt, zusammen mit Mitgliedern der Gemeindevertretung eine Fraktion in der Gemeindevertretung zu bilden (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 6. November 1991, a.a.O.). Da § 65 Abs. 2 Satz 1 HGO vorschreibt, daß die Mitglieder des Gemeindevorstandes nicht gleichzeitig Gemeindevertreter sein dürfen, können sie Fraktionen weder angehören noch darin ein Stimmrecht ausüben (VG Darmstadt, Beschlüsse vom 30. Juni 1989 - III/V G 1057/89 - HSGZ 1990, 285, und vom 4. Mai 1990 - III/V G 47/90 -, NVwZ-RR 1990, 631).

4Auch an der Aussprache bzw. Beratung, die einer Beschlußfassung in der Fraktion vorausgehen, dürfen nur die Fraktionsmitglieder teilnehmen. Zwar bestehen keine Bedenken, wenn sich die Fraktion vor einer Fraktionsberatung von Außenstehenden über die später zu beratenden und von der Fraktion zu beschließenden Gegenstände informieren läßt, wobei dies beispielsweise auch dadurch geschehen kann, daß Nichtmitglieder vor der ganzen Fraktion zu Wort kommen. Aussprache und Beratung in der Fraktion gehören jedoch zu der eigentlichen Fraktionsarbeit und sind daher allein den Mitgliedern der Fraktion vorbehalten. Dies gilt auch für diejenigen Parteimitglieder, die nicht der Gemeindevertretung angehören. Es ist zwar richtig, daß die Fraktionen den politischen Parteien eng verbunden sind und daß die Parteien insbesondere über die Fraktionen und die zu ihnen gehörenden Mitglieder auf die Entscheidungen der Vertretungskörperschaft einwirken; dies ändert jedoch nichts daran, daß die Fraktionen - anders als die politischen Parteien und Wählergruppen - zum organschaftlichen Bereich der Gebietskörperschaften gehören und Teil der Gemeindevertretung sind (vgl. BVerfG, Urteile vom 19. Juli 1966 - 2 BvF 1/65 - BVerfGE 20, 56 <104/105> und vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 <231>).

5Daß die Fraktionen nicht unselbständige Teilorganisationen der Parteien oder Wählervereinigungen sind, die sie in der Gemeindevertretung repräsentieren, folgt auch aus dem Grundsatz des freien Mandats, das zu der durch Artikel 28 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz - GG - vorgeschriebenen Vertretung des Volkes gehört. Dieser im Verfassungsrecht verankerte Grundsatz verbietet es, das Wirken der Abgeordneten in der Vertretungskörperschaft und deren Gliederungen von einem bestimmenden Einfluß der Partei auf die Fraktion und den einzelnen Abgeordneten abhängig zu machen (vgl. Zuleeg, in: Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 2, 1982, S. 164; Rothe, Die Fraktion in den kommunalen Vertretungskörperschaften, 1989, Rdnrn. 16a, 30, 31).

6Schließlich ist zu bedenken, daß eine Fraktion durch übereinstimmende Willenserklärungen der beteiligten Gemeindevertreter gebildet wird und daher grundsätzlich auch nur die beteiligten Gemeindevertreter, nicht aber sonstige Außenstehende wie beispielsweise Mitglieder des Magistrats oder die Vorstände der jeweiligen Parteiorganisationen über die Auflösung der Fraktion entscheiden

der jeweiligen Parteiorganisationen über die Auflösung der Fraktion entscheiden können. Dies gilt entsprechend für den Ausschluß einzelner Fraktionsmitglieder aus der Fraktion, da es sich auch dabei um Entscheidungen handelt, die grundsätzlich der Fraktion selbst vorbehalten sind.

7Es bestehen aber auch Bedenken an der inhaltlichen Rechtmäßigkeit des Beschlusses vom 24. Juni 1991, weil in dem im Zeitpunkt der Ausschlußentscheidung feststehenden Sachverhalt ein wichtiger Grund (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 13. Dezember 1989 - 6 TG 3175/89 - NVwZ 1990, 391) für den Ausschluß des Antragstellers aus der CDU-Fraktion kaum zu sehen sein dürfte. Verdächtigungen und Vermutungen reichen nicht aus. Zur Begründung wird gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO zunächst auf die Ausführungen in dem angefochtenen Beschluß (Blatt 5 unten letzter Absatz bis Blatt 6) Bezug genommen. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt nach der derzeitigen Einschätzung des Senats keine andere Beurteilung. Soweit die Antragsgegnerin dem Antragsteller einen "groben Vertrauensbruch" vorwirft, weil der Antragsteller sich am 21. April 1991 zu einem "Geheimgespräch" mit politischen Gegnern in seiner Wohnung getroffen habe, so kann allein darin nicht ohne weiteres ein Verhalten gesehen werden, durch das das Vertrauensverhältnis nachhaltig gestört und einer weiteren Zusammenarbeit der Boden entzogen würde. Kontakte oder Gespräche mit Angehörigen anderer Parteien sind keineswegs generell unzulässig. Das Gespräch mit dem politischen Gegner kann sogar ein wichtiges Instrument zur Überwindung von Gegensätzen sein; auf diese Weise können unnötige Konfrontationen vermieden sowie sachgerechte Lösungen gefunden werden. Gespräche mit politischen Gegnern stellen damit für sich genommen in der Regel noch kein parteischädigendes Verhalten dar. Letzteres kann sich allerdings aus dem Inhalt eines Gespräches ergeben. Der - bislang - bekannte Inhalt des hier fraglichen Gesprächs, der vom Antragsteller glaubhaft gemacht worden ist, läßt indes keine Anhaltspunkte erkennen, die den Rückschluß auf ein die Antragsgegnerin schädigendes Verhalten erlaubten. Die von der Antragsgegnerin aufgestellten Mutmaßungen über den Inhalt dieses Gesprächs sind nicht belegt; Mutmaßungen und Äußerungen des SPD-Ortsvorsitzenden T. anläßlich einer in den Magistratsreihen durchgeführten Geburtstagsfeier - Herr T. war bei dem fraglichen Gespräch am 21. April 1991 nicht zugegen - stellen keinen wichtigen Grund für einen Fraktionsausschluß dar.

8Ein wichtiger Grund dürfte auch nicht in der von dem Antragsteller öffentlich geäußerten Kritik an den Personalentscheidungen des Bürgermeisters der Stadt Rotenburg gesehen werden können. Der Bürgermeister ist zwar als Dienstvorgesetzter der Gemeindebediensteten 73 Abs. 1 Satz 1 HGO) für bestimmte Personalentscheidungen zuständig, dadurch aber nicht von Kritik, insbesondere der Gemeindevertretung, freigestellt, denn es gehört gerade zu den Aufgaben der Gemeindevertretung, die Geschäftsführung des Gemeindevorstandes und damit auch des Bürgermeisters zu überwachen (vgl. § 50 Abs. 2 Satz 1 HGO). Soweit der Antragsteller bei seiner Kritik an der Umsetzung im Falle S. möglicherweise seine Befugnisse als Stadtverordneter und/oder Mitglied des Haupt- und Finanzausschusses überschritten und nicht das von der Hess. Gemeindeordnung vorgesehene Verfahren betreffend die Kontrolle von Magistrats bzw. Bürgermeisterentscheidungen eingehalten hat, liegt darin noch keine Verletzung von Pflichten gegenüber der Antragsgegnerin, sondern zunächst - wenn überhaupt - eine Verletzung von den einem Stadtverordneten obliegenden Amtspflichten. Gegenüber der Fraktion könnte die Kritik nur dann eine Pflichtverletzung darstellen, wenn sie nicht nur nach Form oder Inhalt mit den Pflichten eines Gemeindevertreters unvereinbar, sondern darüber hinaus in schwerwiegendem Maße fraktionsschädigend wäre. Dafür gibt es jedoch im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte.

9Das Verhalten des Antragstellers im Zusammenhang mit dem Komplex "Spesenmanipulation" kann ebenfalls nicht zur Begründung des Fraktionsausschlusses herangezogen werden. Aus der von der Antragsgegnerin vorgelegten eidesstattlichen Erklärung des Landwirtschaftsmeisters G. geht nämlich hervor, daß der Antragsteller am 22. November 1990 - unmittelbar vor dem Beginn der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung - Herrn G. angerufen und diesen darüber informiert hatte, daß der SPD-Fraktionsvorsitzende ihn - den Antragsteller - über die Bildung eines Akteneinsichtsausschusses mit dem Ziel, die Spesenbelege des Bürgermeisters zu überprüfen, unterrichtet habe. Damit steht fest, daß der Antragsteller diese an ihn herangetragene Information nicht verschwiegen, sondern in seiner Fraktion weitergegeben hatte. Daß er den Bürgermeister nicht informierte, hat der Antragsteller gegenüber Herrn G.

Bürgermeister nicht informierte, hat der Antragsteller gegenüber Herrn G. nachvollziehbar damit erklärt, daß er dies nicht habe tun können, weil er dem Hinweis des SPD-Fraktionsvorsitzenden Z. nicht habe entnehmen können, daß der Antrag am gleichen Abend gestellt werden würde. Außerdem habe er befürchtet, daß der Bürgermeister, wenn er von ihm, dem Antragsteller, informiert werde, die Mitteilung als ein gegen ihn gerichtetes Gerücht empfinden und bewerten und deshalb unter Umständen gegen ihn auswerten würde, wenn die SPD den Antrag doch nicht stellen sollte. Der Vorwurf der Antragsgegnerin, der Antragsteller habe sich "ausgeschwiegen", dürfte somit unberechtigt sein.

10 Der Antrag auf Erlaß der einstweiligen Anordnung ist schließlich auch insoweit begründet, als sich der Antragsteller gegen seine "Abberufung" aus dem Hauptund Finanzausschuß der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Rotenburg wendet. Ungeachtet der Frage, ob der Antragsgegnerin ein derartiges Abberufungsrecht zusteht (vgl. zu den Voraussetzungen der Abberufung von Abgeordneten aus Ausschüssen des Bundestages: BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989, a.a.O.). S. 233 f.; aus gemeindlichen Ausschüssen: Schlempp, Kommentar zur HGO, Stand: März 1990, § 62 Anm. III), ist der von der Antragsgegnerin am 24. Juni 1991 gefaßte Beschluß bereits deshalb unwirksam, weil der Fraktionsausschluß rechtswidrig ist und die Abberufung aus dem Ausschuß ausschließlich auf den Fraktionsausschluß gestützt wurde.

11 Der Antrag auf Aussetzung der Vollziehung 149 Abs. 1 VwGO ist infolge der Beschwerdeentscheidung gegenstandslos geworden.

12 Die Kosten des erfolglosen Beschwerdeverfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.

13 Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 (entsprechend) und 20 Abs. 3 Gerichtskostengesetz - GKG -, wobei sich die Befugnis zur Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung aus § 25 Abs. 1 Satz 3 GKG ergibt. Da mit der erstrebten einstweiligen Anordnung die Hauptsache weitgehend vorweggenommen wird, erscheint der gesetzlich normierte Auffangstreitwert ohne Minderung angemessen.

14 Dieser Beschluß ist unanfechtbar 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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