Urteil des HessVGH vom 01.09.1987

VGH Kassel: örtliche zuständigkeit, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, sachliche zuständigkeit, öffentliche sicherheit, aufschiebende wirkung, hessen, ausführung, behörde, dienstanweisung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

8. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

8 TH 2208/87

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 5 BAZG, § 14 BAZG

Leitsatz

Die örtliche Zuständigkeit der Staatlichen Gewerbeaufsichtsämter in Hessen ist nicht in

der gesetzlich gebotenen Weise geregelt.

Gründe

Die Antragstellerin wehrt sich gegen die sofortige Vollziehung eines Bescheides

des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts Wiesbaden vom 07.05.1987, in dem es ihr

- von im einzelnen genannten Ausnahmen abgesehen - untersagt wird, montags

bis freitags von 0.00 Uhr bis 4.00 Uhr und von 22.00 Uhr bis 24.00 Uhr sowie

samstags von 22.00 Uhr bis 24.00 Uhr in ihren zur Herstellung von Backwaren

dienenden Räumen Personen zu beschäftigen. Das Verwaltungsgericht hat mit

Beschluß vom 13.07.1987 die aufschiebende Wirkung des von der Antragstellerin

gegen den Bescheid eingelegten Widerspruchs angeordnet. Hiergegen hat der

Antragsgegner Beschwerde eingelegt, der das Verwaltungsgericht nicht

abgeholfen hat.

II.

Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist begründet. Das

Verwaltungsgericht hat dem Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin zu Unrecht

entsprochen.

Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs

nach § 80 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO ist nicht begründet, weil dieser Widerspruch

nach den dem Senat im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zugänglichen

Tatsachen unbegründet erscheint.

Der Senat teilt die Bedenken des erstinstanzlichen Gerichts gegen die

Zuständigkeit des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts Wiesbaden für den Erlaß des

mit dem Widerspruch angegriffenen Bescheides nicht, soweit das

Verwaltungsgericht die sachliche Zuständigkeit der Behörde in Frage gestellt hat.

Sie ist nämlich durch § 14 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Arbeitszeit in

Bäckereien und Konditoreien - BAZG - vom 29.06.1936 (RGBl. I S. 521), geändert

durch Gesetz vom 23.07.1969 (BGBl. I S. 937), und damit durch eine

Rechtsvorschrift geregelt. Nach der genannten Bestimmung obliegt die Aufsicht

über die Ausführung der Vorschriften des Gesetzes über die Arbeitszeit in

Bäckereien und Konditoreien und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen

Bestimmungen den Gewerbeaufsichtsämtern. § 14 Abs. 1 Satz 1 BAZG gilt als

dem Grundgesetz nicht widersprechendes Recht aus der Zeit vor dem

Zusammentritt des Bundestages gemäß Art. 123 Abs. 1 GG fort. Im übrigen dürfte

die Bestimmung aufgrund des Änderungsgesetzes vom 23.07.1969 in den Willen

des nachkonstitutionellen Bundesgesetzgebers aufgenommen worden sein. Der

Gesetzgeber des mit Zustimmung des Bundesrates erlassenen

Änderungsgesetzes wäre auch selbst dazu berechtigt gewesen, den Ländern die

Einrichtung besonderer Behörden vorzuschreiben oder den bereits bestehenden

Gewerbeaufsichtsämtern die Aufsicht über die Ausführung der die Arbeitszeit in

Bäckereien und Konditoreien betreffenden Vorschriften zuzuweisen; denn die

Länder regeln bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigener Angelegenheit

die Einrichtung der Behörden lediglich insoweit selbst, wie nicht Bundesgesetze mit

Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen (Art. 84 Abs. 1 GG).

Die örtliche Zuständigkeit es Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts Wiesbaden für

den Erlaß des Bescheides vom 07.05.1987 erscheint demgegenüber zweifelhaft.

Die örtliche Zuständigkeit der Staatlichen Gewerbeaufsichtsämter in Hessen ist

nämlich nicht in der gesetzlich gebotenen Weise geregelt. Die Amtsbezirke sind

durch Dienstanweisung des Hessischen Sozialministers vom 28.03.1980 (StAnz. S.

687) festgelegt.

Sie decken sich nicht mit der Einteilung des Landes in Regierungsbezirke oder

Kreise. Da durch die Bestimmung der Amtsbezirke die Zuständigkeit der einzelnen

Gewerbeaufsichtsämter auch im Verhältnis zum Bürger geregelt werden soll,

erschöpft sie sich nicht lediglich in verwaltungsinterner Bedeutung. Vielmehr regelt

sie den örtlichen Wirkungsbereich der nach § 139 b der Gewerbeordnung - GewO -

und auch nach § 14 Abs. 1 Satz 1 BAZG für Eingriffe in die Rechtssphäre der

Bürger zuständigen Gewerbeaufsichtsbehörde. Eine derartige

Kompetenzzuweisung kann nach den vom Staatsgerichtshof des Landes Hessen

im Urteil vom 03.12.1969 - P. St. 569 - (ESVGH 20, 217) entwickelten Grundsätzen

nur durch Rechtssatz erfolgen. Die oben genannte Dienstanweisung des

Hessischen Sozialministers kann jedoch nicht als Rechtssatz, etwa in Gestalt einer

Rechtsverordnung oder Anordnung, angesehen werden, weil sie nicht in der durch

das Gesetz über die Verkündigung von Rechtsverordnungen,

Organisationsanordnungen und Anstaltsanordnungen vom 02.11.1971 (GVBl. I S.

258), zuletzt geändert durch Art. 18 des Zweiten Gesetzes zur Änderung von

Zuständigkeiten der Minister vom 28.08.1986 (GVBl. I S. 253), vorgeschriebenen

Weise veröffentlicht worden ist. Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit von

Landesbehörden, die die Landesregierung oder eine oberste Landesbehörde

erläßt, werden nämlich nach § 5 Abs. 1 des zuletzt genannten Gesetzes als

Anordnung bezeichnet und im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen

Teil I veröffentlicht. Nach Absatz 2 derselben Bestimmung erläßt die

Landesregierung Vorschriften nach Abs. 1 auch zur Ausführung von Bundesrecht,

soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Derartige abweichende

Bestimmungen sind für die Ausführung des Gesetzes über die Arbeitszeit in

Bäckereien und Konditoreien nicht ersichtlich. Die Veröffentlichung der als

Dienstanweisung bezeichneten Anordnung des Hessischen Sozialministers vom

28.03.1980 über die Zuständigkeit der Staatlichen Gewerbeaufsichtsämter des

Landes Hessen erweist sich daher als unzureichend.

Die unzureichende Regelung der örtlichen Zuständigkeit ist jedoch nicht geeignet,

den Widerspruch des Antragstellers gegen den Bescheid des Staatlichen

Gewerbeaufsichtamts Wiesbaden vom 07.05.1987 als offensichtlich begründet und

damit die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs als

geboten erscheinen zu lassen. Für die Bestimmung seiner eigenen örtlichen

Zuständigkeit hat das Verwaltungsgericht erwogen, ob die mangelhafte Regelung

der örtlichen Zuständigkeit des Gewerbeaufsichtsamts dessen Zuständigkeit für

das gesamte Land Hessen herbeiführt. Der Antragsgegner will diese Überlegung

auch gelten lassen, um die örtliche Zuständigkeit der Behörde für den Erlaß des

angegriffenen Verwaltungsakts darzulegen. Der Senat sieht keine Veranlassung,

im vorliegenden Verfahren der Berechtigung dieser Auffassung im einzelnen

nachzugehen. Die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 des

Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - HVwVfG - nichtig ist, kann nämlich

nach § 46 HVwVfG nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter

Verletzung von Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen

ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können.

Die Vorschrift, die eine geminderte Einschätzung der Bedeutung der örtlichen

Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden für das Zustandekommen von

Verwaltungsakten zum Ausdruck bringt, ist bei der hier zu Entscheidung

stehenden Sachlage, bei der es an einer wirksamen Regelung der örtlichen

Zuständigkeit gänzlich fehlt, zumindest entsprechend anwendbar.

Im Gegensatz zu dem Verwaltungsgericht ist der Senat der Ansicht, daß § 1 Abs. 1

des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung - HSOG - bei

der Ausführung der Vorschriften des Gesetzes über die Arbeitszeit in Bäckereien

und Konditoreien keine entsprechende Anwendung findet und daß der Behörde

deshalb kein Ermessen zusteht. Das in § 1 Abs. 1 HSOG zum Ausdruck

kommende polizeirechtliche Opportunitätsprinzip gilt nicht ohne weiteres für

Sondergesetze, die der Polizei oder anderen bei der Gefahrenabwehr tätigen

Behörden zusätzliche Aufgaben übertragen (Drews/Wacke/Vogel/Martens,

Gefahrenabwehr, 8. Aufl., Köln 1975, S. 137 f.). Dem Gesetz über die Arbeitszeit in

Bäckereien und Konditoreien lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen,

daß den Gewerbeaufsichtsämtern ein Entschließungs- oder Auswahlermessen

beim Einschreiten gegen die zwingenden Vorschriften des Nachtback- und

Ausfahrverbots im Sinne des § 5 des genannten Gesetzes zustünde. Der Gefahr

eines unangemessenen behördlichen Vollzuges begegnet das Gesetz dadurch,

daß die Vorschrift über das Nachtbackverbot in Notfällen keine Anwendung findet

(§ 8) und der Zulassung von Ausnahmen unterliegt (§ 9).

Auch der Umstand, daß die Behörde es augenscheinlich entgegen § 28 Abs. 1

HVwVfG unterlassen hat, die Antragstellerin vor Erlaß des Bescheides vom

07.05.1987 anzuhören, ist nicht geeignet, den Widerspruch aussichtsreich

erscheinen zu lassen. Zum einen ergibt sich aus § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2

HVwVfG, daß die erforderliche Anhörung noch bis zum Abschluß des Vorverfahrens

nachgeholt werden kann. Zum anderen kann die Aufhebung eines

Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 HVwVfG nichtig ist, nach § 46 HVwVfG auch

dann nicht beansprucht werden, wenn er lediglich unter Verletzung von

Vorschriften über das Verfahren zustande gekommen ist, wenn keine andere

Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können.

Auch im übrigen lassen sich keine durchgreifenden Bedenken gegen die

Rechtmäßigkeit des mit dem Widerspruch angegriffenen Bescheides erheben.

Soweit die Antragstellerin die Verfassungsmäßigkeit des § 5 BAZG in Frage stellt,

sieht sich der Senat durch den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom

25.02.1976 - 1 BvL 26/73 u. a. (BVerfGE 41, 360), gebunden. Danach sind das

Nachtbackverbot und das Verbot des Ausfahrens von Backwaren zur Nachtzeit mit

dem Grundgesetz vereinbar. Zwar versucht die Antragstellerin unter Hinweis auf

die Entwicklung seit dem Jahre 1976 darzulegen, daß die tatsächlichen

Voraussetzungen für die damalige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

nicht mehr vorlägen. Es ist im Verfahren der vorläufigen Rechtsschutzes jedoch

nicht möglich, im einzelnen zu klären, inwieweit sich die von den

Verfahrensbeteiligten unterschiedlich beurteilten tatsächlichen Verhältnisse

geändert haben.

Schließlich fehlt es dem Bescheid vom 07.05.1987 entgegen der Auffassung der

Antragstellerin nicht an einer hinreichenden Begründung des besonderen

Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes gemäß § 80 Abs. 3

Satz 1 VwGO. Die Behörde hat in dem Bescheid insoweit ausgeführt, daß der

Schutz der Arbeitnehmer vor gesundheitlichen Gefahren dem Einzelinteresse an

der Aufrechterhaltung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs vorgehe. Die

Antragstellerin kann in diesem Zusammenhang nicht damit gehört werden, daß es

zweckmäßiger wäre, die Gesundheit der Arbeitnehmer durch andere als die in § 5

BAZG vorgesehenen Vorkehrungen, etwa durch die Einführung eines

Schichtdienstes, zu schützen. Solange von der Gültigkeit des Gesetzes

auszugehen ist, steht es dem einzelnen Hersteller von Backwaren nicht zu, seinen

eigenen Erwägungen gegenüber den im Gesetz zum Ausdruck gelangten

Wertungen des Gesetzgebers Geltung zu verschaffen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3 i. V, mit § 13 dös. 1 Satz 1 GKG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.