Urteil des HessVGH vom 03.12.1991

VGH Kassel: fraktion, übereinstimmende willenserklärungen, wichtiger grund, kritik, geschäftsführung, stadt, auflösung, gemeindeordnung, gespräch, beratung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

6. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

6 TG 2216/91

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 36a Abs 1 S 1 GemO HE

vom 26.06.1990, § 65 Abs

2 S 1 GemO HE vom

26.06.1990, § 73 Abs 1 S 1

GemO HE vom 26.06.1990,

Art 28 Abs 1 S 2 GG, § 50

Abs 2 S 1 GemO HE vom

26.06.1990

Fraktionsberatung - zur Teilnahme Dritter;

Fraktionsausschluß; Überwachung der Geschäftsführung

des Bürgermeisters

Leitsatz

1. Der Grundsatz des freien Mandats verbietet es, das Wirken der Abgeordneten in der

Vertretungskörperschaft und deren Gliederungen von einem bestimmenden Einfluß der

Partei auf die Fraktion und den einzelnen Abgeordneten abhängig zu machen. Es ist zu

bedenken, daß eine Fraktion durch übereinstimmende Willenserklärungen der

beteiligten Gemeindevertreter gebildet wird und daher grundsätzlich auch nur die

beteiligten Gemeindevertreter, nicht aber sonstige Außenstehende wie beispielsweise

Mitglieder des Magistrats oder die Vorstände der jeweiligen Parteiorganisationen über

die Auflösung der Fraktion entscheiden können. Dies gilt entsprechend für den

Ausschluß einzelner Fraktionsmitglieder aus der Fraktion, da es sich auch dabei um

Entscheidungen handelt, die grundsätzlich der Fraktion selbst vorbehalten sind.

2. Die Unzulässigkeit der Mitwirkung von nicht einer Fraktion der

Stadtverordnetenversammlung angehörenden Personen an der Fraktionstätigkeit,

insbesondere den Beratungen und Beschlußfassungen, ergibt sich zunächst aus GemO

HE § 36a Abs 1 S 1 (F: 1990-06-26), wonach sich Gemeindevertreter zu einer Fraktion

zusammenschließen können. Demnach sind Mitglieder des Gemeindevorstandes oder

Vorstandsmitglieder der Partei nicht befugt, zusammen mit Mitgliedern der

Gemeindevertretung eine Fraktion in der Gemeindevertretung zu bilden. Da GemO HE §

65 Abs 2 S 1 vorschreibt, daß die Mitglieder des Gemeindevorstandes nicht gleichzeitig

Gemeindevertreter sein dürfen, können sie Fraktionen weder angehören noch darin ein

Stimmrecht ausüben.

3. Verdächtigungen und Vermutungen reichen für den Ausschluß aus einer Fraktion

nicht aus. Gespräche mit politischen Gegnern (hier: angebliches "Geheimgespräch")

stellen für sich genommen in der Regel noch kein parteischädigendes Verhalten dar.

Letzteres kann sich allerdings aus dem Inhalt eines Gespräches ergeben.

4. Der Bürgermeister ist zwar als Dienstvorgesetzter der Gemeindebediensteten

(GemO HE § 73 Abs 1 S 1) für bestimmte Personalentscheidungen zuständig, dadurch

aber nicht von Kritik, insbesondere der Gemeindevertretung, freigestellt, denn es

gehört gerade zu den Aufgaben der Gemeindevertretung, die Geschäftsführung des

Gemeindevorstandes und damit auch des Bürgermeisters zu überwachen.

Gründe

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die von

dem Antragsteller begehrte einstweilige Anordnung im Ergebnis zu Recht erlassen.

Zutreffend geht das Verwaltungsgericht zunächst davon aus, daß durch den Erlaß

der erstrebten Regelungsanordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in der Neufassung vom 19. März 1991

(BGBl. I S. 686) die Hauptsache teilweise vorweggenommen wird, daß dies jedoch

im vorliegenden Fall ausnahmsweise zulässig ist. Der Senat stimmt mit dem

Verwaltungsgericht ferner darin überein, daß die einstweilige Anordnung nötig

erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden (vgl. zu den Voraussetzungen

des Anordnungsgrundes den Beschluß des 6. Senats vom 6. November 1991 - 6

TG 1967/91 - m.w.N.); wegen weiterer Einzelheiten in Bezug auf den

Anordnungsgrund kann auf die Gründe des angefochtenen Beschlusses (Blatt 4

letzter Absatz bis Blatt 5 Ende des 2. Absatzes) verwiesen werden.

Der erforderliche Anordnungsanspruch ist glaubhaft gemacht. Der

Fraktionsausschluß des Antragstellers aus der CDU-Fraktion der

Stadtverordnetenversammlung der Stadt Rotenburg ist rechtswidrig, weil der am

24. Juni 1991 gefaßte diesbezügliche Beschluß der Antragsgegnerin

verfahrensfehlerhaft ergangen ist. An den Beratungen und der Aussprache

betreffend den Fraktionsausschluß des Antragstellers waren nämlich nicht nur die

Mitglieder der CDU-Stadtverordnetenfraktion beteiligt, sondern auch Mitglieder des

Magistrats der Stadt Rotenburg, die der CDU angehören, sowie jeweils zwei

Mitglieder des Vorstandes des CDU-Stadtverbandes und des Kreisvorstandes der

CDU. Die Unzulässigkeit der Mitwirkung von nicht einer Fraktion der

Stadtverordnetenversammlung angehörenden Personen an der Fraktionstätigkeit,

insbesondere den Beratungen und Beschlußfassungen, ergibt sich zunächst aus

der Regelung des § 36 a Abs. 1 Satz 1 Hessische Gemeindeordnung - HGO - i.d.F.

vom 1. April 1981 (GVBl. I S. 66), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juni 1990

(GVBl. I S. 197), wonach sich Gemeindevertreter zu einer Fraktion

zusammenschließen können. Demnach sind Mitglieder des Gemeindevorstandes

oder Vorstandsmitglieder der Partei nicht befugt, zusammen mit Mitgliedern der

Gemeindevertretung eine Fraktion in der Gemeindevertretung zu bilden (vgl. Hess.

VGH, Beschluß vom 6. November 1991, a.a.O.). Da § 65 Abs. 2 Satz 1 HGO

vorschreibt, daß die Mitglieder des Gemeindevorstandes nicht gleichzeitig

Gemeindevertreter sein dürfen, können sie Fraktionen weder angehören noch

darin ein Stimmrecht ausüben (VG Darmstadt, Beschlüsse vom 30. Juni 1989 - III/V

G 1057/89 - HSGZ 1990, 285, und vom 4. Mai 1990 - III/V G 47/90 -, NVwZ-RR

1990, 631).

Auch an der Aussprache bzw. Beratung, die einer Beschlußfassung in der Fraktion

vorausgehen, dürfen nur die Fraktionsmitglieder teilnehmen. Zwar bestehen keine

Bedenken, wenn sich die Fraktion vor einer Fraktionsberatung von

Außenstehenden über die später zu beratenden und von der Fraktion zu

beschließenden Gegenstände informieren läßt, wobei dies beispielsweise auch

dadurch geschehen kann, daß Nichtmitglieder vor der ganzen Fraktion zu Wort

kommen. Aussprache und Beratung in der Fraktion gehören jedoch zu der

eigentlichen Fraktionsarbeit und sind daher allein den Mitgliedern der Fraktion

vorbehalten. Dies gilt auch für diejenigen Parteimitglieder, die nicht der

Gemeindevertretung angehören. Es ist zwar richtig, daß die Fraktionen den

politischen Parteien eng verbunden sind und daß die Parteien insbesondere über

die Fraktionen und die zu ihnen gehörenden Mitglieder auf die Entscheidungen der

Vertretungskörperschaft einwirken; dies ändert jedoch nichts daran, daß die

Fraktionen - anders als die politischen Parteien und Wählergruppen - zum

organschaftlichen Bereich der Gebietskörperschaften gehören und Teil der

Gemeindevertretung sind (vgl. BVerfG, Urteile vom 19. Juli 1966 - 2 BvF 1/65 -

BVerfGE 20, 56 <104/105> und vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188

<231>).

Daß die Fraktionen nicht unselbständige Teilorganisationen der Parteien oder

Wählervereinigungen sind, die sie in der Gemeindevertretung repräsentieren, folgt

auch aus dem Grundsatz des freien Mandats, das zu der durch Artikel 28 Abs. 1

Satz 2 Grundgesetz - GG - vorgeschriebenen Vertretung des Volkes gehört. Dieser

im Verfassungsrecht verankerte Grundsatz verbietet es, das Wirken der

Abgeordneten in der Vertretungskörperschaft und deren Gliederungen von einem

bestimmenden Einfluß der Partei auf die Fraktion und den einzelnen Abgeordneten

abhängig zu machen (vgl. Zuleeg, in: Handbuch der kommunalen Wissenschaft

und Praxis, Bd. 2, 1982, S. 164; Rothe, Die Fraktion in den kommunalen

Vertretungskörperschaften, 1989, Rdnrn. 16a, 30, 31).

Schließlich ist zu bedenken, daß eine Fraktion durch übereinstimmende

Willenserklärungen der beteiligten Gemeindevertreter gebildet wird und daher

grundsätzlich auch nur die beteiligten Gemeindevertreter, nicht aber sonstige

Außenstehende wie beispielsweise Mitglieder des Magistrats oder die Vorstände

der jeweiligen Parteiorganisationen über die Auflösung der Fraktion entscheiden

können. Dies gilt entsprechend für den Ausschluß einzelner Fraktionsmitglieder

aus der Fraktion, da es sich auch dabei um Entscheidungen handelt, die

grundsätzlich der Fraktion selbst vorbehalten sind.

Es bestehen aber auch Bedenken an der inhaltlichen Rechtmäßigkeit des

Beschlusses vom 24. Juni 1991, weil in dem im Zeitpunkt der

Ausschlußentscheidung feststehenden Sachverhalt ein wichtiger Grund (vgl. Hess.

VGH, Beschluß vom 13. Dezember 1989 - 6 TG 3175/89 - NVwZ 1990, 391) für den

Ausschluß des Antragstellers aus der CDU-Fraktion kaum zu sehen sein dürfte.

Verdächtigungen und Vermutungen reichen nicht aus. Zur Begründung wird

gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO zunächst auf die Ausführungen in dem

angefochtenen Beschluß (Blatt 5 unten letzter Absatz bis Blatt 6) Bezug

genommen. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt nach der derzeitigen

Einschätzung des Senats keine andere Beurteilung. Soweit die Antragsgegnerin

dem Antragsteller einen "groben Vertrauensbruch" vorwirft, weil der Antragsteller

sich am 21. April 1991 zu einem "Geheimgespräch" mit politischen Gegnern in

seiner Wohnung getroffen habe, so kann allein darin nicht ohne weiteres ein

Verhalten gesehen werden, durch das das Vertrauensverhältnis nachhaltig gestört

und einer weiteren Zusammenarbeit der Boden entzogen würde. Kontakte oder

Gespräche mit Angehörigen anderer Parteien sind keineswegs generell unzulässig.

Das Gespräch mit dem politischen Gegner kann sogar ein wichtiges Instrument zur

Überwindung von Gegensätzen sein; auf diese Weise können unnötige

Konfrontationen vermieden sowie sachgerechte Lösungen gefunden werden.

Gespräche mit politischen Gegnern stellen damit für sich genommen in der Regel

noch kein parteischädigendes Verhalten dar. Letzteres kann sich allerdings aus

dem Inhalt eines Gespräches ergeben. Der - bislang - bekannte Inhalt des hier

fraglichen Gesprächs, der vom Antragsteller glaubhaft gemacht worden ist, läßt

indes keine Anhaltspunkte erkennen, die den Rückschluß auf ein die

Antragsgegnerin schädigendes Verhalten erlaubten. Die von der Antragsgegnerin

aufgestellten Mutmaßungen über den Inhalt dieses Gesprächs sind nicht belegt;

Mutmaßungen und Äußerungen des SPD-Ortsvorsitzenden T. anläßlich einer in den

Magistratsreihen durchgeführten Geburtstagsfeier - Herr T. war bei dem fraglichen

Gespräch am 21. April 1991 nicht zugegen - stellen keinen wichtigen Grund für

einen Fraktionsausschluß dar.

Ein wichtiger Grund dürfte auch nicht in der von dem Antragsteller öffentlich

geäußerten Kritik an den Personalentscheidungen des Bürgermeisters der Stadt

Rotenburg gesehen werden können. Der Bürgermeister ist zwar als

Dienstvorgesetzter der Gemeindebediensteten (§ 73 Abs. 1 Satz 1 HGO) für

bestimmte Personalentscheidungen zuständig, dadurch aber nicht von Kritik,

insbesondere der Gemeindevertretung, freigestellt, denn es gehört gerade zu den

Aufgaben der Gemeindevertretung, die Geschäftsführung des

Gemeindevorstandes und damit auch des Bürgermeisters zu überwachen (vgl. §

50 Abs. 2 Satz 1 HGO). Soweit der Antragsteller bei seiner Kritik an der Umsetzung

im Falle S. möglicherweise seine Befugnisse als Stadtverordneter und/oder

Mitglied des Haupt- und Finanzausschusses überschritten und nicht das von der

Hess. Gemeindeordnung vorgesehene Verfahren betreffend die Kontrolle von

Magistrats bzw. Bürgermeisterentscheidungen eingehalten hat, liegt darin noch

keine Verletzung von Pflichten gegenüber der Antragsgegnerin, sondern zunächst

- wenn überhaupt - eine Verletzung von den einem Stadtverordneten obliegenden

Amtspflichten. Gegenüber der Fraktion könnte die Kritik nur dann eine

Pflichtverletzung darstellen, wenn sie nicht nur nach Form oder Inhalt mit den

Pflichten eines Gemeindevertreters unvereinbar, sondern darüber hinaus in

schwerwiegendem Maße fraktionsschädigend wäre. Dafür gibt es jedoch im

vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte.

Das Verhalten des Antragstellers im Zusammenhang mit dem Komplex

"Spesenmanipulation" kann ebenfalls nicht zur Begründung des

Fraktionsausschlusses herangezogen werden. Aus der von der Antragsgegnerin

vorgelegten eidesstattlichen Erklärung des Landwirtschaftsmeisters G. geht

nämlich hervor, daß der Antragsteller am 22. November 1990 - unmittelbar vor

dem Beginn der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung - Herrn G. angerufen

und diesen darüber informiert hatte, daß der SPD-Fraktionsvorsitzende ihn - den

Antragsteller - über die Bildung eines Akteneinsichtsausschusses mit dem Ziel, die

Spesenbelege des Bürgermeisters zu überprüfen, unterrichtet habe. Damit steht

fest, daß der Antragsteller diese an ihn herangetragene Information nicht

verschwiegen, sondern in seiner Fraktion weitergegeben hatte. Daß er den

Bürgermeister nicht informierte, hat der Antragsteller gegenüber Herrn G.

nachvollziehbar damit erklärt, daß er dies nicht habe tun können, weil er dem

Hinweis des SPD-Fraktionsvorsitzenden Z. nicht habe entnehmen können, daß der

Antrag am gleichen Abend gestellt werden würde. Außerdem habe er befürchtet,

daß der Bürgermeister, wenn er von ihm, dem Antragsteller, informiert werde, die

Mitteilung als ein gegen ihn gerichtetes Gerücht empfinden und bewerten und

deshalb unter Umständen gegen ihn auswerten würde, wenn die SPD den Antrag

doch nicht stellen sollte. Der Vorwurf der Antragsgegnerin, der Antragsteller habe

sich "ausgeschwiegen", dürfte somit unberechtigt sein.

Der Antrag auf Erlaß der einstweiligen Anordnung ist schließlich auch insoweit

begründet, als sich der Antragsteller gegen seine "Abberufung" aus dem Haupt-

und Finanzausschuß der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Rotenburg

wendet. Ungeachtet der Frage, ob der Antragsgegnerin ein derartiges

Abberufungsrecht zusteht (vgl. zu den Voraussetzungen der Abberufung von

Abgeordneten aus Ausschüssen des Bundestages: BVerfG, Urteil vom 13. Juni

1989, a.a.O.). S. 233 f.; aus gemeindlichen Ausschüssen: Schlempp, Kommentar

zur HGO, Stand: März 1990, § 62 Anm. III), ist der von der Antragsgegnerin am 24.

Juni 1991 gefaßte Beschluß bereits deshalb unwirksam, weil der Fraktionsausschluß

rechtswidrig ist und die Abberufung aus dem Ausschuß ausschließlich auf den

Fraktionsausschluß gestützt wurde.

Der Antrag auf Aussetzung der Vollziehung (§ 149 Abs. 1 VwGO ist infolge der

Beschwerdeentscheidung gegenstandslos geworden.

Die Kosten des erfolglosen Beschwerdeverfahrens hat die Antragsgegnerin zu

tragen.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 (entsprechend) und 20

Abs. 3 Gerichtskostengesetz - GKG -, wobei sich die Befugnis zur Abänderung der

erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung aus § 25 Abs. 1 Satz 3 GKG ergibt. Da mit

der erstrebten einstweiligen Anordnung die Hauptsache weitgehend

vorweggenommen wird, erscheint der gesetzlich normierte Auffangstreitwert ohne

Minderung angemessen.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.