Urteil des HessVGH vom 05.10.1989, 3 TH 1774/89

Entschieden
05.10.1989
Schlagworte
Verfügung, Sanierung, Aufschiebende wirkung, Gemeinde, Stillegung, Firma, Ableitung, Deponie, Bauschutt, Fernhaltung
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 3. Senat

Entscheidungsdatum: 05.10.1989

Aktenzeichen: 3 TH 1774/89

Normen: § 80 Abs 2 Nr 4 VwGO, § 18 Abf/AltLastG HE, § 16 Abs 2 Abf/AltLastG HE, § 16 Abs 3 Abf/AltLastG HE, § 20 Abs 1 Abf/AltLastG HE

Dokumenttyp: Beschluss

(Altlastsanierung: Heranziehung des Rechtsnachfolgers)

Tatbestand

1Der Regierungspräsident in G gab der Antragstellerin zur Vorbereitung der Sanierung der Schlackenhalde auf dem ehemaligen Hochofengelände in D.-O. in der Gemarkung N, Flur ..., Flurstücke ..., ... bis ..., ..., ..., ..., ..., ... und Flur ..., Flurstücke ... und ... unter Fristsetzung sofort vollziehbar auf, baureife Planunterlagen über verschiedene, im einzelnen näher beschriebene Maßnahmen vorzulegen, wie die Fernhaltung und Ableitung von Niederschlagswasser, die Profilierung der Haldenböschung und der Deponieoberfläche, die Abdeckung und Begrünung der Halde und die Erstellung einer leistungsfähigen Drainage zur Ableitung des Sickerwassers. Weiterhin sollen der Untergrund der Halde im Bereich des Böschungsfußes sondiert und drei Beobachtungsbrunnen niedergebracht und regelmäßig beprobt werden. Die Kosten der zugleich angedrohten Ersatzvornahme bezifferte der Regierungspräsident vorläufig auf 170.000,-- DM. Die Inanspruchnahme der Antragstellerin erfolgte als Rechtsnachfolgerin der Firma H ... AG, die den Hochofen auf dem Gelände bis 1968 betrieben und der früheren Gemeinde O aufgrund eines Gestattungsvertrags vom 15.07.1964 die Ablagerung von Hausmüll auf dem Deponiegelände bis zum Dezember 1971 ermöglicht hatte. Die genannte Firma wurde im Jahre 1977 aktienrechtlich umgewandelt und ging in der Antragstellerin auf.

2Über den Widerspruch der Antragstellerin gegen die Verfügung vom 11.08.1988 ist noch nicht entschieden worden.

3Vorausgegangen war eine entsprechende abfallrechtliche Verfügung vom 01.04.1987 an den L-Kreis. Insoweit hatte das Verwaltungsgericht Gießen mit rechtskräftigem Beschluß vom 20.10.1987 die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Kreises wiederhergestellt.

4Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht Gießen dem am 13.09.1988 gestellten Eilantrag der Antragstellerin mit Beschluß vom 03.04.1989 ebenfalls stattgegeben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht Gießen ausgeführt, die Antragstellerin sei die falsche Adressatin für die angefochtene Verfügung. Ihre Rechtsvorgängerin sei lediglich bis zur Stillegung des Hochofens im Jahre 1968 Inhaberin der Deponieanlage gewesen, nicht aber im Zeitpunkt der Stillegung nach dem 21.10.1971. Nach 1968 sei die Anlage als Hausmülldeponie der früheren Gemeinde O betrieben worden.

5Der Antragsgegner hat gegen den verwaltungsgerichtlichen Beschluß vom 03.04.1989 am 14.04.1989 mit der Begründung Beschwerde eingelegt, die Antragstellerin sei zu Recht als Rechtsnachfolgerin der früheren Inhaberin der Deponieanlage in Anspruch genommen worden. Die festgestellte Cyanidbelastung des Sickerwassers, die zwei Trinkwasserbrunnen in etwa 1,3 bis 1,5 km Entfernung kontaminiert habe, sei mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auf die Gießereiabfälle zurückzuführen. Hingegen sei es nach den polizeirechtlichen Grundsätzen der Störerauswahl nicht sachgerecht, die weitere Sicherung bzw. die Rekultivierung und Sanierung der Anlage nicht der Rechtsnachfolgerin der Verursacherin der zu beseitigenden Gefährdung aufzuerlegen, sondern etwa der

Verursacherin der zu beseitigenden Gefährdung aufzuerlegen, sondern etwa der Beigeladenen als Rechtsnachfolgerin der früheren Gemeinde O oder gar der mit einer bestandskräftigen Duldungsverfügung vom 12.08.1988 belegten Baufirma als jetziger Grundstückseigentümerin. Die Störerauswahl sei auch nach den nunmehr anzuwendenden §§ 16 HAbfAG gerechtfertigt.

6Soweit die beigeladene Gemeinde zunächst ebenfalls Beschwerde gegen den erstinstanzlichen Beschluß eingelegt und diese später zurückgenommen hat, ist das Verfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen -- 3 TH 2118/89 -- mit Beschluß des Senats vom 14.07.1989 eingestellt worden.

7Dem Senat liegt die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Gießen I/1 H 619/87 vor, ebenso 4 Hefter und ein gehefteter Vorgang einschlägiger Behördenakten des Antragsgegners. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Beratung gewesen. Auf ihren Inhalt wird ebenso wie auf den übrigen Akteninhalt ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

8Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist begründet.

9Die angefochtene Verfügung vom 11.08.1988 ist offensichtlich rechtmäßig (§§ 20 Abs. 1, 21 Abs. 1 Nr. 2 HAbfAG i.d.F. vom 10.07.1989 -- GVBl. I 198 --) und ihr Vollzug eilbedürftig 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung war der Regierungspräsident in D gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 HAbfG 1985 für die abfallrechtliche Anordnung zuständig, nunmehr nach § 26 Abs. 1 HAbfAG. Eine Zuständigkeit der Bergbehörden nach § 19 Abs. 3 Satz 1 HAbfG 1985 bzw. § 26 Abs. 2 Satz 1 HAbfAG war und ist nicht gegeben, da die betreffenden Abfälle nicht unter Tage oder in Verbindung mit einem der Bergaufsicht unterliegenden Betrieb entsorgt werden sollen. Auch sonst ist der sachliche und räumliche Geltungsbereich des Bundesberggesetzes nicht betroffen, da die Ablagerung der Abfälle des Hochofenbetriebes nicht sonstige Massen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 BBergG betrifft, die im unmittelbaren betrieblichen Zusammenhang mit dem Aufsuchen, Gewinnen oder Aufbereiten von bergfreien und grundeigenen Bodenschätzen in dem betreffenden Bereich standen.

10 Für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung kommt es abweichend von dem für Anfechtungsklagen geltenden Grundsatz, daß die Sachund Rechtslage zur Zeit der letzten Behördenentscheidung maßgebend ist, hier auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung im Beschwerdeverfahren an, da ein noch nicht vollzogener Verwaltungsakt im Streit steht (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 30.03.1987 -- 9 UE 114/86 -- NVwZ 1987, 815 = UPR 1987, 357 und Beschluß vom 31.08.1989 -- 5 TH 1498/88 -- m.w.N.). Bei dem verfügten Gebot zur regelmäßigen Beprobung der Beobachtungsbrunnen handelt es sich im übrigen um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, was insoweit zusätzlich dafür spricht, die Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung als maßgeblich anzusehen.

11 Im vorliegenden Fall ist das in der Fassung vom 10.07.1989 (GVBl. I 198) bekanntgemachte Hessische Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz (HAbfAG) zu beachten, das in einem Zweiten Teil in den §§ 16 bis 25 Vorschriften über die Sanierung von Altlasten enthält. Die vom Antragsgegner in der Verfügung vom 11.08.1988 herangezogene Bestimmung des § 17 HAbfG 1985 ist stattdessen gestrichen worden. Soweit sich der Antragsgegner nunmehr in einer an die Antragstellerin gerichteten ergänzenden Verfügung vom September 1989 (Bl. 130 bis 132 der Gerichtsakte -- GA --) auf die §§ 16 ff. HAbfAG stützt und dies im einzelnen näher ausführt, liegt darin ein vor Erlaß des hier noch fehlenden Widerspruchsbescheids zulässiges Nachschieben von Gründen gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG.

12 Bedenken gegen die Gültigkeit des neuen hessischen Gesetzes bestehen nach Ansicht des Senats nicht (vgl. auch Hess. VGH, Beschluß vom 31.08.1989 -- 5 TH 1498/88 --). Der hessische Gesetzgeber war nicht durch Art. 72 Abs. 1, 74 Nr. 24 GG wegen konkurrierenden Bundesrechts am Erlaß der neuen Gesetzesbestimmungen gehindert, da die §§ 10 Abs. 2 und 11 AbfG das Altlastenproblem nicht abschließend regeln (vgl. BT-Dr. 10/2885, S. 16).

13 Die §§ 10 Abs. 2 und 11 AbfG, die § 20 Abs. 3 HAbfAG unberührt läßt, kommen hier nicht zur Anwendung. So scheidet die Rekultivierungs- und Gefahrverhütungsvorschrift des § 10 Abs. 2 AbfG schon deshalb aus, weil sie nur

Gefahrverhütungsvorschrift des § 10 Abs. 2 AbfG schon deshalb aus, weil sie nur eine Verpflichtung des Inhabers der Abfallentsorgungsanlage zuläßt, die Antragstellerin selbst aber nicht Inhaberin der inzwischen stillgelegten Deponie war und ist.

14 Die Überwachungsvorschrift des § 11 Abs. 4 Satz 5 AbfG kommt hier ebenfalls nicht vorrangig zum Zuge. Dies beruht darauf, daß sich die Norm ihrem Wortlaut nach nur auf Betreiber von Abfallentsorgungsanlagen bezieht, eine ausdrückliche Erstreckung auf Rechtsnachfolger aber fehlt. Selbst wenn insbesondere in Fällen der Gesamtrechtsnachfolge, wie hier bei der gesellschaftsrechtlichen Umwandung der früheren Betreiberin der Deponieanlage, der Firma H AG, in die Antragstellerin, eine Rechtsnachfolge in die Verhaltensverantwortlichkeit zulässig ist (vgl. OVG Münster, Urteil vom 29.03.1984 -- 12 A 2194/82 -- = UPR 1984, 279, 280 m.w.N.; Kunig/Schwermer/Versteyl -- KSV -- AbfG, Komm., 1988, Anh. § 10 Rdnr. 39), liegt darin eine Zumessung der Störereigenschaft für den Rechtsnachfolger aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze des Landespolizeirechts. Diese kommt nach Ansicht des Senats dann nicht zum Tragen, wenn, wie hier, mit der speziellen landesrechtlichen Regelung des § 21 Abs. 1 Nr. 2 HAbfAG eine ausdrückliche Regelung für die Pflichtenstellung des Rechtsnachfolgers des Ablagerers bzw. des Abfallerzeugers bei altlastenverdächtigen Altablagerungen im Sinne des § 16 Abs. 2 Nr. 1 HAbfAG vorhanden ist.

15 Die Antragstellerin ist als Rechtsnachfolgerin der in ihr aufgegangenen H AG, der früheren Ablagerin und Abfallerzeugerin der wassergefährdenden Roheisenschlacke bis zur Stillegung des Hochofens im Jahre 1968, gemäß den §§ 20 Abs. 1 und 21 Abs. 1 Nr. 2 HAbfAG zur Erfüllung der verlangten Sanierungsund der mit ihnen verbundenen Überwachungsmaßnahmen verpflichtet. In seiner ergänzenden Verfügung vom September 1989 hat der Antragsgegner als zuständige Behörde zutreffend eine Altlast nach den §§ 16 Abs. 2 und 3, 18 Satz 1 HAbfAG festgestellt. Es handelt sich um eine stillgelegte Abfallentsorgungsanlage, auf der Abfälle abgelagert worden sind, und damit um eine Altablagerung als altlastenverdächtige Fläche im Sinne des § 16 Abs. 2 Nr. 1 HAbfAG. Die Stillegung ist Anfang der 80-er Jahre durch die jetzige Grundstückseigentümerin erfolgt, die zuletzt Bauschutt und Erdaushub dorthin verbracht hatte. Zuvor war die zunächst reine Schlackendeponie in den 60-er Jahren bis zur Stillegung des Hochofenbetriebs im Jahre 1968 gemischt als Schlackenhalde und als Hausmülldeponie für die frühere Gemeinde O genutzt worden. Im Anschluß an das Auslaufen des Hochofenbetriebs nahm die Anlage bis Ende Dezember 1971 noch den gemeindlichen Hausmüll auf (vgl. Schreiben der Beigeladenen an den L-Kreis vom 19.09.1983 -- Bl. 27 GA --). Die einstweilige Stillegung der streitbefangenen Deponie im Dezember 1971 war dann durch die Wiedereröffnung Ende der 70-er Jahre durch die Ablagerung von Bauschutt und Erdaushub durch die jetzige Grundstückseigentümerin unterbrochen worden, ehe diese die Ablagerungen Anfang der 80-er Jahre endgültig einstellte.

16 Von der inzwischen behördlich festgestellten Altlast gehen wesentliche Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit aus 16 Abs. 3 HAbfG). Nach der übereinstimmenden Beurteilung vorab hinzugezogener fachkundiger Behörden wie des Hessischen Landesamtes für Bodenforschung, der Hessischen Landesanstalt für Umwelt und des Wasserwirtschaftsamtes D ebenso wie nach dem in sich widerspruchsfreien und plausiblen Untersuchungs- und Sanierungskonzept des eingeschalteten Grundbauinstituts gehen insbesondere von der Schlackenhalde wesentliche schädliche Umwelteinwirkungen aus. So liegen die im Sickerwasser am Haldenfuß seit 1975 mehrfach gemessenen Cyanid- Werte mit rund 20 mg/l weit über dem Grenzwert von 0,5 mg/1, wie er in der Verordnung über Trinkwasser und über Wasser für Lebensmittelbetriebe (Trinkwasserverordnung) vom 22.05.1986 (BGBl. I 760) festgelegt ist. Zwar wird dieser Grenzwert nach den bisher festgestellten Meßergebnissen in den beiden etwa 1,3 und 1,5 km entfernten Trinkwasserbrunnen noch nicht überschritten, diese sind aber, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, bereits kontaminiert. Berücksichtigt man, daß das gesundheitsschädliche Cyanid die zwischen der Halde und den Trinkwasserbrunnen liegende geologische Barriere bereits teilweise überwunden hat und für die Zukunft mit einer weitergehenden Durchlässigkeit zu rechnen ist, besteht hinreichender Anlaß zur Überwachung und Vermeidung dieser schädlichen Umwelteinwirkungen. Die der Altlastensanierung vorausgehende Altlastenfeststellung ist danach zu Recht erfolgt.

17 Die Feststellung der Altlast wird in ihrer rechtlichen Wirksamkeit auch nicht davon berührt, daß es hier keine vorausgehende Empfehlung einer

berührt, daß es hier keine vorausgehende Empfehlung einer Bewertungskommission gab 18 Satz 2 HAbfAG). Dies beruht darauf, daß es eine solche Bewertungskommission, deren nähere Einzelheiten der für die Altlastensanierung zuständige Minister gemäß § 18 Satz 3 HAbfAG durch Rechtsverordnung zu regeln hat, bisher ebensowenig wie eine diesbezügliche Rechtsverordnung gibt. Die Tatsache, daß es sich bei der Beachtung der Kommissionsempfehlung um eine Soll-Vorschrift handelt, spricht dagegen, daß das Bestehen einer Bewertungskommission und entsprechender Empfehlungen nach dem Willen des Gesetzgebers eine zwingende Voraussetzung für die Feststellung einer Altlast sein sollten. Auch sonst läßt sich der Entstehungsgeschichte des Gesetzes und dem Sinn und Zweck der verschärften Altlastenregelung nichts dafür entnehmen, daß der Gesetzgeber nach Aufhebung der §§ 17 und 18 HAbfG 1985 eine rechtliche und zeitliche Lücke bei dem drängenden Problem der Altlastensanierung hätte hinnehmen wollen.

18 Die vom Antragsgegner geforderten Maßnahmen zur Vorlage baureifer Planunterlagen für die Fernhaltung und Ableitung von Niederschlagswasser, die Profilierung der Haldenböschung und der Deponieoberfläche, die Abdeckung und Begrünung der Halde und die Erstellung einer leistungsfähigen Dränage zur Ableitung des Sickerwassers sowie die mit der damit eingeleiteten Sanierung verbundenen Sondierungs-, Beobachtungs- und Beprobungsgebote sind aufgrund von § 20 Abs. 1 Satz 1 HAbfAG gerechtfertigt. Danach legt die zuständige Behörde den Sanierungsumfang der festgestellten Altlast fest und trifft die zur Durchführung der Sanierung erforderlichen Maßnahmen und Anordnung und überwacht sie. Nach übereinstimmender Beurteilung der verschiedenen fachkundigen Behörden und der dargelegten schädlichen Umwelteinwirkungen sind die verlangten Maßnahmen sämtlich erforderlich und geeignet, eine wirksame Sanierung der Haldendeponie voranzutreiben. Dabei beziehen sich die verlangten Maßnahmen zu Recht auf die gesamte im wesentlichen aus Schlacke und Müll bestehende Haldenanlage. Es ist nicht gerechtfertigt, die Durchführung bestimmter Maßnahmen wie die Fernhaltung von Niederschlagswasser oder die Abdeckung der Halde davon abhängig zu machen, ob in einem bestimmten Bereich vermeintlich überwiegend Müll und weniger Schlacke abgelagert worden ist oder nicht. Immerhin sind über mehrere Jahre hinweg Hausmüll und Industrieabfälle gleichzeitig abgelagert worden, ohne daß über eine gesicherte Trennung nach der Herkunft der Abfälle etwas bekanntgeworden wäre. Insgesamt ist die entstandene Haldenanlage aus Hausmüll, Erdaushub, Bauschutt und Abfällen aus der Roheisenproduktion als einheitliche Anlage anzusehen, die wegen der von ihr ausgehenden Gefährdungen einheitlich zu überwachen und zu sanieren ist.

19 Die gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 HAbfAG nach pflichtgemäßen Ermessen vorzunehmende Auswahl bei der Heranziehung von Sanierungsverantwortlichen ist nicht zu beanstanden. Die Antragstellerin ist als Rechtsnachfolgerin der Firma H AG, die den trinkwassergefährdenden Roheisenabfall erzeugt und auf der altlastenverdächtigen Fläche abgelagert hat, ermessensfehlerfrei zur verlangten Vorbereitung der Sanierung herangezogen worden. Durch eine aktienrechtliche Umwandlung ist der frühere Ablagerer und Abfallerzeuger im Wege der Gesamtrechtsnachfolge in der Antragstellerin aufgegangen. Berücksichtigt man, daß die gefährlichen cyanidhaltigen Sickergewässer ursächlich mit dem Hochofenbetrieb und der Schlackenhalde verknüpft sind, steht die industrielle Verursacherseite auch der Schadensbehebung näher. In diesem Zusammenhang hat der Antragsgegner unwidersprochen vorgetragen, daß nachteilige Wirkungen durch die Hausmüllablagerungen der früheren Gemeinde O bisher ebensowenig in Erscheinung getreten seien wie Beeinträchtigungen aus dem von der jetzigen Grundstückseigentümerin abgelagerten Bauschutt und Erdaushub. Im übrigen sei der Anteil dieser Ablagerung im Vergleich zu den Gießereiabfällen verhältnismäßig gering. Im Verhältnis zur jetzigen Grundstückseigentümerin entspricht es ohnehin hergebrachten polizeilichen Grundsätzen, den Verhaltensverantwortlichen vor dem Zustandsverantwortlichen in Anspruch zu nehmen (vgl. KSV, a.a.O. Anh. § 10 Rdnr. 40 m.w.N.), wobei auch der Gesamtrechtsnachfolger eines Verhaltensstörers der Schadensbehebung näher steht als der Zustandsstörer.

20 Die Sanierungsverantwortlichkeit der Antragstellerin entfällt hier auch nicht im Hinblick auf die Regelung des § 21 Abs. 2 HAbfAG. Abzustellen ist danach auf eine mögliche Vertrauensposition des unmittelbaren Verursachers, hier der H AG. Berücksichtigt man, daß eine Hochofenschlackendeponie regelmäßig lösliche Salze enthält und diese in einer unabgesicherten Deponie auswaschungsanfällig sind, liegen Grundwasserverschmutzungen nahe, wie sie in einem Schreiben des

sind, liegen Grundwasserverschmutzungen nahe, wie sie in einem Schreiben des Hochofenwerks O vom 02.10.1967 (Bl. 133 GA) im übrigen auch angesprochen worden sind. Der Senat geht danach davon aus, daß die frühere Betreiberin der Anlage nicht darauf vertraut hat oder darauf vertrauen konnte, daß toxische Auswirkungen der Sickerwässer auf die Umwelt nicht hätten entstehen können. Im übrigen wäre ein solches Vertrauen unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles auch nicht als schutzwürdig anzusehen. Angesichts des im Unternehmen der früheren Betreiberin vorhandenen wissenschaftlichen und ingenieurmäßigen Sachverstands ist davon auszugehen, daß bei genügender und gebotener Sorgfalt die von einer unabgesicherten Deponie ausgehenden Umweltgefahren hätten rechtzeitig erkannt werden können, selbst wenn fahrlässig darauf vertraut worden sein sollte, daß mit nachteiligen Auswirkungen auf die Umwelt nicht zu rechnen sei.

21 Die Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Die festgestellten Gefährdungen für die Trinkwasserversorgung verleihen den öffentlichen Interessen an ihrer Vermeidung ein solches Gewicht, daß der rechtskräftige Abschluß eines möglichen Hauptsacheverfahrens nicht abgewartet werden kann. Ohne zeitnahe und wirksame Kontroll- und Sanierungsmaßnahmen droht eine verstärkte Kontaminierung der Trinkwasserbrunnen mit einer entsprechenden Verschlechterung oder gar dem Verlust ihrer Trinkwasserqualität, abgesehen davon, daß eine ungenügende Behandlung der mit weiteren toxischen Stoffen wie Arsen, Selen und Fluorid belasteten Sickergewässer auch im übrigen wasser- und bodenwirtschaftliche Belange beeinträchtigt. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, daß, worauf das Wasserwirtschaftsamt D in einem Aktenvermerk vom 13.08.1985 hingewiesen hat, derzeit noch ein verhältnismäßig geringer Sanierungsaufwand ausreichen kann, um schädliche Umwelteinwirkungen zu vermeiden. Mithin ist der Sofortvollzug auch ein geeignetes Mittel, um die wirtschaftlichen Kosten der Überprüfung und Sanierung nicht, ebensowenig wie die Umweltschäden, mit zunehmenden Zeitablauf unnötig ansteigen zu lassen. Was die finanzielle Seite der Altlastsanierung anbelangt, sei abschließend darauf hingewiesen, daß im hessischen Landeshaushalt Sondermittel für diese Zwecke eingestellt worden sind, die in den letzten Jahren nicht durchgängig ausgegeben worden sein sollen.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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