Urteil des HessVGH vom 01.12.1993, 1 UE 691/91

Entschieden
01.12.1993
Schlagworte
Ausbildung, Dienstliches verhalten, Empfehlung, Prüfer, Behörde, Neubewertung, Begründungspflicht, Wiederholung, Rechtsschutz, Zustandekommen
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 1. Senat

Entscheidungsdatum: 01.12.1993

Normen: Art 19 Abs 4 GG, Art 20 Abs 3 GG, Art 33 Abs 5 GG, § 39 Abs 1 VwVfG HE

Aktenzeichen: 1 UE 691/91

Dokumenttyp: Urteil

(Zur Begründung einer Eignungsauswahlentscheidung für die Zulassung zur Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst)

Tatbestand

1Der 1954 geborene Kläger steht seit dem 1. November 1973 im Polizeivollzugsdienst des beklagten Landes; er wurde zuletzt mit Wirkung ab 1. Juli 1990 zum Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11 BBesG) befördert.

2Im Jahre 1985 nahm der Kläger ohne Erfolg an einem Eignungsauswahlverfahren für den höheren Polizeivollzugsdienst teil. Am 11. Februar 1988 beantragte er erneut seine Zulassung zu einem Eignungsauswahlverfahren. In einer dienstlichen Beurteilung vom 4. März 1988 über den Beurteilungszeitraum von April 1985 bis März 1988 hieß es, der Kläger erscheine für eine Verwendung im höheren Dienst "geeignet". Der Prüfungsausschuß für das Eignungsauswahlverfahren vor Zulassung zur Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst bewertete in seiner Sitzung vom 14./15. April 1988 die dienstliche Beurteilung des Klägers mit 12 von 15 möglichen Punkten ("geeignet"). Daraufhin wurde der Kläger zu einer psychologischen Eignungsuntersuchung zugelassen, die im Auftrag des Hessischen Ministeriums des Innern von der Deutschen Gesellschaft für Personalwesen e. V. (DGP) in der Zeit vom 9. bis 11. Mai 1988 durchgeführt wurde. Der psychologische Untersuchungsbefund der DGP vom 18. Mai 1988 bestand aus einer Leistungs- und Verhaltensbeurteilung des Klägers in graphischer Darstellung an Hand bestimmter Anforderungskriterien, einem in Zahlenwerten ausgedrückten Ergebnis dieser Beurteilung sowie je einer zusammenfassenden Beurteilung des Testergebnisses und der Verhaltensbeobachtungen. Als Gesamtbeurteilung wurde festgestellt, der Kläger sei "für den höheren Polizeivollzugsdienst mit leichten Einschränkungen zu empfehlen". Wegen weiterer Einzelheiten des Untersuchungsbefundes wird auf den Inhalt der in der Gerichtsakte enthaltenen Ablichtung verwiesen (Blatt 27 d. A.).

3In der abschließenden Sitzung des Prüfungsausschusses am 16. Mai 1988 wurde das Ergebnis der psychologischen Eignungsuntersuchung des Klägers mit 12 von 15 möglichen Punkten bewertet. Daraus ergab sich eine Gesamtpunktzahl von 24. Nunmehr teilte das Hessische Ministerium des Innern dem Kläger mit Bescheid vom 6. Juni 1988 mit, aufgrund des Ergebnisses des Eignungsauswahlverfahrens, das sich aus der psychologischen Eignungsuntersuchung und der Wertung der dienstlichen Beurteilung vom 4. März 1988 zusammensetze, könne er nicht zur Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst zugelassen werden.

4Der hiergegen erhobene Widerspruch des Klägers blieb erfolglos. Zur Begründung seines Widerspruchsbescheides vom 14. April 1989 führte das Hessische Ministerium des Innern aus, es hätten nur Bewerber berücksichtigt werden können, die in dem Eignungsauswahlverfahren mindestens 26 Punkte erzielt hätten. Diese Gesamtpunktzahl habe der Kläger nicht erreicht.

5Am 17. Mai 1989 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung hat er geltend gemacht, dem ablehnenden Bescheid fehle die erforderliche Begründung. Die wesentlichen tatsächlichen Gründe für die Ablehnungsentscheidung seien weder

wesentlichen tatsächlichen Gründe für die Ablehnungsentscheidung seien weder dem Ausgangsbescheid noch dem Widerspruchsbescheid zu entnehmen. Sie seien vielmehr in der Testauswahl enthalten, die die DGP für das beklagte Land durchführe. Das Zustandekommen des Testergebnisses sei nicht nachvollziehbar. Insbesondere seien die Original-Testunterlagen nicht offengelegt worden. Demgegenüber würden in anderen Prüfungsverfahren mit Massencharakter, beispielsweise bei der Auswahl der Studienbewerber für medizinische Studienplätze, sowohl die Testfragen als auch die Wertungsgrundlagen regelmäßig veröffentlicht, ohne daß die Durchführung der dort praktizierten Testauswahl dadurch in Frage gestellt würde. Eine derartige Offenlegung müsse auch im vorliegenden Verfahren verlangt werden. Die Geheimhaltung der Testunterlagen führe zu einer Verkürzung des grundrechtlich garantierten Anspruchs des Klägers auf effektiven Rechtsschutz, weil es ihm unmöglich gemacht werde, die Bewertung der Tests einer sachverständigen Überprüfung zu unterziehen.

6Der Kläger hat beantragt,

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das beklagte Land zu verurteilen, ihm eine nochmalige Teilnahme am Eignungsauswahlverfahren zur Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst zu ermöglichen und seine Prüfungsleistungen neu zu bewerten, hilfsweise unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides des Hessischen Ministeriums des Innern vom 6.6.1988 in der Fassung des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 14.4.1989 das beklagte Land zu verpflichten, den Kläger zur Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst zuzulassen.

8Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

10 Er hat die Auffassung vertreten, der ablehnende Bescheid sei ausreichend begründet worden. Insbesondere sei dem Kläger in einem Zusatz zum Bescheid vom 6. Juni 1988 eine Erläuterung des Testergebnisses seitens der DGP angeboten worden. Davon habe der Kläger jedoch keinen Gebrauch gemacht. Das Testergebnis der DGP sei in sich verständlich und nachvollziehbar. Das Testverfahren sei im Rahmen der Gesamtbeurteilung über die Eignung der Bewerber für den höheren Polizeivollzugsdienst unterstützend herangezogen worden. Das beklagte Land sei nicht verpflichtet, die Original-Testunterlagen der DGP herauszugeben, da diese Unterlagen im Eigentum der Gesellschaft stünden. Diese Unterlagen seien ohnehin aus sich heraus nicht aussagekräftig. Sie bedürften vielmehr der fachkundigen Erläuterung durch die Psychologen der DGP. Dies sei dem Kläger auch angeboten worden.

11 Das Verwaltungsgericht hat in der mündlichen Verhandlung am 14. Februar 1991 die Diplompsychologen und von der Deutschen Gesellschaft für Personalwesen informatorisch gehört. Wegen des Ergebnisses der Anhörung wird auf den Inhalt der Verhandlungsniederschrift vom 14. Februar 1991 verwiesen (Blatt 135 bis 138 d. A.).

12 Mit Urteil vom 14. Februar 1991 - V/2 E 513/89 - hat das Verwaltungsgericht Gießen der Klage mit dem Hauptantrag stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klage sei als allgemeine Leistungsklage zur Beseitigung der andauernden Folgen eines rechtswidrigen Verwaltungshandelns zulässig. Der Kläger habe einen Anspruch auf Teilnahme an einem neuen, rechtsfehlerfreien Eignungsauswahlverfahren. Hingegen könne der Beklagte nicht verpflichtet werden, den Kläger unmittelbar zur Ausbildung für den höheren Dienst zuzulassen; denn dem Gericht sei es nicht möglich, das vom Kläger durchlaufene Eignungsauswahlverfahren zu seinen Gunsten für "bestanden" zu erklären. Auch ein Verpflichtungsantrag mit dem Ziel der Zulassung zur zweiten Wiederholung des Eignungsauswahlverfahrens helfe dem Kläger nicht weiter, da eine weitere

des Eignungsauswahlverfahrens helfe dem Kläger nicht weiter, da eine weitere Wiederholung aufgrund der Vorschrift des § 5 Abs. 3 der Laufbahnverordnung für den Hessischen Polizeivollzugsdienst (PolVollzLaufbahnVO) nicht möglich sei. Diese nachteiligen Folgen des ablehnenden Bescheides könnten nur im Wege des Folgenbeseitigungsanspruchs rückgängig gemacht werden.

13 Die Klage sei auch begründet, da das Auswahlverfahren an Rechtsfehlern leide. Somit könne der Kläger die Beseitigung der andauernden Folgen des rechtswidrigen Verwaltungshandelns gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 VwGO beanspruchen und erneut an einem Eignungsauswahlverfahren teilnehmen, ohne daß die Sperrwirkung des § 5 Abs. 3 PolVollzLaufbahnVO dem entgegenstünde.

14 Zwar sei der angefochtene Bescheid formellrechtlich nicht zu beanstanden. Dem Kläger seien jedenfalls die wesentlichen rechtlichen und tatsächlichen Gründe für die ablehnende Entscheidung, insbesondere das Ergebnis des Auswahlverfahrens und das Zustandekommen der Endpunktzahl, mitgeteilt und anschließend durch den Bescheid vom 6. Juni 1988 erläutert worden. Der Begründungszwang im Rahmen einer Eignungsüberprüfung mit behördlichem Beurteilungsspielraum gehe nicht soweit, daß dem Bewerber alle Einzelerwägungen und Beurteilungsgrundlagen ausdrücklich mitgeteilt werden müßten. Es genüge, wenn er Gelegenheit erhalte, die den Bewertungen zugrundeliegenden Erwägungen der Prüfer zur Kenntnis zu nehmen. Darüber hinaus sei im vorliegenden Fall dem Kläger Gelegenheit gegeben worden, sich die psychologische Eignungsuntersuchung unter Vorlage der Test- und Prüfungsunterlagen erläutern zu lassen.

15 Das Eignungsauswahlverfahren als solches sei jedoch rechtsfehlerhaft. Der Beklagte habe die für die Auswahlentscheidung maßgebenden Erwägungen nicht derart schriftlich niedergelegt, daß für den Kläger und für das Gericht nachvollziehbar sei, aus welchem Grunde er die für die Ausbildung zum höheren Polizeivollzugsdienst erforderliche Punktzahl von 26 nicht erreicht habe. Damit sei ein vom Begründungszwang für Verwaltungsakte zu unterscheidendes Gebot des allgemeinen Prüfungsrechts verletzt worden. Der Prüfungsausschuß habe die mit "leichten Einschränkungen" versehene Empfehlung des Diplompsychologen in die Punktzahl 12 umgewandelt. Der Untersuchungsbefund der DGP vom 18. Mai 1988, in welchem die Leistungen des Klägers mit den Noten "5-" bzw. "4" beurteilt worden seien, hätte jedoch auch eine Empfehlung mit der Gesamtnote "5-" oder "4+" erlaubt. In einem solchen Falle hätte der Prüfungsausschuß 14 Punkte erteilen können. Mit Rücksicht auf die 12 Punkte für die dienstliche Beurteilung hätte der Kläger die erforderliche Gesamtpunktzahl von 26 Punkten erreicht. Darüber hinaus sei es mit den Bewertungsgrundlagen der DGP unvereinbar, daß der Diplompsychologe den Kläger mit der Note 4 empfohlen habe. Nach dem Vordruck vom 18. Mai 1988 sei vielmehr der Leistungsteil "in der Regel" höher zu bewerten als der Verhaltensteil. Aus welchen Gründen im Falle des Klägers ausnahmsweise der Verhaltensteil höher gewichtet worden sei, werde nicht hinreichend deutlich. Die hierfür in der mündlichen Verhandlung gegebenen Begründungen seien widersprüchlich. Soweit darauf verwiesen worden sei, daß der Kläger ein Wiederholer gewesen sei, liege darin ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Insgesamt sei letztlich nicht geklärt worden, aus welchen Gründen von der in der schriftlichen Bewertungsgrundlage enthaltenen Regelgewichtung abgewichen worden sei. Damit sei eine wesentliche Prüfungsentscheidung zu Lasten des Klägers nicht nachvollziehbar. Dieses fehlerhafte Prüfungsverfahren der DGP müsse der Beklagte gegen sich gelten lassen, da er insoweit die ihm obliegende Eignungsauswahlentscheidung in einem Teilbereich auf die DGP delegiert habe.

16 Ein weiterer Verstoß gegen das Gebot der schriftlichen Niederlegung maßgeblicher Auswahlerwägungen liege darin, daß der Prüfungsausschuß in Abweichung von der dienstlichen Anlaßbeurteilung vom März 1988, die mit dem Ergebnis "erscheint für den höheren Dienst geeignet" abgeschlossen habe, die Empfehlung "erscheint mit leichten Einschränkungen geeignet (12 Punkte)" ausgesprochen habe. Es sei nicht nachvollziehbar, aus welchen Gründen die Empfehlung nicht "erscheint ohne Einschränkung geeignet (15 Punkte)" gelautet habe. Der Hinweis des Beklagten auf den nach seiner Ansicht notwendigen Quervergleich unter allen mit "erscheint geeignet" beurteilten Bewerbern sei nicht überzeugend, da auch in diesem Falle zumindest schriftlich festgehalten werden müsse, welche Gründe im konkreten Einzelfall ausschlaggebend für die jeweilige Punktzahl gewesen seien. Derartige Kriterien seien im Falle des Klägers nicht festgehalten worden. Damit sei unklar, aus welchen Gründen der Kläger im Vergleich zu anderen Bewerbern schlechter

aus welchen Gründen der Kläger im Vergleich zu anderen Bewerbern schlechter beurteilt worden sei. Die genannten Fehler im Eignungsauswahlverfahren seien nur dadurch zu beheben, daß der Kläger die Chance erhalte, an einem neuen Auswahlverfahren teilzunehmen. Von einer Ermessensreduzierung in dem Sinne, daß nur die Zulassung des Klägers zur Ausbildung zum höheren Polizeivollzugsdienst rechtsfehlerfrei gewesen wäre, sei allerdings nicht auszugehen; denn es könne nicht festgestellt werden, wie der Kläger in einem fehlerfreien Verfahren beurteilt worden wäre.

17 Gegen die Vergabe der Eignungstests an eine private Gesellschaft und gegen die grundsätzliche Eignung der psychologischen Eignungsuntersuchung bestünden allerdings keine Bedenken. Die Verwaltung dürfe sich zur Sachverhaltsermittlung Sachverständiger bedienen. Dem Dienstherrn sei es nicht verwehrt, sich bei seiner Eignungsbeurteilung zur Unterstützung auf einen psychologischen Eignungstest zu beziehen, den entsprechend wissenschaftlich vorgebildete Fachleute vorbereitet und durchgeführt hätten. Das von den Psychologen der DGP ausgearbeitete Verfahren erscheine generell und objektiv geeignet, aussagekräftige Erkenntnisse für die anstehende Auswahlentscheidung zu liefern. Das Verfahren als solches sei in ausreichender Form durch die Behörde selbst geregelt, indem der Hessische Minister des Innern zusammen mit der DGP ein Anforderungsprofil entwickelt und danach einen nach Anforderungsmerkmalen, Prüf- und Erfassungsmethode, Skala der Verhaltensbeurteilung u. a. gegliederten Untersuchungskatalog erstellt habe. Abgesehen von den festgestellten Mängeln hinsichtlich der fehlenden Nachvollziehbarkeit der Eignungsempfehlung seien willkürliche oder sachwidrige Erwägungen innerhalb des psychologischen Untersuchungsverfahrens nicht zu erkennen. Ob die Prüfungsweise der DGP und die Prüfungsfragen sowie die Beurteilungen ihrerseits zweckmäßig und gerecht gewesen seien, unterliege der Wertung des Dienstherrn bzw. dem Beurteilungsspielraum der Prüfer.

18 Gegen das am 6. März 1991 zugestellte Urteil richtet sich die am 13. März 1991 eingelegte Berufung des Beklagten. Zur Begründung wird vorgetragen, dem Dienstherrn sei eine gerichtlich nur beschränkt überprüfbare Beurteilungsermächtigung für die Frage eingeräumt, ob und in welchem Maße ein Beamter die über die Anforderungen an seine bisherige Laufbahn wesentlich hinausgehende Eignung für einen Aufstieg besitze, ferner eine Ermessensermächtigung für die Beantwortung der Frage, wieviele und welche der geeignet erscheinenden Beamten zum Aufstieg zugelassen würden. Über die Eignung der Bewerber für den höheren Dienst entscheide ein Auswahlausschuß, bestehend aus erfahrenen Beamten des höheren Polizeivollzugsdienstes und einem Polizeipsychologen, aufgrund fachlicher Beurteilungskompetenz, die ihrerseits nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar sei. Die vom Hessischen Minister des Innern und der DGP hierfür erarbeiteten Anforderungsmerkmale könnten teils mit schriftlichen Testverfahren, teils jedoch nur im mündlichen Verfahren ermittelt werden; dies gelte insbesondere für Führungsverhalten, Initiative, Überzeugungskraft und Durchsetzungsvermögen. Die Leistungen in den einzelnen Verfahrensteilen würden gesondert beurteilt und schließlich nach Art eines sequentiellen Vorgehens zu einer Gesamtbewertung zusammengefaßt. Bewerber mit unzureichenden Ergebnissen im schriftlichen Testteil könnten diesen Mangel im mündlichen Teil kaum kompensieren. Andererseits sei es auch bei guten schriftlichen Leistungen nicht ausgeschlossen, daß Bewerber aufgrund der in den mündlichen Verfahrensteilen gezeigten Verhaltensweisen nur eingeschränkt für den höheren Polizeivollzugsdienst empfohlen werden könnten.

19 Dem Beurteilungsermessen des Dienstherrn unterliege es auch, welches Gewicht er dienstlichen Prüfungen und Beurteilungen im Verhältnis zu den gutachterlichen Empfehlungen einräume. Im Falle des Klägers hätten Verhaltensmängel im mündlichen Teil der Prüfung zu der Gesamtbewertung "mit leichten Einschränkungen zu empfehlen" geführt. Aufgrund dieser Empfehlung habe der Prüfungsausschuß nach dem Erlaß vom 8. Dezember 1987 12 Punkte vergeben. Der Ausschuß solle die Vergleichbarkeit der Beurteilungen und Beurteilungsmaßstäbe sicherstellen, um eine Rangfolge der Bewerber nach einer Punktbewertung erstellen zu können, die auf einer anlaßbezogenen dienstlichen Beurteilung beruhe. Diesem Zweck diene die im Erlaß vorgesehene Erläuterung des Beurteilungsergebnisses des Erstbeurteilers vor dem Ausschuß, der im übrigen an dessen Empfehlungen nicht gebunden sei, sondern in einem Quervergleich aller Bewerber aufgrund eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes eine weitere Differenzierung innerhalb einer Gruppe von positiv beurteilten Bewerbern vornehme. Die dienstliche Beurteilung des Klägers enthalte durchaus Einschränkungen, die bei vergleichender Betrachtung die Vergabe von lediglich 12

Einschränkungen, die bei vergleichender Betrachtung die Vergabe von lediglich 12 Punkten rechtfertigten. Seine dienstlichen Leistungen und sein dienstliches Verhalten seien nicht herausragend beurteilt worden; seine Ausdrucksfähigkeit und Initiative seien als eher durchschnittlich eingestuft worden. Der Kläger habe selbst eingeräumt, daß die Beurteilung vom 4. März 1988 schlechter ausgefallen sei als die anläßlich seiner ersten Teilnahme an einem Eignungsauswahlverfahren im Jahre 1985. Dies alles rechtfertige es, den Kläger nur mit leichten Einschränkungen als geeignet zu beurteilen. Im übrigen seien an den Kläger als Wiederholungsbewerber keine höheren Anforderungen gestellt worden.

20 Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 14. Februar 1991 - V/2 E 513/89 - aufzuheben und die Klage abzuweisen.

22 Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen, hilfsweise festzustellen, daß der Ablehnungsbescheid des Hessischen Ministeriums des Innern vom 6. Juni 1988 in der Fassung seines Widerspruchsbescheides vom 14. April 1989 rechtswidrig gewesen ist.

24 Er ist der Ansicht, die Auswahlentscheidung beruhe auf einem objektiv ungeeigneten Verfahren, so daß ihr ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde liege und allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet worden seien. Die DGP sei nicht als Sachverständige im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 2 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) tätig geworden, sondern habe für einen Teil der Auswahlmaßstäbe selbst die betreffende Wertung vorgenommen. Es sei nicht nachvollziehbar, in welcher Weise der Prüfungsausschuß die Arbeitsergebnisse der DGP überprüft habe, um sie sich als eigene zurechnen zu können. Insbesondere seien nicht immer alle Mitglieder des Prüfungsausschusses anwesend, wenn die Psychologen der DGP ihre Testergebnisse über einzelne Prüflinge bekanntgäben. An der Verhaltensbeobachtung seien Mitglieder des Prüfungsausschusses nicht beteiligt. Die Methodik der DGP werde nicht überprüft. Dies alles rechtfertige die Feststellung, daß die DGP nicht als Sachverständige, sondern als Beraterin für den Beklagten tätig werde. Über die objektive Eignung des Verfahrens der DGP für die Auswahlentscheidung habe das Verwaltungsgericht keinerlei Feststellungen getroffen. Dies könne nur durch Sachverständigengutachten geschehen, wobei ausgehend vom Anforderungsprofil des Dienstherrn die Testkonstruktion und -entwicklung sowie im konkreten Falle des Klägers die verwendeten Testbögen nebst Fragenkatalog und Musterlösung zu überprüfen seien.

25 Weitere Bewertungsmängel seien bei der für den Kläger nachteiligen Verhaltensbeobachtung festzustellen. Der diesbezügliche Test müsse auch im Wiederholungsfall zuverlässige Ergebnisse liefern und einen Malus ausschließen. Zu Recht seien die Leistungsbeurteilungen in Gruppenarbeit und Einzelgespräch als Akte wertender Erkenntnis bezeichnet worden, obwohl dies allein dem Dienstherrn obliege und nicht delegiert werden könne. Akte wertender Erkenntnis durch Privatpersonen unterlägen der vollen gerichtlichen Überprüfung. Sei diese aufgrund der Besonderheiten des angewendeten Verfahrens nicht mehr möglich, dann könne sich der Beklagte nicht auf eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolldichte berufen, und die privaten Wertungen könnten keinen Bestand haben.

26 Der Beklagte erwidert, der Dienstherr habe lediglich im Rahmen der ihm bei der Auswahl von Bewerbern für einen Laufbahnaufstieg zustehenden Beurteilungsermächtigung zusätzlich ein psychologisches Testverfahren herangezogen und nicht etwa die ihm obliegende Beurteilung auf einen Dritten übertragen. Das Ergebnis der Begutachtung geistiger Fähigkeiten, die für die angestrebte Verwendung bedeutsam seien, dürfe freilich nicht blindlings übernommen werden, sondern müsse auch in der Begründung so verständlich

übernommen werden, sondern müsse auch in der Begründung so verständlich sein, daß der Dienstherr es sich zu eigen machen könne. Diesen Anforderungen genüge das von der DGP entwickelte Testverfahren.

27 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 1 UE 691/91 und 1 Q 1403/93, der vom Beklagten geführten Personalakten über den Kläger (5 Bände) sowie des Verwaltungsvorgangs des Beklagten (3 Halbhefter) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

28 Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage gegen den Bescheid des Hessischen Ministeriums des Innern vom 6. Juni 1988, mit dem die Zulassung des Klägers zur Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst abgelehnt worden ist, zu Recht stattgegeben. Dieser Bescheid ist formell rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Seine Begründung entspricht nicht den Anforderungen des Verwaltungsverfahrensrechts, des Prüfungsrechts und des Beamtenrechts an eine Eignungsauswahlentscheidung. Dieser Mangel ist auch in dem Widerspruchsbescheid vom 14. April 1989 nicht geheilt worden. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ferner dem Kläger auf seine Leistungsklage einen Anspruch auf Beseitigung der fortdauernden Folgen dieses rechtswidrigen Verwaltungshandelns zuerkannt und den Beklagten verpflichtet, den Kläger erneut in das Eignungsauswahlverfahren zur Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst einzubeziehen.

29 Der Senat kann dahinstehen lassen, ob und in welchem Umfang eine Begründungspflicht für den angefochtenen Bescheid bereits kraft Gesetzes aufgrund der Vorschrift des § 39 Abs. 1 Satz 2 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) besteht. Nach dieser Vorschrift sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Gemäß § 2 Abs. 3 Nr. 2 HVwVfG ist diese Vorschrift auf die Tätigkeit der Behörden bei Leistungs-, Eignungs- und ähnlichen Prüfungen nicht anwendbar. Es ist umstritten, ob diese Ausnahmeregelung nur für Prüfungsverfahren im eigentlichen Sinne gilt, bei denen eine im förmlichen, normativ geregelten Verfahren ergangene Prüfungsentscheidung wesentlicher Inhalt des Verwaltungsakts ist, oder ob sie sich auch auf prüfungsähnliche Verfahren erstreckt, die der Vorbereitung einer anderweitigen Entscheidung wie beispielsweise der Feststellung persönlicher Voraussetzungen für den Erlaß eines bestimmten Verwaltungsakts dienen (vgl. zum Streitstand Kopp, VwVfG, 5. Auflage, Rdnr. 54 zu § 2; Beschluß des Senats vom 29. September 1987 - 1 TG 2160/87 -, NVwZ 1989, 73).

30 Diese Frage ist jedoch im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich, weil nach nunmehr einhelliger höchstrichterlicher Rechtsprechung eine Begründungspflicht als Kern grundrechtlicher Verfahrensgarantien (so ausdrücklich BVerfG, Beschlüsse vom 17. April 1991, BVerfGE 84, 34, 46 und BVerfGE 84, 59, 72) auch auf dem Gebiet des Prüfungsrechts Geltung beansprucht (vgl. jetzt BVerwG, Urteile vom 9. Dezember 1992, BVerwGE 91, 262 = DÖV 1993, 480 und vom 24. Februar 1993, BVerwGE 92, 132, 136).

31 Soweit der Bescheid vom 6. Juni 1988 in Anbetracht der konkreten Ausgestaltung des Eignungsauswahlverfahrens für den höheren Polizeivollzugsdienst eine Prüfungsentscheidung enthält, hat der Kläger einen grundrechtlich (Art. 19 Abs. 4 GG) geschützten Anspruch darauf, daß die maßgeblichen Gründe, die die Prüfer zu der abschließenden Bewertung veranlaßt haben, wenn nicht in allen Einzelheiten, so doch jedenfalls in den für das Ergebnis ausschlaggebenden Punkten erkennbar sein müssen (vgl. BVerwG a.a.O., BVerwGE 91, 262 - LS -). Der Umfang der Begründungspflicht ergibt sich ebenso wie bei Verwaltungsakten, die eine Ermessens- oder Beurteilungsentscheidung enthalten (vgl. § 39 Abs. 1 Satz 3 HVwVfG), aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG. Die Begründung hat grundsätzlich schriftlich zu erfolgen. Sie muß ihrem Inhalt nach so beschaffen sein, daß das Recht des Prüflings, Einwände wirksam vorzubringen, ebenso gewährleistet ist wie die behördliche und gerichtliche Kontrolle des Prüfungsverfahrens unter Beachtung des Beurteilungsspielraums der Prüfer. Entscheidend für die Anforderungen an Inhalt und Umfang der Begründung ist, daß sie es dem Prüfling und den Gerichten ermöglicht, die zur abschließenden Bewertung führenden Gedankengänge der Prüfer rational nachzuvollziehen (vgl. zu

Bewertung führenden Gedankengänge der Prüfer rational nachzuvollziehen (vgl. zu diesem Erfordernis BVerfG, Beschluß vom 22. Oktober 1991, BVerfGE 85, 36; BVerwG a.a.O., DÖV 1993, 480, 481).

32 Nichts anderes kann gelten, soweit der angefochtene Bescheid neben einer prüfungsrechtlichen Entscheidung auch die Ausfüllung des dem Dienstherrn grundsätzlich zustehenden Ermessens- und Beurteilungsspielraums hinsichtlich der Fragen enthält, in welchem Maße ein Beamter für den Laufbahnaufstieg geeignet ist und welche der als geeignet erscheinenden Beamten zum Laufbahnaufstieg zugelassen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1981, DÖD 1982, 26; Beschluß vom 11. Februar 1983, NJW 1983, 1922 sowie Urteil vom 22. September 1988, BVerwGE 80, 224 = NJW 1989, 1297). Denn auch insoweit erfordern das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) und der von Verfassungs wegen bestehende Anspruch auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) eine schriftliche Begründung, die den Betroffenen in die Lage versetzt, seine Rechte sachgemäß wahrzunehmen und verantwortlich zu entscheiden, ob er gegen die ablehnende Entscheidung des Dienstherrn Rechtsbehelfe ergreift oder nicht (vgl. dazu Urteil des Senats vom 22. September 1993 - 1 UE 498/86 - m.w.N.). Hierfür ist es unabdingbar, daß er die tragenden Gründe der für ihn ungünstigen Entscheidung erfährt.

33 Schließlich entspricht es der ständigen Rechtsprechung des Senats, daß bei Eignungsauswahlentscheidungen die maßgeblichen Erwägungen der Behörde schriftlich niederzulegen sind, damit die getroffene Entscheidung zur Gewährleistung tatsächlich wirksamen Rechtsschutzes überprüfbar ist und festgestellt werden kann, ob ein Bewerber nicht aus unsachlichen Erwägungen in seinem beruflichen Fortkommen behindert wird (vgl. z. B. Senatsbeschlüsse vom 10. Oktober 1989 - 1 TG 2751/89 -, NVwZ 1990, 284 und vom 20. April 1993 - 1 TG 709/93 - und vom 26. Oktober 1993 - 1 TG 1585/93 -); insoweit verlangt auch Art. 33 Abs. 2 GG eine formell einwandfreie Begründung der Auswahlentscheidung.

34 Im vorliegenden Fall gewinnt dieses Erfordernis deshalb besondere Bedeutung, weil der Beklagte mit dem angefochtenen Bescheid der Sache nach eine vorweggenommene Beförderungsentscheidung getroffen hat, wie es etwa auch bei der Vergabe eines Beförderungsdienstpostens zur Erprobung als Vorstufe einer späteren Beförderung der Fall ist. Dem entspricht die Erklärung des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung am 1. Dezember 1993, in der Regel finde jeder, der zur Ausbildung zugelassen worden sei, eine entsprechende Planstelle vor.

35 Neben dem vielschichtigen Regelungsgehalt der angefochtenen Entscheidung begründet auch die konkrete Gestaltung des Auswahlverfahrens weitere Anforderungen an die Begründung der Auswahlentscheidung. Durch das angewandte Punktsystem wird eine erheblich formalisierte, rechnerisch genaue Entscheidung angestrebt, die dementsprechend Schritt für Schritt nachvollziehbar begründet sein muß; dies gilt insbesondere für die Punktvergabe als solche, aber auch für die Umsetzung eines Punktergebnisses in ein Eignungsurteil sowie für die Gewichtung der in einzelnen Prüfungsteilen gewonnenen Eignungsurteile im Rahmen des Gesamturteils.

36 Gemessen an diesen Maßstäben ist die Begründung der angefochtenen Bescheide unzureichend. Der Bescheid vom 6. Juni 1988 kommt einer bloßen Ergebnismitteilung gleich. Dieser Formfehler ist mit Erlaß des Widerspruchsbescheides vom 14. April 1989 nicht geheilt worden; denn die gesetzlich vorgeschriebene Begründung ist auch nachträglich nicht im erforderlichen Umfang gegeben worden (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG). Der Widerspruchsbescheid beschränkt sich auf die Wiedergabe der gesetzlichen Grundlage für die Auswahlprüfung und auf eine Ableitung der vom Kläger erzielten Gesamtpunktzahl. Da die angefochtene Entscheidung auch während des Verwaltungsstreitverfahrens nicht ausreichend erläutert worden ist, stellt sich die Frage nicht, ob das Nachschieben von Auswahlerwägungen in einem derartigen Fall zulässig gewesen wäre (vgl. dazu Beschluß des Senats vom 18. August 1992 - 1 TG 1074/92 -, NVwZ 1993, 224).

37 Im einzelnen ist folgendes zu beanstanden:

38 Das in die Auswahlentscheidung maßgeblich eingegangene Ergebnis der psychologischen Untersuchung des Klägers durch die DGP ist schon deshalb nicht rational nachvollziehbar im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung, weil die eigentliche Begründung nur aufgrund mündlicher Erläuterungen seitens der

eigentliche Begründung nur aufgrund mündlicher Erläuterungen seitens der Psychologen, die den Kläger untersucht haben, ermittelt werden kann. Zwar bestehen keine grundsätzlichen rechtlichen Bedenken dagegen, daß sich der Dienstherr Ergebnisse einer psychologischen Begutachtung zu eigen macht und ihr Ergebnis im Rahmen seines eigenen umfassenden Eignungsurteils verwertet (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 1988 a.a.O. m.w.N.). Gerade deshalb besteht aber auch für die Ergebnisse derartiger Tests als Bestandteil einer Eignungsauswahlentscheidung ein Begründungserfordernis. Dies stößt auch nicht auf unüberwindbare praktische Hindernisse, da eine schriftliche, auf das Wesentliche beschränkte Stellungnahme des begutachtenden Psychologen in der gebotenen Kürze möglich und in jeder Hinsicht zumutbar ist.

39 Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auf Seite 9 f. des Urteilsabdrucks darauf hingewiesen, daß nicht nachvollziehbar sei, aus welchen Gründen der begutachtende Psychologe seinen Eignungsvorschlag an den Prüfungsausschuß mit der Empfehlung "mit leichten Einschränkungen (Note 4)" versehen hat, anstatt den Kläger ohne Einschränkungen zu empfehlen (Note 5- oder 4+). Soweit dies darauf beruhen soll, daß der Kläger angeblich im Verhaltensteil der psychologischen Untersuchung schwächer abgeschnitten habe und diesem Teilergebnis besonderes Gewicht zukomme, ist diese von der Regel abweichende Gewichtung von Verhaltens- und Leistungsteil der Untersuchung nicht begründet worden und damit auch nicht nachvollziehbar.

40 Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ferner beanstandet, es sei nicht nachvollziehbar, aus welchen Gründen der Prüfungsausschuß aus der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 4. März 1988 die Empfehlung "erscheint mit leichten Einschränkungen geeignet (12 Punkte)" abgeleitet habe, obwohl Einschränkungen der dienstlichen Beurteilung selbst nicht zu entnehmen seien. Nach den Vorgaben des einschlägigen Erlasses des Hessischen Ministers des Innern vom 8. Dezember 1987 (III B 2 - 8 e 1005 -) sei eine Bewertung mit bis zu 15 Punkten möglich gewesen. Soweit sich der Beklagte in diesem Zusammenhang darauf beruft, der Prüfungsausschuß habe alle mit "erscheint geeignet" beurteilten Bewerber in eine sog. "quervergleichende Betrachtungsweise" einbezogen, deutet dies auf eine zu besonderer Begründung zwingende Steuerungsmöglichkeit des Prüfungsausschusses hin, die im Ergebnis einer Vorauswahl gleichkommen kann.

41 Diese Verfahrensfehler begründen das Recht des Klägers auf Teilnahme an einem neuen rechtsfehlerfreien Eignungsauswahlverfahren im Wege der Folgenbeseitigung, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat (Seite 6 f. des Entscheidungsabdrucks). Die Folgen der fehlerhaften Auswahlentscheidung für den Kläger lassen sich anders als durch die (erneute) Teilnahme an einem Auswahlverfahren nicht beseitigen.

42 Zwar ist es prüfungsrechtlich anerkannt, daß Fehler in einem Prüfungsverfahren grundsätzlich kein Recht auf Wiederholung der gesamten Prüfung oder einzelner Prüfungsteile begründen, sondern lediglich einen Anspruch auf Neubewertung derjenigen Prüfungsleistungen, die in den verfahrensfehlerhaften Prüfungsteilen erbracht worden sind, und zwar durch dieselbe Prüfungskommission (vgl. Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, 2. Aufl. 1993, Rdnrn. 364 f., 435 f., jeweils mit ausführlichen Nachweisen). Dieser Grundsatz kann jedoch nur dann gelten, wenn eine Neubewertung sachlich möglich ist. Daran fehlt es jedenfalls bei mündlichen Prüfungsleistungen wegen der Unwiederholbarkeit des unmittelbaren Eindrucks vom Prüfungsgeschehen, aber auch bei mündlichen oder verhaltensorientierten Testverfahren. Im vorliegenden Fall ist nach Auffassung des Senats eine Neubewertung der im Eignungsauswahlverfahren 1988 erbrachten Leistungen des Klägers insgesamt nicht möglich, ohne das Recht des Klägers auf Chancengleichheit im Prüfungs- und Auswahlverfahren entscheidend zu beeinträchtigen.

43 Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, daß das Eignungsauswahlverfahren nach Angaben des Vertreters des Beklagten im Termin am 1. Dezember 1993 inzwischen grundlegend geändert worden ist. Insbesondere sind die einzelnen Prüfungsteile neu gewichtet und die Bewertungsfaktoren für die Punktvergabe entsprechend geändert worden. Das Verhalten des Klägers im psychologischen Testverfahren ist aus mehreren Gründen unwiederholbar. Zum einen sind wesentliche Testteile in einer Gruppensituation erbracht worden, in welcher der Kläger zusammen mit anderen Bewerbern im Wege eines Verhaltens- und Leistungsvergleichs getestet worden ist. Zum anderen sind seit den Tests nahezu fünf Jahre verstrichen, mithin ein Zeitraum, der eine hinreichend zuverlässige

fünf Jahre verstrichen, mithin ein Zeitraum, der eine hinreichend zuverlässige Erinnerung der Prüfer und Psychologen ohne entsprechende schriftliche Gedächtnisstützen ausschließt. Ferner kann unter dem Gesichtspunkt der Wiederholbarkeit nicht außer Betracht bleiben, daß das Auswahlverfahren an mehreren Punkten wertende Eingriffe des Prüfungsausschusses vorsieht, die nicht nachvollzogen werden können und deshalb einer Neubewertung der Leistungen des Klägers entgegenstehen. Es kann schließlich nicht davon ausgegangen werden, daß die in eine Prüfungsentscheidung einzubeziehende dienstliche Beurteilung des Klägers vom 4. März 1988 seinem aktuellen Leistungsbild entspricht.

44 Der Kläger hat somit im Ergebnis einen Anspruch auf (erneute) Teilnahme an einem vollständigen Eignungsauswahlverfahren im Wege der Folgenbeseitigung. Die Vorschrift des § 5 Abs. 3 PolVollzLaufbahnVO, nach der das Verfahren nur einmal wiederholt werden kann, steht dem nicht entgegen. Da keine Möglichkeit besteht, Prüfungsleistungen des Klägers aus dem ersten Wiederholungsverfahren neu zu bewerten, bleibt es bei der ersatzlosen Aufhebung der angefochtenen Auswahlentscheidung mit der Folge, daß der Kläger nunmehr das Eignungsauswahlverfahren zum ersten Male wiederholt. Nicht anders ist auch die Entscheidungsformel des erstinstanzlichen Urteils zu verstehen. Darin wird der Beklagte verpflichtet, dem Kläger die "nochmalige" Teilnahme am Eignungsauswahlverfahren zu ermöglichen und seine "neu" zu erbringenden Prüfungsleistungen zu bewerten, wie das Verwaltungsgericht auf Seite 7, 12 des Urteilsabdrucks mehrfach klargestellt hat.

45 Unter diesen Umständen war dem im Termin am 1. Dezember 1993 gestellten und gemäß § 86 Abs. 2 VwGO beschiedenen Beweisantrag des Klägers nicht weiter nachzugehen, da es für die Entscheidung des Senats auf die unter Beweis gestellten Tatsachenbehauptungen nicht ankam.

46 Da die Berufung erfolglos geblieben ist, hat der Beklagte gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Berufungsverfahren zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

47 Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht gegeben sind (§§ 127 BRRG, 183 HBG, 132 Abs. 2 VwGO).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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Anmerkungen zum Urteil