Urteil des HessVGH vom 04.06.1987

VGH Kassel: gemeinde, stadt, nutzungsänderung, vorbescheid, widerruf, ausweisung, ermessen, halle, nichtigkeit, rechtsgrundlage

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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
3. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
3 OE 36/83
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 5 BBauG, § 8 Abs 2
BBauG, § 34 BBauG, §
155b Abs 1 S 1 Nr 8
BBauG, § 183f Abs 2
BBauG
Heilung der Abweichung von der Grundkonzeption eines
Flächennutzungsplans
Tatbestand
Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf eines Vorbescheides betreffend die
Nutzungsänderung einer gewerblichen Halle als Verbrauchermarkt.
Sie ist Eigentümerin der aneinandergrenzenden Grundstücke Gemarkung P., Flur
6, Flurstücke 65/2 und 66/2, die zusammen etwa 43.000 qm groß sind. Diese
Grundstücke liegen im äußersten südöstlichen Bereich der beigeladenen
Gemeinde P.. Sie werden im Norden durch die B 458 und im Osten und Süden
durch die Gemarkungsgrenze der Gemeinde K. begrenzt. Über beide Grundstücke
erstreckt sich eine knapp 10.000 qm große Halle, die ursprünglich als
Betriebsgebäude der Firma S. S. P. diente. Die Grundstücke liegen im
Geltungsbereich des Bebauungsplans - BPl - Nr. 4 a "T./L." der beigeladenen
Gemeinde P., der mit Verfügung des Regierungspräsidenten in Kassel vom 14.
März 1968 genehmigt und am 18. Mai 1968 ortsüblich bekanntgemacht worden
ist. Der Bebauungsplan weist die vorgenannten Grundstücke als Gewerbegebiet
mit zweigeschossiger Bauweise und einer Grundflächenzahl von 0,8 und einer
Geschoßflächenzahl von 1,2 aus. Im Jahre 1971 beschloß die beigeladene
Gemeinde P. eine Änderung des nunmehr als Teilbebauungsplan Nr. 4 a
bezeichneten Plans, die mit Verfügung des Regierungspräsidenten in K. vom 24.
März 1972 genehmigt wurde. Die Änderung betraf die Grundflächen- und
Geschoßflächenzahl sowie eine Verlegung des von dem Regierungspräsidenten für
das Gebiet geforderten Feuerlöschteiches und des Wendehammers.
In dem vom Kreistag des Kreises F. am 14. Oktober 1959 beschlossenen
Flächennutzungsplan und dem Generalbebauungsplan mit Gebietsplan der
Gemeinde P. sind die Grundstücke als landwirtschaftliche Nutzflächen
ausgewiesen. Der von der beigeladenen Gemeinde P. 1970 beschlossene und
1971 genehmigte Flächennutzungsplan weist die betroffenen Grundstücke als
gewerbliche Bauflächen aus.
Auf eine Voranfrage der Klägerin teilte ihr der Beklagte mit Vorbescheid vom 7.
Dezember 1981 mit, daß die beabsichtigte Nutzungsänderung für die bestehende
Halle in einen Baumarkt mit ca. 4.000 qm Fläche, Elektroartikel mit ca. 1.500 qm
Verkaufsfläche sowie für Werkzeugartikel und Gardinen in der Größe von je 1.500
qm grundsätzlich zulässig sei. Vorsorglich wies er jedoch darauf hin, daß in diesem
Gewerbegebiet aus immissionsschutzrechtlichen Gründen die Lagerung oder der
Verkauf von Lebensmitteln unzulässig sei.
Nachdem die beigeladene Stadt F. zunächst bei dem Beklagten Einwendungen
gegen eine Genehmigung für die geplante Nutzungsänderung erhoben hatte,
legte sie gegen den Vorbescheid mit Schreiben vom 4. März 1982 bei dem
Regierungspräsidenten in K. Widerspruch ein, den dieser an den Beklagten
weiterleitete. Zur Begründung führte sie u.a. aus, das beabsichtigte Vorhaben
habe erhebliche Auswirkungen auf ihre städtebauliche Planung. Die
Nutzungsänderung sei bauplanungsrechtlich unzulässig, da der hier vorgesehene
Verbrauchermarkt nur in einem Sondergebiet eingerichtet werden dürfe.
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Nach vorheriger Anhörung der Klägerin widerrief der Beklagte mit Bescheid vom 4.
Juni 1982 den Vorbescheid vom 7. Dezember 1981. Zur Begründung führte er im
wesentlichen aus, der wegen Verletzung planerischer Interessen der Stadt F.
zulässige Widerspruch sei auch in der Sache begründet. Der Widerruf des
Bauvorbescheides stütze sich auf § 101 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 92 HBO, denn der
Bauvorbescheid habe dem geltenden Recht widersprochen und widerspreche ihm
noch. Der geplanten Einrichtung eines Verbrauchermarktes stehe § 8 Abs. 2 Nr. 1
BauNVO 1968 entgegen. Diese Vorschrift komme zur Anwendung, weil der am 18.
September 1967 beschlossene BPl Nr. 4 a der Gemeinde P. unwirksam sei. Er sei
nicht aus einem Flächennutzungsplan entwickelt worden. In dem maßgeblichen
Flächennutzungsplan aus dem Jahre 1959 sei der Flurbereich T./L. als
landwirtschaftliche Fläche dargestellt. Zur rechtsgültigen Ausweisung eines
Gewerbegebietes hätte es der Änderung des Flächennutzungsplanes bedurft.
Für die bauplanungsrechtliche Beurteilung des Vorhabens sei der BPl Nr. 4 a in der
am 9. Juni 1972 bekanntgegebenen Fassung maßgebend, der aus einem
rechtmäßigen, 1971 rechtsverbindlich gewordenen Flächennutzungsplan entwickelt
worden sei. Aus dem für die Beurteilung maßgeblichen Satzungsbeschluß der
Gemeinde P. vom 21. Mai 1971 ergebe sich eindeutig, daß die
Gemeindevertretung eine Neufassung habe beschließen wollen. Da der BPl Nr. 4 a
aus dem Jahre 1971 eine rechtswirksame Neufassung darstelle und erst nach
Inkrafttreten der BauNVO 1968 mit seiner Auslegung begonnen worden sei, sei die
BauNVO 1968 auf ihn anwendbar. Es sei rechtlich unbeachtlich, wenn in der
Überschrift des BPl Nr. 4 a auf die Anwendbarkeit. der BauNVO 1962 Bezug
genommen worden sei. Eine Ausnahme von den zwingenden Vorschriften der
BauNVO 1968 sei nicht. zulässig.
Gegen den Abhilfebescheid, der die Rechtsbehelfsbelehrung enthielt, daß
hiergegen eine verwaltungsgerichtliche Klage erhoben werden könne, hat die
Klägerin zunächst bei dem Verwaltungsgericht K. Klage erhoben und sodann auf
gerichtlichen Hinweis am 16. Juli 1982 mit näherer Begründung Widerspruch gegen
den Abhilfebescheid eingelegt, der durch Widerspruchsbescheid des
Regierungspräsidenten in K. vom 30. August 1982 unter Bestätigung der
Rechtsauffassung des Beklagten zurückgewiesen wurde.
Am 8. September 1982 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht K. Klage
erhoben. Sie hat die Auffassung vertreten, Abhilfebescheid und
Widerspruchsbescheid seien rechtswidrig und verletzten sie in ihren Rechten. Der
Beklagte sei nicht berechtigt gewesen, in eine Überprüfung des Bauvorbescheides
einzutreten, da der Widerspruch der Stadt F. unzulässig gewesen sei. Durch das
Vorbringen der Stadt F., das streitige Vorhaben habe für ihre städtebauliche
Planung erhebliche Auswirkungen, sei eine Rechtsverletzung im Sinne des § 42
Abs. 2 VwGO nicht dargelegt worden. Die Voraussetzungen für den Widerruf des
Bauvorbescheides gemäß §§ 101 Abs. 1 Nr. 1 und 92 HBO seien nicht erfüllt
gewesen, weil der Bauvorbescheid von Anfang an dem geltenden Recht
entsprochen habe. Die geplante Nutzungsänderung sei bauplanungsrechtlich
zulässig. Sie finde ihre Rechtsgrundlage in § 8 Abs. 1 Nr.2 BauNVO 1962. Dagegen
dürfe die BauNVO in der Fassung von 1968 hier nicht zugrundegelegt werden. Zu
Unrecht mache der Beklagte geltend, der BPl
Nr. 4 a der Gemeinde P. in der Fassung von 1967 sei unwirksam, weil er nicht aus
einem Flächennutzungsplan entwickelt worden sei. Wegen der geringfügigen
Erweiterung des Gewerbegebietes sei eine Ausweitung im BPl zur Ordnung der
städtebaulichen Entwicklung ausreichend gewesen. Selbst wenn der BPl Nr.4 a
wegen Verstoßes gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG
fehlerhaft sein sollte, so sei dieser Mangel nach § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BBauG
geheilt worden. Die 1972 beschlossene Änderung des BPl Nr. 4 a sei
rechtsunwirksam. Sie verstoße gegen den Grundsatz der Planklarheit, da in der
Legende des Plans der Hinweis enthalten sei, daß die BauNVO 1962 Anwendung
finde, tatsächlich aber die BauNVO 1968 gelten solle. Im übrigen habe die
beigeladene Gemeinde P. bei der Änderung des BPl Nr. 4 a im Jahre 1971 ganz
bewußt auf die BauNVO 1962 Bezug genommen, wie sie selbst im gerichtlichen
Verfahren einräume.
Für den Fall der Nichtigkeit des BPI Nr. 4 a beurteilt sich das Vorhaben nach § 34
Abs. 1 BBauG. Der geplante Verbrauchermarkt sei danach zulässig, weil er sich in
die durch ein Möbeleinkaufszentrum sowie Gewerbe- und Industriegebiet geprägte
Umgebung einfüge.
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Die Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 4. Juni 1982 und den Widerspruchsbescheid
des Regierungspräsidenten in Kassel vom 30. August 1982 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat Bezug genommen auf den Inhalt des Abhilfe- und des
Widerspruchsbescheides. Ergänzend hat er vorgetragen, daß sich das Vorhaben
bei einer bauplanungsrechtlichen Beurteilung nach § 34 BBauG nicht in die
Eigenart der näheren Umgebung einfüge. Darüber hinaus stünden dem Vorhaben
öffentliche Belange, namentlich die landesplanerische Funktion der Stadt F. als
Oberzentrum entgegen.
Die beigeladene Stadt F. hat auf den Inhalt ihres Widerspruchs und eines
Schreibens an den Beklagten vom 13. Mai 1982 Bezug genommen.
Die beigeladene Gemeinde P. hat vorgetragen, sie habe sich bei der Beurteilung
des Vorhabens der Klägerin davon leiten lassen, einem Grundstückseigentümer
keine Hindernisse in den Weg zu legen, falls er sein Grundstück entsprechend den
Festsetzungen des Bebauungsplans nutzen wolle. Bei der 1. Änderung des BPl Nr.
4 a sei nicht daran gedacht gewesen, die planungsrechtlichen Grundzüge des BPl
Nr. 4 a zu korrigieren.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 20. Dezember 1982
abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klage sei unzulässig. soweit
sie - wenn auch nur in der Klagebegründung - auch auf eine die Errichtung eines
Garten- und Autocenters umfassende Nutzungsänderung abziele, da insoweit ein
Vorverfahren nicht stattgefunden habe und der widerrufene Bescheid des
Beklagten vom 7. Dezember 1981 hierüber auch keine Entscheidung enthalte.
Im übrigen sei die Klage unbegründet, weil der auf die §§ 92 Abs. 1 und 2, 101 Abs.
1 HBO gestützte Widerruf des Bauvoranfragebescheides rechtmäßig sei. Der
Widerruf habe unabhängig davon ausgesprochen werden können, ob die
beigeladene Stadt F. widerspruchsbefugt gewesen sei. Die im Vorbescheid
vorgesehene Nutzungsänderung finde in dem BPl Nr. 4 a der beigeladenen
Gemeinde P. in seiner Fassung von 1967 keine Grundlage, weil dieser
Bebauungsplan wegen Verstoßes gegen § 8 Abs 2 Satz 1 BBauG rechtsunwirksam
sei. Während in dem aus dem Jahre 1959 stammenden Flächennutzungsplan für
die hier betroffenen Grundstücke "landwirtschaftlich genutzte Flächen" festgesetzt
gewesen seien, habe der BPl Nr. 4 a 1967 diese Flächen als Gewerbegebiet
ausgewiesen. Damit habe der Bebauungsplan die Grundkonzeption des
Flächennutzungplans berührt, denn die Festsetzung einer landwirtschaftlichen
Nutzungsfläche einerseits und eines Gewerbegebietes andererseits stelle eine zu
weit reichende Diskrepanz dar. Eine Heilung dieses Verstoßes sei nicht erfolgt, weil
dadurch die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende städtebauliche
Entwicklung beeinträchtigt würde. Hierzu gehöre auch die Berücksichtigung
infrastruktureller Probleme, die sich aus der Zulässigkeit von großen
Verbrauchermärkten ergäben.
Die Rechtsunwirksamkeit des BPl Nr. 4 a 1967 erfasse auch die 1971 beschlossene
Änderung, weil sie keine rechtliche Selbständigkeit besitze und daher das
rechtliche Schicksal der ursprünglichen Fassung teile. Das Vorhaben der Klägerin
beurteile sich daher nach den Vorschriften für unbeplante Bereiche. Es könne
dahingestellt bleiben, ob die Grundstücke der Klägerin dem unbeplanten
Innenbereich (§ 34 BBauG) oder dem Außenbereich (§ 35 BBauG) zuzurechnen
seien, entscheidend sei allein, daß Einkaufszentren der hier vorgesehenen Art
nicht in diesen Gebieten, sondern nach § 11 BauNVO 1977 nur in Sondergebieten
zulässig seien.
Gegen das ihr am 5. Januar 1983 zugestellte Urteil hat die Klägerin am Montag,
dem Februar 1983, Berufung eingelegt. Sie ist der Auffassung, das angefochtene
Urteil habe die Heilungsvorschriften der §§ 181f Abs. 2 und 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr.
6 BBauG unzutreffend ausgelegt. Bei der Beurteilung des gesetzlichen
Tatbestandsmerkmals "geordnete städtebauliche Entwicklung" hätten die Lage der
umstrittenen Grundstücke am äußersten Rand der Gemeinde P., die
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umstrittenen Grundstücke am äußersten Rand der Gemeinde P., die
verkehrstechnischen Probleme der landwirtschaftlichen Nutzung, die Anbindung an
ein bereits vorhandenes Gewerbegebiet, sowie die bei einer Größe der Gemeinde
von 6.000 ha unerhebliche Fläche von 4 ha (= 0,75 %) berücksichtigt werden
müssen. Dies müsse zu dem Ergebnis führen, daß eine im umfassenden Rahmen
so unbedeutende Abweichung vom Flächennutzungsplan die städtebauliche
Entwicklung der Gemeinde P. nicht beeinträchtigen könne. Daß die geordnete
städtebauliche Entwicklung durch das Nichtentwickeln des BPL Nr. 4 a aus dem
Flächennutzungsplan nicht gestört worden sei, ergebe sich auch aus der parallel
verlaufenen und am 5. April 1971 abgeschlossenen Änderung des
Flächennutzungsplans.
Für den Fall der Nichtigkeit des BPl Nr. 4 a sei das Vorhaben nach § 34 BBauG
zulässig. Insoweit wiederholt die Klägerin ihr Vorbringen aus dem ersten
Rechtszug.
Die Klägerin beantragt.
unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Kassel
vom 20.12.1982 Az.: II/1 E 3500/82 den Bescheid des Beklagten vom 04.06.1982
und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten in Kassel vom
30.08.1982 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er ergänzt und vertieft sein bisheriges Vorbringen.
Die Beigeladenen nehmen Bezug auf ihren erstinstanzlichen Vortrag.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt ihrer
gegenseitigen Schriftsätze verwiesen.
Die die Klägerin betreffenden Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Hefter) sowie
die Bauleitpläne der Gemeinde P. für die streitigen Grundstücke der Klägerin lagen
vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
Die zulässige, insbesondere fristgerecht erhobene Berufung hat im wesentlichen
keinen Erfolg, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht allerdings angenommen, die Klage ziele
auch auf die Errichtung eines Garten- und eines Autocenters, und sie insoweit als
unzulässig abgewiesen. Die Klägerin hat von Anfang an nur Anfechtungsklage
gegen den Abhilfebescheid des Beklagten vom 4. Juni 1982 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidenten in K. vom 30. August 1982
erhoben. Zwar hat sie in der Klageschrift ausgeführt, daß auf den noch nicht
bebauten Grundstücksflächen die Neubauten für ein Garten- und ein Autocenter
mit einer Fläche von je 1.500 qm errichtet werden sollen, das Verwaltungsgericht
war jedoch nach § 88 VwGO gehindert, über den von der Klägerin gestellten Antrag
hinauszugehen, zumal sich auch aus der Sitzungsniederschrift des
Verwaltungsgerichts vom 20. Dezember 1982 keine Anhaltspunkte ergeben, daß
dieser Punkt mit der Klägerin erörtert und ihr Begehren insoweit klargestellt
worden ist. Das angefochtene Urteil mußte daher insoweit abgeändert werden.
Im übrigen mußte der Berufung der Erfolg versagt bleiben. Die zulässige
Anfechtungsklage ist nicht begründet. Der Widerrufsbescheid des Beklagten in der
Fassung des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidenten in K. ist rechtlich
nicht zu beanstanden. Er findet seine Rechtsgrundlage in den §§ 92, 101 Abs. 1 Nr.
1 der Hessischen Bauordnung in der Fassung vom 16. Dezember 1977 (GVBl.
1978 I S. 1) - HBO -. Danach kann ein Vorbescheid widerrufen werden, wenn er
dem bestehenden Recht widersprach und noch widerspricht und Ausnahmen oder
Befreiungen nicht zulässig sind. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben, wie
das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Dabei ist es rechtlich
unerheblich, ob die Beigeladene Stadt F. zur Erhebung des Widerspruchs gegen
den der Klägerin erteilten Vorbescheid befugt war. Zwar ist dem § 101 HBO ein
Nachbarschutzcharakter insofern und insoweit immanent, als die
Bauaufsichtsbehörde nach ihrem Ermessen entscheiden kann, ob nach Erteilung
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Bauaufsichtsbehörde nach ihrem Ermessen entscheiden kann, ob nach Erteilung
einer Baugenehmigung Vorschriften verletzt worden sind, für die Herstellung des
rechtmäßigen Zustandes zu sorgen ist, mit der Folge, daß der betroffene Nachbar
einen Anspruch auf sachgerechte Überprüfung der Frage des Widerrufs der
Baugenehmigung durch die Behörde hat (vgl. HessVGH, U. v. 12. Juli 1968 - IV OE
68/67 -); hiervon bleibt jedoch die Befugnis und gegebenenfalls die Verpflichtung
der Bauaufsichtsbehörde unberührt, das Vorbringen eines Nachbarn oder
sonstigen Betroffenen zum Anlaß zu nehmen oder völlig unabhängig davon, die
Voraussetzungen des Widerrufs einer Baugenehmigung zu überprüfen und - sofern
sie gegeben sind - den Widerruf auszusprechen.
Der Vorbescheid über die von der Klägerin vorgesehen Nutzungsänderung ihrer
Betriebsgrundstücke für einen Verbrauchermarkt findet in dem Bebauungsplan Nr.
4 a - T./L. aus dem Jahre 1968 - BPl Nr. 4 a 1968 - der beigeladenen Gemeinde P.
keine Rechtsgrundlage, denn dieser Bebauungsplan ist nicht rechtswirksam
zustandegekommen. Er verstößt gegen § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG, wonach
Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sind. Die
Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 Satz 2 BBauG, der ausnahmsweise die
Aufstellung eines selbständigen Bebauungsplan ohne Entwicklung aus einem zuvor
aufgestellten Flächennutzungsplan zuläßt, sind hier nicht erfüllt, denn die
beigeladene Gemeinde P. besaß einen gültigen Flächennutzungsplan. Es liegt
somit weder der Fall vor, daß vor Aufstellung eines Flächennutzungsplan ein
Bebauungsplan vorgezogen werden soll, noch der Fall, daß allein der
Bebauungsplan ausreicht, die städtebauliche Entwicklung zu ordnen. Daß aus
zwingenden Gründen ein Bebauungsplan vor der Aufstellung eines
Flächennutzungsplans aufgestellt werden kann, rechtfertigt nicht die Aufstellung
eines Bebauungsplans im Widerspruch zu den Darstellungen eines vorhandenen
Flächennutzungsplans, auch wenn diese Darstellung in Richtung der
Festsetzungen des Bebauungsplans änderungsbedürftig sind (vgl. BVerwG, U. v.
28. Februar 1975 - IV C 74.72 -- BRS 29 Nr. 8) . Dem BPl Nr. 4 a 1968 lag der am
14. Oktober 1959 von dem Kreistag des Landkreises F. beschlossene und am 28.
Dezember 1959 von dem Regierungspräsidenten in K. genehmigte
Generalbebauungs- und Gebietsplan sowie der ebenfalls am 14. Oktober 1959 von
dem Kreistag des Landkreises F. beschlossene und von dem
Regierungspräsidenten in K. am 28. Dezember 1959 genehmigte
Flächennutzungsplan zugrunde. Diese Pläne galten nach §§ 173 Abs. 2 BBauG, 2
der 2. Verordnung zur Durchführung des Bundesbaugesetzes vom 20. Juni 1961
(GVBl. l S. 86) als Flächennutzungspläne im Sinne des § 5 BBauG fort. Ob diese
Pläne öffentlich bekannt gemacht worden sind, konnte im vorliegenden Verfahren
nicht mehr festgestellt werden. Für ihre Wirksamkeit war dies auch nicht zwingend
erforderlich. Zwar hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom
10. Juli 1964 - OS IV 30/62 - HessVGRspr. 1965, 2 ff. entschieden. daß jede Norm
des geschriebenen Rechts zu ihrer Wirksamkeit der Verkündung bedarf und § 9
Abs. 1 Hess.AufbauG gegen den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit verstoßen hat,
soweit er nicht zu verkündende Bauleitpläne zu Teilen des Ortsbaurechts erklärte;
diese Ausführungen gelten jedoch nur, soweit Bauleitpläne den Charakter von
Rechtsnormen haben. Für den Flächennutzungsplan, der weder Verwaltungsakt
noch Rechtsnorm ist, sondern, eine hoheitliche Willensäußerung eigener Art
darstellt, finden sie keine Anwendung. In deren Generalbebauungs- und
Gebietsplan sowie dem Flächennutzungsplan aus dem Jahre 1959 sind die hier
betroffenen Grundstücke der Klägerin als landwirtschaftlich genutzte Flächen
(Acker, Wiese), dargestellt. Der BPl Nr. 4 a 1968 weist dagegen diese Flächen als
Gewerbegebiet aus. Die Ausweisung als Gewerbeflächen wird von § 8 Abs. 2 Satz 1
BBauG nicht mehr gedeckt. Zwar ist mit dem Begriff des Entwickelns eine gewisse
Gestaltungsfreiheit der Gemeinde verbunden, die es ihr sogar ermöglicht, über ein
Ausfüllen des Vorgeplanten hinaus in dessen Rahmen eigenständig zu planen, ja
sogar in einem gewissen Maß von den Darstellungen des Flächennutzungsplans
abzu weichen (BVerwG, U. v. 28.Februar 1975 a.a.O.; U. des Senats vom 8.
September 1986 - 3 OE 57/83 -).Der Spielraum der Gemeinde bei der
Ausgestaltung des Bebauungsplans findet jedoch dort seine Schranken, wo die
Grundkonzeption des Flächennutzungsplans angetastet wird. Je konkreter der
Flächennutzungsplan ist, desto weniger Spielraum bleibt der Gemeinde bei der
Bebauungsplanung (Hess VGH., B. v. 18. Juli 1969 - IV N 5/68 -, BRS 22 Nr. 23). Im
Flächennutzungsplan dargestellte Hauptnutzungen dürfen nicht völlig oder zu
einem wesentlichen Teil aufgehoben oder räumlich verändert werden (vgl. Ernst-
Zinkahn-Bielenberg, BBauG, Stand August 1986, § 8 Rdnr. 5). In der Regel gehört
zu der vom Bebauungsplan einzuhaltenden Grundkonzeption des
Flächennutzungsplans die Zuordnung der einzelnen Bauflächen zueinander und zu
den von der Bebauung freizuhaltenden Gebieten. Wenn durch ein Abweichen im
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den von der Bebauung freizuhaltenden Gebieten. Wenn durch ein Abweichen im
Bebauungsplan das Gewicht verschoben wird, das einer Baufläche und dem
Flächennutzungsplan zu anderen Bauflächen oder zu den von der Bebauung
freizuhaltenden Flächen nach Qualität und Quantität zukommt, dann wird
regelmäßig zwischen Flächennutzungeplan und Bebauungsplan ein derartiger
Widerspruch vorliegen, daß von einem "Entwickeln" nicht mehr gesprochen werden
kann (BVerwG, U. v. 28. Februar 1975, a.a.O.).
Entgegen der Ansicht der Klägerin handelt es sich bei der Abweichung des
Flächennutzungsplans von dem BPl Nr. 4 a 1968 nicht um eine nur geringfügige
Verschiebung der Darstellungen der bebauten und unbebauten Flächen. Soweit
die Klägerin in diesem Zusammenhang darauf hinweist, daß ihre hier betroffenen
Grundstücke nur 0,075 % des Gemeindegebietes ausmachten und von daher eine
unbedeutende Abweichung vom Flächennutzungsplan vorliege, die die
städtebauliche Entwicklung der Gemeinde P. nicht beeinträchtigen könne,
übersieht sie. daß hier nicht allein die Fläche ihrer eigenen Grundstücke, sondern
die gesamte Fläche des von dem BPl Nr. 4 a 1968 erfaßten Gebiets maßgebend
ist. Zum anderen handelt es sich bei der Ausweisung des Gewerbegebietes "T."
und "L." nicht um die Abrundung eines größeren Gebietes, sondern um die
beträchtliche Erweiterung eines vorhandenen Gewerbegebietes. Wenn auch
landwirtschaftliche Flächen in der Regel allein geeignet sind, einer späteren
Vergrößerung der Baugebiete zu dienen, rechtfertigt dies aber nicht, die in einem
Flächennutzungsplan dargestellten landwirtschaftlichen Flächen im Bebauungsplan
als Fläche für eine bauliche Nutzung auszuweisen (vgl. Schlichter-Stich-Tittel,
BBauG, 3. Aufl., § 8 Rdnr. 3).
Der Verstoß gegen das gesetzliche Gebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG, daß der
Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln ist, führt im
gegebenen Fall zur Nichtigkeit des BPl Nr. 4 a 1988. Die Voraussetzungen der §§
183 f Abs. 2, 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BBauG die, wie der Senat bereits in seinem
Urteil vom 8 September 1986, a.a.O. ausgeführt hat, eine Heilungsmöglichkeit bei
materiellen Abweichungen vom Flächennutzungsplan schaffen, die über das im
Rahmen des Entwickelns zulässige Maß hinausgehen, liegen nicht vor. Für die
Beantwortung der Frage, wann die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans
verletzt, gleichwohl die geordnete städtebauliche Entwicklung nicht beeinträchtigt
ist, muß darauf abgestellt werden, ob der über den Bereich des Bebauungsplans
hinausgehende Raum und die übergeordneten Darstellungen des
Flächennutzungsplans tangiert sind (U. des Senats vom 8. September 1986,
a.a.O.; OVG Bremen, U. v. 10. März 1981 OVG 1 T 8/80 - VRspr. 32, 999 <1002>;
Battis-Krautz-Berger-Löhr, BBauG § 155 b Rdnr. 7). Die Grundkonzeption des
Flächennutzungsplans bezieht sich auf den räumlichen Bereich, für den der
Bebauungsplan aufgestellt wird, die Gesichtspunkte für die Beurteilung der
geordneten städtebaulichen Entwicklungen bestimmen sich dagegen aus dem
Flächennutzungsplan insgesamt oder aus einem größeren Raum. Zutreffend hat
das OVG Koblenz ausgeführt, § 155 b Abs.1 Satz 1 BBauG könne
vernünftigerweise nur so verstanden werden, daß ein Bebauungsplan nicht deshalb
unwirksam sein solle, weil für einzelne Baugebiete die Grundkonzeption des
Flächennutzungsplans aufgegeben werde, in dem eine andere Art oder ein
unterschiedliches Maß der baulichen Nutzung als ursprünglich vorgesehen
verbindlich festgesetzt werde, solange die Auswirkungen dieses Abweichens vom
Flächennutzungsplan die benachbarten Gebiete nicht beeinträchtigen und die
geordnete städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebietes in seiner
Gesamtheit nicht gefährden könne (OVG Koblenz, U. v. 17. März 1981 - 10 C 29/79
- , S. 10, DÖV 1982, 294 ).Die Anwendung des § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 6
BBauG darf jedoch nicht dazu führen, daß die Funktion des Flächennutzungsplans
als grundlegendes Instrument zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung (BT-
Drucks. 8/2885, S. 45) unterlaufen wird. Der Senat ist der Auffassung, daß hier
diese Funktion des Flächennutzungsplans außer acht gelassen und damit die
geordnete städtebauliche Entwicklung in der Gemeinde P. beeinträchtigt worden
ist. Mit. der Ausweisung der im Flächennutzungsplan dargestellten
landwirtschaftlichen Nutzfläche als Gewerbegebiet, ist über die nach § 8 Abs. 2
Satz 1 BBauG erforderliche Zuordnung der einzelnen Bauflächen zueinander eine
beträchtliche Ausweitung des insgesamt nicht sehr großen gemeindlichen
Gewerbegebietes erfolgt. Dadurch wird die städtebauliche Entwicklung im Bereich
der gewerblichen Ansiedlung und der davon ausgehenden infrastrukturellen
Auswirkungen auf das gesamte Gemeindegebiet erheblich gesteuert. Es handelt
sich hier nicht um eine nur geringfügige Arrondierung eines Gewerbegebietes. Der
Verstoß des BPl 4 a 1968 gegen § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG ist daher nicht durch §
155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BBauG geheilt worden.
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Daß die am 21. Mai 1971von der beigeladenen Gemeinde beschlossene Änderung
des BPl Nr. 4 a 1968, die am 9. Juni 1972 öffentlich bekanntgemacht worden ist,
keine rechtliche Selbständigkeit besitzt, sondern das rechtliche Schicksal der
ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans teilt, hat das Verwaltungsgericht
zutreffen ausgeführt. Auf diese Darstellung wird Bezug genommen.
Die von der Klägerin beabsichtigte Nutzungsänderung beurteilt sich somit nach
den Vorschriften über unbeplante Bereiche. Da die Grundstücke der Klägerin und
die in westlicher Richtung daran anschließenden Grundstücke ebenfalls bebaut
sind, findet § 34 BBauG über die Zulässigkeit von Vorhaben innerhalb der im
Zusammenhang bebauten Ortsteile Anwendung. Nach dieser Vorschrift ist ein
Vorhaben u.a. zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der
Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der
näheren Umgebung einfügt. Entspricht die Eigenart der nähren Umgebung nach
der vorhandenen Bebauung einem der in der Baunutzungsverordnung
bezeichneten Baugebiet, so ist ein Vorhaben nach § 34 Abs. 3 BBauG nur zulässig.
wenn es nach der Baunutzungsverordnung in dem Baugebiet zulässig wäre. Führt
die Überprüfung eines Vorhabens nach § 34 Abs. 3 BBauG zu einem negativen
Ergebnis, so ist das Vorhaben unzulässig, und es entfällt die weitere Prüfung, ob es
sich in die Eigenart der näheren Umgebung im Sinne des § 34 Abs. 1 BBauG
einfügt (BVerwG, U. v. 25. November 1983 - 4 C 64.79 -, BRS 40 Nr. 45; Ernst-
Zinkahn-Bielenberg, a.a.O., 34. Rdnr. 33). So liegt es auch hier. Die Eigenart der
baulichen Nutzung der klägerischen Grundstücke wird durch ihre bisherige
gewerbliche Nutzung und die gewerbliche Nutzung der in westlicher Richtung
angrenzenden Grundstücke bestimmt, so daß dem Gebiet der Charakter eines
Gewerbegebietes zukommt. Daß im Bereich der Straßen P.-allee und I.-K.-Straße
ein Möbeleinkaufszentrum (Möbel-L.) vorhanden ist, vermag an dem
Gebietscharakter Gewerbegebiet nichts zu ändern, insbesondere wird durch diesen
Betrieb nicht der Charakter eines Kerngebietes begründet. Entgegen der
Auffassung der Klägerin kommt es daher nicht darauf an, ob sich der von ihr
angestrebte Verbrauchermarkt im Rahmen des durch das Möbeleinkaufszentrum
mitgeprägten Bandbreite des Gebiets bewegt - was bereits zweifelhaft ist, jedoch
nicht näher erörtert zu werden braucht -, sondern allein, ob in dem als
Gewerbegebiet klassifizierten Gebiet der Verbrauchermarkt. zulässig ist. Diese
Frage muß verneint werden. In Gewerbegebieten, sind zwar nach § 8 Abs. 2 Nr. 1
BauNVO u.a. Gewerbebetriebe aller Art zulässig, hierzu zählen jedoch nicht
Einkaufszentren der hier geplanten Art, die aufgrund des im Zeitpunkt der
Erteilung des Vorbescheides geltenden § 11 Abs. 3 BauNVO 1977 außer in
Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig sind (vgl. jetzt §
11 Abs. 3 BauNVO 1987).
Da die von der Klägerin vorgesehene Nutzung ihrer Grundstücke für einen
Verbrauchermarkt bauplanungsrechtlich unzulässig war und ist und die
Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung nicht vorliegen,
hat der Beklagte von dem ihm in § 101 Abs. 1 Nr. 1 HBO eingeräumten Ermessen
zum Widerruf des Vorbescheides in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch
gemacht.
Die Berufung ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO
zurückzuweisen, wobei die zur Klarstellung erforderliche teilweise Aufhebung des
Urteils kostenmäßig nicht ins Gewicht fällt. Die außergerichtlichen Kosten der
beigeladen Stadt F. sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO erstattungsfähig. Zwar hat sie
keinen Antrag gestellt und damit auch nicht das Risiko eigener Kostentragung
gemäß § 154 Abs. 3 VwGO auf sich genommen, sie hat jedoch das Verfahren
gegen die Klägerin herbeigeführt und es durch ausführliche Stellungnahmen
gefördert. Bei dieser Sachlage entspricht es billigem Ermessen, der Klägerin die
au8ergerichtlichen Kosten der beigeladenen Stadt F. aufzuerlegen. Die
außergerichtlichen Kosten der beigeladenen Gemeinde P. sind dagegen nicht
erstattungsfähig, denn sie hat gegen das Vorhaben der Klägerin keine
grundsätzlichen Einwendungen erhoben und auch keinen Sachantrag gestellt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167
VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO
liegen nicht vor.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.